第七章 公共危机管理的 决策机制 主讲教师：朱丽峰　　　　　　　　　　学时：32

学习目标： 1、了解决策的基本理论、类型及特点 2、掌握危机决策的约束条件、方法和程序. 3、明确公共危机管理决策组织理念和方法 4、熟悉公共危机决策者的能力要求

第一节 决策概论 一、决策的内涵 决策：decision making,做出决定。 狭义主要是“拍板”； 广义包括界定问题、明确目标、收集信息、拟订方案、分析评估，优选方案、评估反馈等全过程。 所谓决策，是为解决某一问题，达到一定目标，通过认真的调查研究和资料分析，对各种方案可能出现的种种结果进行论证、评估，从中选择最有效的方案，并付诸实施和进行修正完善的过程。

第一节 决策概论 决策的要素 （1）决策者 （2）决策目标 （3）决策备选方案 （4）决策环境 （5）决策结果

第一节 决策概论 决策是目的明确的组织行为 决策是发现问题、分析问题和研究解决问题思路的认知过程 决策是利益倾向性明显的信息处理行为 决策是集科学性与艺术性于一体的选择行为 决策是影响全局、产生后果责任的职务性行为

第一节 决策概论 决策的地位 决策的作用 1．决策是行政管理的关键环节 2．决策存在于行政管理的全过程 3．决策决定行政管理的成败 1．为政府管理明确目标 2．为政府管理提供行动依据 3．有助于调动公务员的积极性 4．有助于提高政府管理效率

第一节 决策概论 二、决策的特征 （一）目的性； （二）预见性； （三）选择性； （四）主客观性； （五）实践性；

第一节 决策概论 三、决策的一般过程 发现问题——确定目标——拟定方案——评估优选——组织实施——追踪反馈——总结完善 搜集信息阶段 拟定方案阶段 选择方案并实施方案阶段 评价决策阶段 发现问题——确定目标——拟定方案——评估优选——组织实施——追踪反馈——总结完善

第一节 决策概论 四、决策的类型 （一）程序性决策和非程序性决策 （二）群体决策和个人决策 专家研究证明：5－7人的群体决策是最有效的 （三）完全理性决策、有限理性决策和直觉决策模型（依据决策者特性的不同假设） 完全理性决策：最优决策模型 有限理性决策：满意决策模型 直觉型决策：不等于“不理性”

第一节 决策概论 （四）经验决策和科学决策 （五）政治决策、经济决策、社会决策、文化决策、科技决策、军事决策等 （六）战略决策和战术决策 （七）总体决策、局部决策和辅助决策 （八）确定性决策和不确定性决策、风险性决策和竞争性决策 （九）高层决策、中层决策和基层决策

第一节 决策概论 （十）初始决策和追踪决策 （十一）单目标决策和多目标决策 （十二）其他类型的决策

附录：直觉决策的适用情境 1、存在高不确定性风险时； 2、时间约束大，必须在第一时间作出决定； 3、危机，极少有先例存在时； 4、事物发展变化难以科学预测时； 5、信息模糊、不确定性极强； 6、必须从几个可行方案选择其一，而难分其优劣时。

要点提示：直觉决策适用情境 1、存在高不确定性风险时； 2、时间约束大，必须在第一时间作出决定时； 3、危机，极少有先例存在时； 4、事物发展变化难以科学预测时； 5、信息模糊、不确定性极强； 6、必须从几个可行方案选择其一，而难分其优劣时。

第一节 决策概论 五、现代行政决策体制的内容 （一）决策中枢系统 在现代行政决策的组织体制中，存在一个承担全面决策责任并行使最后决策权的核心集体，这种核心集体就是我们所说的行政决策中枢系统，又可称为行政决策中心 。 基本任务: 1．全面负责整个决策过程 2．确认决策目标，组织评估决策方案 3．选择最满意方案

第一节 决策概论 （二）决策信息系统 行政决策的信息系统，是指为行政决策中枢系统和咨询系统收集、加工、传输、贮存信息的服务系统。 行政信息系统的主要任务是收集和加工处理各类行政信息，为决策中枢系统和咨询系统服务。

第一节 决策概论 （三）决策咨询系统 行政决策咨询是指政府在制定各类发展战略、规划、政策、建设方案等的决策过程时向由专家学者构成的咨询机构和各方利益代表等非政府决策者征询意见，以提高政府决策质量，保障决策科学化、民主化的一种活动或过程。 现代行政咨询机构就其性质而言，主要有以下两个特点。 第一，辅助性。 第二，相对独立性。

