新型城镇化背景下城市国资及国企改革 ——基于地方政府投融资平台视角 南京卓远 ● 曹伟 ● 18915987287 二零一四年四月 安徽省城市建设投融资协会成立大会 新型城镇化背景下城市国资及国企改革 ——基于地方政府投融资平台视角 南京卓远 ● 曹伟 ● 18915987287 二零一四年四月

目录 第一部分 问题的引出 第二部分 国企改革历程及内涵 第三部分 新一轮国资、国企改革的诉求 第四部分 新型城镇化背景下的投融资平台 第五部分 投融资平台改革路线图

第一部分 问题的引出 几家欢喜几家忧 现象观察 一是地方国资、国企改革的大动作、新动作基本集中在经济发达、国资体量大而种类多的地区，如安徽（混合制）、上海（国资20条）、山东（功能分类）、江苏（组建新平台）等地； 二是这些改革似乎并未明显结合当下最主要的经济发展背景：新型城镇化； 三是这些改革仍然具有很明显的“央企”轨迹，是针对“大而全”的国企系统出发的、是一种“从上至下”的复制模拟过程。 存在问题 新的视角

第一部分 问题的引出 投融资平台缺乏关注 现象观察 然而，对于城市国资特别是促进城镇化进程的投融资平台这一特殊国企缺乏研究视角，而这一群体却是每个城市都存在的，是目前普遍受关注的，它们所涉及到的城市投融资体制机制改革恰恰又是新一轮全面改革的另一重点。 从地方政府投融资平台的发展现状及面临问题来研究国资、国企改革，既契合当前城镇化的时代背景，也可为探索国企改革提供一个时代样本。 存在问题 新的视角

第一部分 问题的引出 投融资平台的视角 现象观察 从国企改革历程、新一轮国资与国企改革诉求、新型城镇化背景下的投融资平台、平台改革路线图三个方面阐述相关内容，以期在为投融资平台改革指明路径的同时，为其他国企改革提供启示。 存在问题 新的视角 新的视角 改革历程 改革诉求 城镇化与平台 改革路线图

目录 第一部分 问题的引出 第二部分 国企改革的历程及内涵 第三部分 新一轮国资、国企改革的诉求 第四部分 新型城镇化背景下的投融资平台 第五部分 投融资平台改革路线图

第二部分 国企改革的历程及内涵 国有国营→放权让利 1978-1984 1979年7月份下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1984年5月，国务院又下发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》(俗称扩权十条)，赋予了企业自主经营、自负盈亏必要的权利； 1984年10月1日在全国全面实施利改税，将国营企业应当上缴国家财政的收入，由最开始的“利”到“税利并存”、再逐步过渡到完全的“以税代利”。 1985-1992 1993-2002 2003-2013

改革的基本思路是沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者； 第二部分 国企改革的历程及内涵 政企分开+两权分离 改革的基本思路是沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者； 在改革的这个阶段，人们在理论上认识到企业的所有权和经营权是可以分开的，在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业。正是沿着这样的改革思路，开始探索多种形式的经营责任制。 1978-1984 1985-1992 1993-2002 2003-2013

第二部分 国企改革的历程及内涵 现代企业制度+抓大放小 国有企业改革的方向是建立现代企业制度，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，提出了法人财产权的概念，要求企业拥有法人财产权； 着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。但在实际的操作过程中，“放小”被简单地认为是“一卖了之”和“全面退出”，因此，很多地方，特别是一些市、县已经几乎没有国有企业了。 1978-1984 1985-1992 1993-2002 2003-2013

第二部分 国企改革的历程及内涵 股份制 1978-1984 一是加大股份制改革力度，通过股权置换、相互持股、引入战略投资者等方式加快产权主体多元化改革，有条件的还实现了整体改制、整体上市；二是积极稳妥推进股权分置改革；三是建立完善的董事会，规范公司法人治理结构；四是主辅分离、辅业改制。将企业的辅业从主业中分离出去，突出主业发展，将辅业资产进行整合改制；五是继续实施政策性关闭破产。 1985-1992 1993-2002 2003-2013

小结 从上述国企改革的四个层面，我们可以看出： 1、国企改革是一个围绕着“效益、效率、权利”三者的优化而进行的过程； 2、国企改革是一个通过“内外相结合”的手段而进行的； 3、国企改革是一个从“局部改革”到“综合改革”的过程； 4、国企改革最终考量的是国有经济“是否应该存在”、“应该“如何存在”的问题。

