第十三章 公共舆论

目录 一、公共舆论的概念 二、公共舆论的研究简史 三、民意测验的操作 四、公共舆论的分布 五、公共舆论与政治参与 六、公共舆论的形成 七、公共舆论与大众媒体 八、新闻自由、言论免责权和公共舆论

一、公共舆论的概念 公共舆论是在某时某地、某一群明显的个人集合，所表达出的一群意见。它的重点首在于公共层面。并不是每一个政治学研究者也注重这一特质。例如凯伊就说“公共舆论是指那些政府必须注意的私人意见所构成的整体。”这一定义很可非议，公共舆论不全然等同于私人意见。比如说，某人很讨厌刚才逛街时跟他纠缠的一个乞丐，这很难说是公共舆论的一部分；但他对“广州市应否设立行乞限制区”这个议题的看法，就是属于公共舆论的范围。公共舆论针对的是政治或公共政策的议题，而非仅是个人喜好与否的问题。 同样是探讨政治的态度，政治文化与公共舆论相当重迭。政治文化探索寻求合法性的基础，以及维持一个政治体系的基本态度之类的基本态度，属于长期的、普遍性的问题；而公共舆论关注的是当前问题的即时反应，例如对具体领导人和具体政策的看法，是短期的、特殊性的问题。

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二、公共舆论的研究简史 古往今来，中外不少统治者都对社会舆论表示重视，中国先秦时代便很重视“舆人”（意指下等人的含义）的声音，《国语‧晋语三》云：“惠公入，而背外内之赂，舆人诵之。”《左传》记载子产在郑国执政，“舆人诵之曰：我有子弟，子产诲之；我有田畴，子产殖之。”古希腊柏拉图和亚里士多德也有重视人民声音的想法。 不过，现在许多人都把卢梭视为第一位广泛分析社会舆论的政治思想家。卢梭不但关心政府政策及公共意见的关系，并指出公共意见的来源并非出自超自然的原因，而是来自社会的关系中，认为政府不脱离人民意见而存在。后来的休姆也认为所有政府，即使是专制的政府，都必须奠基在民意的支持上。 十八、十九世纪科技与经济的成长，伴随着政治平等与个人主义的强调，使得民主思潮大行其道，再加上代议政制的普遍推广，沉默的大多数开始受到重视，人民不再是抽象的概念，而是实际的参与者，其意见可以转换成选票，可以支持或反对政府，效果是积累的，是明显的。

那时谈论公共舆论，最大的争执在于究竟它是真正代表所有人民的意见吗？人们真能明白表示其意见否？这种讨论多多少少都是在对人性理想化的假设与实中的观察中打转，分别者只是采取“精英立场”抑或“大众立场”：前者认为劳工大众的教育程度不足，难以真正表达意见，认为公共舆论应是由“最好的人”在参与公共事务时取得共识；后者认为社会上每一个分子该是等量齐观的，而非由精英或中产阶级所代表。 不过，当时也有些政治家对于公共舆论被人重视而很感不满，例如英国的皮尔爵士（Sir Robert Peel）斩钉截铁地对许多人说过：“那些愚论、偏见、错的感觉、对的感觉、顽固的言行和报纸的报导合在一起就是所谓的公共舆论。”时至今天，已很少人这样认为了。

对公共舆论展开现代学术的研究是二十世纪的事情。李普曼（Walter Lippmann）在1922年出版的《公共舆论》（Public Opinion）一书，就是其中的里程碑。李普曼本人虽支持代议民主制的目标和价值，但又对人性抱持相当现实而悲观的体认。他认为在民主体制的运作中，公众需要做的事就是判断争议中政治人物是否遵循大众认可的行为规约来行事，抑或任意率性而为；但是，大部分重要的公共事务都不是普通人可以理解的，一般大众也只会花很少的时间在公共事务上，可供明智判断的消息渠道也不见得充足；所以，李普曼指出，“不管怎么冠冕堂皇的谈民主，民众绝不是政府”，影响或控制并不代表管理，人民与管理者还是有一段距离的；而公共舆论的作用，只不过是给予那些做决策者及规约一种合法性而已。

