行 政 学 原 理 主讲：孔凡河

第一章 绪 论 一、行政管理的研究对象与主要内容 二、行政管理学的创立与发展 三、转型时期的中国行政管理学问题 四、行政管理学的发展趋势

第一节 行政管理学的研究对象与主要内容 一、行政的涵义 行政管理学是研究“行政”的知识体系。 （一）国内外学者对行政涵义的解释和分析 第一节 行政管理学的研究对象与主要内容 一、行政的涵义 行政管理学是研究“行政”的知识体系。 （一）国内外学者对行政涵义的解释和分析 行政：一个古老的概念。2000年前《左传》“行其政事”、“行其政令”的记载。270多年前编撰的《纲鉴易知录》“召公、周公行政”的记载。 在我国古代，行政是执掌政务、推行政令的意思。 行其政事……行其政令…… ------《左传》

走进公共行政 学生甲认为：任何组织中都存在公共行政活动，例如，企业、学校及其他社会组织都有公共行政活动，所以公共行政不是政府组织所特有的活动。 学生乙认为：公共行政活动仅仅存在于政府范围内，在政府组织以外不可能有公共行政的存在，因为公共行政是政治的一部分，二者不可能分开。

近现代国内外学者的理解 1．从“三权分立”的角度来理解 （1）依据 管理国家的活动分为立法（制定法律）、行政（执行法律），司法（维护法律）三类，这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制约和平衡。 ----法国启蒙思想大师孟德斯鸠 三权分立是指立法权、司法权、行政权相互独立、互相制约。其理念基础是西方社会的“人性恶”观点：①权力只有使用到它的界限为止；②权力只有用权力来制衡才能不会被滥用。 从“三权分立”角度说，立法是国家意志的体现，行政是国家意志的执行，司法是国家意志的维护。三种权力的各自独立和相互制约，可以防止公共权力的个人化和公共权力的滥用。

1）政府权力日益膨胀，明显地凌驾于立法、司法机关之上； 2）行政机关有立法权(委托立法)已成为一种普遍现象； 最高权力机构 国家元首 内阁（议员） 议会 / 国会 党的总书记 中国共产党 执法机构 司法机构 立法机构 执行法律 执政党 维护法律 监督检查 制定法律 行为标准 最高权力机构 人民代表大会 行政机构 执行法律 政府事务 执法机构 司法机构 立法机构 执行法律 国务院 维护法律 监督检查 制定法律 行为标准 管理国家的活动 行政机构 执行法律 政府事务 行政：是政府行政机关所管辖的事务。 （2）局限 管理国家的活动 1）政府权力日益膨胀，明显地凌驾于立法、司法机关之上； 2）行政机关有立法权(委托立法)已成为一种普遍现象； 3）立法、司法机关也有大量关于人、财、物等的行政事务。

2．从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释 （1）依据 国家功能两分法（政治与行政相分离） 在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能……前者谓之政治，后者即是行政。 ------ 美国学者F．J．古德诺《政治与行政》 政治功能 国家意志表达 政府体制 行政功能 国家意志执行 （2）局限 1）政治与行政之间存在着内在的不可分割的关系； 2）任何行政活动不可能不体现国家的意志，与政治不相联系的纯粹的行政现象是不存在的； 3）现代国家的政府机关日益积极地参与政治决策，具有强烈的政治色彩。

从管理的功能及其过程的角度来考察行政，突出管理的特点，强调行政的动态性。 3．从管理功能的角度来分析和释义 （1）依据 凡是管理活动都是行政； 从管理的功能及其过程的角度来考察行政，突出管理的特点，强调行政的动态性。 管理的规范性 管理 行政 行政的动态性 行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。 ------美国行政学家L．D．怀特1926《行政学导论》 行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。 ------美国行政学家J．M．费富纳1930《行政学》 （2）局限 1）行政等同于管理，没有反映行政管理的特殊性； 2）过于强调行政活动的技术性，无视行政活动中政治条件和政治因素的影响； 3）没能科学地揭示国家管理活动的“行政”的本质和特点。

