強化內部控制機制 報告人：廖玉燕 100.09.06.

報告大綱 前言 內部控制基本觀念 行政院之推動作法 內部控制之規劃 政府部門內控現況檢討 結語 一、前言 實例：疫苗接種、機場安檢、蚊子館活化、常見缺失態樣 政府推動內部控制的緣起 二、內部控制基本觀念 COSO組織 COSO內部控制架構之演進 1992年COSO內部控制整體架構 內部控制之定義及觀念 內部控制五大要素金字塔 內部控制五大要素 內部控制制度建置過程 內部控制制度文件化的重要性 內部控制制度成功關鍵因素 內部控制制度設計概念 內部控制之限制 三、政府內部控制現況 我國政府部門內部控制現況 四、行政院之推動作法 行政院健全內部控制推動作法 健全內部控制實施方案及相關推動作法 組成內部控制推動單位 辦理內部控制宣導訓練 檢討現有內部控制作業 逐步完備內部控制制度 內部自行檢查以及稽核 逐級督導落實執行方案 五、結語

前 言

壹、緣起 行政院為應外界要求健全內部控制機制，將 強化內部控制機制列為當前重要政策。 行政院為應外界要求健全內部控制機制，將 強化內部控制機制列為當前重要政策。 審計部97、98年度中央政府總決算審核報告指出，部分機關因內部控制機制未臻健全，間有施政效能不彰、投入鉅資興建設施閒置浪費及未依法制執行預算等，致有重大弊案陸續發生。 各機關財務涉有違失案件，近3年來平均每年約300件，顯示建構健全內部控制機制，以防杜違失，實已刻不容緩。

大學自治：除司法、行政等「他律」的機制外，透過內部控制制度實施「自律」的機制 國立校務基金管監辦法第6條：各校應訂定內部控制 相關規章，據以建立及維持有效之內部控制制度，並由校長督促內部各單位執行。（93.8.13.訂定） 私立學校法第59條：各級政府…應參酌學校健全發展之需要，審酌私立學校內部控制制度之健全、辦學之特色等實際情形，明定獎勵、補助原則予以獎勵、補助。 （97.1.16.修訂） 學校財團法人及所設私立學校內部控制制度實施辦法：教育部98.12.9.發布，並於99年3、4月間召開多場說明會，100年5月又召開稽核人員研討會

貳、健全內部控制機制的重要性(1/4) 打疫苗，要「五對」 病人對、藥品對、時間對、 看診 劑量對、方法對 注射 施打藥物時，要確認病人對、藥品對、時間對、劑量對、方法對

貳、健全內部控制機制的重要性(2/4) 身分核驗 搭飛機，要安檢 放行登機 行李檢查 全身檢查

貳、健全內部控制機制的重要性(3/4) 閒置設施，全面活化 工程會於99年11月陳報「公共設施閒置空間之活化及防範策略方案」，奉 院長裁示： 工程會於99年11月陳報「公共設施閒置空間之活化及防範策略方案」，奉 院長裁示： 對低度使用及閒置設施，管控於1年內完成活化。並嚴謹檢視主管計畫，落實效益評估，避免公共建設閒置造成浪費，絕不容許再製造出任何的閒置設施。

貳、健全內部控制機制的重要性(4/4) 報載學校及醫院諸多弊端 成大某教授以製作不實的臨時人員兼職酬勞印領清冊、出勤紀錄等之方式，涉嫌詐領教育部及國科會補助計畫研究費 台大人事室退休組員以虛擬人頭等方式詐領公款2千多萬元 學校教授用學校經費購置研究用的儀器，請廠商將價金分成4張採購零件的不實發票，規避採購程序並將儀器占為己有

學校教授以購買發票、索取空白收據、假單據、虛報出差費等方式詐領公款 某私校學生已辦理就學貸款或符合減免學雜費，惟承辦職員仍通知學生繳費並占為己有 署醫弊案，第一波起訴55人；楊志良：知弊不辦 笨蛋+混蛋；政風室：感覺有人在護航 500名醫「假捐贈，真逃稅」，以捐款名義捐贈基金會後，基金會又以獎助研究計畫為名，回流9成捐贈金額給捐款醫師

