環境影響評估制度之簡介.

Presentation on theme: "環境影響評估制度之簡介."— Presentation transcript:

1 環境影響評估制度之簡介

2 環評法制之目的 最重要者，在於藉由所設計之程序性規範，令政府機關之行為，凡涉及環境影響者，均應將相關資訊呈現 – 非僅使公眾得以知悉，亦應使相關機關能於決策中將環境因素納入其最終考量，並確保行政機關之決定被充分考量及具備告知性（informed decisions）。 再者，隨環境科學之發展，政府部門亦愈加瞭解環保規範極需科學作為依據，惟相關資訊非僅存有 資訊缺口（data gaps），亦具有 不確定性（scientific uncertainty），因此，期能以環評法之 程序性規範，跨科際整合，以落實對環境之保護。 自民主觀點以言，Sunstein 教授指出，依據 James Madison 提出之審議民主(deliberative democracy)，要求 – 必須存在有充分之資訊，如此公民始得以真正做到監督政府以及從事意見之辯論。

3 將機關決策程序公開使大眾監督及大眾參與，進而提升機關及程序透明及課責性（accountability）， 此亦符合行政法基本價值。
簡言之，行政機關應於此等行政程序中實現程序基本價值： 透明（transparency）、 課責 (accountability)、 公眾參與 (public participation)。 環評法制之程序設計，在於使行政機關決策制定程序，藉由程序義務之附加及環境資訊之揭露，得以透明化，如此並可促進機關決定之可責性。 再者，藉由程序義務之控制，包括公眾參與之納入，此等程序基本價值，便得於環評法規範中獲得實現。 （資訊揭露 ＆ 公民參與）

4 立法背景： 原依行政院草案，環境影響說明書及環境影響評估書之審查權限係交由目的事業主管機關主導之，惟經立法院委員會聯席審查意見及二讀程序朝野協商，轉換為環評主管機關。 條文之改變： 由目的事業主管機關「會同」環評主管機關審查，修正為由目的事業主管機關「轉送」環評主管機關審查。（審查權因此轉移） 環說書或評估書未經完成審查前，經開發許可者，由環評主管機關函請目的事業主管機關「撤銷」，亦修正為開發許可「無效」。（否決權）（第14條） 增列環說書或評估書，非經核准，不得變更。 1994年12月15日三讀通過，同年12月30日總統公佈施行。 重要增修（2003/1）第二階段環評「聽證」程序，修正為「公聽會」。 許可後無效之處理，回歸行政程序法之規定，將現行第14條1項後段「並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之」予以刪除，回歸適用行政程序法之撤銷或廢止之規定。 於第23條增列8、9、10、11項規定，仿照環境基本法、空氣污染防制法、土壤及地下水污染整治法等，將公民訴訟條款納入。

5

6

7 應實施環評之對象與範圍 1. 開發行為（個案環評） 環評法第5條規定所列之開發行為，對於環境有「不良影響之虞」（施行細則第6條）者，應實施環境影響評估。 （重大影響之虞者 – 二階環評 – 施行細則第19條） 「開發行為應實施環境影響評估細目即範圍認定標準」-- 正面表列（篩選制度 -- Screening） – 自所在位置、規模（面積）等，規定開發行為應實施環評之條件。Ex., 第19條，遊樂區之開發。 2. 政策環評（環評法第26條） 「政府政策環境影響評估作業辦法」-- 與列舉之開發行為直接相關，且經行政院或中央目的事業主管機關「核定之事項」，有影響環境之虞者。

8 環評審查與開發許可分離 雙程序、雙主管機關 – 「環評審查程序」與「開發許可程序」； 「環評主管機關」與「目的事業主管機關」。 開發單位所檢具之環境影響說明書係附隨於開發行為許可之申請，一併向目的事業主管機關提出，由目的事業主管機關轉送環評主管機關審查。§ 7（轉送前的審核？） 環評主管機關作成審查結論後，再由目的事業主管機關依此結論，決定是否核發開發許可。 目的事業主管機關之任務： 受理開發單位提出之環說書或評估書、並轉送之； 第二階段環評之現場勘察及舉行公聽會，並製作相關紀錄送環評主管機關；追蹤管制。§ 12 （公開說明會 – 開發單位§ 7、8；監督機關 – 環評主管機關）

9 二階段之環評程序 環評主管機關審查結論（50日內需作成審查結論並公告）：通過、有條件通過、應續行第二階段環評、不應開發。施行細則 § 43 通過及有條件通過，毋需進入二階，由目的事業主管機關審查後核發開發許可。 審查結論之定性： 有條件通過之決定 – 行政處分；「有條件」？ 應續行二階環評之決定，屬中間處置，非處分。 公眾參與 申請開發許可前 – 開發行為環境影響評估作業準則 第一階段環評程序 第二階段環評程序：範疇界定 聽證（中科 + 健康風險）（行政程序法參照）

10 （環評法第7條第3項、環評法施行細則第22條及環境影響評估公開說明會作業要點）
依法應辦理程序名稱 第二階段環評 （依據） 第一階段環評 性質 一階環評開發行為規劃 1.公開開發計畫資訊 (指定網站及書面通知相關機關） × ˇ （開發行為環境影響評估作業準則第5條之1） 資訊公開 公民參與 機關參與 2.檢討評估範疇或召開範疇界定會議 （同上） 3.民眾參與表達意見 一階環評作成說明書前 4.說明會(公聽會、協調會、討論會) （開發行為環境影響評估作業準則第10條之1） 5.民眾參與表達意見 6.公開展覽計畫內容 7.說明會辦理情形及民眾意見處理回應編製於說明書 一階環評審查說明書初稿 8.將說明書初稿公開於網路徵詢意見 （環評法施行細則第15條之1） 一階環評作成審查結論後 9.舉行公開說明會 （環評法第7條第3項、環評法施行細則第22條及環境影響評估公開說明會作業要點）

11 【但開發行為環境影響評估作業準則已納入本二階環評規定精神】
二階環評審查評估書初稿前 10.公開陳列說明書及刊載審查結論 ˇ （環評法第8條第1項） × 【但開發行為環境影響評估作業準則已納入本二階環評規定精神】 資訊公開 11.舉行公開說明會 （環評法第8條第2項、環評法施行細則第22條及環境影響評估公開說明會作業要點） 公民參與 二階環評審查評估書初稿 12.機關及當地居民向開發單位提出書面意見 （環評法第9條） 機關參與 13.界定評估範疇 （環評法第10條） 14.將評估書初稿公開於網路徵詢意見 （環評法施行細則第15條之1） （但說明書業依同規定辦理） 15.辦理現場勘察及公聽會 （環評法第12條及環境影響評估公聽會作業要點）

12 一階及二階環評共通程序（審查說明書及評估書初稿） 16.辦理現場勘察（專案小組初審會議審查） ˇ （辦理說明書、評估書審查標準作業流程）
公民參與 機關參與 17.民眾旁聽及陳述意見 （專案小組初審會議作業要點第4點及旁聽要點第2點） 資訊公開 18.專家會議 （專案小組初審會議作業要點第3點） 19.環評書件、審查會議時間及地點等審查資訊公開 （環保署「環境影響評估書件查詢系統」） 一階及二階環評共通程序（作成審查結論後） 20.公開審查結論及環評委員會紀錄 （環評法施行細則第13條及第30條）

13 僅以行政程序法或其他法律有規定時有適用，故非一律適用於所有行政行為。 無相關限制
面向 聽證 （裁量與強制） 公聽會 適用範圍 僅以行政程序法或其他法律有規定時有適用，故非一律適用於所有行政行為。 無相關限制 參加人範圍 特定相對人 不限於特定人 程序嚴密度 正式言詞辯論程序 便宜性規定 效力 行政機關做成相關行政處分時應斟酌聽證結果 無一定之法拘束力

