譯著：王銘正 製作：王銘正 馬惠茹 © 2012 Cengage Learning. All Rights Reserved. May not be copied, scanned, or duplicated, in whole or in part, except for use as permitted in a license distributed with a certain product or service or otherwise on a password-protected website for classroom use.

第12章 稅制的設計 © 2012 Cengage Learning. All Rights Reserved. May not be copied, scanned, or duplicated, in whole or in part, except for use as permitted in a license distributed with a certain product or service or otherwise on a password-protected website for classroom use.

美國1920年代惡名昭彰的黑社會頭目─「疤面煞星」卡彭（Al Capone）─從不曾因為他所犯下的罪行而入獄。不過，他最後還是因為逃稅而坐牢。他忘了富蘭克林（Ben Franklin）的名言：「這世界除了死亡跟稅之外，沒有一件事情是確定會發生的。」 3

富蘭克林在1789年說了這句名言；當時，美國人所繳的稅不到所得的5%，且接下來的一百年也是如此。不過，現在一般美國人所繳的稅，包括個人所得稅、企業所得稅、薪資稅、銷售稅和房地產稅，加起來占他的所得的三分之一。在很多歐洲國家，這個比重甚至更高。 4

但巧婦難為無米之炊，政府為了做這些事和很多其他的事，它需要藉由課稅來取得經費。 如果人民指望政府提供各式各樣的商品與服務，那麼稅就不可避免了。前兩章說明了經濟學十大原理之一：政府有時可以 改善市場結果。當政府矯正外部性（如空氣污染）、提供公共財（如國防），或管制公有資源的使用（如在公有湖捕魚）時，可以提高經濟福祉。 但巧婦難為無米之炊，政府為了做這些事和很多其他的事，它需要藉由課稅來取得經費。 5

先前的章節曾說明，對商品課稅會如何影響該商品的供給與需求。   在第6章，我們看到稅會降低市場的銷售數量；我們也看到稅是由買者與賣者共同負擔，負擔的比例決定於供給與需求的彈性。 6

在第8章，我們看到稅如何影響經濟福祉。我們學到課稅會造成無謂損失：課稅所造成的消費者剩餘與生產者剩餘的減少，大於政府所增加的收入。 7

在本章，我們以這些內容為基礎，探討稅制的設計。   我們先說明課稅的一些基本原理。大多數人同意，稅制應該合乎效率與公平。但我們會接著說明，達成目標遠比宣示目標要困難多了。 8

稅與效率 課稅的目的很明顯，就是要替政府徵得所需收入。 但稅有不同的形式，當政策制定者在設計稅制時，他須同時考量兩個目標： 效率與公平。 9

稅與效率 就相同的納稅金額而言，如果納稅人在某一個稅制下的納稅成本比在另一個稅制下來得小，我們稱這個稅制是比較有效率的。   而納稅成本包括哪些呢？對納稅人來說，最直接的成本就是稅本身。 10

稅與效率 但政府課稅也會給納稅人帶來另外兩項成本： 因稅扭曲了我們的決策所造成的無謂損失。 因納稅手續繁瑣而耗費的資源。   因稅扭曲了我們的決策所造成的無謂損失。 因納稅手續繁瑣而耗費的資源。 這兩種成本是不可避免的。一個有效率的稅制會盡量降低這兩種成本。 11

無謂損失 經濟學十大原理之一是：人們的行為隨誘因起舞；這包括稅制所帶來的誘因。 如果政府對冰淇淋課稅，那麼人們會少吃冰淇淋。如果政府對房屋課稅，那麼人們會住比較小的房子，並把比較多的所得花費在其他東西上。如果政府對勞動所得課稅，那麼人們會少工作而享受更多的休閒。 12

無謂損失 因為稅會扭曲誘因，所以會造成無謂損失。   稅的無謂損失是納稅人的經濟福祉因政府課稅而下降的幅度超出政府收入增加的部分。 13

無謂損失 課稅之所以會造成社會有無謂損失這樣的無效率結果，是因為人民根據稅所帶來的誘因進行資源配置，而不是根據買賣商品與服務的真正效益與成本。 14

無謂損失 假設勞萊願意花8美元買一個披薩，而哈台願意花6美元買一個披薩。如果披薩沒有被課稅，那麼披薩的價格反映它的製造成本。再假設披薩的價格是5美元，所以勞萊跟哈台兩個人都會各買一個披薩。兩個消費者都會有消費者剩餘；勞萊的消費者剩餘是 3美元，哈台的消費者剩餘是1美元，消費者總剩餘是4美元。 15

