行政中立的理論與實務 報告人：孫同文 國立暨南國際大學 公共行政與政策學系 教授

報告大綱 前言：行政中立運作環境的變遷 行政中立與民主政治的健全發展 行政中立的意義、內涵與目的 我國行政中立的困境與機會 公務人員行政中立法制化 公務人員行政中立法 落實行政中立的要件與建議 結論 案例討論

前言：行政中立運作環境的變遷 動員戡亂時期 解嚴 威權轉型 民主鞏固 不變的行政中立要求； 劇烈的實存環境變遷。

違法失職的案例 案例一 某機關公務人員於機關舉辦活動時，邀請某請假參選之政務人員頒獎致詞。 結果 直屬上級機關首長對該機關首長予以口頭告誡處分；安排行程之人員申誡乙次處分。

案例二 某檢察官公開站台助選。 結果 法務部移送公務員懲戒委員會審議；該檢察官記過兩次處分。

案例三 某辦理留職停薪的法官，替參選立委的妹婿站台，並且在文宣與旗幟中，使用其身穿法袍和妹婿的合照，作為造勢宣傳。 結果 高等法院法官自律委員會決議移請司法院處理；司法院人事審議委員會予以書面警告並限期改善；由於未能限期改善，該法官記過乙次處分。

嗣經處長以違反行政中立與以婉拒，並經查證該候選人遂未率眾前來抗議。 案例四 立法委員選舉期間，自來水事業處前處長陳訴：接獲某特定候選人來電表示將率旅遊車數輛來處抗議，請於該候選人要求水處免費按裝管線後，上台允諾全力支援配合。 結果 嗣經處長以違反行政中立與以婉拒，並經查證該候選人遂未率眾前來抗議。 資料來源：國家培訓所-行政中立訓練資源(http://www.ncsi.gov.tw)

行政中立與民主政治的健全發展 政治篇 民主政治就是政黨政治：輪替但非分贓 政黨政治應是政策理念的君子之爭； 選舉應是有限制的小人之爭。 選舉前：公共政策理念衝突；民眾由冷轉熱 選舉時：過度動員民眾支持；民眾激情 選舉後：行政資源配置失當；民眾由熱轉冷 政黨政治應是政策理念的君子之爭； 選舉應是有限制的小人之爭。

行政篇 公務人員的角色與地位：永業而非選舉 行政中立與民主政治的關係：專業公正 從過去的「特別權利關係」轉換為「公法上的職務關係」 選舉前：又要創造績效；也要維護公益 選舉中：又要選邊靠攏；也要行政中立 選舉後：又要改弦易轍；也要賡續政策 行政中立與民主政治的關係：專業公正 從過去的「特別權利關係」轉換為「公法上的職務關係」

行政中立，簡言之是指文官對處理公務保持中立、客觀及公平的立場，以國家、人民的整體或多數利益為考慮；並非指絕不可涉入政治事務；但不可涉入政爭。

行政中立的意義 行政系統面：行政系統中的事務官對政治事務保持超然地位。 公務人員個人四個層次面： 責任，文官(公務人員)應盡忠職守推動貫徹政府所制定的政策 立場，文官處理公務時，應保持立場客觀、公正 態度，文官執法時或政務官制定政策時，應採取同一標準 角色，不介入政治紛爭，只盡心盡力為國為民服務 資料來源：文官中立的理論與實務(下)—p3、行政學(上)—吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯、許立一p310 (1)文官應盡忠職守，推動由政府所制定的政策； (2)行政人員（文官）在處理公務上，其立場應超然公正，一視同仁，無所偏愛或偏惡； (3)行政人員在執行法律或政務官的政策上，應依同一標準，公平對待任何個人、團體或黨派，而無所倚重倚輕之別； (4)行政人員不介入政治紛爭，只盡心盡力為國為民服務，即本著他們所擁有的專門知識、技能與經驗，於政務主管擬訂政策時，提供協助；於政務主管無政策意見時，依自身之專業意見執行政務並建議因應新發生問題的政策方案；並就所主管之業務注意民意而作適當反應。 行政中立，簡言之是指文官對處理公務保持中立、客觀及公平的立場，以國家、人民的整體或多數利益為考慮；並非指絕不可涉入政治事務；但不可涉入政爭。