14 環評審查結論 「審查結論」與「綜合評述」 – 開發單位承諾之性質與定性？ 環評法第條16、17條 – 最終處分之一部，抑或僅要求開發單位將之納入環評書件內容而成為申請內容之一部（即非系爭條文所限制之對象）！？ -- 亦涉及施行細則第43條、第37條之適用問題。 結論若係未予通過，即有「否決權」效果之產生。 未獲通過之開發行為，開發單位得另行提出替代性方案，重新環評主管機關審查。 （限制：第14條3項、認定標準第32條）（淡北道路案） 針對審查結論之落實，目的事業主管機關負責追蹤，環評主管機關負責監督。 如逾三年始實施開發行為，開發單位應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送審，始得實施開發行為。

15 美國與我國法制主要不同之處 美國 我國 審查機關係屬分散制，由各該目的事業主管機關為之（稱之為主導機關） 係屬集中制，中央係由環保署擔任環評審查之主管機關 審查結論僅為決策程序中之一環，尚非屬最終決定（處分），因此亦非司法審查之對象 經實務判決認定環評審查結論係屬一對外發生法律效力之行政處分，自亦當然係屬司法得予以審查之對象 審查結論不具否決效力 明文規定此一否決效力以約束目的事業主管機關不得逕自予以開發許可之核發

16 公民訴訟：第23條 – 賦予公民之監督手段，本條之規定屬於客觀訴訟，原則僅需有踐行書面告之環評主管機關程序者，較易承認其當事人適格。 環評通過後原申請內容變更 施行細則第36、37、38條之規定： 實務重要爭點 1. 迴避問題（環署函釋與程序正義之再思考） 2. 規避環評爭議（認定標準篩選制度之檢討） 3. 有條件通過審查結論之定性（附款之討論） 4. 行政爭訟之當事人適格（程序權、保護規範？） 5. 審查結論與開發許可之關係（審查結論撤銷，開發許可效力如何？未經環評之定義？） 6. 原申請內容發生變更時之應有處理（差異分析、內容對照表）

17 再者（除以上爭點外），依本法第14條第2項之規定，經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。此項但書並規定 –
但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。 允許本已經認定不應開發之開發案，得藉由開發單位另行提出已遭拒絕之開發計畫之替代性方案，重新再進行環評程序，實有廣開後門之嫌。 再者，程序機制不復存在，行政資源顯有浪費。 （舉凡機關決策、範疇界定、現場探勘、以及公眾參與，於此必須依賴科學之繁複決策程序中，所耗費之行政資源、乃至於社會資源不可謂之不大） 實乃根本地牴觸環評法於環評程序進行中對於替代性方案應予審酌之要求。（環評法第6條第8款參照） 又，環評審查委員會之設置、運作等（涉及正當程序之組織公正性要求 – 釋字709），均備受爭議！

18 正當程序中的迴避要求： 美麗灣案件（最高行101年度判字第55號判決），涉及迴避義務（行政程序法§32、33）（促參條例）。 釋字601- 迴避 （涉及大法官俸給；僅因反射作用而迴避，恐造成違憲案件無從透過司法機制予以解決，此種結果完全喪失迴避制度之意旨） 環保署99年環署綜字第 號函釋 – 判決肯認。 核釋直轄市或縣（市）政府為目的事業主管機關並為開發單位時，「環境影響評估法」第三條第二項有關目的事業主管機關委員應迴避表決規定，補充說明如下： 一、直轄市或縣（市）政府代表開發案件主辦單位或督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員（如縣（市）長、副縣（市）長、秘書長等），均屬目的事業主管機關委員，應迴避表決。

19 二、審查依促進民間參與公共建設法辦理之開發案件
(一)開發單位為民間機構，前述目的事業主管機關委員，僅指該府代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，應迴避表決（台東縣旅遊局）； 督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，不屬之（台東縣正、副縣長）。 (二)開發單位為目的事業主管機關，該府代表開發案件主辦單位或督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，均屬前述目的事業主管機關委員，應迴避表決。

20 為了效率而犧牲程序正義？ 最高行92年判字第550號 – 訴願法第55條： 「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」 利害關係之界定： 凡對於訴願事件具有法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟 上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者，均應自行迴避 – 程序正義！ 解決建議： 綜計處：重新界定開會人數計算基礎 學者：補選環評委員（實務認為不可行）

21 行政院環境保護署令 中華民國101年11月28日 環署綜字第 A號 核釋環境影響評估法第三條第二項有關目的事業主管機關委員應迴避表決規定，補充說明如下： 一、直轄市或縣（市）政府為開發單位或其為促進民間參與公共建設法之主辦單位，其應迴避表決者如下： (一) 代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員（如主辦單位局長、處長）。 (二) 督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員〔如縣（市）長、副縣（市）長、秘書長等〕。 二、本解釋令發布生效前，業經環境影響評估審查委員會審查通過之案件，不適用前項規定。 三、關於委員應出席人數之計算方式（涉及開會、決議等），應將迴避表決之委員人數予以扣除，作為委員總數之基準。 四、本署九十九年三月二十九日環署綜字第０九九００二五五二四號令自即日廢止。

22 相對環署綜字第0990025524函釋，新函釋針對舊函釋部份：
「二、審查依促進民間參與公共建設法辦理之開發案件： （一）開發單位為民間機構，前述目的事業主管機關委員，僅指該府代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，應迴避表決；督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，不屬之。」 似乎有待進一步論述 – 新函釋有無涵蓋此一部份？ 且因新函釋亦同時廢止了此部份之適用，今，依促參法之規定，倘開發單位係屬民間機構，則督導開發案件主辦單位之環評委員，要否迴避？容有疑義。 依舊函釋毋需迴避（因此受到學者質疑），在新函釋適用下，是否即必須迴避？ （新函釋僅強調地方政府於促參法下為主辦單位時之適用情形）

23 篩選制度（正面表列）： 環境影響評估法第5條第1項 – 開發行為若有對環境產生不良影響之虞時，即應實施環境影響評估。 同條第2項並授權中央主管機關訂定其認定標準、細目及環境影響評估作業準則 – 「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」。 舉例： 倘屬認定標準附表二之工業類別（例如廢料處理業、汽機車製造業、或石油化學中間原料工業），申請開發面積達一定限制 -- 位於都市土地5公頃、非都市土地10公頃，則系爭開發案即須進行環境影響評估。 應由何機關進行認定（目的事業主管機關、環評主管機關）、何時點應進行認定（是否於申請許可開發行為前即可請求主管機關協助認定；且此一認定之法律性質為何）、以及應以何基準予以認定，相關法令均無具體之明文規定。

24 實務上， 有藉由分割開發土地等化整為零之方式，以規避環評審查（杉原海水浴場）。
應實施環境影響評估細目及認定標準已修正為採累積開發面積「一定規模以上」作為判準，但 ... 實務上發生Ａ開發案必須進行環評，位於Ａ開發案周遭之Ｂ開發案依認定標準無須進行環評，而復依環評法第6條第2項第6款之規定，環境影響評估必須就開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況進行評估，並記載於環境影響評估文件 – 亦即，Ａ開發案之環評必須將Ｂ開發案之影響納入評估中，惟，Ｂ開發單位毋需擔負任何環評責任。 即使依環評法第15條，同一場所，有二個以上之開發行為同時實施者，得合併進行評估，此一規定自仍無法要求依認定標準毋需進行環評之開發案既已解除之環評義務之回復。

25 整體而言，我國現行環評法及認定標準之規範，採取正面表列之立法例，以列舉之方式，透過前述「產業類別」之規定（參照認定標準之附表一至附表四），加上「一定規模」、「所在地區位」等標準來認定相關開發行為究否具有對環境不良之影響，進而決定應否實施環境影響評估。 日本法制之設計： 一方面採取正面表列，清楚列出事業種類（第一種事業乃係絕對應實施環境影響評估之事業）。 此外，為避免掛一漏萬，增加概括條款之規定，比照前述事業種類，倘有進行環境影響評估之必要者，授權主管機關得以行政命令之方式進一步規定之。（第二種事業則為應實施篩選對象之事業） 配合此一概括條款，機關在透過訂定實施細則之方式，增定興辦造成事業項目，以供審酌、認定之依據。