李普曼对公共舆论的分析意见，论者评价不一。随着后来社会科学的调查方法日益受到重视，统计技术的进步，研究公共舆论不再只是理论上的辩论探讨而已，而更进一步尝试利用经验性研究来验证。第二次世界大战以后，公共舆论的研究大致可分为两个方向：一是探讨公共舆论的影响、其与政策的关系、其在民主过程中实际与潜在扮演的角色；二是发掘、测量公共舆论的现象，研究公共舆论如何形成、如何控制与改变。换言之，前者研究公共舆论如何影响政治系统，后者则研究政治系统如何影响公共舆论。 现在许多国家都把民意测验视为测量和分析公共舆论的主要工具。除了政府和各大报社电台外，商业性企业和学术性团体也在推动民意测验的事业。单就美国而言，所有商业性民意测验机构每年的总生产毛额已超过一亿美元，它们不只从事调查消费者对产品与广告的商业调查，也会对政治问题做民意测验，以及将调查结果卖给报社。许多政治观察家都同意，按照民意测验来预测选举结果，要比假投票或是政客的预感要准确得多。一点也不夸张的说，选举政治真正带动了公共舆论和民意测验的发展。

三、民意测验的操作 所有全国性样本调查（sample survey）的进行，多少都有点类似。首先，从成年人选出样本，一般规模是数千个左右不等，样本的数目如果太少，其可靠性就会被人质疑。还有，样本的代表性（representativeness）也是至关重要的，样本必须能忠实反映出所有成年人的意见分布。大多数公共舆论专家都相信随机抽样（random sampling）是获得具有代表性样本的最佳途径，而所谓随机指的是机率（probability）均等，被考察地区中的任何个体都像其它个体都有相同被选中的机会。 下一步是设计一套能够发掘人民对某些议题感觉如何的问题，诀窍在于尽量避免扭曲问题而诱出特定答案。 之后，访查员将这些问题送到样本中的人们，最简单的途径是电话访问，用计算器随机从全国的电话号码中拨号，但这种方法有一个问题，亦即不是每个人都可以经由电话找到。相比之下，面对面的访谈似乎可靠些，但这种方法的访查员必须小心地选择和训练，成本很高。 最后，所获的答案会被输入计算器加以分析，专家再做成报告交给资助的单位。 必须谨记的是，民意测验的数字不一定代表正确，公共舆论也不足以显现真实知识。有些调查受访者对某些基本事实一无所知，例如1996年的一项调查中发现，许多美国人相信全国失业率超过20%，这在经济大恐慌时期而言，也是高得十分离谱的比例，其实正确的数字是5%而已。一些受访者可能自己杜撰答案以显示自己常识丰富，例如1948年的一项调查中，问受访者对《金属的金属法案》（Metallic Metals Act）的看法，结果有59%的受访者表明支持，并建议各州应审慎面对；15%的受访者却认为这种法案不应强加在美国人身上，只有30%的人表示对这个议题没有意见。可笑的是，这个题目是虚构的，人们之所以回答，是为了掩饰自己的无知。

四、公共舆论的分布 许多民意测验都希望准确辨别出社会中哪些类型的人支持什么、哪些类型的人反对什么，但现实上不同的人有不同的身分，各种身分纵横交错，再精细的分类方法也无法穷尽所有的身分，所以在分类时总会发现各种各样的灰色地带。一般的民意测验工作者在寻求各种区分社会类别的方式时，重点都会放在该种分类法是否能通过统计方法的验证。 一旦在统计上发现各社会类别间的重要差异，便会指出其间的民意特征（salience）。诸如阶级、教育、地缘、宗教信仰、语言、年龄、性别、族群等因素，都是常被提及的特征。自1970年代以来，美国盖洛普民意测验就常问受访者这样的问题：“在政治方面，你能说出你是自由主义者、中间派、保守主义者或其它吗？”往往得出男人比女人保守，白人较黑人保守，年长者比年轻者保守，新教徒比天主教徒保守，一般大众比大学生保守之类的结论。不过，有关这些分类的标签往往并非绝对的。

