公共卫生及医疗服务政策 一.概述 ⒈定义——政府在配置医疗卫生资源，解决医疗卫生问题，预防疾病，促进.保护和恢复健康的方面一系列的规定和行动的总称。 ⒉公共卫生及医疗服务政策的基本目标 降低各种疾病的发生和危害，满足公民卫生需求，提高全社会健康水平，促进经济发展和社会进步。

⒊具体目标 4.健康的重要性 预防疾病——通过政府行动建立全社会的疾病控制体系，增强公民的健康水平和防病抗并能力。 治疗疾病——通过政府行动干预，提高全社会医疗技术水平和医疗服务质量；提高医疗可及性，使尽可能多的人公平地享有基本的医疗服务；降低医疗服务价格，核心是控制医疗服务的费用，满足人民不断提高的健康需要。 4.健康的重要性 健康不仅仅是没有疾病，而是一种生理.心理和社会适应能力的完好状态。它是生活质量的重要保证，是任何个体和社会充分发挥功能的必要前提。好的健康可以提高个人工作效率和各国经济增长率，它是人类发展的最根本目标，也是加快发展的手段。

5.政府制定实施公共医疗卫生服务政策的必要性： （1）商业化医疗服务会推动医疗水平和服务质量的提高，但会导致医疗价格的上升。没有公共资金的投入，高昂的医疗费用降低了医疗服务的可及性，使低收入群体连基本的医疗服务都不能有所保证； （2）预防性卫生失业是一种集体行动，要求全社会成员都参加，难以进行商业化运作，需要政府建立庞大有效的疾病防控体系； （3）医疗卫生服务领域技术方面弹性很大，医患间严重的信息不对称，使病人在“纯市场”条件下权利得不到保障，需要政府的公共权威机构制定相关政策法规规范各类医疗服务机构和个人的医疗行为。

6.公共医疗卫生政策在满足医疗需求方面的优和劣 保障供应；（公共物品的正外部性与市场的负外部性/排他性） 矫正市场在医疗保健和医疗保险方面的缺陷； 有助于保证卫生资源的公平配置。 政府失灵；（信息有限） 决策者的决策取向影响公共医疗卫生政策的设计，人为强化不合理的医疗卫生资源配置； 医疗卫生政策具有再分配功能，它的实施会形成一定的利益机构，各种利益集团对政策医疗卫生系统施加影响，是政策偏离公共目标。

7.医疗卫生政策的基本内容 （1）预防性的政策 （2）治疗性的政策 （3）特殊群体的专门政策 （4）其他与医疗卫生有关的政策 预防性卫生服务；（如免疫预防接种，慢性病.地方病和职业病的防治） 大众健康教育（基本卫生知识和食品安全知识的普及，养成健康生活方式） 健康环境改善（改善环境卫生.食品卫生.劳动卫生.学校卫生和放射卫生等） （2）治疗性的政策 政府投资建设公共医疗设施，构建社会医疗服务网络，合理配置医疗资源，支持医疗和护理体系及医护队伍建设； 促进医疗技术进步和服务质量提高； 投入公共资金降低医疗服务价格等。 （3）特殊群体的专门政策 妇幼保健卫生.老人医疗保健.残疾人医疗康复服务.低收入及其他困难群体医疗卫生政策等 （4）其他与医疗卫生有关的政策 政府通过公共行动促进医学教育和医学学科研究发展，完善政府的药政管理和医政管理体系等。

二.中国公共卫生体系与政策

当时农村的医疗卫生政策 培养农村卫生人员，形成了以赤脚医生.卫生员和接生员为主体的农村卫生队伍； 提供儿童免疫等基本公共卫生服务，实施控制传染病.寄生虫病和地方病等公共卫生计划。

2.20世纪80年代的市场化取向的改革 （1）城市：产业化发展.有偿服务.重有偿服务轻无偿服务.重创收轻疾病预防和公共卫生工作.卫生监测工作难以开展.停止了对保健.防疫人员培训，流行病的预防.监测报告机制完全缺失，传染病得不到有效控制。 （2）农村：卫生事业投入严重不足.政府的作用几乎消失.乡镇卫生院实行多种经营方式，农村合作医疗解体，转为个人承包，重心在于创收和有偿服务，疾病监测.地方病预防和农村人口的健康促进和健康教育严重受影响，农村疾病预防体现解体。 （3）总体：服务效益滑坡.城市重医疗.轻农村轻预防的倾向严重，卫生服务的公益性和公平性受到很大的影响