第一节 决策概论 （四）决策控制系统 决策控制是衡量当前的决策情况，并使之导向未来预定目标的过程。 决策控制系统应该包含以下五个基本要素: 1．决策所要达到的正常标准 2．衡量当前决策的手段 3．以当前的决策与标准相比较的方法 4．修正当前决策以便达到标准的方法 5．控制机构和人员

第二节 公共危机决策概述 一、公共危机管理决策的内涵 公共危机决策是指组织在危机发生的过程中，在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，以最快的速度作出应急决策。 因此，公共危机决策是一次非常规的决策活动。 决策主体不仅是政府，而是包含了非政府组织、媒体、公众在内的决策群。这是现代危机决策与传统危机决策的重要区别之一。

第二节 公共危机决策概述 现代危机决策的真正要义： 不仅要有效地控制危机，阻断危机的发生和扩展，减轻危机的危害程度，而且要通过对危机事件的预测和认知，主动积极地调整、控制危机，促进危机朝着有利的方面转化。

第二节 公共危机决策 二、公共危机管理决策的特点 超前性 快速性 果断性 信息不对称：信息雾的存在 高风险性 有限理性 强制性：类似于军事行动 人格化：决策者的人格通过决策转化为组织行为的特征与后果

第二节 公共危机决策概述 三、公共危机管理决策的目标 直接目标：选择最优预案 终级目标：人的安全和发展 过程目标：决策的科学化 决策的科学化是危机决策直接目标和终极目标得以实现的基础和保障。

第二节 公共危机决策概述 四、公共危机管理决策的模式 1、理性行为决策模式 2、组织过程决策模式 重在体制上的分析 3、政府政治决策模式 2、组织过程决策模式 重在体制上的分析 3、政府政治决策模式 4、领袖行为决策模式 5、精英团队决策模式 重在个体因素分析 6、集体动力决策模式

第二节 公共危机决策概述 五、公共危机管理决策的执行机制 执行是实现危机决策的重要途径。 首先，设立纵向指挥层面 其次，建立分级执行机制 准备阶段——实施阶段——总结阶段 计划、指挥、协调

第二节 公共危机决策概述 六、公共危机管理决策的环境和条件 决策环境： 不良环境： 法制环境的发展 社会参与机制的完善 时间紧迫 信息有限 人力资源紧缺 技术支持稀缺

第二节 公共危机决策的概述 七、公共危机管理决策的方法 1、危机事前决策法 2、危机事中决策法 是一项常规决策 选择最优决策 罗伯特·希斯 理性有限、问题杂乱、决策盲点、跳跃式的理性思维 满意决策、次优决策

3、危机快速决策法 4、危机专家紧急咨询决策法 卡尔·帕顿、大卫·沙维奇 在可利用的时间范围内尽可能快速的做出决策，有条不紊地处理问题 认定及细化问题、建立评估标准、确认备选方案、评估被选政策、展示和区分被选政策、监督和评估政策实施。 4、危机专家紧急咨询决策法 智囊机构与事前专家库建设 专家预测和紧急咨询

美国兰德公司 兰德公司是美国最重要的以军事为主的综合性战略研究机构。它先以研究军事尖端科学技术和重大军事战略而著称于世，继而又扩展到内外政策各方面，逐渐发展成为一个研究政治、军事、经济科技、社会等各方面的综合性思想库，被誉为现代智囊的“大脑集中营”、“超级军事学院”，以及世界智囊团的开创者和代言人。它可以说是当今美国乃至世界最负盛名的决策咨询机构。

兰德公司正式成立于1948 年11月。总部设在美国加利福尼亚州的圣莫尼卡，在华盛顿设有办事处，负责与政府联系。二次大战期间，美国一批科学家和工程师参加军事工作，把运筹学运用于作战方面，获得成绩，颇受朝野重视。战后，为了继续这项工作，1944年11月，当时陆军航空队司令亨利•阿诺德上将提出一项关于《战后和下次大战时美国研究与发展计划》的备忘录，要求利用这批人员，成立一个“独立的、介于官民之间进客观分析的研究机构”，“以避免未来的国家灾祸，并赢得下次大战的胜利”。根据这项建议1945年底，美国陆军航空队与道格拉斯飞机公司签订一项1000万美元的“研究与发展”计划的合同，这就是有名的“兰德计划”。“兰德（Rand）”的名称是英文“研究与发展 （research and development）”两词的缩写。不久，美国陆军航空队独立成为空军。1948年5月，阿诺德在福特基金会捐赠100万美元的赞助下，“兰德计划”脱离道格拉斯飞机公司，正式成立独立的兰德公司。

