中共中央 国务院 《关于实施全面两孩政策 改革 完善计划生育服务管理的决定》 解 读 突泉县委党校 2016年5月

《决定》的重点内容 一、《决定》出台的背景和重大意义 二、全面两孩政策对我国人口长期均衡发展的影响 三、《决定》的指导思想、基本原则和主要目标 四、实现《决定》预期目标的任务要求

一、《决定》出台的背景和意义

（背景一）计划生育工作取得了举世瞩目的伟大成就 40多年来，我国实施人口与发展综合决策，不断完善计划生育政策，走出了一条中国特色统筹解决人口问题的道路。 一是人口过快增长的势头得到有效控制，实现了人口再生产的历史性转变，人口自然增长率从1971年23.3‰下降到2014年的5.21 ‰ ，总和生育率由5.4下降到1.5-1.6.在经济社会发展相对落后的情况下，我国人口发展提前实现了从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的转变，生育水平与发达国家相当。

二是有效缓解人口对资源、环境压力，改善了人民群众的生存和发展状况。如果不实行计划生育，人均耕地、粮食、森林、淡水资源等会比目前低20%，人民群众生活质量不会达到今天的水平。 三是创造较长的“人口红利期”，为经济社会快速发展提供有力的资源支撑。研究表明，改革开放以来，我国人口红利对人均收入增长的贡献率超过20%。

充分肯定广大计划生育干部付出的艰辛努力和亿万计划生育家庭作出的巨大贡献 我国从上世纪七、八十年代实行计划生育以来，取得了巨大的成就。广大人民群众、计划生育家庭和计划生育工作者，特别是基层计生工作者，走遍千山万水，访遍千家万户，说尽千言万语，付出千辛万苦，为贯彻基本国策付出了大量心血和汗水。广大党员、干部、共青团员用实际行动响应党中央的号召，带头实行计划生育；亿万人民群众顾全国家大局，克服实际困难，自觉实行计划生育，为国家发展作出了巨大贡献。

实践证明，从我国基本国情出发，坚定不移地推行计划生育，妇女儿童发展状况极大改善，人口素质明显提高，有力促进了经济增长、社会进步和民生改善，有力支撑了改革开放和社会主义现代化事业，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。我国实行计划生育也为世界人口发展和减贫作出了重大贡献，树立了负责任大国的良好形象。

（背景二）我国人口发展呈现出重大转折性变化 进入21世纪特别是“十二五”时期以来，我国人口发展的内在动力和外部条件发生了显著变化。人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口和育龄妇女开始减少，老龄化程度不断加深；群众生育观念发生重大转变，少生优生已成为社会生育观念的主流；家庭规模趋向小型化，养老抚幼功能弱化；人口红利减弱，这些变化对我国人口安全和经济社会发展带来新的挑战。面临当前紧迫的人口结构性矛盾和国际人力资本竞争不断加剧的格局，调整和实行适当宽松的生育政策也就成为必然，这也是人口发展规律的要求。

（背景三）我国基本国情决定计划生育基本 国策必须长期坚持 到本世纪中叶，我国人口总量仍将保持在13亿以上，人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变，这三个“不会根本改变”决定了坚定不移地推行计划生育，符合国家发展的总体要求，符合群众的根本利益，必须长期坚持。 我国正处于人口大国向人力资本强国转变的关键时期。必须从全局和战略高度出发，充分认识坚持计划生育基本国策的重要性和长期性，促进人口长期均衡发展，最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用，牢牢把握战略主动权。

（背景四）启动实施全面两孩政策条件具备、时机成熟 通过实行计划生育，缓解了人口过快增长的压力，缓解了人口与经济、社会、资源环境之间的紧张关系，促进了经济的增长和人民生活的改善。但同时我们也看到，人口的形势发生了深刻变化，人们的生育观念也改变了，现在少生优生已经成为社会生育观念的主流。党中央审时度势，根据形势发展的变化调整完善生育政策。党的十八届三中全会作出了坚持计划生育基本国策、启动实施单独两孩政策的重大决策。单独两孩政策稳妥扎实有序实施，为进一步调整完善生育政策积累了经验.