3.当前情况 城市：（1）重新完善中央.省.地.县四级卫生监督体系和疾病预防控制体系。（重要举措：2002年卫生部卫生监督中心和以中国预防医学科学院为主体组建的中国疾病预防控制中心； （2）2003年的SARS促使国务院出台《突发公共卫生事件应急条例》，建立处理突发公共卫生事件机制，扩建中国疾病预防控制中心，进一步完善四级疾病预防控制体系。 农村：预防保健服务薄弱，卫生资源明显不足，三级医疗预防保健网破损，卫生机构设施简陋，卫生人才缺乏。支出的2/3来自业务收费。2002年《关于进一步 加强农村卫生工作的决定》要求到2010年农村居民人人享受初级卫生保健，2003年SARS.2004年禽流感暴露了农村公共卫生体系的濒于崩溃的边缘，农村公共卫生体系建设迫在眉睫。

4.当前主要问题 （1）政府重视不够，投入不足，严重“欠账”，致使公共卫生事业严重落后于经济发展，公共卫生的软硬件条件薄弱，应对突发公共卫生事件能力低下； （2）卫生资源配置不当；（轻预防重治疗，导致对公共卫生机构投入不够，鼓励赢利.自谋出路；缺乏公平性——城乡间.地区间.阶层间卫生资源严重失衡。占全国人口70%以上的农村人口拥有20%左右的卫生资源）

5.中国未来公共卫生体系发展方向 （1）挑战：健康需求上升，要求更好的公共卫生服务；生产生活交往方式的改变，引发大规模的传染性疾病的可能性加大。 （2）政府要做的事情：重视公共卫生建设，加大对公共卫生投入，为改善人民的卫生条件和健康素质发挥应有的作用；合理制定公共卫生规划，公平配置卫生资源。贯彻“预防为主”的方针，改变营利导向，建立传染病的监测.控制系统和突发公共卫生事件的应急机制。增加对基本卫生服务投入。加大对农村投入，解决贫困地区基本卫生服务问题。

6.改革以后农村医疗服务变化 农村合作医疗解体； 合作医疗机构私有化； 医疗服务变成了自费医疗； 服务质量下降，农村医疗卫生人员流失严重； 伪劣药品泛滥，药价增长失控； 医疗可及性大大降低； “看病难”成为普遍的问题，甚至出现了“因病致贫”.“因病返贫”的现象。

7.未来农村医疗服务发展方向 政府加大对农村医疗服务投入，提高医疗服务可及性； 恢复建立新型的.可持续的农村合作医疗体系，使农民可以公平地享有基本医疗保健服务； 建立对农村贫困人群的医疗救助政策； 培训农村医疗卫生人员，鼓励城市离退休和富余医疗卫生人员到农村服务； 改善农村医疗基础设施； 鉴于短时期内无法改变私人诊所统治农村的局面，大力规范私人诊所医疗行为； 重视医疗服务成本，以农村居民可承受的方式，提供基本医疗服务。

住房政策.教育政策和就业社会政策

一.住房政策 1.住房政策概念 中央政府和地方政府用于解决全体公民住房问题的手段和方法。 2.住房政策内容和形式

内容包括： 具体形式有： （1）住房财政政策——政府对建房.购房或租房给予财政补贴。 A.政府直接介入住房供给并相应投入财政补贴。 具体做法是直接建造大量低租公房供住房困难户.低收入户居住；向房地产商提供财政补贴，同时对建成住房的出租做出限制，获得公共资金补贴而建造的住房必须“以成租金”出租给低收入家庭。

（2）住房金融政策。具体模式有： B.政府向住房需求者提供财政补贴。 具体做法是用来补贴购买自住住房者的免税减税；用来补贴租房者的现金补贴。 A.以美国为代表的在国家有效控制下的私营机构为主体的综合型模式； 特征：私营金融机构占经办房地产金融业务机构的主体；以购买的房屋为抵押贷款；联邦政府住房金融管理机构对住房金融市场进行有效调控；重视私人资本作用，私人资本与政府调节高度融合。