事实上，人们的观点并没有太多的一致性，虽然美国人民对自由主义和保守主义的术语极其熟悉，但大多数的人却无法以这两个理念来定位自己的政治观点。当受访者被问到某些特定的议题（例如日益恶化的犯罪问题，以及增加联邦支出来帮助穷人）自由主义者和保守主义者的立场是什么时，平均有30%说他们不知道，而有20%的人更对自由主义者和保守主义者有不正确的认识。 人民对政治议题的看法，常会被简化为一条“舆论曲线”，以显示不同意见在统计上的分布情况。舆论曲线大致可以分为三种：第一种是J曲线，通常是一些不具争议的议题，例如询问人民是否支持环保之类，因为怀疑和反对的人很少，舆论会一边倒的聚焦在其中一端，中间的意见较少、较缓和，另一端很少甚至没有。 第二种是钟型曲线，这类议题的共识没有J曲线的多，例如询问人民军力太大、太小抑或刚刚好，通常大多数人处于中间的调和态度，所以舆论会聚焦于中间（uimodal），完全同意两个极端的人数较少。

第三种是U曲线，这类议题极具争议性，人民的意见呈现非此即彼的选择，中间意见少之又少，例如现在台湾统独两边的争议，民意测验的意见往往就呈现两极化（bimodal）的分布。不少西方政治学者认为，民主政治是强调中间立场的，钟型曲线乃是民主政治的基本成分，如果持极端意见的人太多，中间意见消失，则重大冲突就会隐约浮现。1930年代，德国和西班牙的政治意见呈现两极模式，结果两国的民主都随即崩解。 一般情况，公共舆论的分布不会恰好符合以上三者模式的任何一种，因为大多数人都不会花太多心力在政治议题上，他们对自己生活没有直接关系的议题兴趣缺缺，因此他们对于这些议题只能找到少量的信息。所以，对大多数的议题而言，只有少部分的人民对新闻报导有足够的专注程度，且足以形成一股决定性的意见。在许多情形中，一般的舆论曲线所隐约反映的，只是这些“关注议题的群众”的意见模式而已，其中所展现的态度不只是歧异的，而且容易改变；往往因为议题的更换，致令赞成和反对的立场迅速变化。

五、公共舆论与政治参与 尽管公共舆论通常标榜是为公众而做的，调查结果却不必然意味着总体民意的一致体现。现实上，大多数人强烈而明确的一致信念并不常见，通常是几个小规模、对立的团体，加上许多意向不明的人，再加上更多对这个议题没兴趣或没意见的人。 为什么存在着大量意向不明和没意见的民意呢？这反映的事实说明政治参与的低比率。在许多代议民主国家中，在全国选举中投票，是多数人进行政治参与的惟一形式。在不少国家中，尤其是在北欧国家中，多数人只热衷在地方选中投票，在投票以外的政治活动就只限于少数政治活跃分子。 麦尔柏（Lester W. Milbrath）和戈尔（M. L. Goel）将美国人口分为三类：第一类是为数很少的竞投者（a few gladiators），这样的人约有5%到7%；第二类是一大群旁观者（a large group of spectators），约有60%，他们冷眼旁观政治斗争，除了投票外，绝少进一步参与；第三类是为数不少的冷漠者（a substantial number of apathetics），约占33%，他们彻头彻尾对政治不感兴趣，既懒得去技票，也不愿接触任何政治的讯息。这个分类法，灵感是来源自罗马竞技大赛，一些竞技士在一大群观众面前表演，但也有冷漠者，虽然身处看台之上，但他们对竞技毫无兴趣，不屑一顾。由于这样的分类具有高度的概括性，所以后来也用于考察其它的代议制国家。

