第十五章 中国农村政府过程

从历史上看，中国共产党的政治统治是从农村最先开始的。 从现实政治的角度看，改革以来农村经济生活所发生的一系列重大变化和不可避免的城市化进程，又都决定了农村政治生活和农村政府管理的变动要比城市地区更大一些。 在今后一段时间里，我国相当一部分农村地区变化的前景是向城市、城镇的方向发展。 第一节 中国的县制沿革与县政特点 第二节 省——(地、市)——县政府过程 第四节 村民委员会

第一节 中国的县制沿革与县政特点 一、县制沿革 二、县的政治权力结构 三、中国县政的主要特点

一、县制沿革 县，是我国农村基本的区域性政权设置，是农村经济、政治生活的区域性枢纽。 县制起于春秋。成于秦，在中国近两千多年的政治统治中异乎寻常的稳定。 新中国的县级地方已经不是单纯的行政单位，而是全面具有地方国家权力机关、行政机关、司法机关等一级完整的现代意义上的地方政权了。

谢庆奎教授主编的《当代中国政府》一书，是这样概括我国县制的发展和特点的： “据不完全统计，我国现个县级行政区的名称，有59个县名同秦汉以来使用的县名完全相同。 县制所以常青不衰，是因为县的设置不是一种权宜的或任意的措施，而是由于经济、政治、行政等种种因素结合而成的。因此，县在其发展过程中，逐渐形成为在社会政治、经济、文化等方面都具有团粘结构的稳定社区，能够在任何国家制度下，都以不可轻易分解的行政实体而发生作用。”

由于城市化进程的因素，到20世纪八、九十年代，我国县的数量由改革开放之前的稳定状态进入了明显减少的时期：

在1992年的1848个县级建制中，除建制县为1668个外，还包括自治县121个，旗51个，自治旗3个，特区3个，工农区1个，林区1个。 现在，在东部沿海的一些发达省份，县的数量减少非常快。比如，广东省1985年时仅有城市17个，县是92个。但是，到了1994年广东已有城市51个，其中38个是在1993年和1994年诞生的。 不论如何，县的数目的减少是好事，是经济繁荣、社会进步的重要标志和必然产物。

二、县的政治权力结构 （一）县的政治权力结构 县的人民代表大会及其常务委员会，是县级地方国家权力机关，拥有地方重大事务的决定权、对本县其它国家机关的监督权和其它国家机关负责人的任免权。 和省级人民代表大会及其常务委员会的职权相比，县级人大没有地方立法权。

县人民政府，是县的国家行政机关和县人民代表大会及其常委会的执行机关。 县人民代表大会选举县长一个和副县长若干人，县长提出县政府各局、委、办主要负责人等政府组成人员的人选，由县人大常委会表决决定，报请上一级人民政府批准后，由县人大常委会正式任命，组成县人民政府。县政府实行县长负责制。 县，设基层人民法院和基层人民检察院。 进入80年代以来，大多数县已经建立了地方人民政协。 县，设有人民武装部。

（二）县党政机构的设置和改革问题 根据国务院所属国家编制委员会在1983年那次机构改革时的规定，县委的工作机构就为5－6个，县人民政府的机构可设25个委、局、办。 小县还应少设。 但实际上经过十余年的增增减减，大多数县级党政机关已经超过了国家的编制要求。 县政府的委、局、办内设机构称为“股”，现在有的地方已设有“科”的建制。

目前，中共县委一般设有的6个工作机构是“三委”和“三部”，即纪委、政法委、保密委（含保密局）和组织部、宣传部、统战部。 关于老干部局，有的县单设，有的县放在组织部内。 有一些县设置了政策研究室。 县总工会、团县委、妇联在县委领导下工作。 县武装部一般是以县委领导为主。

县级人民政府机构分为两类 ： 一类是“必设机构”，即是那些不论是大县还是小县，南方的县还是北方的县；机构自觉从紧控制的县还是机构过于膨胀的县（个别改革超前县除外），都普遍设置了县级政府工作部门。 这类机构一般是35个左右，减去5个左右以条条领导为主的机构和与其它党政机构合署办公的机构，实有30个左右。这些机构是： 政府办公室、计划委员会、经济委员会、科学技术委员会、经济体制改革委员会、计划生育委员会、人事局、劳动局、民政局、审计局、统计局、监督局、物资局、土地管理局、城建局、公安局、司法局、工业局、工商行政管理局。财政局、税务局、电业局、交通局、商业局、粮食局、教育局、文化局、卫生局、广播电视局、农业局、水利局、畜牧局、林业局、乡镇企业管理局。