內部控制 基本觀念

內部控制的定義及觀念 共同設計、執行及維持的管理過程 →五項要素 何謂內部控制： 係由機關內部全體人員參與 →人人有責 　係由機關內部全體人員參與 →人人有責 　共同設計、執行及維持的管理過程 →五項要素 　 藉以合理確保達成其目標 　→四項目標 高階主管(尤其是首長)對內部控制制度的有效設計、執行及維持，負主要責任 透過五項互有關聯的組成要素，整合內部各種控管及評核措施 按五項要素逐一檢查、判斷內部控制制度的有效性 內部控制制度有其先天限制 不論設計及執行如何有效，僅能「合理確保」而非絕對保證目標的達成

機關各單位及業務，經整合五項組成要素，合理促使達成四項目標 內部控制的目標及要素 法令遵循 資產安全 可靠資訊 四項目標： ● 提升施政效能 ● 遵循法令規定 ● 保障資產安全 ● 提供可靠資訊 施政效能 施政效能 業 務 2 業 務 1 五項要素： 1.控制環境：機關文化、內部控制認知 2.風險評估：辨識、分析與評量風險 3.控制作業：控制規範及程序 4.資訊與溝通：資訊處理及傳達 5.監督：評估內部控制制度執行有效性 監 督 單位 B 資 訊 與 溝 通 單位 A 控 制 作 業 風 險 評 估 控 制 環 境 政府內部控制整體架構~ 機關各單位及業務，經整合五項組成要素，合理促使達成四項目標 12

內部控制五大要素金字塔 控制環境係內部控制的基礎，位於金字塔底部 配合控制環境及設定之目標，據以評估風險 針對風險有效設計及執行控制作業 資 訊 與 溝 通 資 訊 與 溝 通 資 訊 與 溝 通 監 督 控制 作業 評 估 風 險 環 境 COSO控制模式是以控制環境為基礎。根據組織的控制環境及目標，管理當局必須辨認、分析及管理相關的風險，也就是進行風險評估與管理。緊接著，企業應建立與執行適當的控制政策與程序，以有效的執行與風險相關的控制作業。至於組織的資訊與溝通系統的作用，則在於讓組織的成員可以捕捉及分享與執行、管理及控制其活動有關的資訊。上述的控制過程必須加以監督，並做必要的修正，以維持內部控制制度的有效性。換句話說，這五項組成要素之間密切相關，而形成一個完整的內部控制模式。 控 制 充分溝通資訊，及時連貫與支援各項要素 監督評核各項要素，並追蹤改善情形

內部控制五大要素—控制環境 塑造機關文化及影響其人員對內部控制認知的綜合因素，為其他四項組成要素的基礎。 包括： 公務職業操守及倫理價值觀念之建立與維持； 高階主管對推動及落實內部控制制度之重視與支持、為機關設定明確化的目標且避免承受過量風險； 機關組織架構及授權之適當明確； 人力資源之健全管理(含員工聘僱、考核與獎懲)； 專業能力之提升(含辦理宣導訓練)； 內外部督導單位之聯繫。

內部控制五大要素—風險評估(1/3) 辨識攸關之施政風險、分析該等風險之影響程度與發生可能性，以及評量對風險容忍度的過程。 包括： 風險辨識：辨識影響目標達成的風險因素(事項) 。 風險分析：分析風險因素的影響程度(衝擊) 及其發生可能性(機率)，綜合估計風險等級。 風險評量：評量對風險的容忍度並依據風險等級，決定需優先處理的風險因素。 風險處理(回應)：對於無法接受之風險因素，選擇可行方式處理(如減輕影響程度或降低發生機率)，逐步設計必要之控制作業，以減低風險。 內部控制的主要作用即在於降低或消除各風險因素的預期損失 風險評估與建立相關內部控制的步驟： 辨認威脅 估計風險 估計可能損失 找出相關的控制程序 估計控制程序的成本與效益 選定控制程序

