事业单位分类改革政策解读 中共荆门市委党校 李眉荣

主要内容： 一、事业单位改革的基本问题 二、事业单位分类改革的思路 三、事业单位的分配保障改革 四、事业单位的法人治理结构 五、事业单位的人员编制管理

2011年3月23日： 《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》 2011年7月24日国办发[2011]37号配套9个相关意见，如：  《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》 《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》 《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》 《关于创新事业单位机构编制管理的意见》 …… 2013年11月9日十八届三中全会有关精神

事业单位：指国家以社会公益为目的， 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织（1998国务院《事业单位登记管理暂行条例》） 。现在指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。

特征： 服务性 公益性 公有性 实体性 文化性 机构126万个、人员3100万+900万 财政支出超30%、第二大社会法人

分类： 功能分类法：行政执法类（6-7%）；社会公益类（80%）；生产经营类（13-14%）。 　　功能分类法：行政执法类（6-7%）；社会公益类（80%）；生产经营类（13-14%）。 　　经费分类法：全额拨款类（65%）；差额拨款类（20%）；自收自支类（15%）。 　　行业分类法：教育；卫生；农业；城市公用；文化；交通；科研；机关后勤；其他。 　　隶属分类法：中央所属；省市所属；地市所属；县市所属；乡镇所属。　　 性质分类法：国有事业单位；非国有事业单位（民非）。 　　岗位和级别分类法：管理岗位（从正部到副股共10级）、专技岗位（1至13级）、工勤技能岗位5级。

一、事业单位改革的基本问题 （一）我国事业单位存在的突出问题 一是政事不分。 二是管办不分。 事业单位隶属于政府部门，政事边界不清，功能定位不明，政府对事业单位管理既存在“越位”又有“缺位”问题，对行业发展规划、政策标准、行为规范的宏观管理不足，事业单位法人自主权落实不够，公共服务效率不高。 二是管办不分。 政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，又履行出资人职责，造成“管”、“办”的职责不明确；主管部门专注于直属事业单位的管理，对全社会、全行业事业单位提供公平服务的关注不够，缺乏有效的监督管理。

三是投入不均衡。 各级政府投入责任不明确，公益事业投入方式单一，对公益事业的投入存在地区和城乡分布不均衡，同时，对投入效益监督不够，难以保证资金的使用效益。 四是政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范。 社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等方面不能与事业单位享受同等待遇，不利于鼓励社会力量参与举办公益机构，发展公益服务事业。

（二）总体目标 到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

（三）事业单位改革的具体目标 1、使命清晰。 公益事业单位的使命和战略定位既要符合经济社会发展的外部需求，又要符合所在事业领域的内在科学规律，体现的内容和方向要清晰、具体和明确，对组织内外各相关人员要有实质性的约束力。

2、治理完善 指要完善事业单位的法人治理结构。强化“终极所有者（政府）”对“实际控制者”的激励和约束；完善事业单位利益相关方的问责机制，建立领导人的市场或民主的选拔机制、政府监管机制，员工民主选举和民主监督机制。

3、运作高效 这是指要建立适合社会文化历史传承、经济运行模式要求、公共服务领域特点的运行管理模式，包括人事管理、经费管理、项目管理等，通过高效配置资源和有效运行不断实现组织的创新发展。 4、监管有力 即明确由谁来监管事业单位、如何监管事业单位。事业单位的资产是国家的，资金出自公共财政，服务对象是公众。因此，政府和公众对事业单位要进行有效监管。

（四）事业单位改革的基本原则 1、以促进公益事业为目的 通过改革体制、完善机制，激发事业单位活力，促进公益事业更好更快发展，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求，而不是简单地减人、减机构、甩包袱。 2、以科学分类为基础 按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。

3、以创新体制机制为核心 目前事业单位改革应着力在管理方式、人事制度、收入分配、社会保险、财政保障等五个环节进行积极探索。 4、坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针 不同社会功能、不同行业、不同地区的事业单位的改革要因地制宜、稳步推进。条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”，各行业事业单位改革要继续在改革部署和领导机制下推进。

（五）事业单位改革的顶层设计问题 1、行政管理体制与机构改革 事业单位改革要与行政管理体制与机构改革要衔接起来，政府应转变政府职能，加强监管，实现政事分开，管办分离。 2、干部人事管理体制改革 事业单位改革涉及人事制度方面的，仍然要按照干部人事管理体制改革的总体思路来推进。 例如：干部管理权限的下放等。

3、科教文卫事业体制改革 4、公共财政体制改革 各个事业单位的改革要结合其行业特点、自身规律来整体推进。 公共财政体制改革是以公共性为取向，以均等化为主线，以满足基本公共服务产品和事项需求为重点的财政支出改革。这是涉及事业单位的财政拨款问题、预算改革问题和绩效管理的问题。