行政中立的內涵 1.文官的行為仍須經由部會首長向議會負責。 2.文官不得因黨派、政治目的而被利用。 3.文官的任命、升遷等均須超然於黨派之外。 4.文官的行為因受到相關限制，例如：對官方資 訊的謹守秘密。 5.文官的政治活動也應受相當限制。 6.文官應忠實的謹守倫理界限。 7.文官對不同團體與社會大眾應踐行程序與實體 平等。 8.文官不應以個人黨派、身份影響行政之執行。 資料來源：公務人員行政中立講座 『行政中立理論與實務』開南大學   仉桂美  副教授 相關內容貼於文獻中

行政中立的目的 履行公眾信託 穩定行政體系 避免公器私用 維持社會公平 防止政黨分贓 政治的行政中立：限制政務官的行政權力 行政的政治中立：限制事務官的政治權利 資料來源：行政中立運作環境的變遷--蔡良文p10 江岷欽教授江學者間對於文官行政中立的理由，歸納為以下五點： 1、履行公眾信託。文官(公務人員)係公眾之信託者，亦為全體國民之服務者。 2、穩定行政體系。國家行政需要持續性，否則國家之基礎將發生動搖，人民之生活及社會之秩序將難維持。 3、避免公器私用。如果他們偏袒或圖利某一政黨、派系或政治人物，容易對於全體國民或社會造成傷害。 4、維持社會公平。使行政系統能保持公平正義原則，則須先使行政中立化，避免強勢利益團體的影響，才可望保障弱勢群體。 5、防止政黨分贓。務使行政中立，方有可能在「憲政的規範下執行人事政策」。

我國行政中立的困境與機會 困境 機會 威權體制遺風猶存 人情關係綿延不絕 人情利益交錯糾結 民主法治素養不足 文官素養基礎厚實 考試用人傳統深厚 政黨輪替漸入常軌 制度法規逐漸成型

公務人員行政中立法制化 民國80~82年銓敘部展開行政中立法制的研擬；民國83年考試院函請立法院審議。 民國86~90年經歷7次朝野協商，未達共識。 民國91年銓敘部配合現勢重擬「公務人員行政中立法草案」。 民國92年5月22日考試院通過該項草案。 民國98年6月10日公布「公務人員行政中立法」。

公務人員行政中立法草案與現行法條 草案 現行法條 立法目的 第1條 法案適用對象 第2，16-17條 第2，17-18條 行政中立的規範內涵 第3，4條 公務人員的限制 第5-10條 第5-10條，13條 公務人員的保障 第11-14條 第11-12，14-15條 違反行政中立的效果 第15條 第16條 施行日期 第18條 第20條

法案適用對象 本法所稱公務人員，指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員(第2條) 下列人員準用本法之規定(第17條)： 公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師。 教育人員任用條例公布施行前已進用未納入銓敘之公立學校職員及私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用職員。 社會教育機構專業人員及學術研究機構兼任行政職務之研究人員。 各級行政機關具軍職身分之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位或各級學校之軍訓教官。 各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。 公營事業對經營政策負有主要決策責任人員。 經正式任用為公務人員前，實施學習或訓練人員。 行政法人有給專任人員。 代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。 憲法或法律規定需超出黨派以外，依法獨立行使職權之政務人員。 (第18條)

行政中立的規範內涵 依法行政：忠實推動政策，以服務人民（第3條） 執法公正：公平對待任何團體或個人（第4條）

公務人員的限制 參與政治活動的權利；但不得兼任黨職或競選辦事處職務、及介入政黨派系紛爭（第5條） 不得要求他人加入或不加入政黨或其他政治團體（第6條） 不得於上班或勤務時間，從事政黨或政治團體的活動（第7條） 不得為特定政黨或公職候選人籌募政治獻金或接受各種捐助，或阻止他人類似但合法之活動（第8條）

不得為特定政黨或公職候選人從事下列政治活動（第9條）： 在辦公室印製、散發、張貼各種文宣 在辦公室懸掛、張貼、穿戴、標示旗幟服飾 主持集會、發起遊行、領導連署活動 在大眾媒體具銜或具名刊登廣告 邀集職務相關人員或職務對象表達指示 公開為公職候選人站台、遊行或拜票 其他考試院會同行政院命令禁止之行為 不得要求他人不行使公職人員的選舉、罷免的投票權（第10條）

各機關首長或主管人員於選舉委員會發布選舉公告日起至投票日止之選舉期間，應禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動；並應於辦公、活動場所之各出入口明顯處所張貼禁止競選活動之告示。 (第13條)

公務人員的保障 保障公務人員登記為公職候選人者，依規定請事假或休假的權利（第11條） 保障公務人員決定受理或不受理政黨、政治團體、候選人依法申請使用所掌管之行政資源（公物、公款、場地、房舍、人力）的裁量權；但不得有偏差待遇（第12條）