內部控制五大要素—風險評估(2/3) 風險類型：組織營運均會面臨下列各種風險： 策略風險：此類風險與組織作錯事情（決策）有關 營運風險：此類風險關係到以錯誤的方法去執行正確 的決策 財務風險：此類風險與損失財務資源或發生無法接受 的負債有關 資訊風險：此類風險關係到不正確或不相關資訊、不 可靠的系統、及不正確或誤導的報告 內部控制的主要作用即在於降低或消除各風險因素的預期損失 風險評估與建立相關內部控制的步驟： 辨認威脅 估計風險 估計可能損失 找出相關的控制程序 估計控制程序的成本與效益 選定控制程序

內部控制五大要素—風險評估(3/3) 採購作業之 風險因素 法令繁雜、專業知識 眾多 攸關廠商利益，常 引發爭議 規劃欠周， 致使用效益不佳 相關人員未依規定 公正處事 自行採購 成本高，可能 較無效率 資訊設備由各單位自行採購，因未達大量規模或缺乏價格參考資訊，導致採購成本增加，且因規格不一，維修費用較高 金額大 誘使盜用侵占舞弊 承受預算 執行壓力 辨認風險 因素範例

內部控制五大要素—控制作業 為了合理確保機關達成目標、降低風險，且有助於落實機關決策 ，所訂定的控制規範及程序。 包括： 作業層級控制：按機關各單位個別業務的作業層級目標與風險，秉持化繁為簡原則，逐項設計重要作業程序(如SOP)與關鍵控制重點。配合業務調整及作業變動，適時檢討修訂。 整體層級控制：就機關各單位多項業務有廣泛影響的控管措施，設計機關整體層級之控制規範。 每一個作業的控制政策和程序如何？是否能有效降低已辨認出來的風險？設計是否有效？控制政策和程序是否已予執行？執行的效果如何？ 以下所列係以製造業為例，各服務事業應依其內部控制制度(包含已書面化及未書面化)各項控制作業逐項評估之，每一項控制作業其評估過程必須考量內部控制制度各組成要素。服務事業應依據各項控制作業評估結果，再彙整評估服務事業整體內部控制制度，方可確保制度之週延。

設計控制作業之方法 適當的職能分工:ex權責分工表 交易及活動的授權核可 適當的憑證和紀錄 資訊處理的控制 資產和紀錄的實體控制 執行結果的複核

內部控制五大要素—資訊與溝通(1/2) 適時有效編製或管理資訊，並傳達予相關人員，使其有效履行責任。 資訊：與機關目標有關的財務及非財務資訊，可由內部產生或自外部取得，供決策及監督之用。 溝通： 內部溝通：告知機關人員其在內部控制所扮演的角色及責任、確保機關上下或跨單位資訊充分傳達、建立通報異常情事的管道。 外部溝通：告知外部人士(如社會大眾)機關依法須公開或提供的資訊 、對外界意見及時處理與追蹤，以供各界瞭解政府相關責任履行情形。

內部控制五大要素—資訊與溝通(2/2) 內部控制制度的文件化品質，為其能否落實的基礎 將內部控制制度設計及執行相關資訊，透過紙本、電子或其他文件化方式儲存、管理及傳達，有利連貫與支援其他四項組成要素： 宣達職掌及目標，以營造機關控制環境。 進行風險評估時，得將文件化的品質納入考量。 將各項業務的控制作業，整合形諸於文件，使機關可瞭解與易遵循，並供掌握控制重點。 監督時，依此檢視內部控制制度是否落實執行，相關評估結果、建議及後續改善之書面紀錄，可供回饋或追蹤辦理情形。