二、事业单位分类改革的思路 （一）十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中事业单位分类的规定 “推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财政政策。”

（二）分类推进事业单位改革的意义 进一步明确事业单位的功能定位，解决政事不分、事企不分的问题；进一步完善事业单位内部的管理；进一步优化公共资源配置，提高公益服务的水平。所以，事业单位改革既关系着保障和改善民生的客观需要，也关系着改革开放总布局的调整，同时也是转变政府职能，建设服务型政府的重要举措。

（三）分类推进事业单位改革今后五年的目标 今后五年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成； 从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破； 社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

（四）划分现有事业单位类别 1、推进承担行政职能事业单位改革 对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能、将属于政府的职能划归行政机构或者转为行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定分类，工作任务不足的予以撤销或者并入其他事业单位。

对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。 已认定承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职能，事业编制只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行规定实施管理。

2、推进从事生产经营活动事业单位改革 转制单位要按照规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险。 事业单位转企改制后，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并按照政企分开、政资分开原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除另有规定以外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

3、推进从事公益服务事业单位改革 （1）公益一类 从事国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，划入公益一类。如义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等。 这类单位经费由财政予以保障，不开展经营活动，不收取服务费用；履行职能依法收取的行政事业性收费或基金、实行严格的“收支两条线“管理，收入上缴国库或者财政专户，不能自主支配。

（2）公益二类 提供公益服务并可部分实现有市场配置资源的事业单位，划入公益二类，如普通高等教育、非营利医疗等公益服务。 这类单位由财政给予不同程度投入，同时鼓励社会力量投入；提供公益服务取得的服务性收入，符合条件的实行“收支两条线”管理，依法取得的经营性收入，纳入单位的预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。

高校、职业教育、综合医院等，属于准公益性的事业单位，允许其部分市场配置资源，但不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。 在划分公益服务事业单位类型时，对完全符合某一类型条件的，可以直接确定其类型；对基本符合某一类型条件的，要按照其主要职责和发展方向来确定其类型。

（3）公益性的模糊困境 试图在组织之间划分公共性和私人性往往是徒劳的，所以对具体问题要具体对待。事业单位改革的复杂性还表现在我国存在大量的民办事业单位。 如：民办的公用事业单位、公共服务机构、民办的教育、医疗等公共机构，其中一部分也是不以盈利为目的提供公共服务，这类事业单位在经过明确分类之后，也需要与公办单位一样获得政策上的支持。

（4）社会组织提供公益性服务的三种典型模式 上海浦东模式：多方合作建立公益区 在新区民政局的支持指导下，浦东新区公益组织及关心支持公益事业的有关人士自发组成上海市浦东新区公益组织项目合作促进会，在上海乃至全国开创了公益组织的新模式。

北京模式：基本公共服务社区化 深圳模式：公益服务民间化 政府主导大力推进社区基本公共服务体系建设，内容包括就业、养老、助残、卫生、文化体育等１０大类６０大项近２００小项社区基本公共服务项目，以满足社区居民需求。 深圳模式：公益服务民间化 建立社工职业化制度，今后，深圳所有社工服务将向民间社工组织购买，这在国内属首创。主要是民政、教育、司法、助残四个领域。 2008年首批37个社工岗位试行，到2010年深圳已开发5000个社工岗位。社会工作制度推行后，一定程度上会改变政府公共服务的体制。

（五）事业单位改革中有关的财政政策 1、加强财政政策调控，促进基本公共服务逐步实现均等化 （1）明确公共服务的范围，完善财力与事权相匹配的财政体制，加强财政支出管理，逐步从“养人”转向“办事”转变。 （2）着力构建财政支持公益事业发展的长效机制。 （3）充分发挥财税政策引导作用，落实支持社会力量兴办公益事业的财税政策。 （4）健全机构编制管理与财政预算管理的综合约束机制，严格控制机构编制总量。

2、完善财政投入政策，改进财政投入方式 如：对已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，其履行行政职能所依法收取的费用以及通过向社会提供其他服务取得的收入，全部纳入财政预算管理，收支彻底脱钩，各项经费由同级财政预算予以安排。 3、全面落实税收优惠政策，支持事业单位改革和发展 即分门别类地给予事业单位一定的税收优惠政策，特别是从事公益服务的事业单位要实行优惠政策。

三、事业单位的分配保障改革 （一）事业单位实施绩效工资的思考 收入分配制度改革的基本原则： 第一，坚持按劳分配和按生产要素分配相结合，探索事业单位知识、技术、管理等生产要素参与分配的有效途径； 第二，坚持改革工作人员收入分配制度与规范收入分配秩序相结合，严肃分配纪律，逐步建立公平公正、合理有序的收入分配格局； 第三，进一步明确地方和部门的工资管理职责，对不同类型的事业单位实行不同的工资管理办法，实行分级分类管理； 第四，着眼社会收入分配全局，与深化事业单位改革进程相适应，统筹兼顾，妥善处理与相关群体的利益关系，稳慎推进改革。