另一类是根据本县的实际需要、社会发展水平或为了与本地上一级政府机构对口而设置的机构。 比如，中原某县根据种烟农户较多及邻近一个“烟城”的需要设置了烟草局，而南方某县则因地处水乡而设有水产局；内蒙古某旗根据民族区域自治的需要设立了民族事务委员会，而中原某县则从地方传统需要出发设置了宗教局。 从一般机构设置的角度看，有的县在设有农业局的同时，还设了农业委员会；有的不设城建局，但是设置城乡建设委员会；有的设置了财经委员会；有的设置了体育运动委员会，有的就没设，有的县在合并成立教育体育局。

此外，一些县还多少不等地设置了技术监督局、档案局、计量局、轻工业局、医药局、外事办公室等政府机构。 根据地方需要，有些县还设置了其它一些常设的或临时的机构，如贫困地区开发办公室、经济协作办公室、县志办公室等。 至于各级政府长期设置的挂靠在某一职能部门的办事机构，如编制委员会、爱国卫生运动委员会等，所有的县都有。 中国人民银行的县支行、邮电局，一些县属局级行政公司等还没有列入。

一个一般为几十万人口的县设置如此之多的党政机构，无疑是必须加以改革的。这是中央多年的导向。 从80年代末开始，在国务院和中央有关部门的主持、指导下，不少县级地方在“小政府，大服务”的总原则下，积极进行了机构大幅度改革的试验 : 隰县模式：以开发服务促进政府职能的转变 昌邑模式：政企分开，压缩机构，强化服务 卓资模式：全面、综合配套改革

卓资模式： 农口各局全部分离出来，转变为企业或事业单位，建立和完善农村综合服务配套体系； 政企分开，两权分离，大胆推行企业转让，并拍卖部分小企业；部分事业单位与财政脱钩； 条条派驻乡镇的机构和人员全部交给乡镇； 机关干部向企业事业单位分流，有的动员提前退休。 改革后，县委只设办公室．组织部、宣传部和工委四个部门，另设纪委。 县政府只设办公室、经济行政管理局、财政税务局、社会事业局、公安局和法制监督局六个机构。 这样，县局级以上机构由37个减少为14个，人员减少近二分之一。

这三种县级政府机构改革的具体模式，并不是完美无缺的，都还在不断完善，也有失败的可能。但是，它们的探索和经验是宝贵的。 这些改革探索的基本精神，即从本地实际情况出发，从经济建设的需要出发，从“小机构，大服务”的原则出发，无疑是正确的。 到1993年，全国综合改革试点县已经发展到350个，宗旨在转变政府职能的机构改革相应有了新的突破，改革的重点已从涉农部门向涉工、涉商部门推进。

三、中国县政的主要特点 第一，县政的核心是“农政”。 第二，县政的综合性强、独立性突出。 第三，不是基层接近基层。

第二节 省——（地市）——县政府过程 中国的农村政府过程，实际上是由省的党政领导机构开始具体推动的，但是，是由县具体实施的。或者说，县的政治运作就是中国狭义的农村政府过程。 中国的广大，使得县并不可能直接接受中央和省的党政领导机关的“第一推动力”，也即决定了在省和县之间还要有一定的中间环节，这就是地区行政公署和地级市。 一、地区行政公署的政治地位和中间作用 二、“市管县”体制

一、地区行政公署的政治地位和中间作用 根据我国法律的规定，省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。 在我国城市还很少的时候，省之下设立地区，曾是一种普遍的地方管理模式。 但是、由于地区行政公署模式的某些弊端和城市化进程的加快，地区的设置已经趋于减少。

（一）地区的政治权力结构 中国共产党地区委员会，由地区党的代表大会选举，并经省、自治区党委批准设立，对与其并行的地区行政公署和其它国家机关、人民团体以及对地区的各项工作实行政治领导。地委工作机构的设置，与省委大体相同。 地区行政公署设专员一人，副专员若干人，以及与省级政府大致相当的政府机构。由于地区行署系省、自治区政府的派出机构，所以，专员和副专员等主要领导干部，均由省、自治区政府派任。地区行署实行专员负责制。

地区不是一级政权机关，所以不设地方人民代表大会，也不设人民政协的地方委员会。但是，本地区各县和县级市当选的省、自治区人大代表和本地区各县协商产生的省、自治区政协委员组成地区人大工作组和政协委员联结组等协调性的机构，在地委的统一布署下，对行署的各项工作和地区的重要事务进行一定形式的监督。 地区不是一级政权机关，但按历史形成的惯例，地区设有中级人民法院和相应规格的人民检察院；设置有直辖于省公安厅的地区公安处。