4．从综合的角度概述行政 （1）依据---行政学家和政治家 是广涵义、多功能的概念，多方面、多层次、综合地分析： 1）从政府组织方面 是政府组织中行政机关所管辖的事务或活动。 2）从政治运用的角度 是民意的实行，国家意志的执行，主要表现为一种执行活动。 3）从管理的特点、功能方面 是以集体的努力与合作完成共同任务的活动，是为管理公共事务而对许多人所进行的指挥、协调、控制，是一种专门的艺术。 4）从行为科学的观点 是由有关行政活动的人的行为构成的，是许多人通力合作达到共同目标的集体行动。 行政，实系指政府机关依据国家的政策和法令，为达成工作目标，对有关之人、财、事、物、时、空等作有效运用之施政行为。 ------台湾学者吴挽澜《行政学新论》

即：输入政令，经由行政系统输出为国民服务的绩效。 （二）科学理解行政的涵义 1．行政与国家 （1）行政是国家的组织活动。 （二）对行政的理解 行政：是化政令为具体行为的一种过程。 政 令 为民 服务 国民 需求 绩效 输入 转化过程 输出 边界 行政系统 边界 过程具有的综合性特点： 即：输入政令，经由行政系统输出为国民服务的绩效。 （二）科学理解行政的涵义 1．行政与国家 （1）行政是国家的组织活动。 一方面，行政是一种管理活动；另一方面，又把行政管理同其他管理区分开来，指出它是“国家”的组织活动，有别于其他社会组织的管理活动。 行政是国家的组织活动。 -----马克思

行政是政治上层建筑的重要组成部分；行政是国家意志的贯彻和执行活动。行政行使公共权力，管理公共事务，谋求公共利益，承担公共责任。 （2）行政与国家的关系体现在： 行政主体：国家行政机关及其工作人员； 行政内容：国家事务； 行政基础：国家权力。 （3）特征 行政是政治上层建筑的重要组成部分；行政是国家意志的贯彻和执行活动。行政行使公共权力，管理公共事务，谋求公共利益，承担公共责任。 （4）结论 行政是国家的行政；是阶级的行政；是为实现国家的社会目标 和统治阶级利益进行活动的；是阶级统治的一种工具。 世界上没有脱离国家的行政，也不存在超阶级的、非政治性的行政。 国家行政 国家利益 行政 行政机关 国家 权力 国家 事务 实现 阶级行政 机关人员 阶级利益

① 具有管理的一般要素和特点；② 行政只是管理的一种。 行政管理：通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理。 3．行政与法律 2．行政与管理 （1）管理 1）manage ① 操纵：指导或控制 … 的使用； ② 处理； 2）管辖和治理：主其事为管，治其事为理 3）行政是管理活动 ① 具有管理的一般要素和特点；② 行政只是管理的一种。 行政管理：通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理。 3．行政与法律 （1）行政活动均以法律为依据 行政：是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动。 管理 行政 企业管理 学校管理 管理 营销管理 行政管理 …… 社会目标 行政 行政机关 依据 国家 法律 运用 法定 权力 管理 国家事务 实现 统治阶 级利益 机关人员 社会事务

二、行政管理学的研究对象 （2）依法管理活动 1）国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任； 2）国家行政人员的职责、权利、义务； 行政：是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。 （2）依法管理活动 1）国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任； 2）国家行政人员的职责、权利、义务； 3）国家行政机关行使职权和实施管理的原则、方式、方法、程序； 二、行政管理学的研究对象 1．研究对象 是研究行政管理及其活动规律的科学。 即：通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。

2．研究的具体对象 （1）管理内容 1）政府内部事务的管理 2）国家重大事务的管理 3）各方面的社会事务管理 （2）管理要素 1）行为要素：① 国家行政机关依法实施行政管理所发生的一切行为；② 决策和执行的最终控制所必需的行为；③ 属于方法、程序、技术方面的行为。 2）人财物要素：对人、财、物进行有效的组织、安排和分配。 3）组织要素：静态的组织结构和动态的组织活动； 4）时空要素：管理的时效性和环境适应性，注重行政效率，要求因地制宜。

（3）相关研究 （4）运用的理论 （5）研究目的 ①政治发展规律；②社会发展规律；③经济规律；④技术发展规律；⑤文化发展规律；⑥自然规律。 行政管理学的研究对象是行政现象，行政过程内在本质联系的科学。 （4）运用的理论 社会科学、自然科学、技术科学的有关理论和方法，研究行政管理系统的各个方面、各个要素、各个环节以及它们之间的内在联系和合理结合形式。 （5）研究目的 1）探索和揭示行政管理活动的一般规律性； 2）科学地确立国家行政组织对国家与社会各种事务进行有效管理的原理、原则、体制、结构、方法、手段； 3）指导整个社会行政管理实践，提高行政管理水平和效率。