1、如何规范事业单位的津补贴 从目前情况来看，要认真做好清理核查事业单位津补贴工作，全面清理核查国家统一规定的津贴补贴项目外自行发放的津补贴和奖金，摸清收入来源、支出去向、账户情况和实际发放水平，坚决取消不合法、不合规的项目。对清理核查后的津补贴进行适当归并，规范后的津贴补贴纳入绩效工资。

在清理过程中，可借鉴规范公务员津补贴的有益做法，并根据事业单位的特点，对不同类型事业单位津补贴的项目、水平、发放办法及资金来源等进行全面清理，并做到“开前门，必须先关后门”。 同时，在清理过程中，核定总量是一个关键问题，各相关部门要合理确定个事业单位的绩效工资总量和水平。

2、如何建立分类分级的财政保障体制 义务教育、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需的经费由县级财政保障，省级财政统筹，中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助。其他事业单位实施绩效工资所需经费，按照单位类型不同，分别由财政和事业单位负担。 我国目前在实施中遇到的困难主要来自财政，所以必须建立有多级政府共同承担的绩效工资来源机制。

3、如何构建科学合理的绩效考核制度 事业单位绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。在不同的事业单位中，两者所占的比重不同。

4、如何总体上完善工资制度 （1）健全事业单位工资水平正常调整机制。 国家根据经济发展、财政状况，企业相当人员工资水平和物价变化等因素，相应调整事业单位工作人员的工资水平，实现工资水平调整的制度化、规范化；进一步加强统筹，使机关与事业单位的工资水平保持合理关系；优化工资收入结构，逐步提高基本工资所占比重。 （2）规范特殊岗位津补贴管理。

（3）完善高层次人才分配激励机制。 中科院院士、中国工程院院士及为国家做出重大贡献的杰出人才，经国家批准可执行专业技术一级岗位工资标准，并且研究建立重要人才国家投保制度；对部分紧缺或者亟需引进的高层次人才，按国家有关规定经批准可实行协议工资、项目工资等灵活多样的分配办法。

对事业单位主要领导者的工资分配上，有条件的事业单位要探索制定主要领导收入分配激励约束机制，结合考核合理确定收入水平，使事业单位主要领导的收入与单位的社会经济效益及长远发展相联系，与本单位职工的平均收入水平保持合理关系；对事业单位中兼职兼薪工作人员的工资分配，要制定事业单位工作人员兼职兼薪管理办法。

（二）建立统一养老保险制度的思考 1、事业单位退休人员差距问题 事业单位退休人员待遇整体上低于机关同类人员； 部分转制事业单位退休人员待遇远低于未转制事业单位同类人员； 不同性质事业单位退休待遇差距较大； 事业单位编内人员与编外人员退休待遇悬殊； 事业单位老人、中人、新人退休待遇差距较大； 事业单位养老保险改革试点推进艰难。

机关事业单位养老保险改革的大方向，简单而言就是像企业一样，雇主缴费参加社会统筹，个人缴费建立个人账户，同时单位和个人共同缴费建立职业年金。按照现行费率，单位缴费为20%入社会统筹，个人缴费8%入个人账户；职业年金最高缴费标准为16%，其中单位个人分别缴纳8%。这样算来，单位和个人的总费率最高将达44%。

2、事业单位养老保险制度改革 （1）“基本”统一，“补充”分类 基本养老保险制度应与企业、机关职工基本养老保险制度统一，体现养老保险制度的基本公平性、统一性和完整性；补充养老保险制度（即职业年金制度）应体现不同类型事业单位的差异性和效率性。制度统一并不是待遇水平同等，其关键在于个人的缴费基数。

深圳为公务员和机关事业单位人员购买养老保险的标准为每月工资的21%，其中单位缴13%、个人缴8%。购买地方补充养老保险，缴费比例为缴费工资的1%，由单位缴纳。考核合格的，由财政每月按工资的一定比例缴交职业年金，待退休后领取，缴交比例暂定为8%，月工资总额超过城镇在岗月平均工资3倍以上的，缴交比例为9%。

职业年金在国外简称企业补充养老保险。职业年金按资金的筹集方式分为现收现付型、基金积累型、部分积累型。公职人员养老保险一般实行的是现收现付型，企业职工养老保险主要实行的是资金的完全积累型，有部分国家实行的是部分积累型。按照职业年金的组织管理方式，有英、美为代表的信托管理型；有保险公司根据契约管理的公司型；有以德国为代表的传统的企业内部管理型等。

