我国基层群众自治面临的问题及对策 ——以村民自治为研究视角 中共西安市委党校党建教研部 艾年武

一、基层群众自治的概况 二、基层群众自治面临的主要问题 三、对策探讨

一、基层群众自治的概况

（一）、基层群众自治的发展阶段和主要成就

发展阶段 第一阶段：从1980年村委会产生到1988年村委会组织法试行前的萌芽时期。

第二个阶段：从1988年村委会组织法开始试行到1998年村委会组织法正式施行前的试验时期。

第三阶段：从1998年村委会组织法正式施行后到目前的普及时期。

主要成就 ■“乡政村治”的总格局初步建立 ■ 逐步形成了配套的村民自治法律法规 ■ 民主选举工作取得了巨大成绩

居民自治的发展历程 第一阶段﹙1950—1958﹚：创立时期 第二阶段﹙1980—1989﹚：恢复时期 第三阶段﹙1989—﹚：全面发展时期

﹙二﹚基层群众自治组织与基层党组织和基层政权的关系

基层群众自治组织与基层党组织的关系 《中国共产党章程》第32条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。” 《村民委员会组织法》第3条也明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。” 《中国共产党农村基层组织工作条例》第2条指出：“农村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心”。

党组织实现其领导核心作用的方式，不是加强对村务的直接管理和直接控制，而是依法支持村民委员会实现其自治功能。

《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条　村党支部的主要职责是：　　（一）贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议。（二）讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。（三）领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。（四）搞好支部委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督。负责对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好发展党员工作。（五）负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。（六）搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。

中央组织部近日下发 [2009]7号文件 《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》（以下简称《意见》），该《意见》首先明确了村党支部特别是村党支部书记的五项工作职责：一是要以科学发展观为指导，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，主持讨论决定本村经济和社会发展的重大问题，研究确定符合本村实际的新农村建设规划和富民强村路子，推动全村科学发展。二是要落实上级党委、政府各项支农惠农强农政策，带领和引导党员群众抓好农业生产，推进农业产业结构调整，带领农民致富。三是要紧密联系群众，了解群众所思所想，组织党员干部为群众办实事做好事，支持和保障村民依法开展自治活动。四是要加强村民群众教育，抓好社会治安综合治理、平安创建、计划生育等工作，疏导和化解矛盾纠纷，促进农村社会和谐稳定。五是要执行好党的民主集中制原则，加强村党支部建设。

基层群众自治组织与基层政权的关系 《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定： "乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"

（1）村民委员会的设立、撤销、范围调整； （2）村民委员会成员的直接选举与罢免； （3）村民会议的组成和召开； （4）村民委员会对村民会议负责并报告工作，村民会议对村民委员会工作报告的审议，对村民委员会成员工作的评议； （5）村民小组长的推选产生； （6）法律规定的村民委员会提请村民会议讨论决定的事项； （7）村民代表的推选和村民代表会议的召开，村民会议授权村民代表会议的授权事项； （8）法律规定的村民委员会职责、任务、权利和义务的实行和履行。

基层政府的管理职权应当仅限于以下几个方面： ﹙1﹚维护社会和经济秩序； ﹙2﹚环境与资源保护； ﹙3﹚税收； ﹙4﹚ 教育和公共卫生； (5)计划生育； (6)优抚救济

二、基层群众自治面临的问题

(一)、“两委会”关系问题

不合谐的村两委关系的形态 1、主宰型 2、依附型 3、对立型 4、老好型 5、无为型

部分村委会领导人摆不正自身位置，与党支部争权现象严重 部分村党组织领导人尚未从传统工作模式中解放出来，越权现象突出

原因 1、崇尚权力，追逐私利 2、定位不准，权责不清

（二）、乡村关系问题

行政化的乡村关系 乡镇政府越权干涉村民委员会的选举和人事 乡镇政府越权干涉村里的财务管理权 乡镇政府干涉农民的生产经营自主权

《村民委员会组织法》第十一条 村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

放任型的乡村关系 乡镇政府对村民委员会的选举指导不足 乡镇政府对村务公开的指导和监督不够 乡镇政府不能很好地支持村民的罢免权

据《新京报》报道，海南省儋州市那大镇军屯村超过94%的村民，在村民会议上投票罢免现任村委会主任李达参 ，但镇政府认定罢免结果不合法。 时间:2007年04月02日  02时03分    新闻来源:检察日报   

村委会自身问题 拒绝接受乡、镇政府的指导 拒绝协助乡、镇政府开展工作

（三）基层群众自治权的权利救济 制度短缺

村民自治权利的救济机制不健全 现存的救济机制不完善，难以充分发挥作用 司法救济被排除在村民自治权利的救济机制之外

第十五条 以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。

选举违法的认定与纠正难

违法行为主要有：（1）蔑视国家法律权威，不组织民主选举。（2）任命村委会成员和村选举委员会成员。（3）以种种理由拖延选举或中断选举，最终达到不选举。（4）在选民资格认定上标准不一。（4）私填、涂改选票或滥用职权妨碍选民自由投票。（5）不公开唱票，不按规定当场宣布选举结果，迟迟不张贴选举结果公告。（6）以各种理由不让新当选的村委会成员上任。（7）对村民提出的罢免要求不理不睬。（8）不按规定的程序罢免村委会成员，随意撤换村委会成员。（9）买卖、伪造或非法持有选票。（10）用金钱或物质贿赂选民。（11）威胁、利诱、限制选民投票。（12）聚众扰乱投票场所，撕毁选票、损坏选票，焚烧票箱、殴打投票人。（13）撕毁选举公告。（14）非法张贴标语传单诽谤候选人。