三、行政管理学的主要内容 1．发展阶段 （1）萌芽时期 研究内容主要是行政法，即研究法律对行政的规范。 （2）独立的科学期（1887） 把组织、人事、财务作为这门学科的主要组成部分。 行政组织、人事行政、财务行政、行政法规。 -------1926年美国怀特《行政学导论 POSDCORB：即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理七职能说。 -------美国行政学家古立克 （3）行为主义学派、决策学派期（20世纪30年代） 研究重点从管理职能方面转向政府的决策方面。 (4) 现代 行政管理的基本要素作为行政管理学的基本内容。 （1）台湾 目标、计划、人员、金钱、物材、组织、方法、领导、激励、意见沟通、士气或服务精神、协调、时间、空间、改进。 -------台湾权威张金鉴教授

（2）大陆 1）管理的主要职能或环节为研究内容 如：组织、领导、用人、决策、执行、监督与反馈等。 2）三大部分为研究内容 行政管理系统；行政管理运行过程；专业行政和业务行政。 3）六个方面为研究内容 一般行政；专业行政；层级行政；区域行政；案例分析；政策分析。 4）五个方面为研究内容 ①行政管理机构设置合理化问题； ②行政人员的专业化及其素质问题； ③行政管理工作程序科学化问题； ④行政管理方法现代化问题； ⑤行政管理法制化问题。 （侧重于行政管理学对国家行政活动的指导作用）

2．概括内容 （1）主要任务 是通过对行政系统、行政过程的抽象、综合研究，揭示行政管理的一般规律。 （2）主要内容 1）行政管理的权力主体 ①权力（来源与结构）；②职能（职责与功能）；③组织（系统与构成）；④领导（素质与标准） 2）行政管理过程和内容 行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等环节。 3）行政效率与行政改革 ①提高效率、效益是行政管理的出发点和归宿； ②行政改革则是保持行政管理活力和提高行政管理效率的根本途径。

第二节 行政管理学的产生和发展 一、行政管理学的产生 源于美国，产生于19世纪末20世纪初，扩及世界各国。 （一）背景 1．经济发展 第二节 行政管理学的产生和发展 一、行政管理学的产生 源于美国，产生于19世纪末20世纪初，扩及世界各国。 （一）背景 1．经济发展 （1）社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立、深入研究 1859--1914年，加工业的产值增加了18倍，工业取代农业成为国民财富最主要的源泉。19世纪与20世纪之交，工业化基本完成，西方主要资本主义国家从农业国发展为工业国。 社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化，使政府管理社会经济的任务日益繁重；垄断统治使社会各种矛盾进一步扩大和加深，也要求政府加强干预和调节。在政府干预经济生活和其他社会事务的活动开始增多，行政管理活动变得越来越重要。 1866年到1914年间，联邦政府行政管理费用支出从约4100万美元增为1.7亿美元左右，增加了3倍。政府各管理部门的人数，1871年约5.4万人，到1914年的48.3万人左右。 一级学科 于物理学、数学、经济学并列的学科 1996年自然科学基金委员会成立管理科学部

（3）伍德罗·威尔逊（Thomas W.Wilson）于1887年《行政学之研究》的论文 （2）理论的研究得到空前加强 （3）伍德罗·威尔逊（Thomas W.Wilson）于1887年《行政学之研究》的论文 执行宪法要比制定宪法更困难，加强政府组织并赋予职责，为政府工作铺平道路，必须有一门行政科学。 政府行政(公共行政)开始被作为一个独立的领域加以研究，并逐步形成科学体系。 2．管理思想的影响 （1）新的矛盾和问题 1）资本积累的惊人增长与管理、利用巨额资金的陈旧方式不相适应； 2）生产技术的进步、企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突； 3）劳资之间的严重对立，使劳动生产率低下，影响着生产和利润的增长； 4）缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才，使专业化协作大生产陷于混乱。

这种来自社会实践的历史性要求，促使西方国家的管理思想获得了长足的进展，迎来了一个崭新的科学管理时代。 （2）科学管理方法及理论的影响 1）管理制度和管理方法 2）管理之父：F．W．泰勒 这种来自社会实践的历史性要求，促使西方国家的管理思想获得了长足的进展，迎来了一个崭新的科学管理时代。 3．奠定行政管理学的理论基础 （1）政治学是直接理论基础 行政学---子体 政治学---母体 花---政治学 果---行政学 树---行政学 根—政治学 （2）政治思想影响 1）天赋人权、社会契约、三权分立的思想 17、18世纪政治学家洛克、孟德斯鸠、卢梭把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为国家政权体制的建立奠定了理论基础。

