第四章 中国房地产市场发展 与住房保障制度建设 第四章 中国房地产市场发展 与住房保障制度建设 李 故 新

远古的呼唤 安德广厦千万间 大庇天下寒士俱欢颜 唐：杜甫

而今的现实 打开百度百科发现，诸如“蜗居”、“蚁族”、“房奴”、“裸婚”、“刚需”等等词汇无一例外地占据了最吸引眼球的位置，其关注度一路飙升。年青人没钱买房，只能裸婚；没有居所，只能如蚂蚁般的生活在地下室或者某个偏僻的角落。 他们成为了典型的“负二代”。

内容导航 一、我国城镇住房制度改革 二、我国房地产市场发展 三、世界各国和各地区住房保障制度 四、我国住房保障制度建设

一、我国城镇住房制度改革

1、旧的住房制度的特点 新中国刚成立的时候，我国实行“统一管理、统一分配”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房问题由所在单位解决，单位按照公民行政级别、职称、工龄、学历等条件分配住房，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源９０％主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。

2、公有住房实物分配制度的弊端 不仅住房建设投资“有去无回”，不能循环和周转，而且收取的低租金不够支付住房的日常维修和管理费用，住房建设以及维修和管理成了国家的沉重包袱，职工对住房形成“等、靠、要”的观念，抑制了个人对住房的投入，城镇住房紧张问题日益突出。到1978年，城镇人均居住面积由1949年的4.5平方米下降到了3.6平方，缺房户869万户，占当时城镇总户数的47.5%。

二、我国房地产市场发展 我国房地产业从20世纪70年代末期开始兴起，1998年国家停止福利分房实行住房货币化后，房地产业开始真正发展起来，一直到现在大致经历了五个阶段。

（一）我国房地产市场发展的历史历程 1、初步形成时期（1978年—1991年） 2、房地产过热时期（1992年—1993年） 3、房地产市场调整时期（1994年—1997年） 4、房地产市场快速发展的新时（1998—2002年） 5、房地产市场宏观调控时期（2003年至今）

1、初步形成时期（1978年—1991年） 1987年7月，经武汉市人民政府批准，武汉市房地产交易市场正式开业。全国大城市中开办的第一家市一级的房地产经营场所 1987年10月，中共十三大报告首次提出了建立房地产市场 。 1989年下半年开始，房地产市场进入低潮；1990年下半年至1991年上半年，逐渐恢复；1991年下半年开始，随着全国政治稳定、社会稳定、经济形势好转，迅速回升。 从总的情况看，这个时期的房地产市场仍处于发育阶段，市场功能还不健全，市场机制还不完善，交易行为还不规范，市场管理还很薄弱。

2、房地产过热时期（1992年—1993年） 1992年下半年至1993年上半年，我国许多地区骤然掀起了房地产热潮，房地产开发公司急剧增加，房地产开发投资高速增长，以炒地皮、炒项目为主的房地产市场异常活跃，在部分地区，主要是海南、广西北海，房地产开发出现过热，形成了较严重的房地产泡沫。（海口烂尾楼）

柳州烂尾楼

北海烂尾楼

3、房地产市场调整时期（1994年—1997年） 1994年继续1993年下半年的宏观调控。1995年仍然实施适度从紧的财政政策和货币政策。但从1996年开始，经济已由短缺转变为相对过剩，产品卖不出去，企业停产，工人下岗；1997年又遇亚洲金融风暴。随着整个经济出现“通货紧缩”，房地产市场进入了低潮。

4、房地产市场快速发展的新时期 （1998—2002年） 1998年7月3日，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”。从此，我国房地产市场进入到一个崭新的快速发展时期。

5、房地产市场宏观调控时期（2003年至今） （2003年调机构） 2003年以后，房地产投资快速增长，房地产价大幅上涨，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱，政府频繁出台了许多政策措施对房地产市场进行调控。