內部控制五大要素—監督 機關評估內部控制制度執行成效的過程。 監督方式包括: 例行管理：由各項業務承辦人及其主管，經常執行的一般控管及督導作業。 自行檢查：由機關內部各單位，就其內部控制制度設計及執行的有效性加以評估，並及時補救或改正，且作成書面紀錄建檔備供主管機關訪查及督導。 稽核機制：統合或運用相關稽核職能，複核內部各單位的自行檢查結果，據以客觀評估機關整體內部控制制度是否有效運作，就稽核所發現之缺失及改善建議，提報機關內部控制專案小組，並追蹤其改善情形。

內部控制制度之限制 ─「合理確保」而非絕對保證「達成目標」 內部控制制度之限制 ─「合理確保」而非絕對保證「達成目標」 成本效益之考量 若要求絕對確保達成目標，其成本可能超過所能產生的效益 人性面先天限制 人為疏忽或誤解規定 串通舞弊或蓄意偽造 高階主管逾越制度 遵循制度日久鬆懈 情況變遷複雜性 正常環境或一般事項之控制，難以因應環境變遷或特殊事項 在設計內部控制時，需考量相關控制程序的成本與效益條件，以期內部控制的設計對組織目標之達成提供「合理保證」。

內部控制之威脅 1.管理階層漠視內部控制與稽核報告 2.接近資產：包括有形資產（現金、有價證券 等）及無形資產（重要資訊、空白表單、請購單及支票等） 3.流於形式 4.利益衝突

行政院之 推動作法

中央行政機關內部控制之檢討(1/2) 縱向協助及督導 各機關並非無內部控制機制，而在如何落實及發揮功能 ；內部控制非僅財會或研考人員需處理，而係機關內部人人有責，並由首長負最終責任。 上級機關對其所屬不應僅是督導，更須積極提供必要協助，從行政院、主管機關到所屬機關，上下一體通力合作，始克全功。

中央行政機關內部控制之檢討(2/2) 橫向聯繫及統合 我國政府現有各項稽核評估職能，由各權責機關督導辦理，業務分工明確。 目前依各權責分工辦理之情況，若能強化聯繫及統合機制，不但無損原有功能，更可發揮整合綜效。

實施策略及方法─行政院內控小組 1.組成內部控制推動單位 行政院內控小組之組織圖 由行政院秘書長召集相關機關(單位)首長組成。 召集人 行政院秘書長兼任 副召集人 行政院主計長兼任 委 員 財政部 部長 委 員 法務部 部長 委 員 人事局 局長 委 員 經建會 主委 委 員 研考會 主委 委 員 國科會 主委 委 員 工程會 主委 委 員 金管會 主委 委 員 法規會 主委 由行政院秘書長召集相關機關(單位)首長組成。

實施策略及方法─行政院內控小組 2.辦理內部控制宣導訓練 具體規範行政院內控小組、主管機關與各機關辦理內部控制宣導及教育訓練分工事宜。 對主管機關首長、內部控制專案小組召集人及幕僚單位主管，宣導內部控制重要性及實施作法；培訓政府內部控制種子教師，以利落實執行本方案相關工作。 29

實施策略及方法─行政院內控小組 3.檢討現有內部控制作業 100年度重點工作包括檢討監察院糾正案件、審計機關建議改善事項、上級與權責機關督導及自行檢查等，涉及內部控制缺失部分；並應優先檢討98年度監察院糾正案件及審計機關建議改善事項。 主管機關就本機關及所屬本年度檢討強化現有內部控制作業辦理情形，提委員會議報告。

實施策略及方法─行政院內控小組 4.設計有效內部控制制度 審議「內部控制制度設計原則」，完整規範內部控制觀念架構及設計步驟等，以供各機關參採研訂內部控制制度。 完成審議「內部控制制度共通性作業範例製作原則」，供權責機關據以研訂內部控制制度共通性作業範例。

內部控制制度共通性作業範例分工表 作業流程及控制重點 權責機關 出納、財產管理業務 政風業務 主計業務 人事業務 公共建設計畫之編審 行政管考業務 社會發展計畫之編審 科技發展計畫之編審 採購業務 財政部 法務部 行政院主計處 行政院人事行政局 行政院經濟建設委員會 行政院研究發展考核委員會 行政院國家科學委員會 行政院公共工程委員會 作業流程及控制重點 權責機關