①从理论上把行政从政治的范畴中独立出来，进行专门研究。 2）立法、行政、司法三权分立的政治制度 立 法 制定法律 行为标准 行 政 执行法律 实现行为 司 法 维护法律 监督行为 3)政治行政两分法 1900年政治学家古德诺《政治与行政》一书 ①从理论上把行政从政治的范畴中独立出来，进行专门研究。 政治 功能 国家意 志表达 民意表现 政策制定 行政 功能 国家意 志执行 民以执行 政策执行 ②认为三权分立不符合民主国家的实际，民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法是行政的一小部分 ③定义 政治：是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的制定。 它是由议会掌握的制定法律和政策，以表达国家意志的权力。 行政：是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。 它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。

形成独立的比较完整的学科体系，始于20世纪20年代 1．创立者 怀特（Leonard D．White1891-1958） （1）第一本教课书 （二）产生 形成独立的比较完整的学科体系，始于20世纪20年代 1．创立者 怀特（Leonard D．White1891-1958） （1）第一本教课书 1926年《行政学导论》美国第一本行政学教课书； （2）标志 行政管理学正式成为一门独立的学科，标志着公共行政学的产生，使公共行政学成为一个单独的研究领域 （3）理论框架 用理论的研究方法，对行政活动的根源、一般规律、具有普遍适用性和适合于各种组织的原则，以及在整个逻辑体系中成为公理的内容进行了比较系统、深入的分析。 行政要素四大部分：组织原理；人事行政；财务行政；行政法规。 2．其他创立者 （1）威劳毕 1927年《行政学原理》美国第二本享誉极盛的行政学教科书。 论述了行政管理中的财务、预算与物资管理等问题，并比较系统地阐述了行政学理论体系。

（2）费富纳（行政学家---南加利福尼亚州大学） 1930年《行政学》从科学管理的角度分析行政； 行政就是由一些人通过协调的努力，使政府的工作得以做成，也是运用科学的方法达成既定目标的一种活动或程序。 怀特的《行政学导论》、威劳毕的《行政学原理》和费富纳的《行政学》，是早期行政管理学方面影响深远的名著。 理论体系大体形成，独立学科的地位最终被确定下来。 二、行政管理学的发展 科学管理时期、行为科学时期、现代化管理时期（管理科学） 传统阶段：1900以后 人性阶段：1930以后 系统权变阶段：1960以后 形成阶段 传统管理 成长阶段 科学管理 科学化阶段 现代化管理

行政理论的发展 发展阶段 代表人物 代表作及其主要思想 形成时期 （科学管理时期） 威尔逊 《行政管理学之研究》（1887） 泰罗 （19世纪末——20世纪30年代） 威尔逊 《行政管理学之研究》（1887） 泰罗 《科学管理原理》（1912） 古诺德 《政治与行政》（1900） 怀特 《公共行政学研究导论》（1926） 魏劳毕 《公共行政原理》（1926） 成长时期 （行为科学时期） （20世纪40年代至60年代） 梅奥 霍桑实验、非正式组织 马斯洛 需要层次理论 巴纳德 动态平衡理论 麦格雷戈 X-Y理论 发展时期 （现代科学管理理论时期或新公共管理时期） （20世纪70年代至今） 布坎南 公共选择学派 科斯 新制度经济学派

麦格雷戈(Douglas McGregor)：提出“X”理论和“Y’’理论。

（一）科学管理时期（形成阶段） 1．泰罗的科学管理理论的影响 （1）科学管理理论 1）由弗雷德里克·泰勒（1856-1915）（科学管理之父-1911《科学管理原理》）和亨利·甘特（1861-1919）吉尔布赖特夫妇 2）理论 科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。 为提高效率或生产率，提倡整体观念、系统分析、完善组织、强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。

（2）影响 行政学理论被深深地打上了科学管理思想的烙印。 1）整体系统性原则 对管理过程的考察，研究各个重要环节以及各个环节间的联系； 2）合适的组织原则 注重组织结构的研究，提出了行政管理中的组织原理； 3）计划性和程序化原则 先拟定管理计划目标，用目标分解法，把一个大的行政目标分解为若干层次的小目标，以保证总目标有计划有步骤地实现； 4）协调化原则 强调行政组织与所属人员之间、行政人员之间的合作、协调一致和相互督促； 5）效率原则（核心） 着力寻求提高政府工作效率和节省政府开支的途径、办法。