無謂損失 現在假設政府對披薩課了2美元的稅，所以披薩的價錢漲到7美元。勞萊還是會買披薩，但是他的消費者剩餘剩下1美元。哈台則決定不買披薩，因為披薩的售價比他所願意花的錢還高。 16

無謂損失 政府得到的稅收是從勞萊購買的披薩所課得的2美元。消費者總剩餘減少了3美元（從4美元降為1美元）；因為總剩餘下降的金額比稅收還多，所以這個稅造成無謂損失。在這個例子，無謂損失是1美元。 17

無謂損失 此時的無謂損失並不是來自於購買披薩的勞萊，而是來自於沒有購買披薩的哈台。勞萊的剩餘所減少的2美元剛好抵銷政府所得到的稅收；之所以會有無謂損失是因為課稅使哈台改變了他的行為。 當課稅造成披薩價格上漲時，哈台的情況變得更差了，因此，哈台福利減少的部分就是課稅所造成的無謂損失。 18

該對所得還是對消費課稅？ 當稅誘使人們改變他們的行為時（例如哈台決定不買披薩），稅會造成無謂損失並使資源的配置無效率。政府的稅收大部分是來自於個人所得稅。 在第8章的個案研究中，我們討論了個人所得稅如何降低人們努力工作的意願。此稅所造成的另一個無效率是它會使人們降低儲蓄的意願。 19

該對所得還是對消費課稅？ 假設一個25歲的人在考慮儲蓄1,000美元。如果他將這筆錢存年利率8%的存款，那麼，當他在65歲退休時，他將能得到21,720美元。但如果政府對他的利息收入每年課四分之一的稅，則他的稅後利率只剩下6%；40年之後， 1,000美元只變成10, 290美元，比不課稅下所能得到的金額的一半還少。 因此，由於利息收入被課稅，所以人們的儲蓄意願會降低。 20

該對所得還是對消費課稅？ 有些經濟學家提倡藉由改變稅基來消除現今稅制對儲蓄的抑制效果。 政府應該對人們的消費課稅，而不是對人們的所得課稅。在這項提議當中，所有被儲蓄下來的所得應該是在未來花用的時候才要被課稅。這個稅制稱為消費稅（consumption tax），它並不會扭曲人們的儲蓄決策。 21

該對所得還是對消費課稅？ 歐洲國家比美國更仰賴消費稅。加值稅（value-added tax，簡稱VAT）是大多數歐洲國家其政府收入的主要來源。加值稅就像美國很多州會課的銷售稅；加值稅的稅基是商品各個生產階段的附加價值，而銷售稅的稅基是商品在零售階段的銷售金額。 22

該對所得還是對消費課稅？ 很多經濟學家相信，從促進經濟成長的角度來看，消費稅優於所得稅，因為消費稅可以鼓勵儲蓄，而有助於投資與經濟成長（我們會在第25章詳細說明儲蓄、投資與經濟成長之間的關係）。 不過，要將現今以所得稅為主的稅制變成以消費稅為主的稅制，將產生一連串極具挑戰性的變革爭議。 23

因納稅手續繁瑣而耗費的資源 因納稅手續繁瑣而耗費的資源，是任何稅制所產生的無效率的一部分。這項成本不只包括在報稅前花在填寫報稅單的時間，也包括整年度花在記錄與納稅有關事項的時間，以及政府因執行稅法所耗費的資源。 24

因納稅手續繁瑣而耗費的資源 很多納稅人，尤其是那些應稅所得較高的人，會雇用稅務律師以及會計師來協助他們處理稅務問題。這些嫻熟複雜稅法的專家們替他們的顧客填寫稅單，並且協助顧客降低應納稅額。這樣的行為是合法的避稅，不同於違法的逃稅。 25

因納稅手續繁瑣而耗費的資源 稅制的批評者說，這些顧問利用一些法律漏洞來協助顧客少繳稅。 有些法律漏洞是立法機關的過錯：可能是模稜兩可的規定或是稅法的疏忽；更多時候是因為國會選擇對一些特定行為給予特別待遇。 26

因納稅手續繁瑣而耗費的資源 例如，美國聯邦稅法給予市政債券的投資者優惠待遇，因為國會希望讓州政府及地方政府能夠更容易籌資。在某些程度上，這樣的規定有利於高收入的納稅人。制定稅法的國會議員也了解大部分的法律漏洞，但對某些納稅人而言是法律漏洞的稅法規定，對其他納稅人而言可能只是合法的減稅。 27