保障公務人員不受長官要求從事本法禁止之行為；長官違反規定，得向上一級長官報告並依法處理；未依法處理者，以失職論（第14條） 保障公務人員不因拒絕從事本法禁止行為而遭受不公平對待或不利處分；若有，依公務人員保障法請求救濟（第15條）

違反行政中立的後果 公務人員違反本法，應按情節輕重，依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關法規予以懲戒或懲處 （第16條）

落實行政中立的要件 政制結構 文官制度 行政倫理 其他法制配合 行政學(上)—吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯、許立一p343 一、政治結構途徑 (一)朝野人士須在觀念上畫清國家、政府及政黨三概念。過去在戒嚴時期為一黨獨大，致使一般國民、政治人物缺乏釐清三者，進而視之為三位一體的概念，所以行政中立意識不易樹立。應依政黨政治情勢需要，朝野人士需分清三者之不同關係，政黨部直接干預行政運作及人事，以國家為中心。 (二)政治結構上。使政黨的組織體系與政府的組織體系分離，文官不可兼任政黨的負責人或幹部。 (三)政府行政人員分為：政務官與事務官各扮演不同角色，依不同方式進入政府系統。 二、文官制度方面 １.政務官的選拔，無資格上限制，較理想的來源是從黨內或議會中有歷練有貢獻的人員黨中選拔或慢慢在黨內培植，等升到某一層次，才轉到政務官中去，成為政府的要員。 2.事務官的一切任用遷調應本著成就或才能取向，須按照其個人是否忠於國家，是否熱忱服務民眾來決定，而不考慮政治、黨派或特定關係。 3.簡併改善現行多軌任用制度的缺失。目前我國公務人員的任用，除依公務人員任用法的規定外，尚有十餘種其他特種任用的法規。此情況易為任用私人或政治性用人開啟方便之門。故為因應文官中立，為事擇人的時代需要，對我國現行公務人員任用制度，需再作整體而前瞻性的規劃改善，以免政治干涉人事行政。 三、行政倫理方面 為推動落實行政中立，在各方面必須要不斷的強調、說服、示範及教育。行政人員應本於道德責任，堅守中立的立場，忠於職務及國家。政務官應尊重並愛護事務官，不可因政治及政黨考量而予以差別待遇或歧視，以保障文官身分、地位及其工作安全。 四、其他法制配合 1.模仿外國制定陽光法、遊說法、資訊自由法、電腦處理個人資料保護法等時，應留意配合行政中立需要，作有關規定。 2.在現行法律中配合行政中立的需要，配合修訂，如：公職人員選舉罷免法、人民團體法、公職人員財產申報法。

落實行政中立的建議 突破困境、掌握機會 改正過去文官系統的缺失，並設計一套符合現代潮流與民主精神的人事與管理制度 研擬配套法規，保障且限制文官權力與作為（公務人員基準法、政務人員法、遊說法、救濟制度與保障機制） 江岷欽-行政中立的理論與實務p19 我們現在最重要的改正過去文官系統的缺失，並設計一套符合現代潮流與民主精神的人事與管理制度，並視國外潮流重新修正我國的公共行政教育，培養自主且具廣泛視野的文官，如此一來，文官對自己角色的定位將更為寬廣，更會主動去認知民眾的需要與公共利益，相對的，不當偏私某個人、團體與政黨的情形就自然會減少了。

結論 憲政法制與民主鞏固 政黨競爭與行政中立 健全架構法規與落實公正執行 政治謙抑與行政專業 結果導向與行政中立

案例一：政治動物就可以上天下地任我行？ 由於其所公開發言內容，常涉及政治敏感議題， 且均係針對特定政黨而發，致不同政治陣營人士， 褒貶互見。 　某李檢察官經常受邀參加電視政治性談話節目 大肆批評時政，對相關決策嚴厲指摘；並主動參 加特定政治團體主辦之示威遊行活動，於活動中 公開站台演講，宣揚其理念。 　由於其所公開發言內容，常涉及政治敏感議題， 且均係針對特定政黨而發，致不同政治陣營人士， 褒貶互見。 　事經移送該員所屬機關考績會，與會人員意見 不一，其癥結咸在於該檢察官言行，是否應屬受 憲法保障「個人言論自由」與「集會自由」，而 無違反行政中立問題？ 資料來源：98年公務人員行政中立實務實例高階主管研討班研討資料p25