（1）亨利•法约尔---法国科学管理之父（1841-1925） 古典组织理论创始人 （2）十四条管理原则 1916年《工业管理与一般管理》 行政学家在科学管理思想的影响下，根据企业经营管理的一些理论和原则，提出政府行政管理的一些原则、原理，力图以此来指导一切行政工作，达到提高行政效率的目的。 推行者：怀特、威劳毕 2．亨利·法约尔的影响 （1）亨利•法约尔---法国科学管理之父（1841-1925） 古典组织理论创始人 （2）十四条管理原则 1916年《工业管理与一般管理》 1）指挥统一性原则； 2）等级系列原则； 3）控制幅度； 4）集权原则； 5）责任原则； 6）分工原则； 7）纪律原则； 8）命令的统一性原则； 9）个别利益服从整体利益原则； 10）报酬原则； 11）秩序原则； 12）公正原则； 13）保持人员稳定原则； 14）首创精神和集体精神原则

德国社会学家（1864-1920）《社会组织与经济组织》 ——组织理论之父 （2）官僚集权组织理论 3．马克斯•韦伯的影响 （1）马克斯•韦伯 德国社会学家（1864-1920）《社会组织与经济组织》 ——组织理论之父 （2）官僚集权组织理论 1）企业、政府、军队、政党、教会等，都须建立合理的组织进行管理；2）最理想、最有效的组织形式是官僚集权组织； 官僚集权组织---理想的行政组织体系 1．是以合理合法的权力为基础，通过法律确定的职位的权力进行管理。 2．是一种包含多种因素的行政组织体系： 3．它通过正式考试或者训练教育而获得的技术资格来挑选组织中的成员； 4．在一般情况下，所有担任公职的人员都是任命的； 5．行政管理人员领取固定的薪金，他们是专职的公职人员； 6．行政管理人员不是他所管辖的那个单位的所有者； 7．行政管理人员要遵守组织中规定的规则和纪律。 4．其他人的影响 （1） 管理七职能说 行政学家卢瑟•古立克---20世纪行政学理论的基石 POSDCORB即：①计划；②组织；③人事；④指挥；⑤协调；⑥报告；⑦预算。

本时期的缺陷---受科学管理某些片面束缚 （2） 组织的八项原则 英国行政学家林德尔·F·厄威克提出行政组织的基本原则： ①目标原则；②相符原则；③职责原则；④层级原则；⑤控制幅度原则；⑥专业化原则；⑦协调原则；⑧明确性原则。 本时期的缺陷---受科学管理某些片面束缚 ①过分重视和强调机械效率，忽视社会影响、社会效益； ②偏重于行政现象的静态方面，忽视其动态方面的研究； ③偏重于组织的功能，忽视组织中人的作用； ④偏重于理论的研究，寻求普遍适用的原理、原则，忽视时空因素的影响和实际运用； ⑤强调人的生理能力和物质需求，忽视人的心理因素和精神需要，缺乏对人的尊重。 (二)行为科学时期（发展时期） 行为科学含义： 将人类学、社会学、心理学与管理学有机结合，通过对人的行为及其产生原因的分析，达到协调人际关系和提高效率的目的。 演变：人际关系学说---行为科学---组织行为理论 代表性：梅奥的人群关系理论和巴纳德的组织理论。 1．人际关系学说（人群关系理论） （1）霍桑试验 1924年，梅奥与罗特利斯伯格等人在芝加哥的霍桑工厂进行了长达8年的一系列试验。

（2）试验的结果 艾顿·梅奥（Elton Mayo)在其代表作《工业文明的人类问题》 （1933）中提出了著名的人群关系理论。 （3）理论 ①工人不是经济人，而是社会人；（标志行为科学的产生） ②人不是单独的、孤立的、机械的个体，而是复杂的社会系统的成员； ③企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织”； ④管理者要寻求和采取一种以社会和人群关系技能为基础的新的领导方式。 2．行为科学管理理论 （1）C．I．巴纳德---的奠基人 （2）理论观点 ①正式组织理论 组织三种要素：协作的意愿；共同的目标；信息沟通。 ②非正式组织理论 在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范。 非正式组织的存在和作用，可以增强组织功能和使组织更有效率，所以行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。

