中国经济专题之二 —— 土地问题 二、集体所有制之 “ 殇 ”

再集体化还是走市场化的道路？ 中共十七大三中全会《关于推进农村改革 发展若干重大问题的决定》：  稳定和完善农村基本经营制度 —— 以家庭 承包经营为基础、统分结合的双层经营体 制 。  现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

集体所有制下农民正丧失赖以生存的土地 —— 以广州大学城征地案为例

广州大学城征地案的特点 化整为零违规征地 小谷围 公顷农村集体土地，共分成 39 个地块分批征用。广东省国土资源厅单 一批文中，最大水田征用面积为 公顷， 最大耕地征用面积为 公顷，均小于 《土地管理法》所规定的需上报国务院审 批的标准（ 35 公顷）。

征地补偿款入不敷出 根据各类被征地面积及补偿标准计算，大学城征 用小谷围 公顷土地支付征地补偿费总额为 亿元，假设这 亿元征地补偿款全部分 配给小谷围 1.4 万村民，人均征地补偿仅为 8.36 万 元。但这 亿元征地补偿款只有部分真正分配 给被征地农民。以贝岗村为例，该村被征土地合 计 亩，共获得 万元征地补偿款，其 中支出项目包括购发展用地、购社保、平衡社保、 村民分配、地盘分配、投资、核查地盘费用等项， 共支出 万元，村民分配及地盘分配合计 万元，占支出总额的 46.04% ，人均分配 4.94 万元。

社会保险：羊毛出自羊身上 贝岗村共获得 万元征地补偿款，其中 购买社保及平衡社保支出合计 万元， 村民分配及地盘分配合计为 万元， 购买社保及平衡社保支出相当于村民分配 及地盘分配总额的 15.3% 。全村人均实际获 得征地补偿款为 元，人均社保费缴纳 金额就高达 元。

2006 年广东省 “ 将被征地农民纳入养老保障 ” 的政策采取 “ 集体补助 30% 、政府扶持 40% 、 农民个人缴纳 30%” 的三方责任制，集体补 助部分资金来源于村集体以 50% 的征地款 （划拨给村集体部分）设立的准备基金， 本质上也属于农民的资产。因此，被征地 农民参加社会保障实际承担的比例高达 60% 。

失地农民就业： 10% 的再就业率 目前，小谷围街道办能为村民提供的就业 机会就是大学城公共道路的绿化和环卫工 作，而且仅能提供 10% 的就业机会。以北 亭村为例，该村约 2000 个劳动力中，每年 通过抽签方式选出 200 名村民从事道路绿化 及环卫工作，月收入为 1000 元，扣除 300 多 元的社会保险费之后，幸运获得工作的村 民每月实际可支配的工资收入不足 700 元， 其他村情况与北亭村类似。

预留用地遭遇以租代征威胁  征地前番禺区委区政府承诺 “ 给每村在大学 城附近预留所征地总面积 15% 的用地 ” 。 2003 年大学城开始征地至 2007 年 2 月底， 所谓的 15% 经济发展用地仍未开发利用。  为加快经济发展用地开发，番禺区政府提 出由区政府成立公司统一租赁全部经济发 展用地，各村按所占土地比例收取租金。 但这一方案遭到村民的反对。

集体经济壮大，村官纷纷下马  在土地被征用之前，小谷围 6 个行政村以农业生产 为主，家庭联产承包责任制下村民享有土地使用 权，村集体经济规模较小。小谷围各行政村征地 前后资产负债表的情况将揭示征地对村集体经济 规模的显著影响。  广州大学城征地项目启动后，巨额征地补偿款流 入各村集体账户。这些巨额征地补偿款主要用途 有三：分配给被征地村民、发展集体经济（包括 购买 15% 经济发展用地）、代村民购买社会保险。 除了法定由村集体支配的部分外，由于许多村民 不满意征地补偿拒绝签字领取补偿款和 15% 预留 地迟迟未落实，巨额征地补偿款就沉淀于村集体 账户，村集体经济实力迅速膨胀。

 村干部显性收入大幅提高

村干部征地灰色收入难以估计 2003 年 10 月，汉唐证券的业务员黄静经某 银行的业务员陈海恒介绍认识了贝岗村的 村委书记何波女、村长邵耀深、村委委员 郭海明、支委邵松林、支委原灿明 5 人，并 向村长邵耀深表示希望吸引该村投资汉唐 证券国债理财项目。黄静与陈海恒表示如 果投资 4000 万元，村里将获得每年 2.35% （ 94 万元）的回报，村委干部将获得 万元的回扣。

贝岗村 5 名村干部禁不住诱惑，立即以村民 要求分配征地款为由要求镇政府下拨资金， 挪用 4000 万现转到了汉唐证券账户， 5 名村 官每人获得 34.5 万元的回扣。 2004 年 8 月， 汉唐证券由于经营严重违规被信达资产管 理公司托管经营，调查小组发现有一笔巨 额资金来自番禺区新造镇贝岗村。

