关于“十二五”期间市县经济社会发展规划的主要问题    国家发展改革委培训中心副主任 中国人民大学博士生导师 王青云

主 要 内 容 了解国际经济政治发展的趋势 了解全国经济社会发展的趋势和要求 了解我国区域发展战略及区域政策的趋势和要求 主 要 内 容 了解国际经济政治发展的趋势 了解全国经济社会发展的趋势和要求 了解我国区域发展战略及区域政策的趋势和要求 了解全省经济社会发展的趋势和要求 了解市县自身经济社会发展的特点、优势和劣势 了解市县经济社会发展五年规划与全国、省级规划的差别 关于市县“十二五”规划的主要内容

了解国际经济政治发展的大趋势 当今世界： 和平、发展、合作仍是时代潮流 世界多极、经济全球化深入发展，世界经济政治格局出现新变化 科技创新孕育新突破 国际环境总体上有利于我国和平发展 同时： 国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓 围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈 气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出 各种形式的保护主义抬头 我国发展的外部环境更趋势复杂

了解全国经济社会发展的趋势和要求 指导思想： 以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线,深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础

了解全国经济社会发展的趋势和要求 5个坚持： ——坚持把经济结构战略性调整作为加快经济发展方式的主攻方向 构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变 加强农业基础地位，提升制造业核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协调带动转变 统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展

了解全国经济社会发展的趋势和要求 ——坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑 深入实施科教兴国战略和人才强国战略 充分发挥科技第一生产力和人才第一资源作用 提高教育现代化水平 增强自主创新能力 壮大创新人才队伍 推动发展向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变 加快建设创新型国家

了解全国经济社会发展的趋势和要求 ——坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点 完善保障和改善民生的制度安排 把促进就业放在经济社会发展的优先位置 加快发展各项社会事业 推进基本公共服务均等化 加大收入分配调节力度 坚定不移走共同发展富裕道路 使发展成果惠及全体人民

了解全国经济社会发展的趋势和要求 ——坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点 深入贯彻节约资源和保护环境基本国策 节约能源 降低温室气体排放强度 发展循环经济 推广低碳技术 积极应对气体变化 促进经济社会发展与人口资源环境相协调 走可持续发展之路

了解全国经济社会发展的趋势和要求 ——坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力 坚定推进经济、政治、文化、社会等领域改革 加快构建有利于科学发展的体制机制 实施互利共赢的开放战略 与国际社会共同应对全球性挑战、共同分享发展机遇

了解全国经济社会发展的趋势和要求 我国已进入上中等收入国家行列 2009年我国人均GDP 3750美元，2010年要超过4000美元 进入了“中等收入陷阱”阶段。 “中等收入陷阱”(Middlelncome Trap)：该词最早见于世界银行2007年4月初出版的《东亚经济半年报》之中。按照世界银行在该半年报中的定义，人均GDP在824美元以下的国家，属于低收入国家；人均GDP在825美元一3254美元之间的国家，属于低中等收入国家；人均GDP在3255美元一10064美元之间的国家，属于高中等收入国家；人均GDP超过10065美元，则进人高收入国家的行列。

了解全国经济社会发展的趋势和要求 按照世界银行2008年最新的收入分组，人均GDP从900美元到11000美元左右的国家属于中等收入国家，其中，从900美元到3500美元左右的国家属于低的中等收入国家，从3500美元到11000美元左右的国家属于高的中等收入国家。

了解全国经济社会发展的趋势和要求 中等收入陷阱”：使各经济体从低收入进入中等收入的发展战略，在中等收入进入高收入阶段是不能重复使用的，进一步的经济增长被原有经济机制所锁定，人均国民收入难以突破10000美元的上限，一国很容易进入经济增长的停滞徘徊期。

了解全国经济社会发展的趋势和要求 二战以后，能跨越的只有日本和亚洲“四小龙” 日本：1972年3000美元，1984年突破1万美元 韩国：1987年超过了3000美元，1995年11469美元 拉丁美洲和东南亚大多数国家均陷入 阿根廷：上世纪90年代末8000多美元 2002年2000多美元 2008年8000多美元 经历了16年的负增长 马来西亚：1980年1812美元，2008年8209美元 经历了5年负责增长