B.以日本为代表公私机构互为补充的混合型模式； C.以新加坡为代表的政府全面直接控制的基金型模式； 用公积金偿还首付和贷款； 政府向公共住房建筑承包商提供两种贷款：偿还期60年，年利息为7.75%的建造出租的公共住房贷款和偿还期10年，年利息为6%的建造出售的公房贷款（售价低于市价，政府补贴）。

D.以英国为典型的民间专营机构控制的互助型模式。 专营住房金融业务的民间互助机构叫英国建房社团，它们事先向政府申请，受政府保护，成为住房金融业务的主要经办者。是投资者与借债者共同拥有的互助机构，不能投资于金融市场。受互助保险协会登记初监督，而非监督银行——英格兰银行监督。

从解决住房短缺（房荒）为目的转为提高居住质量，改善居住环境； 贷款期限跨度大，额度大，贷款利率市场化，融资来源多元化。 3.各国住房政策改革措施 公房私有化； 住房补贴从“砖头”向“人头”转变； 广泛性补贴向选择性补贴转变； 从解决住房短缺（房荒）为目的转为提高居住质量，改善居住环境； 贷款期限跨度大，额度大，贷款利率市场化，融资来源多元化。 跨度在10年——25甚至30年，贷款额度相当于房价的70%——80%，甚至100%。

4.中国住房改革的五个阶段 1980——1985年国家.企业和个人三方负担购买住房的试点期； 1986——1990年提高住房租金为突破口进行住房体制改革时期； 1991——1993年公房出售.住房制度全面改革铺开时期； 1994——1997年建立住房公积金和开展安居工程住房制度改革全面推进时期； 1998至今切断实物分配的福利分房制度.住房制度改革攻坚时期。

5.我国住房政策改革特点 住房建设投资方面形成以市场机制为主的房地产产业； 住房分配方面以货币分配方式代替实物分配； 住房供应方面建成了以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房和廉租房供应体系和以较高收入家庭为对象的商品房供应体系； 在住房金融方面建立了住房公积金制度和住房金融及住房保险体系等。 以市场化方式为主，兼有一定福利性的住房制度。

面向中低收入家庭和最低收入家庭的城市住房政策：经济适用房和城市廉租房 经济适用房——政府统一组织建设.面向中低收入家庭的微利普通商品房。建造标准满足“适用”和政府或社会资源公平合理利用原则，数量考虑需求量和土地供给或资源投入能力，保持基本平衡，价格水平与中低收入家庭支付能力相当，销售对象严格限定，在二级市场上交易是有条件的且受政府政策限制。

城市廉租房——由政府提供.面向城市最低收入家庭的社会保障性住房。建造标准以满足家庭基本居住需求为原则，数量视城市最低收入家庭数量确定，租金原远低于市场租金，且该租金水平受政府严格控制，不允许进入二手房市场，禁止转租。

二.教育政策 1.教育政策在当代社会中重要性 （1）对个人的作用： A.对个人教育机会和教育权利的影响。弥补市场在保证教育机会平等方面的失灵，改善穷人的困境，促进社会平等。 B.对个人行为有约束和控制作用。通过诱导作用，影响人们行为选择。（扩招政策使越来越多的人把教育作为增加人力资本投资方式；使人们重视普通高校，冷落职业学校。）

（2）对社会的作用 导向作用——为教育事业发展提出明确的目标和实现目标的途径； 协调作用——政府面对各种相互关联.相互制约的复杂性.专业性的 问题，教育问题与经济.政治和社会问题纠缠在一起。要求教育政策能协调教育系统和其他系统间的关系；教育多样化发展是现代发展趋势，教育系统内的多样化和复杂化，需要教育政策协调教育系统内部个要素的关系。

三.就业社会政策 1.就业——具有劳动能力的社会成员获得职业，从事职业劳动，并从中获得报酬。就业是绝大多数个人和家庭获得收入的基本途径和谋生的基本手段，是社会成员的基本需要和基本权利。 2.就业政策——是以国家或政府为主体，在特定经济社会条件下实行的以促进劳动就业.加强就业管理为主要形式，旨在解决就业问题，从满足社会经济发展以及劳动者个人需要的一种社会政策。