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第三部分 新一轮国资、国企改革的诉求 内涵 混合所有制 混合所有制 混合制的层面 不同行业要求 社会资本来源 两大平台组建 （1）混合制的层面。国有企业各层面，但对母公司层面的股份制改造需要特别关注； （2）不同行业要求。涉及“国家安全”，可采取国有独资；涉及“国有经济命脉”，可采取国有绝对控股；涉及“支柱产业”与“高新技术产业”，可采取国有相对控股；其他行业，国有参股，甚至推出； （3）社会资本来源。具有资金、技术、管理优势的战略投资者及社保基金、保险基金和股权投资基金等机构投资者。 现代企业制度 功能分类

第三部分 新一轮国资、国企改革的诉求 案例 案例 混合所有制 江淮汽车 上海城投控股 重庆旅发集团 两大平台组建 （1）江淮汽车。江淮汽车集团引入建设投资和管理层持股，实现混合所有制改革，安徽省国资委的控股比例由78.21%降至70.37%，今年，江汽集团宣布启动整体上市工作； （2）上海城投控股。联想控股集团旗下弘毅投资受让上海城市建设投资开发总公司的10%城投控股股权，成为城投控股的战略投资者； （3）重庆旅发集团。重庆市旅游局下属国企重庆旅游产业发展集团将70%股权以2.18亿元挂牌增资扩股。 现代企业制度 功能分类

第三部分 新一轮国资、国企改革的诉求 国资委 混合所有制 国资委 国有资本投资公司 国有资本运营公司 两大平台组建 若干国有企业 若干国有企业 （1）国有资本投资公司主要“以产业资本投资为主，着力培育产业竞争力”，可以通过现有国企改组而成； （2）国有资本运营公司主要“开展股权运营，改善国有资本分布结构与质量效益，实现国有资本保值增值”，主要通过新设而成。 现代企业制度 功能分类

第三部分 新一轮国资、国企改革的诉求 现代企业制度 对投融资平台而言，上述五项内容在各层面都具备改革的可能，其中混合制企业员工持股是创新点。 混合所有制 董事会建设 职业经理人制度 三项制度改革 绩效与薪酬 员工持股 （1）董事会建设。落实董事会职权，严格董事履职责任； （2）职业经理人制度。平台层面逐步建立职业经理人制度，并对企业领导人员实行分层分类管理； （3）三项制度改革。企业管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减； （4）绩效与薪酬。 （5）混合所有制企业员工持股。 对投融资平台而言，上述五项内容在各层面都具备改革的可能，其中混合制企业员工持股是创新点。 两大平台组建 现代企业制度 功能分类

第三部分 新一轮国资、国企改革的诉求 对国有企业功能进行分类的主要目的在于分类监管及考核： （1）在准确界定不同国有企业功能的基础上，区分企业不同的业务性质，进一步完善分类考核政策； （2）在确保国有资本保值增值的前提下，针对不同类型企业以及企业不同发展阶段，设定不同的发展目标； （3）按照科学发展观要求，远近结合，分步推进、分类实施。 对投融资平台而言，关键在于自身的功能定位、政府对平台的考核以及平台各层面的逐级考核。 混合所有制 两大平台组建 现代企业制度 功能分类

小结 上述四个方面的内容中，前两个涉及国资改革，包括国有资本与其他资本的融合、加强国有资本管理；后两个涉及国企改革，主要包括针对国有企业的现代企业制度及国有企业功能划分。可以这么说，国资改革高于国企改革，是站在国企的外部看国企；国企改革支撑国资改革，是站在国资的内部看国资。 新一轮改革 系统性 实践性 反复性

小结 本次国资、国企改革的诉求可以概括为： 通过改革，使国资、国企在市场（各民营企业）与政府（各机构）之间，找到合适的位置；并通过与两者构建合适的关系，形成一个符合社会主义特色的混合制经济体制。 政府 各机构 国资平台 市场 民企 国企

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第四部分 新型城镇化背景下的投融资平台 平台也是国企 平台与国企 从过去的视角看投融资平台，平台对我国城镇化进程起到了重大推动作用，可以说是“牺牲了自己，成全了城市”； 从未来的视角看投融资平台，当城镇化已成为社会进程的主要背景，我们有理由相信，平台的作用不仅仅是融资、行为不再被动，它将以崭新的“国企”身份立足于新型城镇化中，并与后者共同令社会瞩目。 平台的问题 平台的机遇

第四部分 新型城镇化背景下的投融资平台 老国企的问题 平台与国企 业务无法盈利 治理结构混乱 平台的问题 存在的共同问题 内部管理落后 平台的机遇 内部管理落后 员工缺乏积极性

第四部分 新型城镇化背景下的投融资平台 新型城镇化+政府采购社会化服务 平台与国企 如果不考虑新型城镇化，不考虑其与投融资平台的关系，投融资平台的改革不会具有太强的时代意义及借鉴甚至引领作用，它充其量也就会淹没在其他“正统的”国企改革当中。但城镇化已经成为中国未来经济发展的主要引擎，横向的城市框架延伸、合作及纵向的城市内涵丰富、创新，都是不可逆转的大趋势，包括投融资平台在内的一众国企改革与发展可能都将依托于此，就像工业革命时代的企业变革一样；同时，政府采购社会化服务也为平台的业务模式及政企关系提供了新的思路。 平台的问题 平台的机遇