③权威的接受理论 管理者的权威不是来源于上级的授予，来自于下级的认可； 不仅凭职权发号施令，重要是取得下级的同意、支持与合作。 ④组织平衡理论 组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡； 一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡关系。 ⑤提出：以人为中心 只有在实现组织目标的同时，也确保个人目标的实现，才能保证组织的运转效率。 3．行为主义学派（逻辑实证主义学派） （1）H．A．西蒙（决策学派） 美国社会科学研究会主席，在经济学、心理学、政治学、社会学、组织学方面颇有建树，1978获诺贝尔经济学奖 （2）提出“行政行为”（Administration Behavior)这一范畴 （3）代表作《管理行为：管理组织决策过程的研究》1976第3版---行政学的里程碑 （4）开创性研究 对决策的心理基础、决策结构、决策程序、决策效率进行开创性研究，产生重大影响。（诺贝尔经济学奖） 把西蒙的组织理论称为决策过程组织理论。

②管理就是决策，决策与决定是行政行为的核心（突出贡献） 决策过程三个阶段：情报阶段；设计阶段；抉择阶段； ③决策中必须区分事实因素与价值因素 （5）理论观点 ①重视人的因素和静态的研究 ②管理就是决策，决策与决定是行政行为的核心（突出贡献） 决策过程三个阶段：情报阶段；设计阶段；抉择阶段； ③决策中必须区分事实因素与价值因素 决策不能只注意事实和过程，而忽视社会的价值。 ④行政管理学与自然科学等各个学科相通，都应以事实为对象进行实证研究。 西蒙的主要贡献在于它的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究，这种研究的最终目的不是为了提高组织效率，而是为了实现组织效果。 本时期行政学研究获得了重大进展 （1）着眼于行政现象中人的行为的动机、过程和效果； （2）重视人的各种需要和非正式组织的作用； （3）重视激励人的积极性和民主的领导方式，而不拘泥于制度、法规、原则、组织等方面的静态研究。

（1）多学科相互交叉、相互渗透的综合性学科 （2）发展迅速、学派林立 （三）现代化管理时期（管理科学时期） 1．特点 （1）多学科相互交叉、相互渗透的综合性学科 （2）发展迅速、学派林立 科学管理学派；经验主义管理学派（案例学派）； 比较公共行政学派； 组织行为学派；管理科学学派（数量学派）； 社会协作系统学派； 系统管理学派；权变理论学派（情境学派）； 社会技术系统学派； 决策理论学派；人际关系学派； 管理程序学派； 公共选择学派； 表现： ①自成一统，相互争辩 ②反映了当代行政学的繁荣； ③表现了自由主义思潮下的混乱； ④行政学进入了科学化阶段而趋于成熟。 2．代表性 （1）政策科学（公共政策分析/社会工程） 1）基于政府政策条件和政策任务的复杂化。

2）发端 政治学者拉斯维尔（Harold D.Lsswell)1951《政治科学》 3）成熟 应用人类社会一切可能的学科以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策。 社会可行性：符合社会大众者的利益和政治、经济、文化、伦理 组织可行性：符合政策者的既得利益、意识、目标的政策。 （2）新公共行政学New Public Administrarion/新公共行政运动 （1）代表人物：乔治•弗雷德里克森 《新公共行政学》1980 （2）基本思想 以社会公平为核心价值，建构一种如实的、改革的、具有广泛民主的行政学。 （3）理论观点 ①主张社会正义和社会公平是核心价值； ②有责任推动旨在实现政府高效率和社会公平的行政改革； ③构建新型的政府组织形态； ④主张民主行政； ⑤主张突出政府行政管理的公共性质。

一场游戏由它的规则限定，而一场较佳的游戏只产生于改变游戏规则。 （3）公共选择理论（运用经济学研究行政活动） 1）倡导者 布坎南《自由、市场和国家》1984（诺贝尔经济学奖） 2）基本理论 ①政治也是一种复杂交换市场 （与奉行自愿交换和等价交换原则的经济市场不同） 弊端：财富、地位、非自愿强制权的因素的介入，有可能使权力和财富拥有者凭借其优势资源获得权利效用和纯租金---损害选择过程及其结果的公平性和公正性。 应对：把宪法、宪法选择、法律构架、决策规则、公共产品提供看作是最值得关注也是政府应先解决的问题。 ②“经济人”假设 弊端：被授予代理国家或政府行事的公务员并不是天然的“公仆”他们同样是“自己的权力最大限度地追求纯财富的人”。 应对：只有在宪法、法律中设计出“能制约赋予他们权力和它们在那些权力范围中的行为”的条款，才能将公职人员的行为限制在公共利益的限度内。 一场游戏由它的规则限定，而一场较佳的游戏只产生于改变游戏规则。

