清軍機處的設立是否為了強化皇權

軍機處的簡介 軍機處是清代特有的政治機構,是君主獨裁發展到最高階段的產物。軍機處實際是皇帝的機要秘書班子及辦事機構,是奉旨經辦一切重大事情的中樞,《軍機處題名記》說:「內而六部、各卿寺及九門提督,內務府太監之敬事房;外而十五省,東至奉天、吉林、黑龍江所屬,西北至伊犁、葉爾羌將軍、辦事大臣所屬,迄於四裔諸屬國,有事無不綜匯。」可見軍機處職權之大。雍正以來,軍機處無疑是最高的政治核心,但名義上僅為皇帝的私人秘書處,無固定的官制及章則,權力的多寡,全由皇帝所賦予,與內閣的分別,只是辦公地方不同,而入值者全為皇帝的親的信而已。正因軍機處沒有制度上的認受性,政令須以皇帝名義發佈,令君主掌握國家大權,情況恰如明代的內閣制度相同。

軍機處的由來 軍機處始屬臨時設置,演變所至,終成「掌軍國大政,以贊機務」之中樞機構。清雍正七年（1729年），清軍在西北與準噶爾蒙古激戰，為及時處理軍報，始設軍機房，清乾隆即位後，改稱總理處，三年（1738年）始名軍機處。設軍機大臣，軍機章京，無定額，均為兼職。軍機大臣由皇帝親信的滿漢大學士、尚書、侍郎等兼任。中經乾隆、嘉慶、道光、咸豐、同治、光緒，直至宣統三年（1911年）皇族內閣成立後裁撤，歷時170餘年。軍機處職能原為承命擬旨，參與軍務，隨著時間的推移和條件的改變，軍機處已不再是單純的軍事機構，逐漸演變為清代全國政令的策源地和統治中心，其地位遠高於國家行政中樞的內閣。

軍機處設置之因由 表面原因 內在原因

軍機處設置之表面原因 籌劃軍務的需要 有保持機密的需要

「雍正十年用兵西北,......,始設軍機房,後改軍機處。」(《清史稿‧職官志》) 籌劃軍務的需要 「雍正十年用兵西北,......,始設軍機房,後改軍機處。」(《清史稿‧職官志》)

有保持機密的需要 其初為保守出師征準噶爾軍事策劃之機密,其後則涉及保守軍務外之國家機密。軍事行動與保守機密有不可分割之關係,且雍正帝為人,特重機密之性格,遂於既存之制度外,另設軍機處,管理其事。趙翼《軍機處》述謂:「......雍正年間,用兵西北兩路,以內閣在太和門外,......慮洩漏事機,故設軍需房......後名軍機處。」(由於當時職司機務出納之內閣與掌議軍國大政之議政大臣,俱不足副保持機密之職任;雍正乃一特重保密亦善用保密之君主。)

軍機處設置之內在原因 削減議政大臣之職權 消除宗室兄弟各持黨結構成的威脅 貫徹集權的需要 社會矛盾加劇,有加強統治的必要

削減議政大臣之職權 清初官制,除內閣 大學士外,又設議政王大臣數人,由滿洲親貴充任。凡軍國重務,皆交其議決,稱「國議」,大抵是承續八勒共議政制的遺風。康熙時,有感議政王大臣跋扈難制,乃設南書房,企圖強化皇帝權力。

消除宗室兄弟各持黨結構成的威脅 雍正帝即位,宗室兄弟各持黨結,不甘臣服,對雍正帝之統治構成威脅。諸王樹黨營私,其黨羽又復名忠其主,結黨要援之弊,一時不能清釐殆盡。時之八旗,各為其主之風亦未全消除,宗室政亂藉機煽動,愈使嚴重,諸王及八旗大臣乃議政王大臣組合之骨幹,其議事既不克保密,且對雍正帝之統御又不甘臣服,故雍正帝欲對諸王加以裁制猶恐不及,更遑論將軍務交之籌劃。是以乃揀親信重臣經理之,由此遂有軍機處的創立。

貫徹集權的需要 因雍正帝欲集權於一身,而集權者往往希望其所發出之命令能做到機密、迅速、正確、切實;又由於當時負責傳遞機密之內閣,除去了不能保持機之外,兼且遇事疏忽怠慢,故創設軍機處之目的乃在能夠在迅速、正確、機密等情況下完成帝皇發出之使命。於是軍機處成立後,內閣之職掌漸移,而其權力亦為君主所奪。由此可見,權力由內閣而轉移軍機處,其實即是間接將政府的權力奉還於君主。

社會矛盾加劇,有加強統治的必要 清初社會,經順、康二代的治理,特別是經過康熙帝半個多世紀的精心經營,社會生產得到了恢復與發展。與此同時,社會分化卻日趨劇烈。在康熙中期,就出現了「田畝多歸縉紳豪富之家,……小民有恒產者十至三四耳。」;至末年,則「一邑之中,有田者什一,無田者什九」。因此,各地農民的反抗活動,時有發生。至雍正年間,「土田盡富戶所收,富者日富,貧者日貧」,社會更趨動蕩。為了統治的穩固,雍正帝需要一個有效率的統治工具,故軍機處應運而生。