在许多国家中，热心政治的人并非分属于社会的各个阶层，所谓“竞技者”往往只是上层社会中少数的少数，政治参与的比例非常倾斜。正如帕特南所说，“‘渐斜定律’（law of increasing disproportion）对每一种政治体制都适用，不论我们从哪个角度衡量政治地位和社会阶层，政治威权的高层顶峰，其实也就只代表着社会阶层的上层团体。”为什么政治参与会向上层人士倾斜呢？这不外是政治资源（political resources）和政治兴趣（political interest）两大因素在起作用。上层人士具有良好的教育、金钱、社会地位和沟通技巧，这些丰厚的政治资源，足予他们在政治领域上活动自如；而以他们这样的条件，自然对政治参与较容易发生兴趣，因为日常的普通争斗不再使他们着迷，只有政治游戏才能让他们满足。 “竞技者”、“旁观者”、“冷漠者”的重点，在于并非所有人对所有的问题都会表示意见，每一个人对于事情的感受也不可能一样的强烈。明乎此，我们便可以了解公共舆论为何很难是所有人的意见，甚至未必是连大多数的意见。在统计上，如果这些表示意见的人多于未表示意见或持反对意见的人，那么当然可称之为多数意见。按照古典政治理论的说法，人民的意见可直接反映出来，形成政策，亦即透过人们直接的参与，精英分子被选出来代表这些意见，政策上即反应出这些意见。但代议民主制的实践过程却非如此简单，选民与公共政策之间多了中介的决策单位，于是公共舆论的形成就显得十分复杂。真正影响政策过程的是“有效意见”。大多数人的意见固然可成为有效意见，但少数团体或个人经过政治上的合作和妥协，亦可达致有效意见。任何分散的意见无从汇集成为集体的力量，难以发挥影响力；只有当大众意见凝聚力量，方能真正影响政策的制定过程，成为有效意见。有效意见的概念，可以令我们注意到，要分析公共舆论的影响力，不能只看表达意见者的单纯数字，还要考虑到人民参与的程度、努力的程度、组织的效率等因素。

为了分辨哪些意见属于有效意见，哪些人形成的意见属于有效意见，于是有学者建议，将公共舆论分成三种形式：第一种是社会团体内私人意见的讨论，称之为“团体意见”，这是由有兴趣于政治的专注大众为争取权益、组织力量而产生的意见，这些民众的结合是针对某些特殊事件而表明立场，并经讨论而汇集意见。第二种是流行意见，人们私人意见并非经过团体的讨论而汇集，却是透过投票、参与选举活动而个别表达出来，大众之间彼此没有联系，没有讨论，意见的形成因此较为零散。第三种是公众意见，指的是相当杂乱、未经组织的意见表达，这是一种背景、气候，蕴育出的意见可能是文化社会情境的部分，是整体的共识，平常只是人们生活中不感觉的部分，但碰到紧急情况，这些公众意见也可多少发挥作用。它是否进而形成流行意见，或经讨论而形成团体意见，端视事件与情境而定。 一般说来，任何政治意见的形成，都是由上而下的机会为多。因为上层的精英分子有较高的教育程度，对周遭的各种事物有较敏锐的观察和感受力，其直接与间接参与决策过程的机会也大，意见自然多而频繁，并且具有专业性。但是光有精英分子形成团体意见还不能真正成为流行意见或公众意见，必须有专注大众的热心注意、讨论参与，形成公众的议题，方可为一般公众所了解与关心。

六、公共舆论的形成 公共舆论这概念有两种意义：一指的是公共舆论为判断，奠基在有知识及理性人民的理性讨论之上；二指的是公共舆论为顺从的压力，卢梭、洛克等都在其著作中提及后者这种公共舆论的意义，德籍学者纽尼纽曼（Noelle-Neumann）亦以此意义来发展一套名为“沉默的循环”（The Spirl of Silence）的理论，对于公共舆论的形成很有启发。 纽尼纽曼的经验性调查方式证实公共舆论形成的过程是透过个人对其环境观察后的反应，因此社会习俗、传统、规范及许多情境的因素都影响了人们的同意或不同意。一般人都希望受人欢迎，希望受到尊敬，都害怕因和别人不同而被人孤立，所以“不孤立自己”较自己的判断往往更来得重要，也即是人们害怕自己被孤立成为公共舆论过程中一个统合的部分，所以公共舆论和惩罚、制裁等概念相互关连。