（二）地区行政公署在农村政府过程中的作用 地区行政公署作为省、自治区政府派出机关的法律地位，决定了它的政治地位应当是一种“中介”性的地位，它所应当发挥的是一种在省、自治区和县之间的协调、督导作用，即中间性的作用。 1983年，中共中央和国务院也是这样规定的： 地委和地区行署的基本任务和基本职权是“督导检查所属各县人民政府工作”，即检查了解所属各县贯彻执行党的路线、方针、政策和决定的情况，总结交流经验； 督促检查各县完成上级布置的各项工作任务，协调相互关系； 接受省、自治区党委的委托，管理一部分干部； 完成省、自治区党委和政府交办的其它事项等。

地区行政公署模式的弊端： 但是，由于历史和现实一系列重要因素的影响，使得地区行署在事实上一直起着一级政权的作用，其实际职权和工作范围多数已经超出了上述规定，从而在“省——（地、市）——县”政府过程中起着一种领导县的作用： 行署已经对本地区的社会发展规划和国民经济计划及各项工作负有了全面的领导责任。 在省、自治区党政领导机关的指令是通过地区下达到县，社会发展和国民经济的有关计划的指标、各种资源分配的指标等，是经由省政府各业务主管部门经由地区行署各业务主管部门，再下达到县政府各业务主管部门的情况下，这种事实上的一级政权和地县之间领导关系的形成就是必然的了。

这种格局的形成，主要是由以下因素造成的： 一是，在省、自治区党委、地委和县委之间均是递次的领导关系这一点，必然要反映到地县两级的党政关系上来，并经由党政关系反映到地县两级的政务关系上来。也就是说，我国的基本政治机制决定了地县两级的领导和被领导的关系。 二是，我国政治生活的反复变化强化了地区在政府过程中的作用。 三是，省党政领导机构的管理幅度确实比较大。

（三）地区党政机构的设置 与这种相当于一级政权的地位和作用相一致，地委和地区行政公署设置了较多的机构。 由于地区的特殊性，按照国家的编制要求，地委的机构设置与县委大体持平或略多一点，即5－7个。 而地区行署的机构数要少于县政府，为15－20个，最多不超过25个。 但实际上对地委的编制要求一般都做到了，而地区行署的机构却一般都达到了40个左右。有的地区更多一些。

由于地区必然具有的“中介性”和它管理面积的广大等特殊性，也造成了地区行署的党政机构设置有这样几个特点： 一是，地区行署的机构中，综合性、协调性和服务性的机构比较多。 二是，地区行署的机构中，还有一些带有地域特点的管理机构。 三是，地区行署的内设部门比较多。由于地区承上启下的地位，地区行署往往设置比较多的内设部门，有的地方达20个左右。

二、“市管县”体制 （一）“市管县”的概念 市管县，又称“市领导县”，是指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。 这种体制的形成是我国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果，是中国由一个典型的农业国逐步转向一个工业国的重要标志。 “市管县”中的“市”，一般是指地级市。 “市管县”中的“县”，一般是指通常的县，但有的地方也包括一部分县级市。 “市管县”中的“管”，则比较复杂。 （实质上应该理解为是一种管理上的委托关系）

“市管县”模式的出现有其合理性： 地区行政公署在全农业的地区是适用的。但是，一旦一个地区的工业有了较大的发展，或是本来就包容着若干较有规模的城市，地区行署模式不可避免的城乡分隔的弊端就要明显地表现出来。 工业和农业也不能统筹安排，人员、物资、资金也不能相互流通，更不能形成统一的市场； 相反，在“大而全”、“小而全”的思路和“单位“体制下，倒可能出现生产项目的重复建设。 机构重叠，增加了决策、执行和协调的困难。 80年代以来，我国关于“市管县”体制的改革和建设，与以经济相对发达的城市为中心，带动周围的农村地区，组织统一的流通和生产，形成以城市为依托的各种类型和各具特色的经济区和行政区这一现代化建设的一般要求是完全一致的。

（二）“市管县”体制的产生和发展 从1958年起，直辖市开始管辖一部分县。与此大致同时，工业比较发达的辽宁省撤消了四个专区，将它们所属的县划归十个城市领导。河北省也有类似的举措。 但整个六七十年代，尚未在全国范围内形成一种有一定规模的体制。 在中共中央和国务院一系列关于充分发挥中心城市在经济管理体制中的作用的思路推动下，从1982年开始，江苏、四川、广东、吉林、山东等省纷纷尝试“市管县”的新体制。 1983年2月15日，中共中央、国务院正式决定实行“市管县”的体制。当年，全国就撤消了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。