3、2004年是“政策年” 10月29日，央行10年来首次宣布上调存贷款利率、九年来首次加息，加息表明购房的贷款成本增加，这也意味着经过反复的深思熟虑之后，央行正式使用市场调节杠杆来对房地产市场进行调节。

4、2005年（稳价格） 2005年3月26日，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》。这个被业界称为“国八条”的文件要求地方政府及相关部门综合采取土地、财税、金融等相关政策及利用舆论、法律手段控制不合理的需求，抑制房价过快上涨。对于控制措施不力，造成市场大起大落、影响经济稳定运行和社会发展的地区，要追究有关负责人的责任。

“新国八条”（调结构和税收） 2005年4月27日，国务院出台《加强房地产市场引导和调控的八条措施》，即“新国八条”。这比之前的“国八条”更为具体和细化，提出调整住房结构、增加中低价位住房的供应量，并且通过税收等经济手段调节市场交易。房地产市场价格得到一定程度控制。

5、2006年（调结构和稳房价） 2006年5月29日，国务院办公厅出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（37号），人称9部委“十五条”，主要发展满足当地居民自住性需求的中低价位、中小套型普通商品住房，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。

6、2007年（低收入住房问题） 2007年8月13日，国务院下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（2007）24号，这被称为本年度最大的房地产政策。它明确要求，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，明确廉租房制度是解决城市低收入家庭住房问题的主要途径。12月17日，国务院办公厅下发了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，其中放宽二套房贷限制、取消城市房地产税、下浮廉租房贷款利率、购房超两年转让免营业税等4项新政对保障性住房、二手房市场和房地产开发商都有涉及，全方位刺激楼市。

7、2008年（降利率） 2008年，9月16日到12月23日，央行百日内连续5次降息。房地产行业是这一轮政策调整的最大受益者。一是央行的减息明显降低房地产企业的财务成本，特别是对部分负债较高的房企；二是有助于减轻购房者负担，间接提高市场购买力；三是存款准备金率的下调，银行可支配资金更多，使得企业贷款相对容易。

8、2009年 （保安居） 2009年5月13日,国土资源部发布《国土资源部关于切实落实保障性安居工程用地的通知》,要求扩大民生用地的比例,确保保障性住房用地的需求。12月14日,国务院常务会议制定《完善促进房地产市场健康发展的政策措施》（“国4条”）,明确提出:“加强市场监管,稳定市场预期,遏制部分城市房价过快上涨的势头”,同时强调“地方政府要切实负起责任”。

9、 2010年宏观调控 （1） “国十一条”（遏制房价） 2010年1月10日，国务院发布了全面调控房地产的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国发办[2010]4号），简称“国十一条”。“国十一条”是对商品房开发从紧的规定，明确了宏观调控的主要任务就是遏制房价上涨过快。开发商拿地首付至少50%、抑制投资投机，保险资金将不允许投资居民住宅、不允许参与房地产开发、不允许直接投资商业房地产等项目，但在加强保障性住房开发、资金等方面是提供支持的；二套房首付不低于40﹪等

（2） “史上最严厉的宏观调控” 2010年4月17日，舆论认为“史上最严厉的宏观调控”《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发[2010]10号）出台，俗称“新国十条”，要求遏制房价过快上涨，实行更为严格的差别化住房信贷政策。

（3）大力发展公共租赁住房 6月8日，中华人民共和国住房和城乡建设部等七部委下发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）指出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。

（4）史上最严厉房产调控政策 (9月29日) <暂停发放第三套房贷>：各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款，消费性贷款的禁止用于购买住房。 <部分城市限购房套数>：房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。 <推进房产税改革试点>：我国将加快推进房产税改革试点，并逐步扩大到全国。 <囤地捂盘房企将停发股票债券不给贷款>：对有违法违规记录的房地产开发企业，要暂停其发行股票、公司债券和新购置土地，各商业银行停止对其发放新开发项目贷款和贷款展期。

10、国务院推楼市“新国八条” 2011年1月26日： 新“国八条”被评史上最严 ,开发商称是重磅炸弹.二套房首付提至6成 ，房贷利率提高到基准利率的1.1倍. 房价目标施压地方政府;保障性住房须扩大覆盖; 二套房首付款提至六成;保障性住房用地将单列; 二手房交易税按全额征收.