职业年金计划的基本特点是： （1）大多数国家的职业年金计划是自愿性的； （2）缴费由雇主和雇员共同承担； （3）基金能够进行市场化运营； （4）职业年金计划的缴费和运营享受国家的免税优惠政策。 有效的职业年金计划有利于保留和吸引事业单位高端技术和管理人才，进而有利于增强事业单位内部的凝聚力和外部的市场竞争力。

但与个人账户养老金计划相比，其缺点： 第一，其制度透明度较差，对养老金受益权和携带性通常有一定限制，较早的离职者不能拥有其养老基金的既得受益权。 第二，员工养老金的保障程度还取决于事业单位对养老金计划适度的融资水平、资产托管与投资的有效性、税收政策的优惠激励。 第三，从其适应性上看，一般只是较好地适用于公司规模较大、员工相对稳定的单位或行业。 第四，其最大的缺点在于事业单位设立的养老金计划往往被看成是公司财务与人力资源管理功能的扩展。事业单位拥有权利终止养老金计划，甚至经常改变其养老基金形式与成员的资格条件。

事业单位的社会保障制度改革和分配制度改革同步起来，才能使整个养老保险制度顺利推进。 （2）待遇同步，政策配套。 事业单位的社会保障制度改革和分配制度改革同步起来，才能使整个养老保险制度顺利推进。 事业单位工作人员基本养老保险试行社会统筹和个人账户相结合，养老保险由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。 养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。 实行“老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡”。

四、事业单位的法人治理结构 《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》：“面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。”

（一）目前我国事业单位管理现状 1、事业单位负责人大多是政府任命，并非真正意义上的法人 这意味着国有资产的投入无人监管，事业单位的兴衰都由政府承担，政府是无限连带责任者。 2、管理模式严重依赖行政命令 如：前几年曾经发生的管理层收购学校医院等现象，致使国有资产流失和公共服务质量下降。这些在这次改革中是绝对不允许的。

（二）广东事业单位推进试点法人治理结构

譬如，一所学校或医院的理事会，所在社区居民应有代表进入理事会。届时，看病难、上学难，为什么难，作为服务对象将有代表直接进行监督。理事会将具有拟定和修改本单位章程、发展规划、重大业务事项、管理人员任免或任免提名、审议批准财务预决算、职工收入分配方案等广泛的权力。 理事会构成应兼顾代表性与效率性，由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成，其中直接关系人民群众切身利益的事业单位，本单位以外的人员要占多数。理事会成员人数为奇数，一般为5―15人。

1、要逐步完善事业单位内部决策的机制 2、要逐步建立和完善制度管理、部门监督、经济责任审计等多方式、多渠道相结合的领导人员监督机制。 3、政府要加强对事业单位的监督。

五、事业单位的人员编制管理 （一）完善聘用制与岗位管理 从2000年开始，我国在事业单位全面推行聘任制，至今取得了良好的效果，但问题尚存。因此，要真正实行岗位管理，把身份管理转为岗位管理，把事业单位的人员盘活。

1、聘用制催生的新难题 能进不能出，“单位人”难于变成“社会人”。 “编内”人员与“编外”人员同工不同酬，聘用制带来新的身份歧视。 事业单位“问题招聘”频出。

“问题招聘”的主要原因 （1）事业单位公开招聘的操作主体一般是事业单位自己，其操作和公务员不同，有的具体标准可以自己制定，这为“问题招聘”提供了机会和条件。 （2）缺乏有效的人事监督、监管制度。 （3）基层政策执行者的法制意识、民主意识、公平意识、政策水平有待进一步提高。

2、事业单位职员制改革不到位。即事业单位管理人员的“去行政化”没有配套措施。 3、完善聘任制与岗位管理的对策措施 （1）总结聘用制度推行的时间，着眼于解决合同管理中的实际问题，研究完善聘用制有关政策规定，着重规范聘用制合同订立、变更、续订、解除等重点环节。 （2）按照“先入规、后完善”的基本思路，研究制定不同类型事业单位岗位总量、结构比例和最高层级的调整办法，不断优化岗位梯次结构，形成动态管理机制。

（二）创新事业单位的机构编制管理 1、分类管理事业单位机构编制 第一，对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制，完善管理制度，简化审批程序，切实管好管住。 第二，对公益二类的事业单位，在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。 第三，要加快制定相关事业单位人员编制标准，明确核定编制数额、编制结构以及领导职数的主要依据和指标体系。

2、变“以钱养人”为“以钱养事” 3、因事设岗，按岗设人 4、建立机构编制动态调整机制 5、完善事业单位登记管理制度 6、加强事业单位机构编制监督管理 7、逐步取消事业单位行政级别