26 美國法強調環境影響評估進行與否，爭點並非在於開發案之大小，著重的應係 –
系爭開發行為對環境所可能造成影響之大小。 環評制度之設計，既係要求政府機關決定應當藉由環評程序將環境價值納入政策決定之考量中 – 因此，環境影響評估之進行當為決策程序之原則，僅於例外之情況下（除外類別或緊急情況），方才允許無須進行環評（尚有除外類別適用之例外情況必需予以審酌，以判斷有無例外之例外狀況存在）。 （對於除外類別並要求應當定期檢討其適當性，除外類別之訂定與檢討程序並要求應有公眾參與） 即使美國實務運作上為人詬病者，亦係進入二階環評 (EIS) 案件幾稀，然，至少於實務上，依據國家環境政策法之要求，著實做到 廣開一階環評 (EA) 之門。

27 附條件通過環境影響評估審查結論之爭議： 實務上有條件通過環評之審查結論，可分為三種類型：
第一種情形，如環評審查結論所附之「條件」，係要求開發單位就環說書或評估書初稿中本應記載之事項進行補充說明，此違反環評法第13-1條第1項之規定。 第二種情形，要求開發行為須符合一定之標準，如：環評審查結論係要求開發行為須符合一定之用水量上限、生化需氧量最大限值、懸浮固體最大限值、放流水重金屬濃度最大限值等。因環評審查結論於作成並公告後即生效，故本質上並非附條件之行政處分。 究其性質，可知相關事項係環評審查結論內容主要之部分，目的係確立開發行為內容在質與量之範圍，以達到減緩開發行為對於環境可能造成之影響，確保環境品質之保護，因此屬於環評審查結論之「內容規範」，本質上即為環評審查結論之具體主要事項。

28 第三種情形，課予開發單位一定之行為義務 如：202兵工廠之環評審查結論，要求開發單位須取得綠建築標章，人工溼地復育區、生態保留區應取得環境教育設施、場所之認證，該行為義務本質上係得獨立於環評審查結論，性質應為一負擔。 只要此附負擔之環評審查結論並未違背環境保護之目的，附加之負擔與目的之間並無不當之聯結，此附負擔之環評審查結論應為合法。 德國法另有以「修正之負擔」、「修正之許可」論述此「有條件通過」之性質 -- 主要涉及情形 -- 是授益處分中許可之程度已不及於申請之內容，或許可內容與申請內容悖離，等於駁回申請人提出之申請，而另行核發與申請內容不符之許可。 暫時性行政處分：由於案件事實尚未明確，基於公益或法規範對相對人之重大利益，儘先為略式審查，保留事後終局確定決定之一種規制。

29 暫時性行政處分之適用與討論 定義：暫時性行政處分，既謂處分，自仍具備規制效力，僅係因其定性的特殊性，故只具暫行性規制效力，尚有待後續作成終局之行政處分，以取代先前所做成之暫時性處分之謂。 又須先為強調者，正因為行政機關容有作成終局處分之可能（實也期待其要能做成），行政機關尚不受其暫時性行政處分之拘束。（相對人甚至無法主張對於暫時性行政處分有所謂之信賴保護） 之所以作成暫時性行政處分，乃基於「相關法律事實之調查尚未終局確定」，但對於當事人申請，存在有合理利益、並實有做成終局決定之可能性時，因此，容許行政機關於此一時點，初步藉由對於事實與法律基礎的「略式審查」，以暫時性行政處分予以規範。 所得稅暫繳，及事後經核定而有溢繳情事致應辦理退稅事宜，依所得稅法第67條以下及所得稅法第100條（第2項）規定，即屬是例。 又以食品衛生管理法相關規定為例，第4條第3項： 中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事件，必要時得依風險評估或流行病學調查結果，公告對特定產品或特定地區之產品採取下列管理措施：一、限制或停止輸入查驗、製造及加工之方式或條件。二、下架、封存、限期回收、限期改製、沒入銷毀。

30 論者欲將暫時性行政處分與既有對於處分得附附款之規定予以區別，本文有質疑之處。
以行政處分附解除條件為例，論者主張，解除條件係針對未來不確定之事實，但暫時性行政處分乃係因為針對現在不確定之事實而作成的。 吾人或應問，以食品衛生管理法之規定為例，主管機關對於有違法之嫌者，得命暫停作業或下架，針對處分之本身，係主管機關基於法律授權所進行的專業判斷而得出的裁量結果，與通常的處分作成實難未有何重大不同； 相對的，此一處分亦須待將來之確定，繫諸於將來之事實，一旦主管機關認為沒有違法情勢，自應令其得為作業之重啓或得將產品再為上架。 二者之差異恐僅係論者描述方式之不同。 環保與食安的相關案件，究否有終局事實調查完畢之可能！？ 對於當事人的信賴保護恐有嚴重侵害！？

31 針對淡北道路一案，學者主張，應以暫時性行政處分，以所謂的行政先行之方式，將系爭開發案直接進入第二階段審查，惟，為避免損害擴大，開發單位應考慮暫緩施工。
亦即，學者建議，應於市政府運作過程議會要求將組織規程陳報議會，雖然依據法歸無庸提報，但仍行提報議會，將該提報之程序認屬非屬強行規定之任意性多行程序。 原處分依法仍應上訴，但因應外界不同聲音，多作暫時性之多行程序，暫行第二階段審查程序。 學者欲將「暫時性行政處分」適用到環境影響評估，尤其針對「附條件通過環境影響評估審查之結論」（吾人或應將訂定名為「附檢緩措施之環評審查結論」），以檢討此一附附款（包括條件或負擔）之當否問題。 再者，學者以主管機關主動將開發案進入第二階段環評之決定論以「暫時性行政處分」，以期論證此一決定之適當性，並藉由進入第二階段環評程序，以期補正既有環評審查結論之瑕疵，待做出二階環評之終局決定後，進而取代先前的暫時性行政處分，並使此一二階環評審查結論能滿足環評法之規定，進而取代之前被質疑、甚至被法院撤銷的審查結論。

32 對於逕赴二階之決定，若要認定係屬（暫時性）行政處分，容有再為論述之必要 –
我國實務將環評審查結論定性為行政處分（實已有爭議），但並未將一階環評審查應進入二階環評之決定定性成行政處分，這恐僅係行政機關內部決定。（論者有謂可以程序再開作為法理上之依據） 即使毋需先行界定此一逕赴二階決定之法律上定性，但對於進入二階的審查，就所得之審查結論，能否補正先前遭致法院撤銷的環評結論，甚至補正目的事業主管機關基於先前環評審查結論所核發的開發許可，亦有疑義！ 以前者言，恐難因此就地合法，終究前一環評程序以遭致撤銷，係屬自始不存在，後來的二階環評應屬新的環評程序（因此仍需檢驗此一新的環評程序有無符合環評法相關規範）。 比較可以討論的，係開發許可之核發，可否以後面環評審查通過之結論作為就地合法的基礎！？ 此爭議，端視對於開發許可核發之程序瑕疵，是否係屬重大？可否經由後續程序與以補正？然而，以學說暨實務之多數看法（中科三期相關意見以及最近的美麗灣停工判決），似乎難獲得多數的支持。

