（張潤書第19章、吳瓊恩24章） 新公共管理與政府再造.

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1 （張潤書第19章、吳瓊恩24章） 新公共管理與政府再造

2 章節安排 新公共管理及政府再造的背景 一 新公共管理的論述內涵 二 新公共管理思維下的政府再造 3 三

3 一、新公共管理及政府再造背景 1970 年代「新公共行政」推動行政改革，但成效不彰，未能有效解決「大政府」的弊端。
1980 年代「新公共管理」興起，主張民營化，以「驅逐官僚」（banishing bureaucracy） ，採取「反國家機關主義」（anti-statism）及「公共選擇」 （public choice）理論，強調應追求「小而美」政府（minimal government）。 代表人物為英國佘契爾首相與美國雷根總統。

4 新公共行政與新公共管理追求變遷的對照 新公共行政 NPA 新公共管理 NPM 1.深信專業知識和組織能力， 而且鮮少質疑官僚運作之道。
1.深化政府組織與官僚制度的解體。 2.追求彈性並謀變遷慣例化，適應動盪環境。 2.力求創新和企業家行動。 3.不太執意於考量民眾的需要和需求。 3.著重顧客導向與公民授能。 4.對政府能夠或應該完成的 工作，抱著過度樂觀的觀點。 4.將官僚服務轉化為對民眾的個別授能。

5 一、新公共管理及政府再造背景 (一)「市場取向」的論述 對政府觀念從大有為轉向小而美。
1.新保守主義(neo-conservatism)或稱 新右派(the new right school)認為： (1)人民可透過選票，決定政府管轄範圍及 組織規模。 (2)傳統官僚相對於市場缺乏效率。

6 一、新公共管理及政府再造背景 2.「公共選擇理論」假定人是理性行動者： (1)人們（民眾）有明確偏好。 (2)人們偏好順序符合遞移律。
(3)人們將極大化追求的利益。 (4)人們以自利為行為（工具）動機。

7 一、新公共管理及政府再造背景 (二)政府再造運動（reinventing government）試圖使公共管理擺脫傳統官僚體制桎梏
1.1990年代初期共和黨眾議院議長金諾契提出「與美國有約」政綱，主張公共選擇觀念。 2.民主黨柯林頓政府（高爾 副總統）致力推行 政府再造運動之「國家績效評估」（NPR），嗣後內涵轉為「全國伙伴關係」（NPR）。

8 一、新公共管理及政府再造背景 政府再造運動對傳統理論的質疑可分為兩項： 1.對傳統行政理論所採行「政治控制行政」的 模式有所質疑 (1)傳統採行嚴密控制手段，以確保理性效率， 忽視行政人員不應只是「遵從訓令」而已， 除依法行政外，還須負起「管理」的角色。 (2)政治與行政本來就相互糾結，行政人員任務具有政治性，現實上不可能與政治無關。

9 一、新公共管理及政府再造背景 2.不滿官僚體制的組織設計不符民主的要求與 缺乏效率 (1)官僚強調命令服從，非銳意變革的創造者。 (2)官僚正式理性與保密義務等特質，成為與 民主衝突的來源。 (3)官僚權威帶來「鐵的牢籠」(iron cage)困境。 (4)官僚因「官樣文章」(red tape)與永業化原則導致缺乏競爭意識與怠惰傾向而效率不彰。

10 二、新公共管理的論述內涵 「新公共管理」的核心概念有三：
1.顧客導向：新公共管理係以市場取向為起點，強調應將人民視為消費者，標榜以「顧客導向」做為政府行動的方針。 2.公共組織內部市場化：市場的運作較官僚體制更有效率，應將市場競爭概念注入公共組織中，Savas 主張將政府民營化(to private government)。 3.企業型政府：政府成敗與民選官員及行政人員是否具企業家精神（entrepreneurship）息息相關。

11 二、新公共管理以公共選擇論為基礎 (一)新公共管理以市場取向的公共選擇論 為基礎，從傳統大有為轉向小而美。 (二)根據競爭市場概念，新公共管理發展 出顧客導向為核心管理理論與技術。本質上實隱含兩個基本假定： 1.理性自利的人性觀。 2.最小政府即最好政府。

12 新公共管理揉合公共選擇理論與政府再造實務
公共選擇理論的主張 政府再造實務的取向 以經濟學的市場理論為基礎，主張小而美的國家。 顧客導向、空洞國家 極大化行政功能分權化。 摒除官僚體制的集權設計 簡化行政程序。 任務導向而非規則導向 徹底將公共行政經濟化； 撙節用度。 焦點置於投資而非擴張 對公部門擴張、行政裁量、及公共組織的目的，給予嚴格的法律限制。 鼓舞競爭而非壟斷