（背景四）启动实施全面两孩政策 条件具备、时机成熟 党的十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策,这充分体现了党中央观大势、定大局、遵循规律、实事求是的执政理念。当前启动实施全面两孩政策条件具备、时机成熟。这是中央科学把握人口发展规律，站在中华民族长远发展的战略高度、促进人口均衡发展的重大举措。实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理，是促进人口长期均衡发展的重大举措，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力；有利于促进经济社会持续健康发展，实现全面建成小康社会的奋斗目标；有利于更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。

《决定》出台的重大意义 《决定》是贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持计划生育基本国策的重大战略部署，是实现人口长期均衡发展的重大举措，是指导“十三五”和今后一个时期我国人口和计划生育工作的纲领性文件，为新时期人口和计划生育改革与发展指明了方向，最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用，为全面建成小康社会和中华民族伟大复兴提供坚实基础和持久动力。

二、全面两孩政策对我国人口 长期均衡发展的影响

全面两孩政策消除了促进人口长期均衡发展进程中的生育政策制度的羁绊，生育水平预期会更加接近世代更替水平，更符合人口增长长期沿着更替水平窄幅波动的人口长期均衡发展的最终目标。基于我国人口总量依然庞大的现实国情，全面两孩政策的实施不可能改变我国人口发展的总体趋势，但它确实可带来改善人口结构、人口素质和家庭变迁等诸方面的积极效果。虽然，新政策会增加一定规模的总人口，加大处于下行中的新常态经济的压力，增加经济社会发展成果分配的竞争性，增大资源环境配置的竞争性，但是，有利于缓解人口老龄化、有利于延缓劳动力人口减少的速度、有利于出生人口性别比的回归、有利于人口总体素质的提高、有利于家庭发展能力的提升，且对于人口增长的趋势不会产生大的影响。

三、《决定》的指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想 高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“四个全面”战略布局，以增进家庭和谐幸福、促进人口长期均衡发展为主线，坚持计划生育基本国策，统筹推进生育政策、服务管理制度、家庭发展支持体系和治理机制综合改革，努力实现规模适度、素质较高、结构优化、分布合理的人口均衡发展，促进人口与经济社会、资源环境协调可持续发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实基础和持久动力。

（二）基本原则 ——以人为本。尊重家庭在计划生育中的主体地位，坚持权利与义务对等，寓管理于服务之中，引导群众负责任、有计划地生育。  　　——创新发展。推动人口和计划生育工作由控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变，由管理为主向更加注重服务家庭转变，由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变。  　　——法治引领。充分发挥立法对完善生育政策和服务管理改革的引领、规范、保障作用，坚持严格、规范、公正、文明执法，不断提高计划生育法治水平。  　　——统筹推进。注重改革措施的系统性、整体性、协同性，做到调整完善生育政策与服务管理改革同步推进、配套政策措施同步制定。

（三）主要目标 到2020年，计划生育服务管理制度和家庭发展支持体系较为完善，政府依法履行职责、社会广泛参与、群众诚信自律的多元共治格局基本形成，计划生育治理能力全面提高；覆盖城乡、布局合理、功能完备、便捷高效的妇幼保健计划生育服务体系更加完善，基本实现人人享有计划生育优质服务，推动联合国2030年可持续发展议程的落实；保持适度生育水平，人口总量控制在规划目标之内。

四、实现《决定》预期目标 的任务要求

《决定》明确了计划生育改革发展的主线 坚持计划生育基本国策、增进家庭和谐幸福、促进人口长期均衡发展，这一主线和精神始终贯穿《决定》全文。 坚持计划生育基本国策——是前提和基础。 增进家庭和谐幸福——是调整政策、推进改革的出发点和落脚点。 促进人口长期均衡发展——是改革发展的方向和目标。

《决定》作为推动未来人口和计划生育工作的“顶层设计”，涵盖了生育服务管理制度、奖励扶助制度、治理机制、妇幼保健计划生育服务体系、家庭发展支持体系等范畴。通过形成政府依法履行职责、社会广泛参与、群众诚信自律的多元共治格局，计划生育治理能力全面提高。

（一）稳妥扎实有序实施全面两孩政策 依法组织实施全面两孩政策。 改革生育服务管理制度。实行生育登记服务制度，对生育两个以内（含两个）孩子的，不实行审批，由家庭自主安排生育。改进再婚等情形再生育管理。优化办事流程，简化办理手续，全面推行网上办事，进一步简政便民。依法依规查处政策外多孩生育。 加强出生人口监测预测。加快推进国家人口基础信息库和人口健康信息化建设，实现国家与省级人口和计划生育信息互联互通，实现户籍管理、婚姻、人口健康、教育、社会保障等信息共享。