纽尼纽曼认为公共舆论形成过程中有以下几项假设： 人们对社会环境中意见的扩散与趋势有自己脑海中的图象，他们观察那些意见人日见增强，那些意见正走下坡，这是公共舆论存在与发展的先决条件。这些观察环境的强度不仅依照个人对某些特别问题的兴趣，同时也依持其特殊题材公开表达自己的情形而定。 根据个人对其社会环境中意见扩散和趋势的评量，每个人公开表明观点的意愿均有不同。如果个人相信其观点目前是，将来也会是占优势者，其意愿自然强，反之则弱。 如果对目前扩散意见的评量与实际上的扩散有明显差距，那是因为意见强度被高估了。 目前的评量与未来的评量是呈正相关的：如果个人认为目前这意见是占优势的一方，未来亦会如此认为；反之亦然，只是在程度上有所差异。如果这相关很小，表示公共舆论会改变。

如果对特殊观点的现在及未来评估之强度有所差距，那么未来立场将会决定个人公开表示自己意愿的程度，因为个人害怕受到孤立，并且害怕其自信心受到挑战，如果他相信未来意见的趋势是与其一致的话，就不会害怕受到孤立。 人们随时观察其社会环境，评估周遭扩散的意见是支持或反对其理念，同时也考量某些建议、观点的强度、紧急的程度与成功的机率等。当意见是很明确或稳定的，如习俗，人就必须依此来表达及行动；但当意见正在转变时，或者当两方完全不同意见立场在争执时，人们对这种变迁的环境相当敏感，并考虑应如何反应。当他们发现自己同意较占优势一方时，自信心因此加强，就愿意在公开场合表达自己意见而不畏孤立；但若他发现自己意见是属少数时，对自己开始怀疑，也愈不愿意表达自己意见，这是一个循环的关系。所以个人愈常从其社会环境中接受到和其意见相同的观点，相对的，不同的观点就愈少会被听闻。

纽尼纽曼根据这种沉默循环的观念，来说明公共舆论是可以公开表明的意见，而不畏惧制裁，同时根据公共舆论，人们可以有所行动。换句话说，公共舆论是一种占优势的意见，因此可要求别人态度与行为的顺从；若不顺从，则个人有被孤立威胁的可能。因此，优势意见可能比实际的情形还更显优势，弱势意见则比实际情形还弱，除了极少数死硬派不为所动、不受影响以外，大部的人都是遵循这种社会心理动力来表达意见和行动的。要打破这种沉默的循环，必须要由那些不畏惧孤立的人开始，才有机会产生一种新的公共舆论。

“沉默的循环”的理论在学术界引起广泛的讨论，凯兹（Elihu Katz）在综合纽尼纽曼的观点时指出：(1)人皆有意见；(2)因为害怕孤立，个人若认知其意见不被他人支持，就不会表白出来；(3)个人用一种“近统计的感觉”来评估环境，以求取支持；(4)大众传播媒体是扩散意见的主要消息来源，因此可探知支持或反对的气候；(5)其它参考团体亦可提供消息；(6)媒体几乎是以齐一的方式表达意见；(7)媒体企图曲解社会上意见的扩散；(8)认知到其不被支持后，个人的集合（有时这些人还是大多数）就丧失信心，因此退出公众的辩论，透过沉默的循环，更加快了其立场消失的速度，这些人可能并没有改变其想法，但已不想影响他人，并已停止战斗；(9)由于缺乏对话及／或对真理的压制，社会因此就被操纵及愈见贫乏。