13 傳統公共管理與新公共管理的比較 課題 傳統公共管理 新公共管理 價值 經濟、效率、效能 成本效能、 對顧客的回應性 結構 理念類型的官僚體制
競爭、師法企業 對個人的觀點 非人化個案、理性行動者 顧客 認知途徑 理性-科學的 理論、觀察、測量、 實驗 預算 理性的(成本效益) 績效為基礎、市場導向 決策 理性-廣博 分權化、樽節成本 政府功能特色之所在 行政部門

14 三、新公共管理政府改革的實務 1.導航式的政府 6.任務導向的政府 2.社區性的政府 7.結果導向的政府 3.競爭性的政府
(一) Osborne & Gaebler 「新政府運動：企業家精神如何扭轉公部門」一書，曾彙整「企業型政府」的十項原則（詳見下表16-2, p.283）： 1.導航式的政府 6.任務導向的政府 2.社區性的政府 7.結果導向的政府 3.競爭性的政府 8.顧客導向的政府 4.分權式的政府 9.企業導向的政府 5.前瞻性的政府 10.市場導向的政府

15 三、企業型政府的原則與策略 導航式的政府 社區性的政府 競爭性的政府 分權式的政府 前瞻性的政府 任務導向的政府 結果導向的政府
發揮的原則 達成的策略 導航式的政府 契約外包、抵用券、特許權、公私合夥、志願服務。 社區性的政府 由社區自治委員會提供公共服務；鼓勵民間參與地方事務。 競爭性的政府 引進市場競爭機制，讓行政機構與單位可彼此競爭福利服務的提供。 分權式的政府 推動品管圈、員工發展方案、參與管理、授權基層員工自我決策權。 前瞻性的政府 注重災害預防，如：自然災害及金融危機的預警制度。 任務導向的政府 簡化不合時宜的人事、預算、採購等法規制度。 結果導向的政府 強調服務品質與成果；對預算與基金的分配以政策成效為衡量標準。 顧客導向的政府 建立服務需求調查問卷、顧客服務標準作業程序。 企業導向的政府 透過使用者付費、企業融資貸款、創新基金與工程受益費，解決財政困境。 市場導向的政府 藉由稅制誘因，如：污染費、環境保護費，減少行政管制。

16 三、新公共管理政府改革的實務 (二) Rosenbloom等人觀察，NPM主要論點如下： 1.公共行政焦點應置於特定結果，非運作過程。 2.應妥善運用市場競爭機制，以提供更佳服務。 3.強調「顧客導向」的回應性觀念。 4.政府應扮演「導引者」角色，不須事必躬親。 5.政府應推動法規鬆綁的工作，不再集權控制。 6.每位員工均應被「授權賦能(empowered)」。 7.組織文化應朝向彈性的、創新的、問題解決的、企業精神的等方向發展。

17 三、新公共管理政府改革的實務 1.公部門實踐專業管理，落實權責相稱 2.明確設定績效標準與測量效率的指標
(三)Hood 觀察政府組織的變革特質： 1.公部門實踐專業管理，落實權責相稱 2.明確設定績效標準與測量效率的指標 3.更強調產出控制，著重結果甚於過程 4.公部門組織對傳統組織與例規的解組 5.促使公部門更具競爭性，簽約、外包 6.重視私部門管理實務的有效管理風格 7.更加重視人員紀律與資源運用的節制

18 三、政府再造的重要作為 1990年代，新公共管理概念被高爾副總統納入「國家績效評估」(national performance review，NPR)，未來美國的目標，是尋求「能和全國民眾訂定契約的，能確保效能效率及回應能力的全新政府。」 新公共管理認為分權化、縮減層級、精簡組織，是提升行政績效的方法，透過管理過程革新促使政府朝向小而美方向發展。

19 (一)全面品質管理(Total Quality Management)
Deming 提出的管理技術，著重缺陷率分析及找出降低缺陷率方法。重要觀念包括： 1.顧客是品質的最終決定者。 2.品質應在生產過程建立，而非下游才加入。 3.預防變異性是製造高品質產品的關鍵。 4.品質來自在系統內工作所有人的共同努力。 5.品質需要靠輸入和過程中持續地改善。 6.品質改善需要強大的員工參與。 7.品質維繫需要高度的組織承諾。