江苏、辽宁和广东分别于1983、1984和1988年全部撤消了地区；1988年海南建省时就没有设置地区建制。 在工业不够发达，且没有足够实力的中心城市的地区，则继续保留原有的“省——（地区）——县”模式。 到1992年，191个地级市中有178个（93%以上）共管理县691个（和县级市122个）。这样农村地级政权和城市在辖县这一点上，已经基本实现了各占“半壁江山”的格局，而且呈“市管县”逐步取代行政公署的态势。

在“市管县”体制刚刚起步的时候，由于具体形成条件的不同，出现了这样两种形式： 一是，地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，实行市领导县。 例如，湖南省岳阳市与岳阳地区的合并，河北省唐山市与唐山地区的合并，浙江省温州市与温州地区的合并等即是如此。在合并中，地级市代替原来的行署。 二是，升格型。即将一般县级市升格为地级市，进而由其领导一部分县，或是比较发达的县“撤县设市”后，又进一步升格为地级市，并领导一部分县。 前者如辽宁省1984年将铁岭市、朝阳市升格为地级市；后者如浙江的源州、金华、绍兴等地，本来是县，改为市，随后又晋升为地级市，并辖县。 这种类型似乎主要是为了解决机构重叠的问题。这类城市升格辖县后，一般是扩充了原有的党政机构。

（三）“市管县”体制的合理和有待解决的问题 多数实行“市管县”的地方，工农业生产发展顺利，确实起到了加强城乡联系，促进农、工、商结合的作用，特别是城市支农的力度明显加大，对乡镇企业的发展也起了显著的推动作用。 但是，在一些城市经济原先并不十分发达的地区，比如属于“升格型”的那些地方，“市管县”的体制推行后，也遇到了某些问题。例如： 工作上彼此不适应； 城市经济发达的市，所属县有依赖城市的思想； 辖县市本身不发达的地方，可能出现“市刮县” 现象等。 “市管县”体制取代地区行政公署制，符合中国社会发展的长远利益。现在的许多问题出现在“市管县”方面，但实际上是政府职能转变不到位造成的。

在转变的过程中，要特别注意处理好以下几个问题： 一是，要注意城乡之间的历史联系，并在此基础上合理确定管县的数量。 二是，要搞好城乡协调发展的宏观控制。地市合并后，工业和农业依然有一分工的问题。 三是，在改制的初期，要承认历史形成的经济差别，要尊重各地方，特别是相对发达的地区的既得利益，不能利用刚刚形成的政治权力搞“平”、“调”。 四是，市县各方的干部，都要淡化不必要的权力归属意识，主要领导更应当以“市域”的观念代替“市属”的观念。

第三节 “县——乡（镇）”政府过程 县委和县人民政府在纵向上的基本职能，就是对乡、镇政权的领导与监督。 一、乡和镇的建制与机构 二、县对乡(镇)的领导机制 三、县人民政府部门与乡(镇)的“七所八站” 四、区公所的设置 五、“镇管乡”和“镇管村”模式

一、乡和镇的建制与机构 （一）乡和镇的建制 乡、民族乡和镇，是我国县以下的基层行政区域单位，是我国政权在农村社区中的最低一级，也即我们常说的基层政权。 乡，是农村地区的基层行政区。民族乡，是农村中少数民族居住比较集中的地区的基层行政区。民族乡不是民族自治机关，但民族乡的政权建设工作要结合少数民族的特点。 镇，是农村地区中非农产业占相当比例，集中居住着较多非农业人口的基层行政区。

乡镇平级： 它们都由县领导，在总体上都属于农村地区的政治权力结构的组成部分，都主要面向农民。 它们之间的区别主要在于居民结构和产业比例的差异。 一般来说，一些乡在向镇的方向发展，一些镇在向县级市方向发展。

新中国建立以后，农村普遍采用了乡的建制，并由“五四宪法”明确地规定了下来，成为了我国政权体系的组成部分。 当时，乡一般比较小，由一个或若干个自然村组成，户数在100－500 之间。 从1955年到1957年，在合作化的过程中，一些小乡合并为大乡，使全国的乡的总数由20余万个，减少到10万个左右。 从1958年开始，全国推行“人民公社”体制，“政社合一”，乡建制被公社取代，乡政被公社管理委员会取代。 “文化大革命”期间，“公社革命委员会”又取代了公社管理委员会。

农村的经济体制改革和国家的民主化、法制化进程，推动了农村基层政权建设的正规化工作。 1983年10月，根据中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》各地陆续恢复了乡政府的建制。 在1985年的时候，全国曾有建制乡83182个。 在政府机构改革的过程中，为了缩小县政府的管理幅度，减轻财政负担，同时也由于城镇数量的增加，乡的数目又呈减少的趋势。（参见表15—1）