軍機處的職掌 奉命起草 寄信上諭 職掌軍事 職掌財政 推薦官員 職掌考試 職掌司法 外交 職掌工務 其他

奉命起草 軍機處的全部工作就是「承旨」辦事,根據皇帝的諭旨,「奉命起草」。在雍正時期,「承旨」是「獨見」,即軍機大臣單獨朝見皇帝,迨至乾隆以後「獨見」變為「同見」。從「獨見」至「同見」避免了首席的軍機大臣專擅萌芽的出現。

寄信上諭 此乃涉及機密或未便公開之事,為求保持機密,寄信上諭不僅由軍機處撰擬,且於述旨後直接由軍機處寄出。寄信上諭又稱廷寄,以是取其寄自廷臣(軍機大臣)或寄自內廷之義。凡「誥戒臣下,指援兵略,直核政事,責問刑罰之不當」諸項目,即是凡屬上項之諭旨,概以廷寄方式傳達之。這種做法,是將皇帝的諭旨,直接從朝廷寄給受命者,使全國中外各長官,都直接向皇帝發生關係,他人無從得知其中的內容。這令全國的政治,都變成秘密不再公開,有利專制皇權的加強。

職掌軍事 職掌財政 掌理有關事務事項之擬議,包括兵餉、兵糧、軍械供應、戰事之策劃、駐邊防兵與緝捕海盜等。 軍機處始為籌劃軍務而設置,而軍需供應及國家財政經濟實有密切關係。

推薦官員 皇帝特簡派的學差、試差均由軍機大臣呈上名單,由皇帝欽定,一般官員的晉升亦由軍機大臣「記名」。凡經「軍機處記名」,遇缺出,即由軍機大臣提名奏請,內閣對此絕不得染指。軍機處雖無用人權,卻有推薦權。

職掌考試 職掌司法 外交 除各項考試之試差由軍機處進奏請皇帝派外,尚有:奏請頒發試題,掌收中式原卷及鄉試題名錄等。 軍機大臣有參與審訊之職掌。 外交 掌擬外交文書、收受外交文書、了解外國使節出入國境情形。

職掌工務 軍機處在工務方面有職掌,唯《大清會典》並未明文刊載,蓋將其主要部份包含於會典所稱「議大政,得旨則翼」之範圍內,就史料觀察其在工務方面之職掌,主要有:工務之圖說、參與工務事項等。

其他 奉皇帝意旨以欽差大臣身分巡視各地。

軍機處的得失 優點方面 缺點方面

設置軍機處的優點 提高機密程度及行政效率 增加君主權力 有效控制全國 籠絡漢人

提高機密程度及行政效率 軍機處是以「廷寄」方式行事,即軍機處擬旨後,交皇帝御覽,再直接下達受令者,無須經六部輾轉傳達,使軍國要務得以保密。另外,軍機處規模細小,可隨時便宜行事(靈活性大),行政效率因而提高。

增加君主權力 軍機大臣如明代內閣大學士,屬兼官性質,因而皇帝能透過軍機大臣,掌握各部情況,方便統治。尤為重要者,軍機處是正規官制以外的機關,無固定員額及規章,規模可隨實際需要作彈性改動,加以軍機處的決策權掌於君主,權力大小視乎皇帝信任而定,對加強君主集權甚有幫助。

有效控制全國 軍機處是特殊機構,行政程序獨立,奏章的上呈及命令的下達,均由它直接傳承,不須經本部長官及地方督撫,中央及地方官員俱可直接聯絡皇帝,皇帝能輕易掌握各地、各部甚至各官員的情況,形成嚴密的統治網,強化君主對全國的統治。

籠絡漢人 軍機處並無規定員額和滿漢官員的比例,重大事務多委滿族軍機大臣處理,但表現良好的漢族官員,仍有機會「入值」。故此,亦可作為招攬漢人的手法。

設置軍機處的缺點 形成君主絕對專制 無執行之權 加劇秘密政治

形成君主絕對專制 傳統相制中,相權對皇帝多少起著制衡作用。但明內閣與清軍機處的本質,是皇帝私人秘書,無制度上賦予的權限,權力大小全視皇帝的信任而定,無法從制度上約束君主,清代比明代更強君尊臣卑,軍機大臣比明大學士更須俯首聽命,全無對皇帝的約制力。可說清代因襲明代不設宰相,造就了君主絕對專制。

無執行之權 清代軍機處與明內閣,皆是正規官制以外的機關,即使軍機處的職能比明代內閣大,如代表皇帝出巡及商議官吏的任免,最終仍由皇帝下旨方可執行。決策與執行權脫節,與傳統具決策權的宰相制比較,效能大為下降。

加劇秘密政治 雍正朝軍機處建置後,出現了秘密政治。軍機處負責「密摺制度」,下級官員可接向皇帝彈劾長官;而皇帝對官員的命令,上級長官皆無權過問。皇帝對各地的控制,遂更嚴密,使全國陷於秘密統治。尤為要者,密摺制破壞了國家行政運作機制,侵奪了正常的行政程序。

總結 自雍設立軍機處後,軍機處無疑取代了以往的原有政府組織,成為最高的政治核心。但是它名義上僅為皇帝的私人秘書處而已,根本無固定的官制及章則,權力的多寡全由皇帝所賦予,與內閣的分別,只是辦公地方不同。由於軍機處沒有制度上的認受性,政令須以皇帝名義發佈,令君主掌握國家大權,情況就如明代的內閣制度相似。故此,有歷史學家認為清代是專制皇帝達到頂峰的時代。