因納稅手續繁瑣而耗費的資源 因遵守稅法而耗費的資源也是一種無謂損失。   雖然納稅者繳納的稅金成為政府的收入，但納稅者還花費時間和金錢在處理文件、計算及避稅上。 28

因納稅手續繁瑣而耗費的資源 雖然這些成本可以藉由簡化稅法來降低，但簡化稅法有其政治上的困難。多數人都想透過消除有利於其他人的法律漏洞來簡化稅法，但只有少數人願意放棄有利於自己的法律漏洞。 到最後，稅法之所以會這麼複雜，是因為納稅人為自己的特殊利益去遊說立法者。 29

邊際稅率與平均稅率 經濟學家在討論所得稅的效率與公平時，會區分稅率的兩個概念：平均與邊際。 平均稅率是總稅收除以總所得；   平均稅率是總稅收除以總所得； 邊際稅率是每增加一元所得所需多付的稅。 30

邊際稅率與平均稅率 假設政府對於前50,000美元的所得課20%的稅，對於高於50,000美元的其他所得課50%的稅。一個收入60,000美元的人在這樣的稅率下所付的稅是15,000美元：前50,000美元的20%（0.2×50,000美元＝10,000美元），加上剩下的10,000美元的50%（0.5×10,000美元＝5,000美元）。這個人的平均稅率是15,000美元／60,000美元，也就是25%，但是他的邊際稅率是50%。這個納稅人所多的每一美元的所得，都將適用50%的稅率，從而他應繳給政府的稅多了0.5美元。 31

邊際稅率與平均稅率 邊際稅率及平均稅率各包含了有用的資訊。   如果我們想要知道納稅人所付出的犧牲，用平均稅率來估計會比較適當，因為它衡量的是所得支付稅的比例。 32

邊際稅率與平均稅率 如果我們們想要知道稅制對誘因的扭曲程度，那麼考慮邊際稅率會比較有意義。經濟學十大原理之一是：理性的人們進行邊際思考。這個原理的一個應用是，邊際稅率衡量稅制對於人們的工作意願的影響。如果你在考慮要多加幾個小時的班，那麼邊際稅率將決定你的加班費會被政府拿走多少。所以，是邊際稅率決定所得稅的無謂損失。 33

定額稅 假設政府對於每個人課4,000美元的稅，所以，不管每個人的所得是多少，大家都要繳給政府相同金額的稅。這樣的稅我們稱為定額稅。 34

定額稅 定額稅可以清楚顯示出平均稅率與邊際稅率的不同。對一個所得是20,000美元的納稅人來說，4,000美元的定額稅意味著平均稅率是20%。對一個所得40,000美元的納稅人來說，4,000美元的定額稅意味著平均稅率是10%。對這兩個人來說，邊際稅率是零，因為每一元額外所得都不會被課稅。 35

定額稅 定額稅可能是最合乎效率的稅，這是因為一個人的決策不會影響到應繳稅額，因此，稅不會扭曲誘因，從而不會造成無謂損失。 也因為每個人可以很容易計算出自己的應繳稅額，因此不需雇用稅務律師跟會計師。所以，就納稅人因繳稅而耗費的資源而言，定額稅可說是各稅中最低的。 36

定額稅 如果定額稅這麼有效率，那麼，為什麼我們在現實世界中很少看到政府課徵定額稅？   這是因為效率只是稅制的其中一個目標而已。定額稅會對有錢人跟窮人課相同金額的稅，大多數人認為這樣不公平。為了更了解稅制，我們必須探討稅制的另一個重要目標：公平。 37

稅與公平性 這一節探討稅制的公平性。 稅的負擔應該如何分配給所有人？ 我們要如何評斷稅制是否公平？   稅的負擔應該如何分配給所有人？ 我們要如何評斷稅制是否公平？ 所有人都同意稅制應該要公平，但什麼是公平跟怎麼評斷稅制是否公平就會有很多不同意見。 38

受益原則 受益原則是課稅原則之一，它講的是人們應該依照他們從政府服務所獲取的利益的多寡來付稅。 這個原則試著讓公共財類似於私有財。   這個原則試著讓公共財類似於私有財。 一個從公共財得到較多利益的人應當要比得到較少利益的人付更多的稅。 39