了解全国经济社会发展的趋势和要求 未能跨越的主要原因 发展战略未能及时转换 没能有效克服技术创新瓶颈 对发展的公平性重视不够 宏观经济政策偏差 体制转换受利益集团羁绊

了解全国经济社会发展的趋势和要求 基尼系数：2000年：0.412 2008年：0.458 联合国警 线：0.4 联合国警 线：0.4 城乡居民收入差距：2000年：2.78 2008年：3.33 区域差距：2008年西部地区人均预算内教育经费仅为东部地区的73.5%。

了解全国经济社会发展的趋势和要求 加快转变经济发展方式 当前我国经济发展方式： 靠出口 靠投资 靠低成本的物质要素投入

了解全国经济社会发展的趋势和要求 今后的经济发展方式： ——外需与内需：更多地依靠内需 对外贸易依存度由2001年的38.5%上升到2007年的64.8%，受金融危机影响，2008年降至60%左右。 加快中西部地区发展 加快农村地区发展

了解全国经济社会发展的趋势和要求 ——投资与消费：消费做出更大的贡献 2001年至2008年，投资率从36.5%提高到43.5%，消费率从61.4%下降到48.6%，居民消费率从45.2%下降至35.3%。 居民消费率：2015年应回升至2001年水平，即45%左右，2020年提升到50%。 ——劳动力、资本与科技、管理：科技和管理做出更大的贡献 2013年开始，劳动年龄人口比重就不再提高，今后20-30年劳动年龄人口比重将逐渐减慢，不仅低于发展中国家和世界平均水平，而且低于北美发达国家。 2008年，我国65岁以上的老龄人口已超过1.1亿人，占人口比重为8.3%。 2015年，我国的老龄人口将超过2亿人，2030年将超过3.45亿人。

了解全国经济社会发展的趋势和要求 着力促进城乡一体化发展 ——“十二五”我国处于城镇化快发展时期，城镇化率将超过50%： 2009年，我国的城镇化率为46.6%，“十二五”时期，城镇化率每年将提高0.8-1个百分点左右，我国的城镇化率将在2013年-2015年超过50%。2030年我国城镇化水平将达到65%左右（城镇将比现在新增3亿多人口）。农民工市民化是一个重要的任务。

了解全国经济社会发展的趋势和要求 1978年中国城镇化水平为17.9%，2008年为45.7%，30年提高了27.8个百分点，年均增加0.93个百分点。 1996年至2006年，中国城镇化水平年均提高1.27个百分点。 1981年至2003年，我国城镇化水平由20%提高到40%，提高了20个百分点。实现由20%提高至40%，英国花了120年，法国花了100年，德国花了80年，美国花了40年，日本花了30年，中国花了22年。

了解我国的区域发展战略 我国的区域发展战略 区域发展总体战略 主体功能区战略

中国四大经济板块 西部大开发范围（12）：重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙、广西 振兴东北地区等老工业基地范围（3）：辽宁、吉林、黑龙江 促进中地区崛起范围（6）：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南 鼓励东部加快发展范围（10）：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南

我国区域发展总体战略 区域发展总体战略 坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持，发挥资源优势和生态安全屏障作用加强基础设施和生态环境保护，大力发展科技教育，支持特色优势产业发展。加大支持西藏、新疆和其他民族地区发展力度，扶持人口较少民族发展。（119字）

我国区域发展总体战略 全面振兴东北地区等老工业基地，发挥产业和科技较强的优势，完善现代产业体系，促进资源枯竭地区转型发展。（50字） 大力促进中部地区崛起，发挥承东启西的区位优势，改善投资环境，壮大优势产业，发展现代产业体系，强化交通运输枢纽地位。（57字） 积极支持东部率先发展，发挥对全国经济发展的支撑作用，在更高层次参与国际经济合作和竞争，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。 （72字）

“抓两头”的区域政策 扶持欠发达地区和民族地区 2007年国家出台了扶持新疆发展的文件 2008年国家出台了扶持宁夏发展的文件 2008年国家出台了扶持青海等省藏区发展的文件 2009年12月出台了《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》 2009年12月批准了《甘肃循环经济总体规划》 正在研究的有关事项： 云南西向开发开放 内蒙古资源转化和结构升级