兰德的长处是进行战略研究。它开展过不少预测性、长远性研究，提出的不少想法和预测是当事人根本就没有想到的，尔后经过很长时间才被证实了的。兰德正是通过这些准确的预测，在全世界咨询业中建立了自己的信誉。成立初期，由于当时名气不大，兰德公司的研究成果并没有受到重视。但有一件事情令兰德公司声誉鹊起。朝鲜战争前夕，兰德公司组织大批专家对朝鲜战争进行评估，并对“中国是否出兵朝鲜”进行预测，得出的结论只有一句话：“中国将出兵朝鲜”。当时，兰德公司欲以200万美元将研究报告转让给五角大楼。但美国军界高层对兰德的报告并不感兴趣。在他们看来，当时的新中国无论人力财力都不具备出兵的可能性。然而，战争的发展和结局却被兰德准确言中。这一事件让美国政界、军界乃至全世界都对兰德公司刮目相看。

二战结束后，美苏称雄世界。美国一直想了解苏联的卫星发展状况。1957 年，兰德公司在预测报告中详细地推断出苏联发射第一颗人造卫星的时间，结果与实际发射时间仅差两周，这令五角大楼震惊不已。兰德公司也从此真正确立了自己在美国的地位。此后，兰德公司又对中美建交、古巴导弹危机、美国经济大萧条和德国统一等重大事件进行了成功预测，这些预测使兰德公司的名声如日中天，成为美国政界、军界的首席智囊机构。

兰德公司的研究成果举世瞩目。已发表研究报告18 000多篇，在期刊上发表论文3100篇，出版了近200部书。在每年的几百篇研究报告中，5％是机密的，95％是公开的，而这5%的保密报告随着时间的推移也在不断解密。这些报告中，有“中国21世纪的空军”、“中国的汽车工业”、“日本的防御计划”、”日本的高科技”、“俄罗斯的核力量”、“南朝鲜与北朝鲜”、“数字化战场上的美国快速反应部队”等等重大课题。兰德公司被誉为美国的“思想库”、“大脑集中营”， 它影响和左右着美国的政治、经济、军事、外交等一系列重大事务的决策。 　　在为美国政府及军队提供决策服务的同时，兰德公司利用它旗下大批世界级的智囊人物，为商业企业界提供广泛的决策咨询服务，并以“企业诊断”的准确性、权威性而享誉全球。兰德分析家认为，世界上每100家破产倒闭的大企业中，85％是因为企业管理者决策不慎造成的。随着全球商业化竞争的加剧，一个企业管理者决策能力的高低，在很大程度上决定了企业的前途和命运。

第三节 公共危机管理的决策组织及作用 一、优化公共危机管理的决策组织 建设危机决策制定、协调的核心机制 强化危机决策智囊机构 提高地方政府的决策能力

二、公共危机管理决策组织的作用 判断危机性质 明确危机处理目标 确定危机处理的框架 明确危机处理的职责 支持危机处理部门的工作

第四节 公共危机决策者的理念与素质 一、公公给危机决策者的基本理念 全局性的宏观决策理念 科学决策理念 公开透明的决策理念 事前决策的理念 效率至上的决策理念 沟通交流的决策理念 技术创新的决策理念

二、公共危机决策者的基本能力 应变能力 心里约束能力 决断能力 沟通能力 学习能力

危机决策中权力与知识联姻的典范 非典过后，大家在总结广东“抗非”经验时说：抗非成功，广东的两位专家起了关键的作用。一位是技术专家钟南山，另一位是决策专家张德江。一位拥有知识，一位掌握大权；一位具有丰富临床医疗经验，一位具有丰富的领导实践经验。两位专家优势互补，充分实现了知识与权力的联姻，体现了技术硬专家与领导软专家的合作魅力。在抗非过程中有一个细节：2月初是非典传播的高峰期，有时一天的新增病例高达50人以上，疑似病例上百人，面临春节过后学校及各行各业的开学开市开业，有人担心群聚活动会扩大疫情传播，主张学校停学、市场停市、工厂停工、交通停运。张德江书记于2月11日亲自到省卫生厅现场办公，召集医疗专家听取意见和建议。其中，专家根据临床经验总结出一个规律：非典病人在感染后一般有两周左右的潜伏期，在潜伏期一般不具传染性。张德江书记根据这一信息作出一个重大决策：全省不停工、不停学、不停市。事后统计数据表明：全省有126名在校学生感染非典，但分散在全省101所学校，并没有发生学生群聚染病事件。