實施策略及方法─行政院內控小組 5.檢查評估制度執行情形 6.逐級督導落實執行方案 審議或備查各主管機關所提報，檢討現有內部控制作業發現之重大缺失及督導改善情形，以及本方案執行進度。 6.逐級督導落實執行方案 督導各主管機關落實執行本方案相關工作，由權責機關按照現行個別督導各項稽核評估職能之運作方式提報訪查結果。

實施策略及方法─主管機關及各機關 1.組成內部控制推動單位 主管機關：得衡酌所屬機關之規模大小、業務繁簡及人員多寡等因素，連同所屬一併組設。組設情形無需報行政院備查。 各機關：內部控制專案小組除已併入主管機關組設外，均須分別組設，並由副首長以上人員擔任召集人，負責督導推動及執行本方案相關工作。

實施策略及方法─主管機關及各機關 2.辦理內部控制宣導訓練 主管機關：對所屬辦理宣導，並督導所屬辦理教育訓練工作；另得衡酌所屬之規模大小、業務繁簡及人員多寡等因素，由本機關或指定所屬集中辦理全體人員之教育訓練。 各機關：定期或不定期對全體人員辦理內部控制之教育訓練。 35

實施策略及方法─主管機關及各機關 3.檢討現有內部控制作業 主管機關：督導所屬檢討現有內部控制作業，自 本年4月起選定議題，提報行政院內控小組。 各機關：針對機關重大施政風險、依行政院函頒「行政院所屬各機關風險管理及危機處理作業基準」檢討之主要風險項目、監察院糾正案件、審計機關建議改善及外界關注事項等，檢討強化現有內部控制作業辦理情形。

實施策略及方法─主管機關及各機關 4.設計有效內部控制制度 主管機關：督導所屬訂定內部控制制度並予備查，所屬性質相同者，得為一致規定或指定所屬統一訂定。 各機關：審視業務重要性、風險性及考量成本效益，優先選定業務項目，逐步納入內部控制制度。

實施策略及方法─主管機關及各機關 5.檢查評估制度執行情形(1/2) 主管機關：督導所屬機關加強自行檢查，並統合或運用現行稽核職能，落實執行。 各機關：內部各單位應至少就其控制作業設計及執行之有效性，每年自行檢查一次，遇有特殊情形，得隨時辦理，並作成紀錄建檔。有重大缺失應敘明改善措施，並同時檢視內部控制制度。

實施策略及方法─主管機關及各機關 5.檢查評估制度執行情形(2/2) 各機關 稽核機制： 短程作法：得統合或運用現行稽核評估職能，就發現缺失及改善建議，提內部控制專案小組檢討，並追蹤改善情形。 中長程規劃： 設獨立內部稽核單位，因涉機關與業務之調整，將列為未來組織改造議題，由研考會及人事局審慎研議處理。 自動監控系統等「持續性稽核」工具，因涉各機關資訊系統之建構與整合，將由研考會適時研議處理。 39

實施策略及方法─主管機關及各機關 6.逐級督導落實執行方案 主管機關：督導所屬落實執行本方案相關工作，定期或不定期透過相關機制進行訪查，並得指定所屬至本機關內部控制專案小組會議報告辦理情形。 各機關：首長應責成內部控制專案小組督促相關單位確實執行。

內部控制 之規劃

（一）建立健全的組織結構與職掌劃分 1.組織系統圖 2.職掌劃分表 3.工作說明書 4.授權規定 5.獨立責任

（二）設計合理與適切的標準 1.標準要合理化 2.標準必須明確 3.標準必須具有激勵作用 4.標準必須公正

（三）建立健全的會計制度 （四）重視人事管理制度： 2.會計科目表 3.會計政策及程序手冊 4.財務預測 5.成本會計制度 1.適當的文件 面談、調查、訓練、考核、保證、工作輪調、休假等