“抓两头”的区域政策 支持发展前景好的地区的发展 2006年国家出台了支持天津滨海新区发展文件 2007年国家出台了支持重庆、成都统筹城乡试点文件 2008年出台了《广西北部湾经济区发展规划》 2008年国家出台了支持长株潭、武汉城市圈两型社会试点文件 2008年国家出台了支持珠三角发展的文件 2009年国家出台了支持上海建设国际金融中心建设的文件 2009年出台了支持海峡西岸发展的文件 2009年出台了支持江苏沿海地区发展的文件 2009年国家出台了支持辽宁沿海地区发展的文件 2009年12月12日国务院批复了《鄱阳湖生态经济区规划》

“抓两头”的区域政策 支持发展前景好的地区的发展 2009年1月出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》 2009年出台了“国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见” （国发[2009]44号） 2009年出台了《关中-天水经济区发展规划》 2010年1月21日国务院批复了《皖江城市带产业转移示范区区规划》 2010年6月18日重庆两江新区挂牌1200平方公里、用550平方公里 正在研究起草国家支持山东蓝色经济发展的文件 正在研究国家支持中原城市群三化协调发展示范区

实施主体功能区战略 各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定的相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。 ——优化开发区域 ——重点开发区域 ——限制开发区域 ——禁止开发区域

实施主体功能区战略 按照全国经济合理布局的要求，规划开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化和城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展。

优化区域（在东部地区） 珠江三角洲：广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆9个城市； 长江三角洲：上海、江苏、浙江等1市2省 京津冀都市圈：北京、天津以及河北省的石家庄市、保定市、廊坊市、承德市、张家口市、唐山市、秦皇岛市、沧州市等8个城市

重点开发区域 重点开发区域：资源环境仍有一定的承载能力、经济和人口集聚条件较好的区域。在这一区域： ——大力加强基础设施建设，增强吸纳资金、技术、产业和人口的集聚能力； ——加快工业化和城市化步伐，提升辐射功能，使之成为支撑经济发展和人口集聚新的重要载体。

东部地区的重点开发地区 山东半岛城市群：包括济南、青岛、烟台、威海、潍坊、淄博、日照、东营共8个城市，面积7.33万平方公里，2009年人口为4100万人。蓝色经济区。 黄河三角洲高效生态经济区 江苏沿海地区。 东部省份的二线地级城市

中部地区的重点开发地区 中原城市群 武汉城市圈：以武汉中心，以100公里为半径，集中了武汉、黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门共8个城市，面积为5.1万平方公里。 长株潭地区：包括长沙、株洲、湘潭3个城市，面积为2.8万平方公里。“3+5” 皖江承接产业转移城市带 江西鄱阳湖生态经济区 山西太原经济圈

西部地区的重点开发地区 成渝经济区:范围包括成都市、内江市、遂宁市、资阳市、德阳市、绵阳市、自贡市，重庆主城9区、江津市、永川市、荣昌县、合川市、潼南县、铜梁县、大足县、双桥区、璧山县、长寿区、垫江县、梁平县、丰都县、忠县、万州区，其中有四川省7个地级市，重庆主城9区以及重庆15个县市区 关中—天水经济区：范围包括西安市、宝鸡市、咸阳市、铜川市、渭南市和天水市。 环北部湾（广西）经济区：范围覆盖南宁、北海、钦州和防城港四市全部行政范围。 各省会城市所在的区域。

东北地区的重点开发地区 辽中南地区：沈阳、大连、鞍山、营口、丹东、盘锦、锦州、辽阳、本溪、抚顺、葫芦岛11个城市，面积2.59万平方公里，2009年人口为3432万人。 沈阳经济区由沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭8个城市组成，半径100公里范围内（1小时交通圈）涵盖了8个地级市、7个县级市、16个县，区域面积7.5万平方公里，总人口2359万人，城市化率65%。 2010年4月，经国务院同意，国家发改委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。沈阳试验区的主要任务和目标是：以区域发展、企业重组、科技研发、金融创新四个方面体制机制创新为重点，配套推进资源节约、城乡统筹、对外开放、行政管理等体制机制创新。 长春--吉林-图们江地区（2009年8月，国务院批复了《中国图们江区域合作规划纲要-以长吉图为开发开放先导区》文件 哈尔滨-大庆-齐齐哈尔地区。