問題討論 公務員能否有自己的政治觀點？其表意自由的界線何在？ 公務員能否參與政治示威或抗議？ 檢察官的行為是否違反行政中立原則？ 　　公務員一方面是具有公權力行使能力的國家機器，一方面則為擁有憲法上權利主體的國民，其基本人權亦為憲法所保障，依憲法第23 條規定：「除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」 答案１：公務員能否有自己的政治觀點？ 公務員與其他公民一樣，擁有民主政治的權利，包括言論自由權；然公務員仍須判斷是否、如何及何時表達個人的政治觀點。依照一般通例，其議論（或行為），無論居於個人的或職務上的立場，都應客觀、專業、忠實地從事工作，不能讓個人利益或觀點影響其意見或行為，也不能對任何政黨有所偏袒，不應從事任何可能危及政府可信賴性能力的情事。公務員固可以公開地表達自己政治的或個人的觀點，但應禁止過度地抨擊特定政黨，或惡意批評與其職務有關或被要求執行的政府政策；在任何與政治人物或政黨公開地或私下的接觸，必須謹慎地避免損害事務官的行政中立。 答案２：公務員能否參與政治示威或抗議？ 　　保證政治事務的參與（包括涉入政治性示威抗議），不會侵蝕公務員以行政中立態度服務政府的能力。情況是否合宜，端視參與的程度、事件的本質及公務員的層級而定；層級越高，個人行為必須受到的拘束就越高；如果只是低職級的基層公務員，也許無可非議；但身為檢察官，本應超出黨派行使職權的職務，在行政中立的要求上受最嚴格的限制，如從事類似的行為，就直接違反了行政中立的要求。 答案３：該檢察官的行為是否違反行政中立原則？ 　　查法務部之「檢察官守則」第10 點規定：「檢察官不得以私人或機關代表名義，任意公開發表有關職務之不當言論，致損及機關聲譽及檢察官形象。」同守則第14 點規定：「檢察官不得參加任何政治團體之活動。」又檢察官係屬公務人員行政中立法草案第2 條所定之適用對象，爰檢察官應遵守行政中立之規範。

案例二：自由競爭無所作為政治上就不會招惹是非？ 　總統選舉期間，某地方主管機關即公告將轄內適 合辦理集會遊行之場所，提供各候選人或所屬政 黨自由申請使用。甲政黨於公告開放申請日一大 早即派員前往辦理登記，卻發現已有乙政黨代表 多人於現場排隊等待申請。致輪到甲政黨代表登 記次序時，較熱門場所時段已完全被乙政黨搶先 登記。 　甲政黨即向該主管機關抗議徇私不公，主管機 關辯稱完全任由自由申請登記，凡事總有先來後 到，怨不得人；公務員依規定辦事，並無不法。 資料來源：98年公務人員行政中立實務實例高階主管研討班研討資料

問題討論 主管機關將適合集會演講之場所提供各政黨、候選人自由申請使用，應如何作為始能免於違反行政中立的疑慮？ 公務員是否維持中立？ 答案１： 　　依行政院人事行政局96 年11 月5 日局企字第0960064124 號函示：「各機關學校依規定得出租（借）場地提供政黨、其他政治團體或公職候選人舉辦問政說明、政見發表會等相關政治活動者，應本公平、公正、公開原則辦理。」此案例必須檢視是否符合「公平、公開、公正」，以及是否「利用職權提供特定之個人或團體使用。」否則形式上雖提供自由申請，實際上卻運用各種「巧門」偏袒特定團體或個人，仍不能認為符合行政中立原則。較妥確的做法，應該是將所有適於集會、演講的場地、道路，全部列出清冊分時段提供申請，截止時間屆至，如同一場地、同一時段有2 組以上候選人提出申請，即進行抽籤決定使用順位，如此方能避免捲入政治爭議，確實落實行政中立原則。 答案２：公務員是否維持中立？ 　　公務人員行政中立法草案第12 條亦有明定：「公務人員於職務上掌管之行政資源，受理或不受理政黨、其他政治團體或公職候選人依法申請之事項，其裁量應秉持公正、公平之立場處理，不得有差別待遇。」是以，本案主管機關既將相關場地開放申請使用，就形式上論之，應已符合行政中立的要求。 答案３：

案例三：達人想升官 廖達人擔任某局科長職務已有8 年之久，苦於無法晉陞，今以某一機會得知該局簡任視察將於3 個月後退休，並打聽出有多人符合資格，競爭激烈，期間逢立法委員選舉，廖科長為能爭取到此職務，擬請託黃立法委員關說，該立委同意並期約黃立法委員能協助關說其晉陞該簡任視察之職，也要求廖科長亦能用其行政上之資源協助其當選，廖科長隨即找同科之李專員、林科員、王辦事員等3 人，並與渠等約定如能協助該立委當選，日後將逐第拔擢李專員等3 人晉陞，該3 人經考慮之後也欣然同意該科長之提議，4 人並分頭進行相關之助選活動。