《论语》《史记》记载，公元前841年的“周公、召公行政”。 （2）组织制度 周朝六官：天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官； 三、中国行政管理的发展 1．古代 （1）行政一词 《论语》《史记》记载，公元前841年的“周公、召公行政”。 （2）组织制度 周朝六官：天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官； 隋朝六部：吏部（百官政事）；户部（户籍财政）；礼部（文化教育）；兵部（军队武器）；刑部（司法刑狱）；工部（工程建设）； （3）行政法典 《周礼》《秦律》《唐六典》《元典章》《明清会典》 （4）行政盛事 文景之治；贞观之治；康乾盛世； 2．民国的行政学 （1）孙中山的五权分立 立法、行政、司法、考试、监察五院分立制度，使中国开始向近现代的政治体制、行政体制发展。 （2）大学丛书 1）张金鉴《行政学之理论实践》1935年由上海商务印书馆印行 我国最早最系统的行政学专著。 人为行政治本，财为庶政之母

2）江康黎编著的《行政学原理》1936年民智书店出版。 （3）行政效率研究会 1934年成立《行政效率》半月刊 行政效率促进委员会《行政研究》直属行政院 2．革命根据地 （1）机构建设 1931年11月在江西瑞金建立中华苏维埃共和国，成立行政管理机构，《中华苏维埃共和国宪法大纲》〉《中华苏维埃组织法》 （2）管理实践 1）人民的政府由人民来管理的思想和实践； 2）政府机构组织实行精兵简政、厉行节约的原则； 3）人事组织方面贯彻选贤任能、德才兼备的原则； 4）在人际关系方面形成官兵平等、上下一致、同志友爱、团结互助的制度和风尚； 5）在工作方法和作风方面，提倡和实行实事求是、调查研究、理论联系实际、集体领导与个人负责相结合等原则和方法。 3．新中国建立后 50年代初行政管理学被取消，学科研究和传播中断。

“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。” 1980年 （2）中国政治学会 4．十一届三中全会 （1）邓小平指示 “政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。” 1980年 （2）中国政治学会 1980年北京成立，举办讲习班讲授行政管理和人事管理等课程。 （3）行政管理学研讨会 1984年8月，由国务院办公厅和劳动人事部发起召开。 （4）刊物 《中国行政管理》《中国人事管理》 （5）创办行政管理院校 （6）推行国家公务员制度 1987年十三大。 （7）中国行政管理学会 1988年10月，正式成立，标志着行政管理学科的正式确定。 （8）国家公务员制度在全国正式推行 1993年10月1日。 （9）国家行政学院正式成立 1994年9月，高级公务员培训基地。 这些都标志着我国行政管理科学已经进入了一个全新发展阶段。 人为行政之本，财为庶政之母

中国行政管理学的兴起 成 就 不 足 建立起公共行政学的体系架构 西方传统行政学的影响较明显 初步显示出交叉性优势 成 就 不 足 建立起公共行政学的体系架构 西方传统行政学的影响较明显 初步显示出交叉性优势 体系尚缺乏内在的规律或逻辑 理论研究有了较大的进展 体系的研究内容层次不清 应用公共行政学得到发展 比较公共行政学研究不够发达 分支公共行政学不断开拓 用综合知识研究公共行政现象不够 技术含量不断增加 研究对象局限性较大

第三节 转型时期的中国行政管理学问题 我国的行政管理从1949年至今，经历了一个从传统向现代的转变过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济，这一转变导致了许多方面的变化。

1.政府和人民关系的变化 市场经济与纳税人意识，委托人和代理人的关系日渐明确。 2.政府职能和角色的变化 政府全能角色减弱，政府独享的管理职能已部分被市场和社会分割。 3. 政府开始关注自身的利益 政府对自身利益的关注有的是符合社会目标的，而有的关注和追求则带有团体性质或利己性。 4.政府观念的变化 成本效益观念、服务观念、有效性和效率观念、时间观念、顾客观念、利益观念、小政府大社会观念等已经开始在政府的运作中逐步表现出来。