目录 第一部分 问题的引出 第二部分 国企改革的历程及内涵 第三部分 新一轮国资、国企改革的诉求 第四部分 新型城镇化背景下的投融资平台 第五部分 投融资平台改革路线图

第五部分 投融资平台改革路线图 城镇化 城市国资 的使命 不能局限地谈投融资平台的改革，而应该从整个地方国资系统来着手，它们都是投融资平台的组成部分。尽管新型城镇化下中央与地方的职能分工还在逐步探索之中，但可以肯定的是，地方政府的任务是严峻的，这既是机遇，也是挑战。而地方政府靠什么来完成城镇化的使命？城市国资无疑是重中之重。实际上，城市国资在过去大跃进式的基建与融资中，已经经历了数次整合及使用，如今一片混乱，看似繁华，实则空虚。因此，明确城市国资的使命，理清国资的数量及质量，应该首当其冲。 四资整合 及转化 功能划分及 引入社会资本 设立城市资本 运营及投资公司 建立现代 企业制度 政府职能转变 及顶层设计

第五部分 投融资平台改革路线图 全面挖掘 城市国资 的使命 闲散的资源、低效率运行的资产、静止的资本、巨额的缺口资金，城市国资的运转不尽人意，如何实现四资整合并促进“资源变资产，资产变资本，资本变资金”是集聚城市力量的重要途径，也是助力地方政府推行城镇化的核心抓手。 四资整合 及转化 功能划分及 引入社会资本 待盘活类 优质类 关注类 待改造类 公用 非公用 可用 不可用 优质类：可直接变现和利用的部分，如启明信息股权； 待盘活类：存在但尚未利用的资产，如广告经营权； 待改造类：需要出台支持政策转化的资产，如廉租廉价房资产； 关注类：需要根据政策或创新举措激活的资产。 设立城市资本 运营及投资公司 建立现代 企业制度 政府职能转变 及顶层设计

第五部分 投融资平台改革路线图 根据功能引入资本 城市国资 的使命 通过四资整合及转化，城市国资形成若干主体。接下来对其进行功能划分，值得注意的是，由于国企是各式各样的投融资平台，因此这是从投融资平台本身出发的一种划分，需要结合新型城镇化对平台的不同需求，以及平台在新型城镇化中的不同作用。随后，根据不同功能划分，探索引入相应的社会资本。 四资整合 及转化 功能划分及 引入社会资本 设立城市资本 运营及投资公司 建立现代 企业制度 功能板块一 功能板块二 功能板块三 政府职能转变 及顶层设计 ……

第五部分 投融资平台改革路线图 尝试探索 城市国资 的使命 功能划分后，在混合资本组成的各庞大主体外围，设立城市资本运营或投资公司，而无论是运营还是投资，资本的去向都是城镇化。这也是后期进行顶层设计的连接点。 对投融资平台而言，具备向国有资本投资公司转变的可能：通过改组为国有资本投资公司，平台将专注于某产业投资，培育产业竞争力，而其他无关产业，则面临退出的可能。 而国有资本运营公司一般采取新组建模式，而且必须从政府（国资委）的全局角度考虑，这取决于于国资系统的总量及资本运营能力。 四资整合 及转化 功能划分及 引入社会资本 设立城市资本 运营及投资公司 建立现代 企业制度 政府职能转变 及顶层设计

第五部分 投融资平台改革路线图 各层面构建 城市国资 的使命 现代企业核心是：产权清晰、全责明确、政企分开、管理科学，根据不同功能、不同所有制，设立相应的企业制度。 具体到投融资平台的操作，应该从上至下，对资本投资（运营）公司、国有企业、控股企业等各层面进行现代企业制度建设，包括考核、管控、治理结构等。 四资整合 及转化 功能划分及 引入社会资本 设立城市资本 运营及投资公司 建立现代 企业制度 政府职能转变 及顶层设计

第五部分 投融资平台改革路线图 上层建筑 城市国资 的使命 这步是最难实现的。要把上述五步已经搭建好的国资框架挂在政府及各机构的下面，不仅取决于国资本身，更多的是取决于新型城镇化背景下政府职能转变。我们往往会将这一步放在首要位置，但若前面五步没有明确的话，这一步是不稳的。 四资整合 及转化 功能划分及 引入社会资本 政府及部门 设立城市资本 运营及投资公司 顶层设计机构 建立现代 企业制度 两大资本平台 政府职能转变 及顶层设计 全资及控股企业