（一）稳妥扎实有序实施全面两孩政策 合理配置公共服务资源。根据生育服务需求和人口变动情况，合理配置妇幼保健、儿童照料、学前和中小学教育、社会保障等资源，满足新增公共服务需求。引导和鼓励社会力量举办非营利性妇女儿童医院、普惠性托儿所和幼儿园等服务机构。

（二）大力提升计划生育服务管理水平 加强妇幼健康计划生育服务。推进优生优育全程服务，落实孕前优生健康检查，加强孕产期保健服务和出生缺陷综合防治，提高出生人口素质。 推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化。按照常住人口配置服务资源，将流动人口纳入城镇基本公共卫生和计划生育服务范围。关怀关爱流动人口和留守人群，促进社会融合。

（二）大力提升计划生育服务管理水平 强化基层基础工作。完善宣传倡导、依法管理、优质服务、政策推动、综合治理的计划生育长效工作机制。稳定和加强县、乡级计划生育工作力量，妥善解决好村级计划生育专干的报酬待遇、养老保障等问题。 充分发挥社会组织作用。加强政府与社会协同治理，广泛动员工会、共青团、妇联等群团组织和其他社会组织共同做好计划生育工作。充分发挥计划生育协会的生力军作用，切实加强县、乡级计划生育协会的组织和能力建设。

（三）构建有利于计划生育的家庭发展 支持体系 加大对计划生育家庭扶助力度。切实保障计划生育家庭合法权益，使他们优先分享改革发展的成果。对政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，继续实行现行各项奖励扶助政策，在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜。完善计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度，实行扶助标准动态调整。推进计划生育与扶贫开发相结合，继续实施“少生快富”工程。对政策调整后自愿只生育一个子女的夫妻，不再实行独生子女父母奖励优惠等政策。

（三）构建有利于计划生育的家庭发展 支持体系 增强家庭抚幼和养老功能。建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等在内的家庭发展政策，鼓励按政策生育。完善计划生育奖励假制度。增强社区幼儿照料、托老日间照料和居家养老等服务功能。推进医疗卫生与养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。加大对残疾人家庭、贫困家庭和独居老人的帮扶支持力度。广泛开展创建幸福家庭活动和新家庭计划。

（三）构建有利于计划生育的家庭发展 支持体系 促进社会性别平等。深入开展关爱女孩行动，创造有利于女孩成长成才的社会环境。综合治理出生人口性别比偏高问题，依法严厉打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠行为。依法保障妇女的宅基地、房屋等财产继承权和土地承包权。依法保障女性就业、休假等合法权益，支持女性生育后重返工作岗位，鼓励用人单位制定有利于职工平衡工作与家庭关系的措施。

（四）切实加强组织领导 落实党政责任。各级党委和政府要坚持计划生育党政一把手亲自抓、负总责，将实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理作为全面深化改革的重要任务，加强统筹规划、政策协调和工作落实。坚持和完善计划生育目标管理责任制，确保责任到位、措施到位、投入到位。 对人口和计划生育工作主要目标任务未完成、严重弄虚作假、违法行政造成恶劣影响等情形，实行“一票否决”。

（四）切实加强组织领导 加强部门协作。进一步完善计划生育兼职委员和领导小组制度。建立健全重大经济社会政策人口发展影响评估机制，促进相关经济社会政策与计划生育政策有效衔接。各有关部门要认真履行职责，重点解决好政策配套、公共服务保障、执法协调、信息互通等问题，加强对各地工作的指导。 深化人口发展战略研究。加强前瞻性研究，完善人口发展战略，编制中长期规划。科学评估经济增长和社会发展对生育行为的影响，准确研判生育水平变动态势，做好政策储备。

（四）切实加强组织领导 做好宣传和舆论引导。大力宣传计划生育取得的伟大成就，做好实施全面两孩政策解读。加强人口基本国情和计划生育基本国策教育，不断增强全社会的国情和国策意识。总结推广计划生育服务管理改革的好经验、好做法，表彰先进典型。正确引导社会舆论，营造支持政策落实和改革创新的良好氛围。 强化督导落实。各地区各有关部门要按照本决定要求，制定实施方案，细化改革任务，明确实施步骤。加强对各项改革措施的跟踪评估，及时发现和解决改革中的苗头性、倾向性问题。各省（自治区、直辖市）党委和政府每年要向中央专题报告本地区计划生育工作情况，中央将定期开展督查。

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