2004 年 6 月，镇政府在一次对村账检查中也 发现，贝岗村有一笔 4000 万元的资金没有 利息记录。贝岗村村干部挪用巨额征地款 投资证券的大案终于浮出水面。随着汉唐 证券破产清算，贝岗村 4000 万元征地补偿 款投资也付诸东流，巨额集体财产因为 万元的回扣而流失了，贝岗村村民蒙 受巨额损失。

土地征用：建大学城还是商业开发

结论 温铁军认为土地集体所有制避免了各种形 式的地权买卖，是农民生活的一个最低保 障，在城市经济不景气时农民可以返乡务 农。 然而，中国的现实则是，农民逐渐在 “ 国家 征用 ” 的名义下丧失了赖以生存的土地所有 权，其中土地 “ 集体所有 ” 非但未能保护农民 地权，反而使这一 “ 圈地运动 ” 在中国农村开 展的更为顺畅。

土地股份制应否成为中国农村 土地制度改革的方向？ —— 以南海土地股份制为例

背景 傅晨（ 1996 ）：南海土地股份制 “ 极有可 能成为这些地区农地制度选择的普遍模式, 并昭示着其他地区农地制度创新的前景 ” 。 蒋省三、刘守英 ( 2003) ：南海土地股份制 “ 可以屏蔽国家征地制度对农民权益的侵害, 有利于地方工业化, 让农民分享工业化进程 中的土地级差增值收益 ” 。 土地股份制应否成为中国农村土地制度改革 的方向？

1. 发展不平衡源于区位差异

土地股份制实施 14 年, 南海各地区农村居民 收入水平及股份经济发展区域不平衡特征 明显, 南海土地股份制的绩效差异本质上是 区位因素导致的土地级差地租差异。从南 海落后地区看来, 土地股份制与以前的合作 社没有本质区别, 桂城、大沥、罗村等东部 镇 ( 街道 ) 农村经济发展较快, 并非土地股份 制所赐, 而是优越的地理位置所致。

2. 家庭经营和非公有制 企业是主要收入渠道 图 2 ：南海农村经济合作社人均股份分红占农村居民人均纯收入的比重（ % ）

图 3 ： 2006 年各镇（街道）人均分红占纯收入比例（ % ）

3. 股份经济收入渠道 单一和分红水平低 农村集体非流动性资产收益是南海农村集 体经济收入的主要来源，除了少数农村集 体经济组织集体企业的发包或经营收入外， 南海农村集体经济主要采取农业用地、建 设用地、物业出租这种比较单一的 “ 三出租 ” 经营形式，集体经济的增长主要依赖于增 加土地资源消耗的厂房物业出租。

4. 集体产权代理人侵害 南海农村土地股份制，将农民的土地承包经营权 转换成土地股权，使分散的家庭承包经营转换为 集体统一经营，实现了所有权与经营权的统一。 从土地集约规模化经营角度来看，这一制度创新 可以产生规模效应，克服分散农户缺乏投资资金 及地块分散的不足。然而，作为一种特殊的集体 产权制度安排，土地股份制存在的代理人问题可 能会侵蚀其规模效应。随着股份经济组织资产经 营规模增大，这一制度成本可能会给股东带来巨 大损失。

资产扩张冲动

组织成本高昂 图 5 ： 2005 年南海全区社（组）两级集体村政建设、公益福利费用开支

南海全区农村集体干部事业人员报酬总额从 2004 年的 3631 万元增加到 2005 年的 万元， 增长了 1.75 倍。 图 6 ：南海全区农村集体干部事业人员报酬

2005 年南海区集体净收益 30 万元以下的村 集体共计 45 个，开支总额为 万元 。 其中，村干部报酬和办公经费占总开支高 达 32 ％，股份分红、当年扩大再生产开支 仅占总开支的 1.2 ％、 3.04 ％。 高额的村干部报酬和办公经费作为土地股 份制的组织成本，不仅降低股份经济组织 的扩大再生产能力，而且严重侵蚀农民的 股东权益。

结论：土地股份制实质为再集体化 土地股份制以较低的成本实现了农地转用，有力 的推动地方的工业化与城市化并促进了地方经济 发展。然而，不容忽视的是，这一制度的本质是 土地的再集体化：农民原来所享有的土地承包经 营权转化为股权，土地由集体统一经营。农村集 体产权固有的缺陷往往使农民的股东权益遭受侵 害。如果说在农业税负沉重的 90 年代，农民可能 愿意将土地使用权交给集体的话，那么在农业税 取消之后，在中国农村强制推行土地股份制，可 能是一个得不偿失的再集体化的不可逆过程。

集体所有制的优越性？ ——“ 华西村奇迹 ” 的集体主义逻辑