33 小結： 暫時性行政處分，拙見固然對之有所質疑，惟，基於學說以及修法可能之趨勢，吾人或可嘗試藉由此一概念論述附檢緩措施之環評審查結論之適法性，進而突破法院在此之見解。 依建議修正條文之規定（行政程序法第94條之一第一項）：有下列情形之一者，行政機關得作成暫時性處分。但非授予利益之行政處分，行政機關僅得依申請作成暫時性處分： 一：行政處分基礎之事實或法律關係無法即時查明或仍在其他有權機關審理確定中，致未能終結調查確認，為維護公益或當事人權益，而有先行作成處分之必要者。 職此，如前論者述：暫時性行政處分應具備有： 即時需求性、不確定性、及暫時性。有條件通過環評審查結論，若具備此特徵，應尚非法所不許。 惟，是否可作為因應淡北道路等案之措施，容需再為斟酌。

34 美國現行實務運作上，行政機關常藉由有條件之（減緩措施 -- mitigation measures）無顯著性環境影響評估（FONSI）規避環境影響報告書（二階環評）之要求。
有學者肯認，這是符合所謂之可適應性之環境規範（adaptive management）上發展之趨勢。 亦即，因著環境保護上所需之科學特性（尤其是科學之不確定性），當下之評估確實很難確保在未來發展上是否有新危害會發生，因此，附上之減緩措施得隨著發展適時反應環境保護之所需。 並鑒於環境影響評估之定位在於提供決策上所需之環境資訊，學者甚至主張，採取附條件之無重大影響之判斷，反而得成為機關運作上之常態（default rule）。 但其亦強調，應當著重在於之後之監督，以確保該所附之減緩環境影響之措施得落實。

35 此做法並成為美國環境品質委員會（CEQ）對於聯邦行政機關之行政指引（guidance）。
在其提出之草案中，其甚至認為，透過 mitigation 以及 monitoring，除將未來之發展納入考量，使得決策得具備環境適應性，亦促進行政決策之透明及可責。 -- 符合歐巴馬總統上任時所要求要落實之公開政府。 據統計，每年聯邦機關有五萬個環境影響說明書（EA）結論為無顯著性環境影響（FONSI）。每年只有進行約五百個環境影響（評估）報告書（EIS）。

36 環評審查結論與開發許可核發（兩個處分）之關係：
臺東美麗灣渡假村開發案，最高行政法院101年9月20日判決（裁字第1888號裁定）縣政府應命令美麗灣公司停止開發行為，該渡假村原已興建完成建物主體部分是否為違建，如為違建，環署能否依地方制度法第76條規定代行拆除。 本案原經以擴大開發為由，重新實施環評而以有條件通過審查，惟遭最高行100年判字第55號判決撤銷，環署可否代行環評？ 又，確定判決 – 高高行100年度訴更二字第36號判決： 課予台東縣政府應依環評法第22條之規定，命停止開發，惟，如已興建完成之建物，其建築執照之效力為何？ 建造執照之效力，尚非確定判決效力所及 – 尚難據以認定系爭建物係屬違建。 地方制度法第76條：直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 依法應作為而不作為，致嚴重危害公益 或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各 該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處 理。但情況急迫時，得逕予代行處理。

37 都更 – 都市計劃 = 行政計畫 – 多階段行政行為（階段化行政程序）：各個階段之決定具有外部效力，當事人可以對其決定加以救濟。
多階段行政行為 v. 多階段行政處分 陳春生大法官：（釋字709） 都更 – 都市計劃 = 行政計畫 – 多階段行政行為（階段化行政程序）：各個階段之決定具有外部效力，當事人可以對其決定加以救濟。 各個階段應加以整體觀察 – 都市更新地區單元劃定階段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業核定、權利變換等階段所為之決定 – 均可對之救濟。 多階段行政處分： 多數行政機關協力完成一個行政處分。 最後階段之行為方才屬於對外發生法律效果的行政處分。 行政程序法第92條：本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公 權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

38 依最高行100年判字第2263號判決： 已通過之環評審查結論嗣後遭撤銷後，原開發許可究係應予撤銷或廢止，得由目的事業主管機關依行政程序法之規定處理（無效處分？得撤銷處分？）。 – 原所核發之開發許可並非當然無效。 「建照」，尚非屬環評法第14條所規定之許可。 因此，非前述之許可、亦非判決效力所及，建照之認定，即應由核發建照之主管機關予以認定。 因涉建築法之執行，主管機關為內政部，依地方制度法第76條規定之代執行，即非屬環保署之權限。 代執行環評 – 環評主管機關在中央為環保署，因此，依地方制度法第76條，須地方政府依法應作為而不做為，致嚴重危害公益，中央主管機關得命其於一定期間內為之，逾時仍無作為者，方才得為代行處理之。

39 另外，針對環評中開發業者之「承諾」 -- 應使之成為最終處分之一部、抑或是要求開發單位應將之納入環評書件之內容，使之成為申請內容之一部，容有爭議。 （亦有主張系爭承諾或應屬協定之性質） 此問題關係到實務運作上，法律禁止事後對於前者（處分）之變更，而對於後者（申請內容）係得以於主管機關暨目的事業主管機關核准下進行事後之變更（參閱環評法第16條、17條）。 （論者有將之連結到「附條件」之環評審查結論 -- 未將系爭承諾定性為申請內容之一部） 針對可變更之部份： 涉及「環境差異分析報告」、「變更內容對照表」-- 即應依據環評法施行細則第36條以下規定，分別進行審核、備查、抑或應就變更部份重新辦理環境影響評估。

40 施行細則第37條： 開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。 但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第一項） 前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。（第二項） （第38條，開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估）

41 施行細則第37條：開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容 ....
開發單位？-- 秀岡山莊興建計畫環境影響說明書業經環署審查通過，嗣後康橋高中與永柏公司陸續經秀崗公司同意，加入成為共同開發公司，並經環署備查（施行細則第37條第二項）。 然，秀崗公司破產，下轄之土地後經法院拍賣，分別為拍定人取得各該所有權。（秀崗公司已不存在，無法藉由其同意而取得開發單位之地位） 今，掬月公司（取得所有權人之授權）欲加入成為開發公司，因如何為之？要否不然，整體開發計畫將無以為繼，原通過環評所附之各該承諾亦無以為之，反倒造成對環境極大之危害。 永柏公司拒絕同意，甚至衍生出「開發權」之問題！

42 開發單位變更 – 環評法 §16 環說書（評估書）之變更，須經主管機關及目的事業主管機關核准。 施行細則第37條第2項： 前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。 然，第37條第1項規定必須由開發單位申請 學者： 「依職權重開原環評程序」-- 行政程序法 §117（逾法定救濟期間之違法處分之職權撤銷）、123（授與利益之合法處分之職權廢止 – 除斥期間：二年內）、128（具備所列各款情事 – 五年；但因係有利於當事人，應不排斥由原處分機關依職權重開行政程序）？ 逕以「變更內容對照表方式受理並進行審理」。

43 環保署環署綜字第 號令 【解釋日期】 101年06月05日 【解釋內容】 核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環境影響評估法相關規定辦理。

44

45

46

47

48

49 強制實施 環評 個案預審 （篩選） 一般性 場址關聯性 應環評 實施環評 之程序 界定評估範疇 調查環境影響 描述環境影響 綜合描述
確定應否實施環評 強制實施 環評 個案預審 （篩選） 一般性 場址關聯性 應環評 無須環評 實施環評 之程序 界定評估範疇 調查環境影響 描述環境影響 民眾參與、機關參與 綜合描述 評估環境影響 環境影響評價 核 發 開 行 為 許 可 之 程 序 環境評估（作成開發許可決定時應予參酌） 公告