“新国八条”内容（1-3） (一)各级政府须在一季度公布房价控制目标。2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布。 (二)加大保障性安居工程建设力度。有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。　　 (三)定价明显超过周边房价的，须清算和稽查增值税。调整个人转让住房营业税政策，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按销售收入全额征税。加强对土地增值税征管情况的监督检查，重点对定价明显超过周边房价水平的房地产开发项目，进行土地增值税清算和稽查。

“新国八条”内容（4-5） (四)提高第二套住房贷款的首付款比例和利率。对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。人民银行各分支机构可根据当地人民政府新建住房价格控制目标和政策要求，在国家统一信贷政策的基础上，提高第二套住房贷款的首付款比例和利率。　　 (五)严格住房用地供应管理。各地要增加土地有效供应，落实保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求。今年的商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量.

“新国八条”内容（6--8） (六)拥有2套及以上住房的，禁止再买房。各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。原则上对已有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房;对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。) 　　 (七)房价涨幅超过控制目标，将约谈责任人。 (八)坚持和强化舆论引导。

（二）我国房地产市场发展的伟大成就 1、大力推动了国民经济持续发展。 我国房地产业的投资额大致呈现上升趋势，从1998年的3614亿元提高到2009年的36232亿元，12年间增长了9倍多。由于我国房地产持续递增的投资额，我国房地产业发展很快，对GDP的直接贡献率高，大约1.3个百分点，再加上间接贡献，估计可达到1.9至2.5个百分点，占到GDP总体增长的30%。

房地产业贡献 据专家估计，1998年以来，房地产业及其对相关产业的带动作用，每年约可拉动国民经济增长1.5～2个百分点；住宅建设增加10个百分点可带动国民生产总值增长1个百分点；房地产业每投入100元可创造相关产业170到220元的消费需求；商品房市场每实现100元销售可带动130到150元的其他商品销售；住宅行业每吸纳100人就业，可带动相关行业200人就业，可见房地产市场发展对经济的巨大影响力。

2、大大改善了居民居住条件 1980年，我国城镇人均住宅建筑面积约为7.2平方米； 1990年，经过十年发展，我国城镇人均住宅建筑面积提高到13.7平方米； 2000年，再经过十年房地产市场改革发展，我国城镇人均住宅建筑面积提高到了20.3平方米； 2010年，按户籍人口计算，城镇人均住宅建筑面积达到了30平方米。

上世纪80、90年代城镇住房

2000、2010年城镇住房

3、有力推动了地方经济发展和城市建设 长期以来，房地产业是地方财政收入的重要来源。例如上海，2009年本级财政收入约2540亿元，其中，房地产的贡献达到了百分之二十五。 2010年，全国城市房地产开发投资48267亿元，比上年增长33.2%

4、创造了大量的就业机会 据国家统计局公布的数据，“十一五”期间，我国房地产从业人员从2005年的147万，增加到2009年达到191万，年均增长8.8%； 2009年，建筑业从业人员1178万人，比2005年增加了251万。

5、实现了与金融机构共同发展的“双赢” 2009年1月，在由住房和城乡建设部、国家发改委、财政部、中国人民银行有关负责人参加的国务院新闻办今年首场新闻发布会上，央行有关负责人介绍：目前个人住房贷款余额已占全部商业银行人民币贷款余额的10%，同时，也成为商业银行的优质资产。即便2008年房地产市场经过调整，价格发生了很大变化，商业银行的贷款质量，特别是个人住房贷款的质量仍然保持了很好的水平，远远低于各项贷款的不良率。

（三）我国房地产市场发展存在的突出问题 1、房地产市场秩序比较混乱 房地产开发、交易、中介服务和服务管理的各个环节，都不同程度地存在违法违规行为。尤其是一段时期以来，个别开发企业和中介机构误导市场预期，人为造成市场紧张，恶意哄抬房价，带来一些项目的房价短期内非正常上涨。