建国以前，我国关于镇的建制并不规范。建国以后，镇正式成为我国农村的一种基层政权组织形式。 一般来说，镇多是县政府的所在地，或是由县领导的工商业基地，50年代要求聚居人口 2000人以上。 在公社化的过程中，镇的建制也受到了波及，一部分改为公社，一部分镇被撤消，一部分划归公社领导。 进入20世纪80年代以后，与恢复乡的建制相一致，镇的建制也相应恢复，建制镇的标准予1984年又做了调整，建制镇的数量不断增加，并在80年代末期以来形成持续升温的建设小城镇的热潮。 到1991年，全国有建制镇11882个，其中民族镇228个；1996年底又发展到17998个，2000年为19696个。（参见表15—1）

此外，现在还有可能发展为建制镇的乡人民政府所在地形成的集镇37000多个，非农人口相当集中的国有农林牧渔场部所在地1000多个。所以，镇的发展余地是比较大的。 需要注意的是，现在中国正在进行新一轮的大规模乡镇撤并工作，2001年和2002年的乡镇统计数还会继续下降。 比如，山东省2001年初就一次撤并乡镇600余个，占乡镇总数的四分之一；调整后，乡镇平均规模在5万人以上，3万人以下的乡镇原则上不再保留，城关镇和中心镇可调整到十万人以上。他们认为，这样有利于各种资源的合理配置、小城镇建设和减轻财政负担。

（二）乡和镇的政治权力结构 乡和镇的政治权力结构，基本上是一样的，我们一并侧重从乡的角度进行分析和简略的介绍。 乡（镇）党委对本地方的各项工作实行政治领导。 党委设书记一人，副书记若干人（一般为2－4人）； 乡（镇）长一般兼任副书记； 有的较大的乡（镇）还设有一位纪检书记。 乡（镇）党委一般设有办公室，并领导人民武装部、团委、妇联等。

乡（镇）人民代表大会，是地方国家权力机关。 乡（镇）人民代表由直接选举产生。 乡（镇）人大一年开会一次，不设常设机关。 根据1988年12月修改过的地方人大和地方人民政府组织法的规定，乡（镇）人大设立一个主席团，设主席一人，副主席若干人（一般l－2人，秘书一人，作为闭会期间的办事机构。 我们在调查中发现，有的乡（镇）模仿县人大常委会的模式建设乡（镇）人大的主席团，提出由主席团在人大闭会期间代行人大的职权。这不合法的，也不符合现阶段乡镇政权建设的实际情况。

乡（镇）人民政府是基层国家行政机关和本级大民代表大会的执行机关。 乡（镇）设乡（镇）长一人，副乡（镇）长若干人（现在一般4－5人）。 乡（镇）政府实行行政首长负责制；副职协助正职进行工作，并分管农业、科技、乡镇企业、文教、财政等方面的事务。 乡（镇）政府定期召开办公会议。 乡（镇）政府没有办公室，一般不设职能部门，但配备有分工具体负责各项事务的秘书、助理员若干人。 现在，在个别非常大的镇，出现了设立作为镇政府派出机构的“城区办事处”和“农村办事处”的现象，比如拥有10万城区非农居民的浙江省余姚市余姚镇。这种情况的出现，有其合理性，但是与宪法的规定不一致，需要进一步研究。

“企业委员会”： 或称作“企业经济委员会”等，甚至称作“总公司”、“联合公司”等。 现在，有的地方这一机构的实际地位已经发展到可与乡（镇）党委、人大主席团、政府并称“四大领导班子”的地步。 越是乡镇企业发达的地方，设置有这个机构的乡（镇）的比例越大，这个机构的实际地位越高。 这个委员会是一个从政府中分离出来，又执行政府职能的具有很大特殊性的政企合一的机构，其职能与政府职能相交叉。 这个机构不同于一般的政府部门，多由一位副乡（镇）长兼任主任（或总经理）直接领导本乡（镇）的各企业，担负着发展地区经济的具体任务。

显然，这个机构是农村改革和发展过程中的过渡性的组织，应当在适当的时候分离出去或分解掉。 有的地方在乡（镇）政府设置了一个“乡镇企业办公室”，负责经济开发的协调和管理工作。这是比较适当的。“以企代政”和“以政代企”这两种可能的倾向都要加以防止。

乡（镇）人民政府的职权划分和主要特点： 一般来说，乡（镇）人民政府的职权划分和主要特点，与作为其上级的县政府和城市的基层政府没有明显的差别，当然只是微观化了。 如果说有什么特殊性的话，那主要体现在这样两点： 一是由于乡（镇）一级人民代表大会不设常设机关，所以在召开人大会议和组织人大代表选举等事务方面，政府要发挥更多一些的作用； 二是，特别强调要负有保障农村集体经济组织的自主权的责任。