50 政府政策環境影響評估作業辦法 第三條：下列政策有影響環境之虞者，應實施環境影響評估：工業政策、礦業開發政策、水利開發政策、土地使用政策、能源政策、畜牧政策、交通政策、廢棄物處理政策、放射性核廢料之處理政策、其他政策。 啓動機制：（第四條） 主動 -- 應實施環境影響評估之政策細項，由中央主管機關會商目的事業主管機關擬訂，報請行政院核定。 被動 -- 非屬應實施環境影響評估之政策細項，經中央目的事業主管機關或政策研提機關認有影響環境之虞者，得準用本辦法規定，由政策研提機關辦理政策環境影響評估。 政策研提機關作成之評估說明書，應徵詢中央主管機關意見，並得徵詢相關機關或團體意見，予以參酌修正。§7 政策研提機關於政策報請行政院或中央目的事業主管機關核定時，應檢附評估說明書。§8 （無通過與否之問題？）

51 政策名稱 政策細項 一、工業政策 工業區設置 能源密集基礎工業政策 二、礦業開發政策 砂石開發供應 三、水利開發政策 水資源開發政策 四、土地使用政策 高爾夫球場設置 自來水水質水量保護區範圍變更 飲用水水源水質保護區範圍變更 新訂或擴大都市計畫（僅適用面 積10公頃以上者） 直轄市、縣(市)區域計畫 五、能源政策 能源開發政策 六、交通政策 重大鐵公路發展 七、廢棄物處理政策 垃圾處理（焚化爐轉型為地區生 質能源中心及掩埋場活化再生） 事業廢棄物清理 八、放射性核廢料處理政策 放射性廢棄物管理

52 美國法之政策環評！？ 所謂的 major federal actions 包括了：1 adoption of official policy; 2 adoption of formal plans; 3 adoption of programs; 4 approval of specific projects 。 因此，不論是 policy, plans, programs, projects ，都可該當所謂的 agency action ，也因此當然均有環評之適用。 相對於針對特定開發計畫之環境影響評估，美國法上所謂的 Programmatic Environmental Impact Statement (PEIS) ，其實處理的包括了政策 (policy)、規劃（計畫） (plans)、以及計畫（方案） (programs) （基本上是從抽象到具體）。 例如，一個 program 可能包括好幾個 projects。 PEIS 所針對的係較為廣泛之聯邦政府行為 (policies, plans, and programs)，其中包括相關之特定行為有所聯結、發生於同一區域，抑或是特定行為間有著相關類似性，舉凡時間點、影響、替代性方、執行方式以及主題內容等。

53 相對於個案環評，PEIS 基本上應係以廣泛評估為基礎。
美國 PEIS，提供了行政機關相當大的裁量權限，並且對於評估之結果，往往聯結到可適應性之環境管理 (adaptive environmental management) ，此乃個案環評採取減緩措施之論證基礎之一。

54 環評審查委員會相關爭議： 依據環境影響評估法第3條第1項之規定，環評主管機關（中央為環保署）應設置「環境影響評估審查委員會」，並依同條第3項授權主管機關訂定「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程」。 依據組織章程第3、4條之規定，委員會應設置委員共 21人，除主任委員（環保署署長）以及副主任委員（環保署副署長）外、研考會副主委、國科會副主委、農委會副主委、經建會副主委以及公共工程委員會副主委等 5 人，屬於政府機關代表（此部份亦會隨著機關組織之調整而改變）；其餘委員 14 人則由主任委員就具有環評相關學術專長及實務經驗之專家學者中予以聘兼。 針對上訴委員 14 人之遴選，環保署得設「遴選委員會」，由環保署副署長為召集人，並由相關專家學者 5 人以及機關代表 5 人組成（政府代表分別為：內政部、經濟部、交通部、農委會、環保署之代表）。

55 依組織規程第7條之規定，對於一般性開發計畫之環境影響評估所進行之審查，得由主任委員指派委員一人以擔任召集人，召集委員及專家學者（5至9人）組成「專案小組」進行審查，並將審查結果提報委員會議核定。
復依「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第2、3點之規定，專案小組（視個案特性，由環評委員、專家學者8至14人組成）得於環評審查會議開議前，召開「初審會議」。 再者，專案小組亦可視需要，針對特定環境議題召開「專家會議」，邀請符合初審會議作業要點所定推薦程序與專業資格專家學者進行討論（要點3第4、6項）。 專家會議作成之處理建議並應作為初會審會議討論之參考（要點3第7項）。 小結 – 爭點：委員會的民主正當性、中立性？專案小組中的專家學者 ＆ 專家會議中的專家學者 – 定性？專案小組中的專家學者可否進行實質審查（雖後經委員會核定）？

56 1. 署長對於環評委員之聘任，從遴選委員聘任開始即掌握絕對之主導權，接著再針對遴選委員之建議名單亦可予以調整。
2. 環境影響評估委員會之組成方式，官方代表有七人、占三分之一之比重，只要再加上幾位專家學者之支持便可獲得過半數。 3. 環保署長於兼任環評委員會主任委員時，於環境影響評估審議表決過程中如有爭議，可動員裁決之權力更顯示其於審議制度中享有舉足輕重之影響力。 4. 專家學者委員（環評委員會中之專家學者）之資格要件，第6款規定了「其他經遴選委員會專案認定者」，提供了行政機關得以透過專案認定，挑選其屬意之人選。

57 專家學者委員之專長，其領域分為 14 類，原則上應以每一領域遴選一位專家學者委員。
這些領域可否涵括系爭開發案所會對環境造成所有可能之影響？ 在各自專業領域上，這些萬中選一之專家學者有無可能形成其專業之獨斷性，亦即，淪於學術專業之一言堂？ 甚者，科學界本有之同儕審查，是否反而透過環評程序，合法地被忽略，進而合法化該代表可能有之專業獨斷？ 再者，兩年之任期，形成這些專家學者委員要在兩年任期中，審盡所有送交之開發案，在如此負擔沈重下，如何確保專家學者委員真能落實審查？ 更甚者，環評大會審查結論之作成，依循傳統民主表決之方式，甚至強調決議之做成已非多數決、而係共識決，似乎強化了民主，提升了專業評估之正當性 – 然而，此際不僅是政策介入了科學（參與表決者包括行政部門之代表 – 固然其係合法之環評委員會之成員），更是錯誤理解對科學評估應有之認識，誤讓不同專業之專家學者委員竟能審視評估非屬自身專業領域之環境影響。

58 關於「專案小組中專家學者」以及「專家會議中專家學者」之組成，在規範設計上，亦存有相當疑義：
專案小組究否應納入非屬環評委員成員之專家學者？（禁止再授權？） 專案小組中之專家學者，究應如何定位？ （行政助手？必須依照行政機關之指示而為相關必要之行為。） 學者： 專案小組尚非屬行政機關之性質，專案小組應僅係從事「輔助行政機關為行為」，提供專家意見參與之機會。 但依規定，專案小組之初審結論固然仍須經由環評委員會審查，且此一初審結論實已經由環評委員參與，既已係屬實質審查，要難認為其對環評委員會毫無任何拘束力。 專家會議中之專家學者，或可視為行政程序法上所規範之鑑定人。

59 公民訴訟與環境法上當事人適格 國家之環境保護義務 – 強調環境保護為國家主要的任務，環境保護是國家制度賴以存立的基礎。如果國家不履行環境保護的責任，將喪失其存立的正當性。 然而，即便國家有環境保護之義務，仍難以直接導出人民有請求之權利。 釋字469號解釋 – 採取了權利保護規範理論，使人民權益之保障獲得進一步之提升 – 但是本於環境保護的特性，如此規範實仍難收到環境保護之效，因為 – 因果關係之認定以及舉證責任 – 為因應環境問題之特性，因此（必須）受到一定之修正。 行政救濟即採用了「公民訴訟」制度，跳脫傳統個人權利保護之重心，而係以公共利益之維護、確保行政之客觀合法性為目的，以期環境保護得以真正落實。