泰勒（Garth Taylor）则认为“沉默的循环”是基于社会互动，人们相互影响对方表达意见的意愿，人们观察环境及形成意见来保护自己是害怕遭受孤立，他特别指出其中有四个重要的变量：(1)个人对某事件的意见；(2)个人对占优势意见的认知；(3)个人评估公共舆论未来发展的趋势；(4)一个人愿意以行动、语言陈述及其它表示承诺的方式来支持的意愿。 意见与对优势意见的认知是相互关联的，而这两者都会影响个人对未来意见发展的判断，意见以及对未来趋势的评估当然亦会决定了个人表达自己意见的意愿。当个人支持优势意见，并预见其意见在未来会受到更多支持，表达自己意愿就增加，反之则减少。

“循环”的存在表示支持会因为认知意见未来的强度及优势程度而在不同阶段中出现不同情形，第一阶段的认知自然影响到第二阶段意见的发展。由于公共舆论是累积及集体的，个人在一阶段中的意见表达可能会改变公共舆论的认知环境，从图中可知从阶段一到阶段二可能会有所改变。 公共舆论形成可能是几个阶段的历程，在每一阶段内都有短期的个人认知与意见表达，而阶段与阶段间则有认知意见扩散的长期改变之整体过程，因此当某一事件演变时，可能经历一段时间的改变，而每一种改变都和个人的认知互动。

泰勒以其模式来测试公共舆论在1980年伊利诺芝加哥郊区发展的情形，特别讨论水污染、空气污染及核能规约等事件。问题的陈述与纽尼纽曼得到“沉默的循环”的经验性问题完全相同，结果发现认知其意见会在现在或未来获得支持，使得个人更愿意表达其意见，但这种现象仅支持解释大多数人的意见而非针对少数人。对意见居于少数的人来说，可能在某事件上（如水污染）认知支持和表达自己意愿呈正相关，但在另外事件（如核能规约）认知支持和表达自己意愿呈负相关，而在其它事件（如空气污染）两者却无关联。 泰勒的研究结果基本上是支持纽尼纽曼的“沉默的循环”理论，其结果显示个人对占优势意见的认知和表达自己的意愿是相关的，但对少数意见的知识则完全依事件而定，亦即个人针对特殊事件，虽可能是居于少数，但若有动机或预期其表达意见会有一些好处，少数人还是不畏惧表达意见的，这种预期好处的情况亦是由个人对现在及未来意见的程度所认知、了解的。

七、公共舆论与大众媒体 从以上有关“沉默的循环”的讨论，已可隐约看见大众媒体对公共舆论的支配作用。到底如何评估媒体作用呢？基本上，1950年代电视还未出现之前，大众媒体的种类只限于报纸、杂志、书籍等印刷媒介上，假如某一国家人民的识字率不高，那么人际传播的影响力往往比公共舆论更大，所以当时西方学界普遍强调“强化理论”（Reinforcement Theory），认为透过家庭的政治社会化功能，政党属性世代传递，人们一旦培养出某一政党效忠的偏好，就很难经由宣传而作出改变。人们身上像是加了一层防护泸镜，选择性的接受自己爱听的话，选择性的记忆已发生的事件。按照此一理论来看，媒体的影响力，只在加强人们原有的政治属性。 随着电视的普及，世人逐渐认识到媒体惊人的渗透力。电视提供视觉影像，较为真实又容易消化了解的节目，直接入各个家庭，是主要消息信息的来源。假如在选战期间，电视本身就成为各派角力的政治战场。当然，这不代表印刷媒体的影响力被人忽略了。在许多发达国家中，因为教育程度良好，大多数的人仍会阅读一份全国发行的大报。所以，人们的信息大多从媒体而来，媒体在各国中虽不是掌握经济资源的顶尖产业，但往往在国家领导层的座次中占有一席之地。