（五）設計有效的制度及管理辦法，並隨時注意或定期檢討修正 （六）其他 1.加強資產安全及保險措施 2.建立內部稽核制度 3.利用電腦協助處理資料，防止人為錯誤與弊端 4.聘請外界會計師及專家檢討改進各種管理辦法 5.獲取高階主管之重視與支持

政府部門 內控現況檢討

一、通案問題 強調防弊，忽略興利，導致競爭力未能有效提升 過多與過時之控制，導致行政效率低落 內控觀念認知不清，難以發揮應有之功能 部分控制之分工，違反職能分工原則，難以防杜弊端之發生 內部監督系統未能整合，難以有效發揮監督功能 內控自評報告尚未於決算表達，有違治理透明化原則

二、國立大學常見問題 高等教育普及後，學用未能合一，與產業發展需求仍存在結構性失衡現象 新生報到率趨勢每下愈況 第二校區或分部開發作業延宕，控管機制亟待檢討改善；新擴（增）校地未充分使用；已完成設施閒置及低度利用 資本支出預算執行落後，報准先行辦理頻仍 自籌收入收支管理規定仍欠完備，經費稽核委員會未能發揮積極功能 自有資金投資績效欠佳

分批辦理公告金額以上之採購，違反採購法規定；未能統籌規劃辦理各單位共同之採購項目，例如印刷、影印、消耗品等，致未能取得較優惠之價格 部分專任教師未依規定以學校名義簽約承接委託計畫，相關管理機制未能落實 員工待遇給與由當事人或計畫主持人提出申請，未經權責單位審核或建立應有之複核機制。 經費由相關人員代墊頻繁，未逕付受款人。 單據上之日期與實際付款日期差距過大，嚴重影響廠商或學生等人員之權益

銀行帳戶差額解釋表所列各項差異項目，未積極查明處理 未督促廠商依合約繳交場地使用費，或合約中未訂定逾期繳納之罰則 未落實財產盤點；或對於財產盤點所發現之缺失，未能積極檢討改善 對於預付、暫收等科目未積極清理；對於廠商所繳存入保證金、保固金、債權憑證等，未建立應有之清理及控管機制

結 語

結 語 本年4月21日吳院長於行政院院會提示：「行政院積極推動強化內部控制機制，各級機關應相互合作、落實執行，尤其各機關首長務必全力支持，並負起最終責任，以提升政府整體施政效能」。 建立能減少舞弊或犯罪之標準及程序 指定某一特定高級管理階層人員負責監督內部控制之執行 防止不當授權 將標準及程序有效傳達全體員工 實施對遵循之衡量，諸如監控、稽核及報告制度 輔以獎懲措施之強化標準及程序之執行 當制度被偵出有重大違失時，給予適當回應

結 語 健全內部控制制度之實施，雖不盡然保證各項事務之成功，但透過機關內部各種管理措施日趨健全，可合理促使─ 結 語 健全內部控制制度之實施，雖不盡然保證各項事務之成功，但透過機關內部各種管理措施日趨健全，可合理促使─ 提升政府整體施政效能 達到興利及除弊之功能 內部控制制度之設計及執行是否有效，關鍵在於─ 機關首長全力支持 全員參與凝聚共識 化繁為簡精進流程 控管風險即時修正 內部控制制度之設計及執行是否有效，機關首長全力支持是關鍵因素。 加強內部全體人員宣導訓練，以樹立正確觀念及凝聚共識。 每一部門主管應與其他部門共同檢討流程，以利溝通合作。 強調興利並檢討過多或過時控制為原則，將流程化繁為簡。 惟仍應確實評估風險因素，設計有效的作業程序及控制重點，並即時檢討修正，可助員工知所遵循。 建立能減少舞弊或犯罪之標準及程序 指定某一特定高級管理階層人員負責監督內部控制之執行 防止不當授權 將標準及程序有效傳達全體員工 實施對遵循之衡量，諸如監控、稽核及報告制度 輔以獎懲措施之強化標準及程序之執行 當制度被偵出有重大違失時，給予適當回應

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