60 公民訴訟（citizen suit）的目的與功能
行政訴訟法第九條： 人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。 公民訴訟乃係一種特殊的行政訴訟制度，係為公益之維護所設。 與傳統權利救濟之理論（需就自己權利或法律上之利益受有損害）不同。 傳統之訴訟，係以主觀訴訟為據，而公民訴訟並非以救濟訴訟當事人之權利為目的，性質上屬於客觀訴訟。 公民訴訟，有別於團體訴訟（行政訴訟法第35條？），係以公益促進為建制的目的。 公民訴訟條款係賦予私人向法院提起訴訟，以揭發企業違反法定環保義務或督促主管機關積極執法。

61 當事人適格作為訴訟條件之功能 當事人適格乃裁判性之要件，其判斷基準在於訴訟請求之一造是否於應受司法審查之爭議中（justiciable controversy）具有足夠之利益（sufficient stake）以尋求法院的裁判。 此項理論之政策目的： 確保法院在判決前有完整之訴辯利益，保護法院不致浪費時間在輕率或干擾性之訴訟、及對行政行為之干擾僅限於有實質影響之虞的情形。 從 權力分立 中法院角色之考量： 此可維護法院正當性之需求。 若任由當事人起訴而使法院介入廣泛的公共爭議，將影響民主代議機制以及法院本身的尊嚴與形象。

62 美國憲法 -- Art. Ⅲ, Section 2 – to all “cases” & to “controversies” (具體案件與爭議) – 司法審查的限制。
不僅僅是司法裁判行使的前提條件（審判權、管轄權），也建構出權力部門應有的權力分配。（涉及權力分立） Justiciability 包括有： 1. 當事人適格（standing）-- standing doctrine embraces several judicially self-imposed limits on the exercise of federal jurisdiction... 2. 案件是否已達或已逾可為裁判之程度（ripe & moot）、 3. 是否為諮詢意見的提供（advisory opinions）、 4. 是否屬於政治問題（political questions）。 當事人適格： 保護法院免於成為政策的決定者（避免過早介入）； 法院不應淪為一般牢騷抱怨的裁決者。

63 A three-pronged test: （憲法的限制） 事實上的損害 (Injury-in-Fact)：
(a) 具體的（concrete）以及特定的（particularized ）； (b) 實際的（actual）以及立即的（imminent） -- 非推測的（conjectural）、非假設的（hypothetical） 2. 因果關係（causal connection ）： 存在於所宣稱的損害與可溯及於被告的行為之間 3. 可賠償性： the injury will be redressed by a favorable decision. Prudential limitations – （法院判決提出的限制） the zone of interests (受法律保護的利益範圍) ： 原告主張的利益必須是法律所要保護的對象、以及落於該利益範圍之內。 我 – 新保護規範說 – 釋字469號解釋！

64 從「共和理論」來論述環境議題上的當事人適格的問題 -- 具有強化民主及照顧公益之功能。
強調環境的公共機能，以決定當事人適格的問題 -- 而非如權力分立下，仍狹隘地以個人利益所受之損害為認定當事人適格之依據。 環境問題先天上有其自然意味的公共性（資訊揭露）-- 故而應從環境問題的此一特徵，廣泛承認當事人（環保團體）之適格。 法院透過對當事人適格之放寬，使當事人得以透過訴訟，參與環境政策的形成，如此得以補充整體環境因應機制的功能。 （美國法院藉由「當事人適格」、「案件成熟度」等憲法標準，參與環境政策之形塑）

65 Injury in Fact – 擴張 - Non-economic injuries:
Sierra Club v. Morton, 405 U.S.727（1972）. Sierra Club 提起訴訟主張，對於在國家公園內建築滑雪度假中心，係違反聯邦法律，因此要求法院頒布禁制令，禁止聯邦官員對於該計畫予以許可。 依據美國行政程序法第702條之規定，人民因行政機關之行為（此一行為也須符合相關法律下之定義--§704：final action），受到法律上之錯誤、嚴重之影響或侵害時，人民有權請求司法救濟。 法院認為原告必須陳明其已遭受或將會遭受所害，才具備當事人適格之要求。 單純對環境問題關心，此一「利益」不論其持續多久，以及社團資格上是如何的符合法律規定的要求，均並不足以使之當事人適格該當。 然，法院肯認事實上損害包括經濟上損害，也包括了環境上美的及生物上的損害（area’s aesthetics and ecology）。

66 United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures, 412 U.S. 669 (1973).
擴張到經濟上、娛樂上以及美的事務上的損害。 如：其必須付出更多的費用才能去釣魚、去森林和河邊遊玩。 本案中，最高法院肯認五個法學院學生為了生態之維護而提起訴訟，係具備當事人適格。 學者認為此案使得在環境訴訟上，就當事人適格之判斷範圍達到了頂峰。 Congressional Power to Create Standing （由國會立法所授與的）- ex., §(a) of the Administrative Act （1946）-- authorizes suit by “any person adversely affected or aggrieved by agency action within the meaning of a relevant statute.” （此外，程序權、資訊獲取權... – 限於法律明文） 根據各相關法律規定，任何人只要其因行政機關作為而權益受到影響，就可據此提起對該機關之訴訟。

67 原則上法院在判定當事人適格與否係以權利是否受有侵害為依據。
只是所謂的「損害」 – 最高法院在Sierra Club（1972）的案件中主張亦包括了 經濟上的損害（economic injury）以及 事實上的損害（injury in fact），而不再侷限於「法律上的權利」。 本案雖然否定了原告當事人適格（因其未說明損受損害為何），但就損害的範圍，即 利益範疇（zone of interests）擴張至環保與美景的維護。 另外在SCRAP（1973）之案件中，藉由肯認五個法學院學生（其並非所謂的環保團社團）為了生態而提起訴訟之當事人適格，使當事人適格之範圍可說是放到最寬。

68 Injury in Fact – 限縮 Lujan v. National Wildlife Federation, 497 U.S. 871 (1990). National Wildlife Federation主張土地管理局（BLM）之土地使用計畫（land withdrawal review program）違反了聯邦土地政策及管理法案（FLPMA）以及國家環境政策法案（NEPA），符合行政程序法（APA）第706條之恣意暨任意標準及裁量濫用等違法情事。 然而，法院認為原告之成員 Peterson 和 Erman 所主張行政機關所做的決定中有兩項決定涉及到其在鄰近土地上之使用權益，係欠缺了當事人適格，因為其主張不足以支持其當事人適格之要求。

69 其近一步指出，要符合APA§702之規定， 第一：必須表明受到機關作為的影響，且此一機關行為必須符合法律上之定義，如APA§704，必須是最後的決定（the final action）。 （FLPMA及NEPA並未賦予人民得以提起訴訟的權利） 第二：必須證明其因機關行為受有嚴重影響或侵害。而就所受損害必須符合相關法條之規定，亦即必須對符合利益範圍（zone of interests）的規範下所受到的侵害，才得以提起訴訟。 原告並無提出特定事實證明依APA§702有權提起此訴 – 原告並未表明其會員 Peterson 和 Erman 之利益確實受到機關行為之影響，因其僅宣稱所謂的「鄰近」（in the vicinity）之不特定土地的使用受有影響。這樣的主張無法證明 具體損害的事實。

70 最高法院在本案中似乎改變了以往對環境訴訟上當事人適格的寬鬆認定。
亦即，單純的論述環境上就美的及生態上的享受，已不能滿足法院對當事人適格認定之要求。 必須具體指陳權益受到侵害的情形才可該當。

71 Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555 (1992).
瀕臨危險物種法 (ESA) 將保育瀕臨危險物種之責任區分給內政及商業部來負責，要求每一聯邦機關應與相關部門協商，以確保機關之作為不會危及物種之存續及其棲息地。 但在1986年內政部重新解釋 ESA，限制條文只適用於美國之地理上及公海上的範圍。 原告於是提起訴訟要求法院判決該命令係錯誤的，並發布禁制令要求行政機關應重新發布其命令以修正原本的命令。 Scalia 表示，原告應負舉證責任以證明其當事人適格，亦即 事實上遭受侵害，必須是具體的、特定的、實際而立即的侵害，以及所受之損害係法律上所保護的利益。