3.就业社会政策内容 （1）促进就业机会增多的社会政策。具体方式为： 积极发展劳动密集型产业，增加就业机会； 由政府举办公共工程，增加就业岗位； 鼓励失业人员的创业活动。 （2）合理分配就业机会的政策。针对弱势群体的政策，公共工程计划.小额贷款.扶贫开发项目等。 （3）增强劳动者利用就业机会能力的政策。 开展职业培训：职前培训.在职培训.失业培训。

（4）对劳动者的就业保护政策。就业权利保护（反就业歧视）.劳动者获得基本工资和基本福利的权利和劳动安全和健康保护等。 （5）与劳动者就业相关的政策。产业政策.投资与贸易政策.企业政策.人口流动政策.人事制度.社会保障.教育等政策。

4.就业社会政策的不同模式 发展中国家：政府包办就业的模式； 发达国家：积极的充分就业政策。其中三个要素有：为有效利用现有技能而提供就业服务；为促进人力资本而提供培训；直接创造就业机会。实施充分就业政策必须为劳动者创造良好条件，努力促进就业。 积极创造就业机会已经成为各国调节劳动力市场供过于求，实现充分就业的有效方式。

5.改革开放前我国城市就业政策主要特点 最大的特点是计划安置就业制度； 充分就业政策——社会中劳动力基本都能获得就业，失业率低到最低水平； 全民所有制企业实现高度稳定的就业制度——以固定工的形式把劳动者与企业的劳动关系固定下来，劳动者一旦进入企业，和企业形成了终身固定的关系。

6.农村就业政策要点与劳动力转移的途径 （1）要点：农村劳动力主要就业形式是从事农业生产，实行家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，给农民以充分自主权；鼓励农村中非农产业发展，以转移农村剩余劳动力；放宽城乡限制，允许农村剩余劳动力向城镇转移；加强农村教育工作，以提高农村劳动力的科技文化素质，增强他们就业能力。 （2）农村劳动力转移的主要途径： 离土不离乡；离土又离乡，向城镇转移。

社会福利服务政策 一.概念 社会福利服务政策——直接面向社会成员，尤其是社会中具有特殊需要的个人.家庭和群体而提供的福利性服务。包括了基本生活需求的服务和共同生活需要的服务。 二.城市职工福利 各种福利津贴.住房福利.医疗福利.教育福利.各种福利性服务设施.各种生活服务.家属福利.生活困难补贴.上下班交通补贴.卫生洗理费.房贴.电贴.书报费.职工食堂.宿舍.托儿所.幼儿园.浴室.理发室.哺乳室.卫生室.图书室.阅览室.俱乐部.运动设施.娱乐设施.医院.商店等。

老年人社会服务政策 一.老龄化问题——经济供给问题.医疗保健需求问题.日常照料问题.精神文化生活问题.权益保护问题等

残疾人社会政策 一.残疾人问题实质和表现 实质：残疾人的平等公民权利得不到实现的问题。 表现： 残疾人基本生活得不到起码的保障，严重威胁到他们生存权； 受教育权利很难享受，发展权受到剥夺； 就业范围和选择自由受限制，缺乏平等的就业机会；缺乏医疗保障和必要的康复服务； 权益侵害案件发生，权益得不到维护。

二.残疾人康复服务 概念：使残疾人恢复或部分恢复其生理.心理和社会活动功能的各种服务。包括医疗康复.教育康复.职业康复.社会康复。

妇女儿童和未成年人保护政策 一.妇女问题——妇女因性别而在经济.政治.社会生活中遭遇的各种特殊障碍，并因此导致其个人.家庭生活质量及教育就业.收入和社会政治参与等方面普遍低于男性的问题。其实质是因社会制度和文化等因素导致的男女性别的不平等，没有享有与男性平等的权利和机会，从而处于比男性不利的地位。

二.妇女问题表现 家庭中的问题（在家庭中没有获得与男性平等的决策权，处理自己事务包括婚姻的自主权，生命健康权如女婴，受教育权，财产继承权以及家庭暴力侵害； 就业歧视； 没有与男子平等的教育权利； 不平等的政治和社会参与权：无与男子平等的参与管理国家事务.管理经济.文化事业.社会事务的权利和机会。