20 (一)全面品質管理(Total Quality Management)
將 TQM 運用在公部門，可能有許多困難： 1.政府機關的服務傳輸，比企業產品的製造，更難控制其可能發生的變異性。 2.對於非以產品銷售為內涵的政府機關而言，要定義顧客並不容易，亦難期待透過市場機制，決定如何配置稀少的資源與服務。 3.正统 TQM 須依靠絕對支持的組織文化，但政務官推動 TQM 往往太躁進而導致衝突。

21 全面品質管理（補充） ISO 9000 品質管理 品質圈 方針管理 更滿意顧客 新績效 新文化 更佳的利潤 現有績效 現有文化 TQM 編組
提案改善 品質圈 方針管理 團隊合作 持續改進

22 傳統管理與全面品質管理比較 傳統管理原則 全面品質管理原則 1.組織有許多相互 競爭的目標 1.品質是組織目標 2.財務是推動組織的 力量
2.顧客滿意是推動 組織的力量 3.管理專家決定品質 3.顧客決定品質 4.焦點是維持現狀 4.焦點是不斷改進

23 傳統管理與全面品質管理比較 傳統管理原則 全面品質管理原則 5.改變是突兀的，藉由摧毀官僚機構的單位 獨立完成 5.改變是連續的,
5.改變是突兀的，藉由摧毀官僚機構的單位 獨立完成 5.改變是連續的, 需團隊合作完成 6.員工與部門相互競爭 6.員工與部門相互合作 7.以直覺為基礎的決策，採取行動比不採取行動還好 7.以資料與分析為基礎的決策，不採取行動比 採取錯誤的行動還好

24 傳統管理與全面品質管理比較 傳統管理原則 全面品質管理原則 8.員工訓練是耗費 成本的 8.員工訓練是基本 的投資
9.組織溝通採取 由上而下的模式 9.組織溝通採 由上至下、從下至上與側面模式 10.鼓勵簽約者以價格彼此競爭 10.與提供產品與服務品質的簽約發展長期合夥關係

25 (二)標竿學習（Benchmarking）
標竿學習是「比較」和「借取」成功組織的流程，用以改善自己組織觀念和方法。由檢視特定功能領域得到「最佳實務」所構成，目的在發現組織處理事務的方法。 1989年美國奧勒岡州推動「標竿計畫(benchmark program)」，針對州內重要事務，設定明確可量化的施政目標，倡導藉由工作方式革新，組織具成果導向運作能力，使州政府執行各業務時均能更有彈性。

26 (三)流程再造與(四)績效導向 (三)流程再造(Process Engineering，Re-engineering)
流程再造與全面品質管理相關，MIT 教授 Hammer提出，認為組織革新焦點應置於積極導正錯誤，不僅要使組織更具效率，且要尋找達成組織目標的新方法，例如：運用資訊科技激發嶄新潛能。 Re-position, Re-organization, Re-system, Re-vitalizing. (四)績效為基礎的組織(Performance-based Organization） PBO是美國「國家績效評估」(NPR)所推動結果導向之組織設計觀念，將核心的政府功能置於類似的私部門機構中，強調法規鬆綁，但非屬民營化，而是「行政（公）法人」的運作理念。

27 (五)民營化(Privatization)
民營化指將公共服務轉由民間提供，或將公營事業的所有權或經營權，移轉給民間的過程。 Savas 將民營化分成三大類型： 1.撤資(divestment) ：透過出售、無償轉移及清理 結算等途徑為之。 2.委託(delegation) ：將公共服務或財貨透過一定 方式交由民間提供或生產。 3.替代(displacement) ： (1)功能不足之替代，例如：警力不足，改用保全。 (2)退離之替代，例如：私人銀行取代公營行庫。 (3)解除管制之替代，例如：油、電開放民間經營。

28 推薦網站 行政院研究發展考核委員會http://www.rdec.gov.tw/mp100.htm
以現代資訊技術及企業管理思維，引領各機關進行組織及流程改造，擴及至中央政府改造工程，包括：組織改造、流程簡化及電子化政府，均有相當成效，以下四項為優先發展策略方向：1.建立高品質施政知識管理；2.建立結果導向的施政績效管理；3.推動提升競爭力的政府改造；4.擴大公民參與公共事務機制。

29 自 我 評 量 一、解釋名詞 1.空洞國家 2.企業型政府 3.標竿學習 4.流程再造 5.全面品質管理

30 自 我 評 量 二、簡答題 1.新公共管理及政府再造的背景因素。 2.新公共管理的核心概念與理論基礎。 3.何謂民營化？請闡述其內涵與類型。