72 程序性義務的違反？ 對於行政機關程序義務的違反，是否當然賦予當事人有當事人適格的地位？ 最高法院法官 Scalia 表示，原告仍應負舉證責任以證明其當事人適格。 即使強調程序權利，原告之當事人適格與否仍須視其所受之損害是否特定、是否係被告之行為所造成等以為判斷。 行政機關單純的程序義務的違反，不能據以認定所有人都可因此來加以訴追。（除非法律明文授予程序權 – 如：德國法授予經認可之環保團體參與權） 固然程序義務的違反，可減輕原告對於當事人適格之舉證責任，但當事人適格的判斷標準，仍必須該當之。

73 因此，雖然其成員宣稱於不確定的未來會再造訪該地，則可能無法再觀賞到那些瀕臨絕種的動物，但這樣的主張未能滿足立即損害 (imminent injury) 之要求。
原告也未能說明 redress-ability。（可賠償性） 本案原告所聲稱的，僅是單純對機關之抱怨。 對於公眾利益之維護是國會和總統之功能。 若允許此一利益轉變成個別權利可供人民提起訴訟，而不管其有無受到具體的侵害 – 造成法院竊取總統憲法上的責任，如此有違權力分立的要求。

74 Blackmun J. and O’Conner J. –
... failing to follow procedural requirements of statutes can be equivalent to disregarding the substantive environmental issues at stake. The majority’s blanket prohibition against procedural injuries（程序損害）is too broad an exclusion to set forth. In such cases, for an agency's failure to comply with a procedural requirement, as long as the procedural requirement is designed to protect a threatened, concrete interest of the plaintiff, the violation is sufficient to grant the plaintiff standing. 若是違反程序義務，只要該義務本就是用來保護原告的具體利益，一旦該義務違反，應就足夠賦予其當事人適格之地位。（即使環評程序符合其定義，另外要處理的，美國法上不認為環評審查結論是處分 – final action。抑有進者，即使認定係屬處分，今造成居民權益受害的，究係環評審查結論、抑或是應係開發許可？）

75 Scalia 大法官主筆這兩件案子均認為「事實上之損害」--
必須是 具體的（concrete）、特定的（particularized）、實際或立即的（actual or imminent）。 因此，在 Lujan v. NWF 案件中 -- Scalia 便說到，即便假設原告所稱受影響之利益（娛樂的、美的享受）足以支持其符合APA之規定，但原告仍未表明其事實上所受損害究竟為何。 在 Lujan v. Defenders of Wildlife 的案件中 -- 即便原告陳述於一定之將來可能無法再觀賞到那些瀕臨絕種的動物，此一主張並不符合實際或立即的損害。

76 傳統民事訴訟的實務上就訴訟要件分為 1、訴訟要件 -- 又可分為： 絕對訴訟要件（不待當事人抗辯，法院逕依職權加以調查）； 相對訴訟要件（須待當事人抗辯、責問，法院才能予以調查）。 認定若是不合法係以裁定駁回。 2、權利保護要件 -- 可分為： 訴訟法上權利保護要件（如：當事人適格、保護必要要件 -- 保護利益）； 實體法上權利保護要件。（本案判決）

77 我國行政訴訟之「訴訟權能」及「訴訟利益」
「訴訟權能」-- 其功能係在於排除單純的利益訴訟，也就是要求原告必須說明其權利受違法損害的可能性。 從 權力分立 的角度來看，其亦具有保護行政權之功能，在不構成個人權利之侵害下，其執行公權力得免於司法的審查。 「訴訟利益」-- 在於保護法院，免於受到不正及不必要之利用。 其係指 人民具有值得保護之利益而必須透過法院才得以獲得救濟 時，方才允許其使用法院。 此乃源自於濫用訴訟權利之禁制，也就是行使權利上之誠實信用原則。

78 「訴訟權能」該當於當事人適格之要件； 「訴訟利益」相當於 保護必要要件之保護利益。 二者皆屬訴訟法上權利保護之要件。法院針對其所下的判決似應以非本案判決為之。（對於當事人能力、當事人之訴訟能力等，則以裁定為之） 最高行90年6月庭長法官聯席會議： 行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。 至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當人之訴訟程序權為周全之保障。

79 基本上美國法制上之公民訴訟內涵可分為： 1. 原告適格（前已述及）。 2. 訴訟種類與起訴事由： 公民訴訟之被告包括私人企業、政府機關及環保署長。 前者乃因其違反法定或主管機關核定之污染防治義務； 後者則是因其疏於執行該等法定義務。 3. 限制要件： 為避免行政機關執法上資源調配之權限受到干預，對於行政行為提起訴訟，限於行政機關之非裁量行為。 此外，必須是政府疏於執法才可提起。若是行政機關已採取必要之措施，便不得提起公民訴訟。 提起公民訴訟必須先踐行一定期日之事先告知（學者稱此告知義務為公民訴訟之精髓）。 （有告鬆動：針對毒性污染物、緊急事件等）

80 4. 判決內容：授權法院發布禁制令以及得處以罰鍰。
5. 訴訟參加：基本上係以訴訟經濟、紛爭解決為目的。 6. 律師費用與其他訴訟費用： 公民訴訟的目的並非損害賠償，而是督促執法，為了落實制度之目的，法院得斟酌判定律師費用與當事人之一方。此外如專家鑑定費亦同。 （即便是未完全勝訴之一造，若是對公益的促進有其貢獻時，亦得判發相當之訴訟費用） 7. 調查權： 法院得授權原告進入被告污染源之場所進行必要的採樣與偵測。 8. 管轄法院：係以被告污染者的污染所在地或違法事實發生地之聯邦地方法院為管轄之法院。

81 空氣污染防制法第81條規定： 「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」（第一項） 「行政法院為前項判決時，得依職權判命被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他必要之訴訟費用予對維護空氣品質有具體貢獻之原告。」（第二項） 「第一項之書面告知格式，由中央主管機關會商有關機關公告之。」（第三項）

82 環評法第23條： 開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第8項） 主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。（第9項） 行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。（第10項） 第八項之書面告知格式，由中央主管機關定之。（第11項）

83 原告適格：本法規定「受害人民或公益團體」得提起此一訴訟。
-- 其與公民訴訟係就 非關自己權益事項 而提起訴訟之特性自有差異。 -- 此外，僅限於公益團體 而非任何團體，亦與典型之公民訴訟不同。 提起訴訟之對象則限於主管機關，尚不及於私人企業。 -- 由於我國採取司法二元制之故，亦即行政訴訟之對象僅限於行政機關之行為。 限制要件：須是行政機關 怠於執行其職務。 訴訟之提起（判決內容），係請求主管機關為一定之行政處分或其他職務之行為 – 就訴訟種類而言，仍係回歸行政訴訟法上所規定之相關訴訟類型。（排除行政訴訟有關訴願前置主義要求）

84 訴訟提起前亦須踐行告知義務（限制要件），並有「等待期間」之規定。
-- 亦係在讓主管機關得以知悉違法之情事，並給予機關得採取適當措施之機會，以避免不當干預主管機關執法之調配，並防止民眾之濫訴以減少法院之負擔。 訴訟參加以及管轄法院： 亦係回歸行政訴訟法相關之規定以為依據。 律師費用與其他訴訟費用： 亦係採取美國法制之精神，期使落實公民訴訟建制之目的與功能。 調查證據： 則依行政訴訟法第133條之規定，係行政法院應依職權來加以調查。