二、县对乡（镇）的领导机制 县对乡（镇）的领导的核心机制是县委对全县工作的政治领导。 县委全委会、全县乡镇主要领导干部会议、县工作会议等，是这种领导的基本途径。 县长和乡长、镇长兼任同级党委副书记，相当一部分人大干部和其他政府官员担任同级党委的委员等职务，是实现党对基层政权工作政治领导的重要组织保证。 按照干部管理权限，县委对乡（镇）级负责人的任用负有考察、培养和依法向同级、下一级人大推荐的责任。

县人大常委会对乡（镇）人大一般来说是指导关系，特别是在乡（镇）人大不设常设机关的情况下，这种指导关系也不可能是经常性的。 县人大常委会对乡（镇）人大一个很重要的影响渠道是，从1995年2月起，在乡（镇）人大换届时，乡、民族乡、镇的选举委员会受县人大常委会的领导。

县人民政府对于乡（镇）政府各项具体工作的领导，主要是通过各政府部门及其设在各乡（镇）的办事机构来推动的。 在这一过程中，县政府的各部门与乡（镇）政府之间，即“条条”和“块块”之间，形成了较为复杂的关系。构成了“县——乡（镇）政府过程”的主要内容。 此外，由于有的地方县所辖的范围比较大，人口比较多，为便于县的领导，还设有一级县人民政府的派出机关——区公所。

三、县人民政府部门与乡（镇）的“七所八站” 乡（镇）政府也设置有一定数目的工作部门和事业机构。目前，这些部门和机构分为两大类： 一类是乡（镇）政府自己的工作部门和一职一人的工作人员。 这些部门一般有政府办公室、民政办公室、工业办公室、农业办公室、教育组、信访办公室、计划生育办公室、综合治理办公室等。 如果是一人一职，就叫做某某助理员。 这部分机构及其工作人员不多，一般几十人的规模，由国家干部和合同制干部两部分构成。同等条件下，镇政府的机构设置和人员编制，要比乡政府大一些。 此外，有的镇在非农居民聚居区设置若干个街道办事处。

另一类是县和乡（镇）“双重领导”的机构，基层干部和农民群众俗称为“七所八站”。 实际上，这些机构不局限于总共15个。各地乡（镇）级政府所设此类机构数目、种类和称谓等不完全一样。根据我们的调查，情况是这样的： 所谓“所”，一般是政府机构，即工商行政管理所、税务所、公安派出所、司法所、财政所、土地管理所、粮食管理所、邮电所、农业银行营业所、信用社、统计科等。 所谓“站”一般是政府所属的行政性事业机构，有的带有一定的企业性，任务都是为农民提供社会化服务，即广播站、农电站、农机站、农技（科）站、林果（业）站、水利站、种子站、文化站、兽医站、农经站等。

“七所八站”，名义上是由县人民政府的业务主管部门和乡（镇）人民政府“双重领导”，但是，在大多数地方，目前实际上它们的业务工作、人事调动、工资关系、机构的设置和撤销等，仍是均由主管部门掌握，而对乡镇经济和社会发展负全面责任的乡（镇）政府，只是代管党团的组织关系和进行工作协调。 也就是说，农村基层政府过程在总体上呈“部门掌权，政府协调”的格局，“七所八站”所处理的本职业务所必需的各种资源是掌握在“条条”的手里。 乡镇一级的“条块关系”方面的问题，比它们之上的任何一级政府过程中的“条块关系”都更加突出，“块块”的地位都更加尴尬。

为此，多年来，“下放所站，还权于乡”的呼声一直很高。 今后的趋势是，改变乡镇一级政治领导、行政管理、企业和事业活动等相互交织、条块结合、条条掌权、块块协调的现行体制，代之以有重点、分层次逐步地把驻乡（镇）的条条机构和单位尽可能交给乡（镇）政府管理的体制，以便使基层政权所可能掌握的人力、物力、财力等集合起来，把基层社区的各项事业办好。 县级政府原来掌握的机构和单位下放以后，县本部的机构和单位在全县进行综合改革的过程中，政企分开，政事分开，一部分作为政府机关继续履行政府职能，大部分则建设成为以县城为基地，直接面向全县农民的服务性机构。

四、区公所的设置 在新中国成立初期，区的设置分为两种情况： 一是在人口较多、面积较大的县，设立作为一级地方政权的区，并有相应的人民政府等政权机构。 另一种是在小县设置的作为县政府派出机关的区，设区公所。 人民公社化后，区的问题自然就不存在了。 在政社分开的过程中，我国大部分农村不再设区和区公所。 区公所一般由区长、副区长、秘书和若干助理员组成，也设置有与乡镇大致相类似的“双重领导”的条条机构。 我国显然已经不宜于再在县、乡（镇）之间设置一级政府或政府机构。因此，在机构改革的过程中，区建制是逐步完全消亡的趋势。