限制开发区域 限制开发区域：生态环境脆弱、经济和人口集聚条件不够好的区域。在这一区域： ——实行保护优先、适度开发的方针； ——既要加强生态环境整治，因地制宜地发展本地生态环境可承载的特色产业； ——更要引导人口自愿有序地向重点开发区域和优化开发区域转移，缓解人与自然关系紧张的状况。 退耕还林还草地区、天然林保护地区、草原“三化”地区、重点水源保护地区、重点湿地、水资源一严重短缺地区、自然灾害频发地区

禁止开发区域 禁止开发区域：依法设立的各类自然保护区域。在这一区域： ——依据法律法规规定实行强制性保护； ——严禁不符合功能定位的开发活动。 禁止开发区域：截止2003年底，全国共建立各种类型、不同级别的自然区1999个，总面积达144万平方公里，陆地自然保护区面积为138万平方公里，占国土面积的14.37%。 我国自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区，禁止任何单位和个人进入。缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化；繁殖珍稀、濒危野生动植物活动等。

城市化布局和形态 按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展 科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展

了解省里的发展趋势与要求 不同于国家的一些独特要求 对本城市提出的定位和要求

了解地级城市自身的特点和优劣势 全国地级行政单元情况（截止2009年12月31日） 近400个（398个） 全国地级行政单元情况（截止2009年12月31日） 近400个（398个） ——3个盟：内蒙的兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟 ——17个地区 ——30个自治州 ——283个地级市（其中15个副省级城市） ——4个直辖市的65个地级区

了解地级城市自身的特点 分三类： ——第一类：盟、地区、自治州 1、有区域无中心 2、有地域无地盘 3、工业化、城镇化水平都较低

了解地级城市自身的特点 ——第二类：直辖市的区 1、自主权不够大的区域 2、工业化、城镇化水平

了解地级城市自身的特点 ——第三类：地级市 1、有明确的中心城区与县域 2、城市之间差别较大 具体又大致可分如下三小类： 长期以来的区域政治经济文化中心：省会城市、重要工商业城市：大城小乡 地改市形成的城市：如安徽阜阳、河南南阳：小城大乡 资源型城市：煤炭城、石油城、森工城，亦城亦乡

了解县域自身的特点和优劣势 截止2009年底，县域经济所涉及的县域范围为：县级市：367，县：1464，自治县：117，旗：49，自治旗：3，特区：2，贵州万山特区和六枝特区，林区：1，湖北神农架林区，合计2003个。此外，还有67个由县或县级市改为城市市区后，仍保留县的管理模式。上述两者相加后，为2070个。

了解县域自身的特点和优劣势 2070个县域（2009年） 894.4964万平方公里，占全国总面积的93.2%； 9.618亿人，占全国总人口的73.2%。 全国县域的平均规模：县域土地面积4317平方公里。 2009年，县域平均人口47.0万人。

了解县域自身的特点和优劣势 县域间差异相当大 县级政府对经济的调控手段十分有限 县域工作要接受方方面面的指导或干预 农村地区和农村人口占绝大部分

我国县域情况差异很大 人口：最多的223万人，广东的普宁市。临泉县210万人，沭阳县177万人，霍邱县176万人。人口不足20万人有488个，其中低于10万人的有138个， 低于5万人的县有24个， 全国面积最大的县，新疆巴州的若羌县，面积19.9万平方公里，其次是新疆巴州的县末县，面积13.8万平方公里。70个县面积不足500平方公里，19个不足300平方公里，3个不足100平方公里。 区位：沿海、内地 地形：在我国的全部县域中，平原县占31%，丘陵占26%，山区县占43%。