問題討論 該局應黃立法委員之邀請，指派廖科長前往該立委競選總部進行業務宣導，是否違反行政中立相關規定？ 李專員擔任黃立委競選總部之行政職務，有無違反行政中立法相關規定？ 答案１：該局應黃立法委員之邀請，指派廖科長前往該立委競選總部進行業務宣導，是否違反行政中立相關規定？ 該中央派出機關應黃立法委員之邀請，指派審查科廖科長前往該立委競選總部進行業務宣導，因係屬上級指派進行與職務有關之業務宣導，應不違反行政中立相關規定。 答案２：李專員擔任黃立委競選總部之行政職務，有無違反行政中立法相關規定？ 李專員擔任黃立委競選總部之行政職務，違反公務人員行政中立法草案第5 條第3 項之規定：「公務人員不得兼任公職候選人競選辦事處之職務。」因公務人員兼任候選人競選總部之職務，可能與本身執行公務人員職務之角色混淆，並可能不當動用行政資源。

案例四：公務場所選舉造勢之合宜性 　某年立法委員競選期間，某縣政府警察局某分局禮堂，於 某日晚上出借給特定團體，該團體係以舉辦慈善晚會名義租 借場地，現場除有歌舞表演外，並有餐飲供應。不料當晚該 禮堂聚集多位A 黨高層幹部及黨工，該黨籍立法委員黃姓候 選人亦現身現場致詞，發言內容形同政見發表及造勢，還有 司儀在講台帶領台下群眾內高喊凍選等口號，恰巧被正在樓 下查賄選的檢察官聽聞，隨即前往查看，逮個正著。該分局 雖宣稱不接受候選人拜票，惟A 黨籍黃姓候選人，卻出現在 警局禮堂，且有人大聲高喊凍選，查賄檢察官雖無當場發現 買票情節，但檢方接獲情資，懷疑涉及賄選。該局分局長和 黃姓候選人，大喊冤枉，黃姓候選人表示當晚沒掛彩帶發名 片，怎麼會是賄選，惟檢察官仍著手調查。 資料來源：98年公務人員行政中立實務實例高階主管研討班研討資料

問題討論 行政機關可否出借公務場所，供特定候選人舉辦造勢活動或政見發表？ 該分局所屬公務人員，如參與於該分局禮堂所舉辦之活動，是否有違公務人員行政中立規定？ 如長官指示屬官應參與該選舉造勢活動，公務人員是否須遵辦？可否拒絶？ 答案１：行政機關可否出借公務場所，供特定候選人舉辦造勢活動或政見發表？ 各機關對於職務上掌管之行政資源，得裁量受理或不受理政黨、其他政治團體或公職候選人依法申請之事項，並應秉持公正、公平之立場處理，不得有差別待遇。 答案２：該分局所屬公務人員，如參與於該分局禮堂所舉辦之活動，是否有違公務人員行政中立規定？ 公務人員不得於上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動及從事助選活動，亦不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，對職務相關人員或其職務對象表達指示。公務人員行政中立法第7 條亦明定，公務人員不得於上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動，而所稱「上班或勤務時間」係指法定上班時間，然因業務狀況彈性調整上班時間、值班、加班或因公奉派訓練、出差、參加與其職務有關活動之時間亦屬之。 上述該分局所屬公務人員，如於上班或勤務時間參與於該分局禮堂所舉辦之選舉造勢活動，自有違反公務人員行政中立之虞。公務人員違反行政中立法之規定者，依該法案第16 條規定，應按情節輕重，依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關法規予以懲戒或懲處；其涉及其他法律責任者，依有關法律處理之。 答案３：如長官指示屬官應參與該選舉造勢活動，公務人員是否須遵辦？可否拒絶？ 該法案第１４條第一項規定長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為，同條第2 項規定，公務人員長官違反上開規定者，公務人員得檢具相關事證向該長官之上級長官提出報告，並由上級長官依法處理。公務人員如無上級長官或上級監督機關者，自宜循陳情或申訴等途徑尋求救濟，倘若因此受到不公平對待或不利處分者，則可循該法案第15 條規定請求救濟。

報告完畢，敬請指教

孫同文 辦公室電話：049-2910960分機2682 研究室電話：049-2910960分機2729 電子郵件信箱：twsun@ncnu.edu.tw