媒体穿透力与电视选战报导   1994 1992 电视上的选战报导 每千人拥有电视的数目 每千人拥有报纸的数目 付费 政治广告 政治运用 自由时间 电视辩论 澳大利亚 484 244 有 奥地利 475 358 比利时 447 221 加拿大 626 226 丹麦 528 359 无 芬兰 488 547 法国 400 166 德国 643 386 印度 27 26 爱尔兰 271 101 意大利 423 105 日本 610 577 荷兰 485 307 纽西兰 372 321 挪威 548 瑞典 471 520 英国 434 393 美国 814 251

随着媒体功能得到重视，学术界发现西方人民的政党属性不再像过去1950年代那么坚强，于是“议题设定理论”（Agenda-setting Theory）就应运而生。就算电视不能决定人们对各个事件的判断决定，但是电视却能主导人们关心的议题，从而设定了政治讨论的内容和日程表。 到底议题设定是什么一回事呢？也许不少观众以为，电视传达的就是真实，甚至认为只要电视上不出事，那么社会就是太平无事。他们没有注意到许多媒体其实具有决定什么是“新闻”的权力。其实新闻并非像镜子一样原封不动地映照着现实，媒体所报导的图象并不等同于现实世界的内容。想想看，世界各地每天发现的事件、话题成千上万，不论是报纸、杂志，抑或电视、收音机、因特网，所能报导的新闻数量只占非常小的比率。在新闻报导之前，媒体经过剪辑筛选的过程，决定哪些内容适合作为新闻报导，哪些内容可以作为特约评论，哪些内容干脆放弃不理。 此外，媒体还有诠释新闻的权力。每一条主要的新闻通常都有一段简短的解说词，来向读者说明此条新闻的重要性。新闻通常会放到一定的话语环境中，给它赋予一定的意义，配合报纸上的照片和录像带里的图片，能够使人对图片的印象更加深刻。因此，媒体往往偏好于戏剧性和轰动性的新闻，曾有一个电视新闻主编这样说：“有血腥，就有新闻。”

通过新闻报导、娱乐节目和产品广告，媒体还可以发挥引导和教化社会大众的功能。例如在美国，电视对于竞选的广泛报导，其宣传的乃是“民主如何运作”的价值；记录片式的节目，则以写实手法表述诸如堕胎、艾滋病等社会议题；至于娱乐节目，与新闻报导之间，也不见得有楚河汉界般的清晰分界，它们往往宣扬和美化某些社会价值（因此美国校园时常发生的枪击案常咎病于电影电视的暴力故事）；而广告节目呢，一般宣扬的是美国中产阶层的生活价值，即鼓励人们购买汽车、啤酒和计算机。 由于媒体也就掌握着他们将要看什么、听什么和读什么的权力，支配着人们在公共舆论中的意见，甚至影响着选举时的投票意向。例如巴西的“全球电视台” （TV Globo），曾是世界上第四大的电视台，在巴西1989年总统大选中，当选人德麦罗（Collor de Mello）当时年仅39岁，原为一个职业运动员，有一个23岁的妻子。在大选前两年，全球电视台就以政治腐败为背景制作肥皂剧，为德麦罗竞选铺路，剧中就铺陈巴西需要像德麦罗这样的有为年青人出头，拯救社会于沉沦之中。肥皂剧的编剧、演员、观众在当时就等于参与政治竞选，在民心中烙下不可磨灭的印记。 不过，媒体虽能主宰信息传播的内容，却很少能够彻底改变他们既有政治文化的价值观念。所以也有学者指出，媒体向人们所灌输的有关政治的内容，远远超出他们所愿意接受的程度；这种“信息超载”的现象，是很难左右那些已有既定见解的民众。通常是当重大事件发生，民众的意见发生变化时，媒体才有较多的着力点，得以重新影响公共舆论的内容。例如有关人权与国家安全之间的辩论，在美国向来是人权论者占有上风，但到了“九一一事件”发生，透过电视录象的实时放映，恐怖袭击震撼美国社会，国家安全的重要性才被重视和强调。