五、“镇管乡”和“镇管村”模式 区的设置不适宜农村基层政权建设的实际情况，但是，区公所高于乡和镇的级别却被一些地方变通用作进行了一个较大的政治实验。这就是“区镇合一”基础上的“镇管乡”。 具体做法是： 将区和镇两套领导班子、两套机构全部合并，取区公所的级别使镇升格； 取镇的法律地位，使在级别上高于一般镇政府这个管乡的镇，成为一级政府； 原来区公所所辖的乡全部归这个镇领导。 迄今为止，这种作法并没有法律依据。

“镇管村”基本是在现有法律的框架内进行的。 这一调整的主要作法很简单，就是将由乡管辖的村划镇来管辖。 实际上，这种作法就是扩大了镇的管理范围和管理内容，力图在一个较小的范围内达到类似的“市管县”的目的。 这对于发挥镇在各方面的优势和潜力，促进就近的城乡交流和信息传播，提供县级机构社会化服务的支点，有序吸收农村剩余劳动力等都有一定的实际价值，可以继续探讨。

第四节 村民委员会 一、村民委员会的组织、任务和性质 二、村民委员会与政府的关系 三、关于村民代表会议制度的探讨

一、村民委员会的组织、任务和性质 1987年年底，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，从次年6月起试行。这个组织法规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织”。 到1992年，全国村委会的总数为806032个；经过不断调整，2000年减少到734715个。 村民委员会是以一个较大的自然村或若干个较小的自然村为单位组织的。由几个自然村组织起来的出一个村委会领导的这个“村”，习惯上通称“行政村”。

村民委员会由主任、副主任和委员3－7人组成，由村民会议直接选举产生，每届任期三年，可连选连任。 村委会下设由村委会成员兼任主任的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，以开展各方面的工作。 村民以自然而为单位组成村民小组，在村委会之下工作。 凡涉及全村利益的重要问题，均须经村民会议讨论决定。 除了村民委员会之外，村一级的政治和社会组织，还有村党支部、团支部、妇联的基层组织、民兵营（连），有的组织有经济合作社； 在一些经济发达，同时集体经济的基础比较好的村，还成立有覆盖全村的总公司、集团公司之类的经济组织。

村民委员会的主要任务有： 制定和监督执行村规民约； 协助党和政府，特别是协助村党支部，贯彻落实国家的法律，执行党和政府的方针、政策； 组织村办经济，为户办或联户办经济提供帮助；维护社会治安； 发展公共福利，组织照顾优抚对象和有特殊困难的村民； 人民调解； 保护环境和自然资源； 发展乡村文化事业，提高村民的文化水平； 反对封建迷信，移风易俗； 教育青少年；等等。

二、村民委员会与政府的关系 （一）问题的提出 在人民公社时期，公社、生产大队和生产队的关系，当然是领导关系。 按照宪法和村民委员会组织法的规定，政府对于村委会是指导关系。 但是，从总体上说，现在仍然处于从过去的公社体制，到暂时的无序状态，又到形成与社会主义市场经济相适应的经济、政治体制的过渡时期，所以，有些环节线条还不是很清楚。

比如，80年代末，民政部部长崔乃夫就讲过： 一方面村民委员会和村民小组没有生产大队时期所具有的经济职能，对村民的管理缺乏强有力的措施。 另一方面，依照宪法规定，村民委员会是群众性自治组织，没有生产大队和生产队所具有的行政管理职能。从实际情况看，村民委员会管理社会事务的功能还很弱。

我们在调查中，也听到不少类似的声音。政府方面往往强调，没有一定的领导还不行；村委会和村民方面则反映缺少工作独立性。但是，大家曾遍认为，目前是指导和领导并存。 法律就是法律。抱怨一部刚刚生效的法律，并不利于问题的解决。 我国农村基层政权建设和村民委员会的建设在总体是健康的，发展是正常的，基本上是在“法内自治”、“政治领导”和“行政指导”的框架内运行的。 问题要一个一个地分析，一个一个地解决，不能把所有的问题都搅在一起。

（二）法内自治 我国村民委员会的自治，是一种严格的“法内自治”。 也就是说，村委会的自治，是一种村落小范围内的，较低程度的自治，与我国法律赋予香港特别行政区这样大范围的，较高程度的自治是不同的，也不同于民族区域自治。 这一点，村委会和村民方面应当有一定的理解。