2、市场发育不良，泡沫化程度较高 我国的房地产市场市场化发育时间较短，而且在发育过程中，受到许多不健康因素的影响（如官商勾结、房地产商炒作等），导致了其发育不良、利润率太高而不可持续发展。

海南房价涨幅高居全国榜首 2010年5月份，海口房屋销售价格同比上涨52.8%，同比涨幅比上月缩小0.5个百分点，同比涨幅连续第五个月高居全国第一位，环比下降0.4%;三亚房屋销售价格同比上涨50.8%，同比涨幅比上月缩小1.5个百分点，同比涨幅连续第五个月高居全国第二位，环比下降0.1%。

3、房地产市场供需结构失衡 第一、新建的中小户型、中低价位普通商品住房供应不足，而高端住房却供给过剩 （汤臣一品）

第二、廉租房供给不足，覆盖面小

香港廉租住房

第三、二手房市场和租赁市场发育缓慢， 二手房的供给亦不能满足需求 导致庞大的存量房难以盘活，住房需求过度依赖新房市场 ，也推高了房价 。

三、世界各国和地区住房保障制度 (美国廉租房还带游泳池 )

（一）美国：重视住房立法、实施补贴、减免购房税 美国重视住房立法，对住房保障政策的制定实施提供了法律上的保证。 美国政府还实施财政补贴政策，凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者，可以申请住房补助 . 为让低收入者拥有住房，美国政府还采取了税收减免政策 .

（二）日本：立法保障廉价住房 日本政府主要通过立法对地方政府兴建廉价住房等提供实物、金融和税收等方面的支持，以实现改善国民居住条件的目的。 依照《公营住宅法》，日本中央政府要为地方政府兴建用于出租的住房提供财政补贴。其中，新建住房费用由国家补贴一半，翻修住房费用由国家补贴1/3。

（三）德国：建设公共住宅、实施房租补贴 住宅补贴法规定，居民实际交纳租金与可以承受租金的差额，由政府负担；其中，居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。

（四）英国：建设经济适用住宅 在英国的住宅体系中，经济适用住宅分为三类，一是廉租房 ;二是折价房 ;三是共享产权(shared ownership)住宅 .

（五） 韩国：实行一户一宅制度 “一户一宅”制已经成为保证百姓安居乐业和国家经济发展的基本制度。 （五）  韩国：实行一户一宅制度 “一户一宅”制已经成为保证百姓安居乐业和国家经济发展的基本制度。    实施这项制度的关键在于韩国政府仔细严格的审查措施。韩国政府在住房方面实施了一套严格的档案制度，政府对每个购房者的“家底”都了解得清清楚楚，因此，韩国极少出现富人假冒低收入者享受优惠的事件。

（六）新加坡：政府出资建房、建立住房公积金 制定长远规划，政府出资建房。1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的计划安排、施工建设和使用管理。在其主持下，新加坡每5年制定1个建屋计划。 新加坡从1950年开始推行中央公积金制度。允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款，不足部分由每月交纳的公积金分期支付，该项规定只用于最低收入家庭。

（七）香港地区：提供公共廉租住房  香港地区政府于1954年开始实施公共房屋计划，为中等收入家庭提供公共租住房屋（公屋）。始建于1961年的政府廉租房，用来满足居住条件欠佳的低收入家庭的需要。

四、我国住房保障制度建设

（一）我国住房保障制度存在的主要问题 1、住房保障定义过于宽泛，导致受惠者并未集中于最困难的低收入群体。 按照各地现行住房保障制度，最低及低收入住房困难家庭租赁廉租房，中低收入住房困难家庭购买经济适用房和限价房，理论上政策受惠家庭大约占总数的40%。但现实情况是，一方面，即使是经济适用住房和限价房，许多低收入家庭因支付能力不足仍然买不起。 另一方面，为了通过住宅产业的发展拉动地方经济的增长率，很多城市将单位集资建房、公务员住房等纳入经济适用房、限价房范围，使住房保障的范围有逐步扩大之势。