八、新闻自由、言论免责权和公共舆论 大众传媒不像其它纯以营利的产业，通常都有一付维护真相的道德面孔，西方的新闻工作者常自命为“公众信任和代理”的“看门狗”（watchdog），把自己视为正义的卫士，是弱者利益的保护者，是腐败、贪婪、高层罪恶的天敌。他们普遍相信“观念市场”（marketplace of ideas）的观点，认为新闻信息好像市场上的商品一样，只要政府和社会给媒体足够的新闻自由的空间，媒体便能保证社会真相和公共舆论得以全面报导；尽管不同媒体对新闻事件可能有不同的立场，但只要给社会大众自由选择，最终必能辨别高低，良币驱逐劣币。 为了争取新闻自由的空间，新闻工作者都很强调言论免责权的重要性，认为媒体即使报导了影响政治人物和政局的新闻，也不能因此被入罪。美国尤其奉行“观念市场”的价值。杰斐逊（Thomas Jefferson）总统早在1787年便说：“如果只剩下没有报纸的政府和没有政府的报纸两种选择，那么我毫不犹疑选择后者。”这一句话，被后人视为捍卫新闻自由的箴言。

不过，现实上许多政治家深知媒体有形塑公共舆论的能力，不乐于看见媒体的报导影响了政府的威信，所以总是希望作出一定的干涉引导。首先是控制媒体的注册登记。现在即使是标榜新闻自由的美国，联邦传播委员会（Federal Communications Commission）也规定，外国人不得拥有电视台或广播电台25%以上的股份。换言之，只有美国人才有资格控制媒体，影响美国公众的意见。所以在1985年梅铎（Rupert Murdoch）购买大都会媒体集团（Metromedia）旗下的独立电视台时，他先得归化成美国人。至于在印刷媒体方面，1976年南非信息部密谋购买《华盛顿星报》（Washington Star），以使用柔性方式推销种族隔离的观念。消息走漏后，华府大为震怒，买卖也没有成交。很显然，种族隔离是种令人厌恶的观念，如果“观念市场”真的有能力区分善恶是非，那又何以对这种注定会失败的企图如此激动？ 可见，在“观念市场”的理念和实践之间，华府本身也有不少的落差。 对付新闻工作者更直接的方法，是严格的检查制度，直接控制媒体的报导内容。1970年代的阿根廷和智利，媒体工作者常常被逮入狱刑求，甚至永远就此“消失”。在这样杀一儆百的“寒蝉效应”（chilling effect）之下，媒体工作者都会自我约束检查，拿捏报导的分寸。然而，政府当局却受到名誉上的伤害，不易得到其它国家的支持。

一般的代议制国家为了选票的考量，都不愿意沾上破坏新闻自由的骂名，通常只会用控制消息发放来制衡媒体。例如法国的戴高乐（Charles de Gaulle），在位期间（1958-1969）创立了“政府办公室”（ORTF），以此控制新闻报导。后来社会党在1981年执政，也没有取消“政府办公室”，反而用来宣扬自己的政见。而在英国，政府还是希望抢先在媒体报导之前，进行一定程度的干涉引导，并且争取比在野党高出许多的媒体曝光率。 现在敢于公开挑战新闻自由和言论免责权的原则，可谓寥寥无几，新加坡前总理李光耀乃是极少数的一个。新加坡不只禁止外国电视台无权在当地播映，还有《报纸与印刷媒体法》（Newspaper and Printing Presses Act），为扩大政府控制媒体提供法源。西方媒体在批评新加坡新闻不自由的同时，却很少注意到新加坡建国初期曾因媒体的“过度自由”而造成的血腥冲突。 1964年7月21日的先知穆罕默德大游行，因一家马来文报纸错误地报导指称，占多数的华人具有压迫马来裔和回教少数族群的权利，结果掀起暴动，有36人死亡，多人受伤。李光耀深信，在多种族的国家里，观念市场非但没有能力厘清善恶，还会引起伤害。他这样说：“从英国统治以来，新加坡媒体从来就不是第四权。因为我们的种族与信仰组合变化不定，所以在新加坡经验中，美国所谓‘观念市场’不仅无法启发和谐，反而经常导致暴动与流血。”