非典危机中的问题确认 SARS最早于2002年11月在广东佛山发生，然后在广东全省蔓延，春节前夕广州出现非典型肺炎病例。在2003年2月的第一个星期里，SARS在广东的发病率从每天不到10例，迅速上升至每天40~50例。2月6日(2月1日为春节初一)非典型肺炎进入发病高峰，全省共发现病例218例，当天增加45例，大大超过此前单日新增病例。 此后，SARS快速传播到其他各省。北京于2003年3月1日出现第一个病例。3月初，全国人大和政协代表大会正在北京召开；广州准备4月15日至30日的春季交易会；上海也准备于4月27日召开车展会。 4月3日，时任卫生部长的张文康宣布，截至3月31日止，北京只有12例SARS，死亡3例。并表示“疫情已经得到控制”。世界卫生组织于当天宣布取消北京疫区警告。

4月4日，解放军总医院(301医院)外科主任、退休的72岁医生蒋彦永教授用电子邮件写了一封署名信寄给了中国内地和香港电视台。信中称，仅他知道309一家医院，就收治了60例SARS病人，到4月3日已有6人死亡。国外媒体刊登了他的这封信，4月11日北京重新被世界卫生组织定为疫区。自此中央拉开强力抗非的序幕。从4月2日到4月18日，党中央国务院共召开多次会议，其主要内容如下： 4月2日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究非典型肺炎防治工作。会议强调：要把控制疫情作为当前卫生工作的重中之重。 4月6日 下午温家宝在中国疾病预防控制中心考察工作说：当前把防治非典型肺炎的工作作为各级政府的一件大事，作为卫生工作的重中之重。 4月11日上午温家宝总理在中南海召开座谈会,就经济和“非典”问题等听取意见和建设。

4月13日温家宝同志在全国非典型肺炎防治工作会议上的讲话指出：这项工作已经不是一个单纯的卫生医疗问题，而是一个关系全局的重大经济社会问题。 4月14日上午中共中央总书记、国家主席胡锦涛在广东省疾病预防控制中心考察时指出，当前要把防治非典型肺炎的工作，作为关系改革发展稳定大局、关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事，切实抓紧抓好。 4月17日中央政治局常委会召开会议，专门听取有关部门关于非典型肺炎防治工作的汇报，并对进一步做好这项工作进行了研究和部署。 4月18日中共中央办公厅、国务院办公厅发出《中共中央关于进一步做好非典型肺炎防治工作的通知》指出：党中央、国务院领导同志强调，加强非典型肺炎的预防、治疗和控制工作，关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到我国改革发展稳定的大局，关系到我国的国家利益和国际形象。

4月20日下午国务院新闻办在北京举行记者招待会，介绍中国内地非典型肺炎最新疫情和防治情况。当晚，新闻发布会的实况录像通过中央电视台播出。人们通过媒体感知中央政府的决心。发布会明确了以下几个问题： 一是，党中央、国务院明确提出要以对人民高度负责的态度，及时发现、报告和公布疫情，决不允许缓报、漏报和瞒报。国务院已经果断决定将非典型肺炎列入我国法定的传染病进行依法管理。 二是，国务院决定，从明天(4月21日)开始，将原来五天公布一次疫情改为每天公布一次，和世界卫生组织的做法接轨。 三是，针对“非典”防治工作中存在的问题，中央决定免去张文康的卫生部党组书记职务，免去孟学农的北京市委副书记、常委、委员职务(孟在当天提出辞去北京市市长职务的请求，两天后经北京市人大常委会审议并接受，张文康亦经4月26日召开的人大会议审议免去卫生部部长职务)。

到此为止，政府职能真正实现转变，从经济工作转移到提供公共服务、解决公共问题、管理公共事务上来。非典型肺炎防治作为政策问题得到了准确定位。准确界定非典问题的性质及其严重性为控制问题、解决问题打下良好的基础。而各种后续跟进的政策措施的出台及其落实则为问题的解决提供了条件。 疫情开始得到有效的遏制

思考与讨论 1、公共危机管理决策的内涵和特点是什么？ 2、公共危机管理决策的方法有哪些？ 3、公共危机决策组织及作用是什么 案例分析： 从1979年的“美伊人质危机”分析公共危机管理中的决策机制。