三.妇女权益保护政策 含义——政府或其他社会组织保障妇女的合法权益，消除对妇女的性别歧视，促进男女平等，充分发挥妇女在经济和社会发展中的作用的政策。

四.儿童问题 基本生活条件缺乏保障。 生存环境恶化。 1/4的孩子生活在贫困中。人均每天生活费不到1美圆的儿童有1.5亿。26%的儿童得不到免疫注射，每年因此夭折的儿童有1100万。发展中国家每天有3.6亿儿童离开这个世界。 生存环境恶化。 世界卫生组织统计，19%的儿童无清洁饮水，每天因此死亡儿童数达5500名，每年5岁以下因呼吸道疾病死亡儿童为200万。

其他危害儿童身心健康的问题：战争和地区冲突等 受教育权利被剥夺。 目前1.2亿儿童不能上学，60%为女童。在最不发达国家里，15岁以下儿童文盲占50%。 虐待侵害儿童的犯罪问题。 童工问题。 2000年国际劳工组织统计，2.46亿5岁到17岁儿童被迫参加工作,其中1.49亿从事极具危险性的工作。有840万当奴隶或从事色情业。 其他危害儿童身心健康的问题：战争和地区冲突等

五.我国儿童问题 基本生活保障问题——贫困； 生存环境不良； 受教育权利被剥夺； 流动人口中儿童问题； 儿童中的艾滋病蔓延问题； 侵害儿童案件。 特点是：地区差异大.城乡差异大.性别差异大。

反贫困社会政策 一.贫困含义 1.世界银行 ——某些人.家庭或群体没有足够资源去获取他们那个社会公认的，一般人都能享受到的饮食.生活条件.舒适和参加某些活动的机会，就是贫困。 ——缺少达到最低生活水准的能力的人。生活水准包括家庭收入.人均支出.医疗保险.识字能力和公共财产资源获取情况等社会福利的内容。

2.我的理解 社会成员因种种发展障碍和制约因素造成其生活质量的低层次性.经济上和承受力上的脆弱性这样一种持续性的情形。

二.人类贫困 含义：缺乏人类发展基本的机会和选择——长寿.健康.体面生活.自由.社会地位.自尊和他人尊重。 减少人类贫困一方面要增加收入；另一方面要增强穷人资产（资金.人力.社会资产.文化资产和环境资产）。

获得的实际收入和拥有的消费资料及服务不能达到维持基本生存需要的最低量。 四.相对贫困 三.绝对贫困 获得的实际收入和拥有的消费资料及服务不能达到维持基本生存需要的最低量。 四.相对贫困 收入虽然达到或超过维持基本生存和基本发展的需要，但与一定时期内社会经济发展水平相比仍处于较低的生活水准。

五.贫困的理论解说 1.贫困结构理论 2.贫困的功能理论 3.马克思及其他冲突理论 4.贫困文化理论 5.社会排斥理论 ——社会力作用的结果，非劳动者本人无技能或缺乏动机。 2.贫困的功能理论 ——贫困存在是社会功能的需要。 3.马克思及其他冲突理论 群体利益争夺是遭遇不平等和贫困的根源。 4.贫困文化理论 ——贫困群体拥有自己的结构和理性的社会亚文化。 5.社会排斥理论 ——对社会活动参与不足造成贫困。他们在劳动力市场.社会服务和社会关系方面参与方面存在不足。 6.二元劳动力市场理论 劳动分工，劳动者因技能和知识的差别分别进入主要劳动力市场和次要市场，形成收入不同的群体，次要市场的人形成贫困。 7.新贫困问题理论 苏联解体.全球化发展产业结构变化.意识形态和社会福利政策变化，各种因素影响下造成的贫困。

六.我国农村贫困 1.第一阶段，从1978年到1985年，这一阶段农村贫困人口大规模的减少。在这头七年里，农村没有解决温饱的贫困农民迅速从2.5亿下降到1.25亿，下降了50%，平均每年减少贫困人口1786万人，贫困发生率从改革初期的30.7%下降到1985年的14.8%。农村贫困人口获得如此大的下降幅度，得益于农村经济体制改革和政府放开农产品价格以及采取提高农产品价格等，极大的解放了农村生产力，调动了农民空前的生产积极性，农业产量大规模的得到提高，农民收入提高迅速，农村贫困得到极大地缓解。