2、住房保障成本较高，需要投入大量的财力， 政府难以承受 廉租房和经济适用房的共同特点是房租或房价都低于成本价，低出的部分则由政府财政“买单”，住房保障的面越大，政府的负担就越重，地方政府未必有积极性和能力来承担。

3、 3、现有住房保障体系未能覆盖住房困难的 中低收入人群，即“夹心层” 3、 3、现有住房保障体系未能覆盖住房困难的 中低收入人群，即“夹心层” 低收入家庭或人群既买不起商品房，又不能享受廉租房和经济适用房等住房保障 ： （1）新就业人员 ；（2）外地务工人员 ；（3）不够廉租房申请条件又无力购买经济适用房的家庭。（4）不够经济适用房购买条件又无力购买限价商品房的家庭。

限价房、经济适用房和廉价房均有门槛收入，导致夹心层的住房困难。

4、经济适用房监管和退出机制不太完善 经济适用房面积过大、分配不均、一人拥有多套经济适用房、通过经济适用房操作获取暴利等问题，政策的实际效果与预期目标相差甚远 。

5、公积金制度建设尚未完善 我国的住房公积金覆盖率还比较低，公积金缴存对象范围窄，公积金运用效率低。职工提交的公积金根据缴存比例、应付工资、公积金最高上限额来确定，且不计入所得税收入范围。因此，工资越高公积金越高，避税额度越大，所享受的住房货币保障程度越高。 而在低收入群体中，没有纳入公积金缴存范围的家庭也不少，即使享受公积金制度，所受到的住房货币保障很有限、远低于高收入者。目前的公积金制度，倾向于高收入者，实际上拉大了贫富之差，加剧了中低收入阶层住房问题。

6、住房保障工作实行多头管理， 职责交叉，协调困难 低收入住房保障工作牵涉到财政、房产、民政等多个部门，财政部门负担公共住房资金的筹集与管理，公共住房的申请以及今后进出的门槛由民政部门划定，经济适用房、廉租房的分配由房产局负责，中低价商品房建设分配则由建委负责。这种多头管理体制，职责交叉，协调困难，降低工作效率，影响公共住房建设进程。

（二）我国住房保障制度建设的途径 1、大力建设廉租住房 “廉租住房”是以租赁形式供应、对最低收入家庭，政府控制租金标准的住房。如果家庭收入超过规定的最低收入标准时，政府主管部门有权责令其腾退廉租住房，通过购买经济适用住房解决其居住问题，也可通过提高租金的办法，改变住房的供应方式。

2、适度发展经济适用房 “经济适用房”是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它是具有社会保障性质的商品住宅。 一是严格建设和准入管理 ； 二是强化使用过程的监督 ； 三是加强上市交易管理。

3、积极建设公共租赁住房 公共租赁住房的供应对象是城市中等偏下收入住房困难家庭，有条件的地方，可以把符合条件的新就业职工，以及在城市有稳定职业并居住一定年限的外来务工人员纳入到公共租赁住房的供应范围。通过大量的公共租赁住房建设，可以大大缓解新就业职工，包括新的大学毕业生、研究生的住房困难问题（“夹心层”）。单套建筑面积要严格控制在６０平方米以下 。

4、不断完善公积金制度 一是要努力扩大住房公积金的覆盖面与保障范围 ； 二是住房公积金使用要增加向中低收入家庭的政策倾斜

5、加快发展二手房市场和住房租赁市场 发展二手住房市场和住房租赁市场，鼓励住房梯级消费，利用住房过滤可以满足低收入居民的住房需求。但高额交易税费不利于住房存量的流动，要降低过高的交易税费，促进住房资源流转。要规范住房租赁市场，对住房租赁价格提供政府指导价和管理，使“夹心层”人群能够租到适合自己的住房。

但愿我们的“蚁族” 能够有窝住， 并且早日告别蜗居 再见