县域对经济的调控手段十分有限 无下列调控手段: 利率调整 汇率调整 税率调整 价格（收费）确定 主 要手段: 财政支出（只限于较富裕县域） 土地供应

县域要受方方面面的指导或干预 地级层面 省级层面 中央层面

农村地区和农村人口占绝大部分 “三农问题”的所在地区 较少面积的城镇 较小比重的城镇人口 县城既是行政中心也是工业化和城镇化最重要的载体

了解城县比较优势和区域竞争力 影响区域比较优势和竞争力的因素： 自然条件：土地、地形、气候、自然资源特别是矿产资源 江南地区、如库尔勒、鄂尔多斯 区位因素：离交通干道和交通枢纽的远近 离人口和经济中心的远近 人文因素： 人口受教育程度 敢闯敢干精神 重商尊商意识 区域领导力因素： 经济社会发展组织者的眼光 经济社会发展组织者的动员能力 国家及上级政府给予的政策支持因素

了解市县经济社会发展五年规划与国家、省级区域规划的差别 局部性：是国家和一个省的局部地区，对全国、全省适用的一些口号，到一个城市可能就不适用了。 约束性：受多层上级区域的指导和约束（国家、省的指导） 可操作性：国家和省里规划相对来说重视宏观性、战略性，而城市更微观一些，更具可操作性 空间性：要求落实到具体的空间和土地上 有限性：政策手段十分有限，财政、土地、业绩考核

关于市县“十二五”规划主要内容的思考 第一章：“十一五”规划实施的总结和评价 紧扣本市实际 第二章：“十二五”期间面临的发展环境：国家的要求、省里的要求、自身面临的形势 第三章：“十二五”经济社会发展的指导思想、基本原则和主要目标 指导思想：加快发展为主线 优化提升为主线 （工业化、城镇化、农业现代化、国际化、信息化、市场化，强化城市的哪些功能和地位） （普通话+地方方言）

关于市县“十二五”规划主要内容的思考 基本原则： 若干个“坚持”（改革、开放、创新、联合 合作、）、若干个“发展”（加快发展、优化发展、绿色发展、和谐发展、可持续发展） 指标及目标值： 与全面建设小康社会目标相衔接 体现转变发展方式的要求 针对薄弱环节和重点难点问题

关于市县“十二五”规划主要内容的思考 可能全国7大类24个指标 着重测算约束性指标 预期性指标根据上级要求和领导意见定

关于市县“十二五”规划主要内容 服务业： 商贸流通业：设施建设和政策措施 旅游业 金融保险 其他生产型服务业 第四章：产业发展和产业结构问题 工业： 重点扶持哪些工业门类，扶持的措施主要有哪些？ 工业园区建设内容、企业数量、吸纳多少就业、对吸纳本地就业者的鼓励措施、招商引资的新举措 扶持措施：供应土地、贷款贴息、就业培训补助 园区在市区或县城，各乡镇的招商引资积极性如何发挥 服务业： 商贸流通业：设施建设和政策措施 旅游业 金融保险 其他生产型服务业

关于市城“十二五”规划主要内容 第五章：农业发展 种植业及保护耕地 林业 畜牧业 水利

关于市县“十二五”规划主要内容 第六章：城镇化问题 城镇化率、五年新增城镇人口数量 重点是市区和县城的建设内容，新增吸纳人口数量 道路建设、供水、污染垃圾处理、绿化等 其他小城镇：新增城镇人口及建设内容 提出农民工市民化的思路及政策措施

关于市城“十二五”规划主要内容 第七章：交通和电力设施建设 各种道路建设名称及规模 电源点和输变电设施 第八章：着力改善民生 就业 城乡居民收入 社会保障：养老问题 教育：初中以上学校集中布局问题 卫生 文化 体育 广播电视 社会福利

关于市县“十二五”规划主要内容 第九章：生态保护和节能减排 森林保护区 水源保护区：生态补偿机制 能源节约的主要行业及企业、单位、措施 城镇“三废”的治理及政策措施 农村生活污水及垃圾的治理及设施建设

关于市县“十二五”规划主要内容 第十章：开放合作 外资外贸 区域合作 招商引资

关于市县“十二五”规划主要内容 第十一章 若干工程 将主要的内容打包为若干工程（包括内容、目标、项目、投资来源等）

关于市县“十二五”规划主要内容 第十二章：规划组织实施 政府财政支出应规划相对接 主要领域的改革措施 建立规划的滚动修改和中期评估机制 任务分解 与国家、省里政策对接

谢 谢！