　 第七章 法律责任 　　第三十六条 违反本办法规定，调整、变更村民委员会成员候选人， 或者指定、委派、撤换村民委员会成员，由行为人所在单位或者上一级人 民政府予以纠正，直接责任人为行政机关工作人员的，由其所在单位或者 行政监察机关给予行政处分。 　　第三十七条 以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段或者未经村民会 议依法选举，成为村民委员会成员的，由乡（镇）人民政府或者县（市、 区）人民政府民政部门宣布其任职无效；并视情节，由有关机关对违法行 为人依法处理。 　　第三十八条 在选举中，妨害公共安全、威胁他人安全和伤害他人， 公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，故意损坏选举设施、扰乱选举公共 秩序、破坏村民委员会选举的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管 理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。 　　第三十九条 对举报选举违法行为或者提出罢免要求的村民打击报复 的，乡（镇）人民政府或者有关主管部门应当予以制止；造成严重后果， 构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。 　　第四十条 当事人对乡（镇）人民政府或者有关主管部门处理决定不 服的，可以向上一级人民政府或者上一级主管部门提出复议，也可以依法 向人民法院提起诉讼。 　　第四十一条 对违反本办法的行为，村民有权向乡（镇）人民政府或 者县（市、区）人民政府有关主管部门举报。乡（镇）人民政府或者县（ 市、区）人民政府有关主管部门应当在接到举报之日起三十日内负责处理 。逾期不处理的，举报人可以向乡（镇）人民代表大会和县（市、区）人 民代表大会常务委员会反映。 　　第四十二条 乡（镇）人民代表大会和县级以上人民代表大会常务委 员会对村民委员会选举的有关法律、法规的实施依法监督，保障村民依法 行使自治权利。

（四）村民自治的监督制约机制欠缺

据最高人民检察院的最新数据，在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，占42 据最高人民检察院的最新数据，在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，占42.4%。其中，村党支部书记1739人，村委会主任1111人。 中国新闻网 2009年05月13日 06:58 来源：人民日报　

三、对策探讨

（一）、协调两委会关系的对策

完善健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制 倡导党支部书记参与主任的竞选 书记支持自己中意的人参与主任的竞选 召开两委联席会议 实行两票制

河北青县村治模式 健全一个组织， 调整三个关系

河南邓州模式 — “4+2”工作法 村党支部会提议 →村“两委”会商议→党员大会审议 →村民代表会议或村民会议决议 →决议公开 →实施结果公开

“4+2”工作法是“党领导的村级民主自治机制的创造性实践”！——李源潮 “4+2”工作法是基层民主政治建设的“制度创举”！——回良玉

﹙二﹚理顺乡村关系的思考和对策 实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动 ﹙二﹚理顺乡村关系的思考和对策 实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动

1、修改、完善相关的法律法规 2、建设具有现代民主政治素质的乡村干部队伍 3、继续大力宣传村民自治的内在精神 4、加快推进政治体制改革

（三）增加法律供给，完善自治权的权利救济制度

增加法律供给 完善《村委会组织法》和村委会选举办法 制定《中华人民共和国村民委员会选举法》 修改刑法第二百五十六条 《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》应涉及村民自治中的行政行为，并建立侵权责任制度和违法赔偿制度

第二百五十六条 在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。 在国家法律规定的政治性选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。

权利救济途径 1、权力机关救济 2、党政机关救济 3、司法救济 4、社会救济

（四）完善监督制约机制

1、浙江玉环的“村级民主听证会” 2、重庆开县麻柳乡的“八步工作法”

玉环经验——“村级民主听证制 ”制度 “民主听证会”的基本做法：会前，召集本村18周岁以上的村民参加，乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导；会上，村两委报告党务、村务等工作，村民就重大问题当场质询并可进行提议，两委当场予以解答；会后，两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实，并建立结果反馈制度。

村级民主听证程序：村两委确定议题——公告议题并征集意见——召开听证会，现场报告、接受质询和解答——会后研究听证会意见，在村两委会或村民代表会议上讨论确定听证事项的实施方案及及时向村民反馈。

重庆开县麻柳乡的“八步工作法” （2）第二步：召开会议初定方案（展开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）； （1）第一步：深入调查收集民意，征求群众意见的面要达到60%以上（弄清大多数群众需要办什么）； （2）第二步：召开会议初定方案（展开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）； （3）第三步：宣传发动统一思想和认识； （4）第四步：民主讨论确定方案（多次召开党员干部和村民代表会议，在初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上；为避免干部财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有财务均由群众代表管理，村民干部管事不管钱）； （5）第五步：户户签字进行公决（赞同的达到85%，才予以实施。否则暂缓）； （6）第六步：分解工程落实到户； （7）第七步：各村民小组组织实施； （8）第八步：竣工张榜公布（由群众财务管理委员会清理财务）。

对我国基层群众自治的展望

敬请批评指正，谢谢！anw19781220@163.com 13572596786