转型时期我国行政管理的一个基本问题是如何适应市场经济的变化，以及如何适应全球化的严峻挑战。为此，必须处理好那些方面的问题？

第一，政府定位问题。 传统的管理模式是政府全能和国家高于社会的模式 ，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的削弱正是市场和社会成长的一个必然结果。 第二，政府官员问题。 政府官员依然拥有相当大的行使权力的空间，这使得权力与经济之间呈现出一种复杂的关系 。官员的腐败问题已经成为吏治的头号问题，成为全社会关注的焦点问题之一。 第三，制度建设和创新问题。 组织结构中的法定结构和非法定结构的同时存在问题，结构的重叠和臃肿问题，结构与功能的不相对应问题，结构的僵化问题，领导体制中的二元结构问题，体制运作的程序问题，所有这些都构成了转型时期制度建设和创新的重要问题。

第四，依法行政问题。 转型时期中国的行政管理如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保障。 第五，观念更新问题。 传统时期的一些不合时宜的观念，如僵化、不思进取、迷信条条框框、崇尚权力，轻视真理和知识、官贵民贱、只唯上不唯实，如此之类的现象随处可见，它构成了行政管理的巨大障碍。另外，行政管理要有全球视野，在某些方面按国际规则行事。

第四节 行政管理学的发展趋势 第一，从演绎分析转向归纳分析。 第四节 行政管理学的发展趋势 第一，从演绎分析转向归纳分析。 传统行政学关注于确定基本原则，并把这些基本原则和基本观念作为行政学研究的规范标准，而现代行政学则从现实的行政活动出发，在大量事实材料的基础上产生行政原则并用以分析行政活动。

第二，从价值分析转向实证分析。 传统行政学注重“应然”的分析，偏重于对价值的考虑，而当代行政研究则从“实然”出发，注重事实的调查和收集，以发现行政活动和行政关系的问题。 第三，从静态的分析转向动态的分析。 传统行政学注重组织的结构、规章制度、职权规范、原理等静态的制度、结构研究，而当代行政学研究还注重行政活动中人和行政过程的研究，例如行政心理、行政沟通、决策过程、预算过程等都属这方面的研究。

第四，从生理的分析转向心理的分析。 在对行政人员的研究上，传统的行政学关注人员的生理活动和生理需要，并把满足这种需要作为提高行政效率的重要手段，而现代行政学研究还注重人的心理层面的研究，例如人的心理需要和情感需要。 第五，从间接分析转向直接分析。 传统行政学较多地采用已有的二手资料进行理论分析和逻辑分析，而现代行政研究还偏向于经验的作用，偏向于从第一手资料，包括调查研究等手段来进行研究。

第六，从单科分析转向多科分析。 传统的行政学较少利用其他的学科来研究行政活动涉及的问题。随着研究领域的扩展，多学科的渗透变得非常明显，行政学研究日益成为一种带有多学科特征的研究，其中政治学、管理学、经济学、社会学、心理学与行政学的联系尤其密切。 第七，从比较分析转向生态分析。 这是比较方法中的一个新发展。生态研究把不同生态的行政体系的特点作为比较的重要考虑内容，这使得比较具备了较为合理的基础，防止将一些行政模式简单地套用。

阅读书目推荐 1.行政管理学配套阅读书目 《国富论》（亚当•斯密著）、《论法的精神》（孟德斯鸠著）、《政府论》（洛克著）、《就业、利息和货币通论》（凯恩斯著）、《政治学》（亚里士多德著）、《政治与行政》（古德诺著）、《改革政府》（奥斯本著）、《西方行政学说史》（丁煌著）等学科经典著作

2.行政管理学较权威的教材 《行政管理学概论》（张国庆主编，北京大学出版社）， 《行政管理学》（张永桃，高等教育出版社）， 《行政管理学》（夏书章主编，中山大学出版社）、《中国公共行政学》（郭济主编，中国人民大学出版社）、《公共行政学》（张康之等编著，经济科学出版社）、《公共行政学》（竺乾威主编，复旦大学出版社）等国家优秀教材可为学生的参考教材。

复习与思考 怎样理解行政的含义？ 简述西方行政管理学的产生与发展。 韦伯的官僚集权组织理论。 转型时期的中国行政管理学问题。 行政管理学的发展趋势。