第二阶段，从1986年到1993年，农村贫困人口在这一阶段稳步减少。到1993年底，农村贫困人口从1986年的1 第二阶段，从1986年到1993年，农村贫困人口在这一阶段稳步减少。到1993年底，农村贫困人口从1986年的1.31亿下降到7500万人，减少了贫困人口5600万人，平均每年减少了800万人。贫困发生率从1986年的15.5%下降到1993年的8.2%。

第三阶段，从1994年到2000年，扶贫攻坚阶段。针对剩余贫困人口及其地区的特点，国务院从1993年着手准备，1994年3月正式公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，并重新确定了592个国家重点扶持的贫困县，覆盖了全国72%以上的农村贫困人口。该计划明确要求集中人力.物力.财力，用7年时间基本解决7500万乡村极端贫困人口的温饱问题，到2000年底力争消除农村贫困现象。随着《国家八七扶贫攻坚计划》的实施，扶贫运动进入了第三个阶段。在这一阶段，国家明确了“开发式扶贫” 的原则，确定把扶贫攻坚的任务和措施落实到贫困村与贫困户，强调以贫困村为重点，以贫困户为对象，从而标志着中国扶贫运动的方针由以区域经济发展带动扶贫工作调整为直接面对最贫困人口。

第四阶段，从2001年到2004年，反贫困行动几乎处于停滞的阶段。2001年5月，我国召开第三次扶贫开发工作会议，制定并实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，明确了2001——2010年扶贫开发总的目标.基本方针.对象与重点.内容和途径，组织并指导新时期的反贫困工作。这是继《八七扶贫攻坚计划》之后又一个指导全国扶贫工作的行动纳，它以贫困人口相对集中的中西部的少数民族地区.革命老区.边疆地区和一些特困地区为重点，以彻底解决极端贫困人口的温饱并为进入小康生活创造条件为基本内容，从而标志着中国政府的扶贫运动进入了第四个阶段。

年份 贫困线（元/人） 贫困规模（万人） 贫困发生率（%） 1978 100 25000 30.7 1984 200 12800 15.1 1985 206 12500 14.8 1986 213 13100 15.5 1987 227 12200 14.3 1988 236 9600 11.1 1989 259 10200 11.6 1990 300 8500 9.6 1991 304 9400 10.4 1992 317 8000 8.8 1993 350 7500 8.2 1994 440 7000 7.7 1995 530 6540 7.1 1996 580 5800 6.3 1997 640 4962 5.4 1998 635 4210 4.6 1999 625 3412 3.7 2000 625（865） 3209（6214） 3.4（6.7） 2001 630（872） 2927（6102） 3.2（6.6） 2002 627（869） 2820（5825） 3（6.2） 2003 637（882） 2900（5617） 3.1（6.0） 2004 668（924） 2610（4977） 2.8（5.3）

七.我国城乡贫困特点 1.农村：最初是集中连片分布；经过大规模反贫困后，现在是区域性分布和插花状分布，大部分集中分别在西部省份；贫困人口规模大程度深，社会特征突出。 2.城市 城市贫困90年代中后期才日益突出。 特点： 贫困人口持续增长；(2003年底突破2202.2万) 人口结构发生重大变化;(由”三无”人员为主体,变为城市失业.下岗.困难企业在岗人员和部分退休职工为主体)； 城市贫困人口大部分分布在中西部地区。（2002年的调查显示,东部占21.9%，中部为52.9%西部为25.2%）

第四阶段，从2001年到2004年，反贫困行动几乎处于停滞的阶段。2001年5月，我国召开第三次扶贫开发工作会议，制定并实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，明确了2001——2010年扶贫开发总的目标.基本方针.对象与重点.内容和途径，组织并指导新时期的反贫困工作。这是继《八七扶贫攻坚计划》之后又一个指导全国扶贫工作的行动纳，它以贫困人口相对集中的中西部的少数民族地区.革命老区.边疆地区和一些特困地区为重点，以彻底解决极端贫困人口的温饱并为进入小康生活创造条件为基本内容，从而标志着中国政府的扶贫运动进入了第四个阶段。

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