受益原則 舉例來說，根據受益原則，汽油稅有時是很公平的。   在美國某些州，汽油稅的收入是拿來興建及維護道路。因為消費汽油的人與使用道路的人是同一群人，所以用汽油稅來支付這項政府所提供的服務被視為是一種公平的做法。 40

受益原則 受益原則同樣可以用來說明為什麼有錢人應該要比窮人付更多的稅？   答案很簡單，因為有錢人會從社會得到較多的利益。以警察抓竊賊為例，有錢人從治安得到較多的利益，所以根據受益原則，有錢人應該要比窮人付更多的稅來維持警力。同樣的說法也適用於許多其他的公共財，如消防、國防與司法制度。 41

受益原則 受益原則也可以用來說明，為什麼有錢人應該要比中產階級付更多的稅作為政府消除貧窮計畫的經費來源。如同第11章所說明的，人們更喜歡住在一個沒有貧窮的社會，這意味著消除貧窮計畫是一項公共財。從「高級社區」就可以知道，有錢人很不喜歡破敗的景象，因此，根據受益原則，他們應該被課更多的稅來支持這些計畫。 42

支付能力原則 另一個評斷稅制是否公平的方式稱為 支付能力原則。 這個原則主張，應該依照一個人可以承擔多少稅負來決定該對他課多少稅。 43

支付能力原則 支付能力原則下的公平概念有兩種：垂直公平與水平公平。 垂直公平講的是，付稅能力愈高的人應該付更多的稅。   垂直公平講的是，付稅能力愈高的人應該付更多的稅。 水平公平講的是，付稅能力一樣的人應該付一樣多的稅。 44

支付能力原則 垂直公平　如果以支付能力為標準來課稅，則富有的納稅人應該要比貧窮的納稅人付更多的稅；但應該要多付多少？很多稅制上的爭議起因於這個問題。 表1列出三種稅制。在這三個稅制下，所得較高的納稅人都付較多的稅。但這些制度的不同點在於，稅額隨著所得提高而增加的速度不同。 45

表1 三種稅制 46

支付能力原則 第一個制度稱為比例稅；在此稅制下，所有納稅人所付的稅占所得的比例都相同。 第二個制度稱為累退稅；在此稅制下，雖然高所得納稅人所付的稅較多，但其所付的稅占所得的比例較小。 第三個制度稱為累進稅；在此稅制下，高所得納稅人所付的稅占所得的比例較大。 47

支付能力原則 在這三個稅制當中，哪一個是最公平的？我們並沒有明確的答案，也沒辦法靠經濟理論找出答案。如果你是高所得者，你會贊同累退稅；相反地，如果你是低所得者，你會支持累進稅。 48

支付能力原則 水平公平 如果以支付能力為標準來課稅，則條件相似的納稅人其所付的稅額應該差不多。 水平公平　如果以支付能力為標準來課稅，則條件相似的納稅人其所付的稅額應該差不多。   但怎樣才算條件相似？各個家庭在很多方面都不同；要評斷一個稅制是否合乎水平公平，我們要先決定哪些差異與家庭的支付能力有關，又有哪些差異與支付能力無關。 49

支付能力原則 假設阿杰與阿倫兩個家庭各有100,000美元的所得。阿杰家裡沒有小孩，但阿杰有一個需要支付40,000美元醫藥費的疾病。阿倫的家庭成員都很健康，但他們有四個小孩，兩個在念大學，學費總共60,000美元。如果因為這兩個家庭有一樣的所得而讓他們付一樣的稅，這樣是否公平？還是讓阿杰家少繳一點所得稅比較公平？或是讓阿倫家少繳一點所得稅比較公平？ 50

支付能力原則 這些問題並沒有簡單的答案。實際上，大多數國家的所得稅都包含了很多特別條款，讓一些面對特殊情況的家庭可以少繳一點所得稅。 例：我國有薪資扣除額、教育扣除額、儲蓄扣除 額，以及醫療與生育列舉扣除額等等。 51

稅負歸屬與稅負公平 稅負歸屬─誰承受稅的負擔（tax burden）的研究─是評估稅負公平的基礎。 那些收到政府稅單的人不見得就是負擔稅的人。 52

稅負歸屬與稅負公平 因為稅會改變供給與需求，從而改變均衡價格，因此，稅除了會影響那些依稅法規定實際繳納的人之外，也會影響市場的其他參與者。在評斷任何稅的水平及垂直公平時，必須將這些間接影響納入考慮。 53