这种“法内自治”主要内容局限于村民的村落事务的自我管理，村民的自我服务和村民自我教育，特别是对农村青少年的教育。 超出这个范围的事务，就没有自治的问题了。从实际上看，在村落这样极小的范围内，也很难实现在一些较大的、较重要的问题上的自治。 这种自治的规范性决定，主要是村民大会或村民代表会议通过民主程序产生的决议和在社会主义精神文明范围内的村规民约。 村民对它们的遵守，应当是他们的自觉行为。对村民行为有强制性的只有立法机关制定的法律。 这种“法内自治”包括着的一个重要内容，就是要接受中国共产党的领导和乡镇政府的行政指导。

（三）党的政治领导和乡镇政府的指导 大家都在说，现在政府和村民委员会的关系，是既有指导也有领导。如果这里所说的“政府”是广义上的政府的话，那么，这种既有指导，又有领导的关系就是正确的。 乡镇政权对村民委员会的所谓“领导”，应当主要是指县委、乡党委对村党支部的领导。 由于各级党委和村党支部都要过问本地区的各方面事务，所以这种领导往往也是多方面的。

现在的任务，既不是完全否定领导关系，也不要简单讲“没有领导关系还不行”，而是要把党政的分工搞清楚。 该领导的问题，比如贯彻几项重要的既定国策，比如综合治理农村的社会秩序等，就是要领导好； 该指导的问题，比如发展经济，比如涉及几个村庄的公益事业的协调等，指导要得力、得当。 在这个基础上乡镇党政领导都要支持、帮助村委会和村民做好自治工作。 我们既不能因为村委会自治，就否定政治领导关系的存在，也不能因为目前农村有些事情无人干，就否定村委会自治的作用和意义。

三、关于村民代表会议制度的探讨 针对农村在实行村民委员会自治制度的同时，由于经济生活的变化，农民的分散性和流动性明显增强，而对集中管理的依附性明显减弱的现实，赵县县委和县人大常委会，在杨家郭乡高庄村进行了建立村民代表会议的试点，并取得了良好的效果。 到1992年，这一制度已经推广到赵县全县。 在山东、山西、四川、福建等地，也有一些地方实行了类似的制度，组织机构的称谓分别有“村民议政会”、“村民理事会”等。

村民代表会议制度的主要内容特点是： 第一，村民按照自愿的原则，并参照居住状况和作业性质，组成10－15户规模的选区。在不划框框，不提建议名单的前提下，每个选区产生一名代表，组成村民代表会议。 第二，村民代表会议依法行使五大职权： 重大问题的决策权； 村政工作的监督权； 村委会部分成员的撤换权； 对村委会错误决定的否决权； 村规民约的修改权。 这样，实际上就把村政建设发展规划、公共建设项目、财务等涉及村民利益的问题，基本上纳入了群众监督和决策的范围。

第三，对于自治范围以外涉及党和国家政策的问题，例如计划生育、“提、留、统”等事项，由党支部把政策交给群众，由村民代表会议提出实施意见，村委会负责落实，而不再是由村党支部书记和村委会主要负责人说了算。 第四，村民代表会议听取村委会的工作汇报，评议村委会成员的工作情况。在有些地方，针对最为敏感的财务问题，专门成立了村“理财组”，对村委会的财务收入情况进行审核。

总之，村民代表会议实际上大致相当于村里的“小议会”，村民委员会大致相当于村里的“小内阁”，执行的色彩很强。 这种制度基本解决了“干部说了算”的中国农村传统政治工作方式，也促进了村干部廉政状况的好转，体现了群众在自治条件下真正当家做主的原则。 据反映，由于比较好地做到了集思广益，避免了许多可能发生的决策失误，减少了集体经济开发项目中许多不必要的损失。

但是，采取村民代表会议制度，有一个问题值得警惕，要防止地方主义和家族观念对村政工作的影响。 另外，需要注意的是，近年来，与村民代表会议建设、村党支部的作用等相联系，“村务公开”的问题也要比以前突出了。 今后，要特别注意把村党支部的工作和村民委员会的工作区分开来，把乡镇政权工作与村民自治工作区分开来，把体制改革与过程改善区分开来，实现农村政治工作和社区管理的规范化。 改革开放十几年来，不同观点：即有人认为村民委员会自治超出了我国农民的民主能力，同时又有人认为村自治是方向，应当坚持。实际上这两类观点是目标与过程的关系，并不矛盾。

不论下一步农村基层政权建设如何改革和发展，都必须肯定这一点，即只有在加强领导和保持稳定的前提下，充分发挥亿万在中国历史上第一次获得了生产自主权的农民群众的积极性，才能把当代中国农村的现代化建设和民主与法制建设推向一个新的阶段。