85 我國空氣污染防制法本係仿自美國潔淨水法，相關制度自與其有所類似。
僅空汙法所規定者過於簡潔，因此，就不足之部分自應回歸其訴訟之本質，即有行政訴訟法之適用。 針對當事人適格之部分，我國似乎仍囿於傳統訴訟理論，限於受害之人才可提起訴訟。 如此實與行政訴訟法第9條維護公益訴訟之規定有間。 行政訴訟法第九條：人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。 然而，若以美國潔淨水法而言，其雖於第1365條之規定：除依本條之限制外，任何公民均得自行起訴。 但依前述美國最高法院之見解，似乎仍有APA第702條之限制，即必須權益受有損害方可為之。在如此解釋之下，似乎與我國相關規定雷同，惟其利益範圍之認定較我為寬。

86 針對個人之當事人適格 – 美國法制在此或可以為參考。
藉擴張對利益範圍認定，達到對當事人適格認定之放寬。 如此可謹守權力分立的界線，使法院不會過度侵犯行政權之範疇，也避免造成法院審理上的負擔。 終究，即便是具有客觀訴訟之性質，仍非得任由一般人民濫為起訴（除非透過法律明文！？）。 否則即如大法官 Scalia 在Lujan v. Defenders of Wildlife 中指出，若依原告主張予以推論（未陳明其受有具體之損害），地球上的任何一人，只要具有對研究或觀賞瀕臨絕種動物之興趣，均可提起訴訟，此不當乃不言可喻。 針對公益團體之當事人適格 – 應以經認可之公益團體就相關之環境議題，由法律規定其得具有當事人之適格。 此即回歸公民訴訟建制之應有的目的與功能，也符合我行政訴訟法第9條之規定。

87 行政訴訟法第35條規定： 以公益為目的之社團法人，於其章程所訂目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟。 此一規定就同法第9條，即前所述之維護公益訴訟，容有杆格之處。以美國法角度而言，公民訴訟與所謂的團體訴訟是有所不同的。 德國法上之團體訴訟：人民團體以成員權益受侵害並以自己起訴，當事人適格要件 – 除法律明定，否則僅於系爭法律或行政措施造成該團體「自我訴訟上值得肯認之利益」。 德國法院：人民團體得否經由憲法基本權之「國家保護義務之功能」之角度出發，將原子能法之場址先行決定之裁決（處分）定性為具有保護第三人（民間環保團體）之效果並從而正當化訴訟權能？-- 否定之，強調原子能法之規定，並不在於保障結社自由。（新保護規範理論？程序利益？）

88 高雄高等行政法院95年訴字第1061號判決 台南東山鄉環保自救會（原告）v. 台南縣政府（被告）。業者進行差異分析報告，並經同意備查（處分！？）。 法院：法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，乃指權利主體所感受之各式各樣主觀利益中（包括經濟、文化、甚至是情感等），透過實體法規範之選擇，將之劃分而出，以法規範之力量加以保障.....（法律明文） 所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果導致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者不屬之。 環境影響差異分析報告之審查....就法律整體結構、適用對象....綜合判斷，可得知該規定亦有保障特定之意旨。 然，原告難謂其有何權利或法律利益受到系爭處分侵害。 備查＝處分，業者無須補環評；環評通過＝處分＝程序不利益......

89 環境影響差異分析報告之備查 – 行政處分。 環評法之環差書製作規定，具有保護第三人規範效力。 我國環境影響評估之審查，並非程序性機制而已，而是進一步具有實質規範當事人間權利義務之性質，其有關規定整體而言已經超過抽象之環境利益之保障，進一步保護居民之生命身體健康財產。 行政訴訟法第9條（須有法律規定 – 環評法第23條）； 行政訴訟法第35條（由多數有共同利益之社員...授與訴訟實施權 – 訴訟擔當）！？ 原告（人民團體）究否有無受到侵害？（法院否定之） 學者：鄉鎮得提起抽象之規範違憲審查。 鄉鎮為維護居民權利，應得以土地使用計畫權受到侵害而滿足當事人適格之要求：自我訴訟上值得肯認之利益 類如本案於德國 -- 公益環保團體應得提起團體訴訟。

90 最高行99判30判決意旨： 1. 中科三期環評審查未依環評法第8條之規定進入第二階段環評，剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，當地居民權益即因而受侵害，故得以利害關係人身份提起行政訴訟。 2. 環署在開發單位未提出健康風險評估情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，係屬出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊之違法，該當判斷恣意濫用。（判斷餘地） 3. 環保署在開發單位未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋須進行第二階段環境影響評估，而有條件通過環評審查，構成未考慮相關因素，而有裁量濫用之違法。 （也就是說，依法院見解，本案存有環評法第8條第一項以及環評法施行細則第19條所規定「對環境有重大影響之虞」，應繼續進行第二階段環評 。

91 當事人適格！？ 學者提出： 可因施行細則之規定授與一定之利害關係人的當事人適格之地位 – 環評法第8條：前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者... 環評法施行細則第19條：本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者： 第5款：對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。 職此，符合施行細則第五款，即應依母法續行二階環評，要否不然，即屬對當地居民權益之侵害。 有無不利影響，係法律授權機關判斷！ 凡不進二階都屬對當地居民權益有所侵害？

92 對於第一點判決主旨 -- 是否應當進入第二階段之環評，重點應當在於國會已授權行政機關來判斷所謂的『重大影響』。 當事人適格與否，以未進入第二階段之環評來論證，似有待商榷。（權利保護規範！？） 何謂『程序參與權』？（須有法律明文授予） （American Farm Bureau v. United States EPA, 121 F. Supp. 2d 84 (2000) -- 固然程序義務的違反，可減輕原告對於當事人適格之舉證責任，但仍必須該當當事人適格的判斷標準） 肯認法院判決主旨第二點（針對判斷餘地之審查） – 但，對於開發單位制定環境影響說明書時之內部不同意見之爭議，實難逕以此認定『足見』本案資料並不完整。 行政機關最後的決定倘若不採周委員的意見，機關是可以以其他說理、其他科學證據來支持其最後的決定 -- 只是在本案，環保署似乎根本沒有其他說理。

93 不確定法律概念，係屬法律授與行政機關相當程度判斷餘地之權限，司法應予以尊重。但行政法院仍以審查為原則，然，倘屬於判斷餘地之範圍，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，法院仍應尊重行政機關之決定。惟，若行政機關有恣意濫用及其他違法情事，司法機關仍得依法撤銷或變更。 較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括： 1. 行政機關所為判斷，是否出於錯誤事實認定或不完全之資訊。 2. 法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。 3. 對法律概念解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存上位規範。 4. 行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。 5. 行政機關之判斷，是否與事物無關考量，違反不當連結禁止。 6. 行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。 7. 作成判斷之行政機關，組織是否合法且有判斷之權限。 8. 行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。

94 法院第三點判決主旨（違法裁量 – 裁量不足 -- 應考慮而未（慎重）考慮、權衡失重者）：
判斷有無重大影響以決定是否續行二階環評，實應屬機關的職權，機關仍可抗辯其認定是無重大影響。（只是機關未能提夠足夠之說理） 行政裁量：機關基於法律授權，於適用法規時，本於行政目的，於數種可能法律效果中，自行選擇適當者。 法院之審查需受限制 – 因一定範圍內之合目的性行政活動，不宜由法院審查；且因行政裁量具專門性、技術性與公益性，不適宜由法院審查。 惟，裁量並非完全之放任，行政裁量仍須遵守法律優越原則、誠信原則、平等原則、比例原則等。 如裁量係基於法律條款之授權時，尤不得違反授權之目的或超越授權之範圍。

95 正因為資料的不完整，何以能判斷真的有重大影響？（似乎即無學者所主張，得依細則部份可認為未進二階即屬對當事人權益受到侵害）
法院實不能以其對科學的認知來代行政機關作判斷，更何況法院在此也未提出足夠的說理。 小結： 因此，法院應有之做法：審查結論係屬恣意之違法決定，應予以撤銷、發回之。 惟，學者有主張，法院應可逕自要求應進入二階環評（代替行政機關做出有重大影響之結論？）。

96