稅負歸屬與稅負公平 許多關於稅負公平的討論忽略了稅的間接影響，而且是以經濟學家取笑為稅負歸屬的捕蠅紙理論（flypaper theory）為基礎。   根據這個理論，稅的負擔，就像是捕蠅紙上的蒼蠅一樣，會黏在第一個降落的地方；但是這個假設很難令人信服。 54

稅負歸屬與稅負公平 舉例來說，一個沒有受過經濟學訓練的人或許會認為，對昂貴的毛皮大衣課稅是合乎垂直公平的，因為大部分的買者都很富有。但如果這些買者可以簡單地用其他奢侈品來替代皮草，則對皮草課稅只會降低皮草的銷售而已。最後，稅的負擔可能主要落在製造皮草的工人身上（部分工人可能會失業）。因為大部分製造皮草的工人都不富有，所以對昂貴的毛皮大衣課稅並不合乎垂直公平，這點與捕蠅紙理論所講的正好相反。 55

誰付企業所得稅？ 企業所得稅提供一個關於稅負歸屬的好例子。   企業所得稅是選民很歡迎的議題；畢竟企業不是人，選民一向都渴望他們付的稅可以少一點，而企業付的稅可以多一點。 56

誰付企業所得稅？ 但在決定企業所得稅是否應是政府稅收的主要來源之前，我們應該先思考企業所得稅是由誰負擔的。這是一個經濟學家沒有共識的困難問題，但有一件事是確定的：人們付所有的稅。當政府對企業徵稅時，企業比較像是一個收稅員而不是納稅者。稅的負擔最後還是落在人們身上─企業主、客戶或員工。 57

誰付企業所得稅？ 很多經濟學家相信，企業所得稅大部分是由員工及客戶負擔的。 假設現在美國政府決定要提高汽車公司的所得稅。首先，這樣的變動會因為造成公司利潤減少而傷到企業主。但隨著時間經過，這些企業主會對於稅有所反應。 58

誰付企業所得稅？ 因為製造汽車的利潤降低，他們會減少蓋新車廠的投資，而將他們的財富投資在其他地方，如購買大房子、或投資其他產業、或到其他國家進行投資。 國內的工廠變少之後，汽車的產量下降，對汽車工人的需求也跟著降低。所以，對汽車產業增稅會造成汽車價格上升，且汽車工人的薪水降低。 59

誰付企業所得稅？ 這個例子顯示出稅負歸屬的捕蠅紙理論是多麼地危險。企業所得稅之所以很受歡迎，部分是因為它看起來是由有錢企業負擔。但企業所得稅的最後承擔人─企業的客戶以及員工─通常不富有。   如果企業所得稅的實際歸屬被廣為了解的話，這個稅可能就不會那麼受歡迎了。 60

結論 公平與效率的取捨 幾乎所有人都同意，公平以及效率是稅制最重要的兩個目標。但通常這兩個目標是互相牴觸的。很多變更稅法的提案在增加效率的同時降低了公平性，或在提高公平的同時降低了效率。人們之所以會對賦稅政策有不同意見，通常是因為他們對這兩個目標有不同的重視程度。 61

公平與效率的取捨 美國賦稅政策的近期歷史顯示出政治領導人對公平與效率的不同看法。   當雷根在1980年被選為美國總統時，最有錢的美國人其薪資所得的邊際稅率是50%，利息所得的邊際稅率是70%。雷根指出，這麼高的稅率強烈扭曲工作以及儲蓄的誘因；換句話說，就經濟效率而言，他認為這些高稅率所造成的成本太高了。 62

公平與效率的取捨 因此，賦稅改革是他任期的優先工作。雷根在1981與1986年分別簽署了兩個大規模的減稅法案。當雷根在1989年卸任時，最有錢的美國人所面對的邊際稅率只剩28%。 63

公平與效率的取捨 相反地，當柯林頓在1992年競選美國總統時，他主張有錢人的稅賦負擔過輕；換句話說，他認為有錢人適用的稅率過低，違反了垂直公平。在1993年，柯林頓總統簽署了提高有錢人稅率到將近40%的法案。當小布希競選總統時，他重複了雷根總統的許多主張，並在就任總統之後，將最高稅率降到35%。 64

公平與效率的取捨 單靠經濟學並無法決定出可以平衡效率與公平的最好方法。這個議題不只牽涉到經濟學，也牽涉到政治哲學。但在賦稅政策的政治辯論上，經濟學家扮演了一個重要的角色：他們可以點出社會所面臨的取捨，並幫助我們避免那些犧牲效率卻提升不了公平的政策。 65