第二章 行政组织的历史发展与理论发展（二） 第一节 中国行政组织的历史发展与理论发展 第二章 行政组织的历史发展与理论发展（二） 第一节 中国行政组织的历史发展与理论发展 一、专制时代 二、改革发展时期 思考题

一、专制时代 1.强化中央集权，强调君主一人操权任势。高度集权原则。 2.注重组织结构，精细组织分工 。三省六部制 （中书省决策，门下省审议，尚书省执行。尚书省为全国的最高行政机关，下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部 ）。 3.重视设职分官，官员职责权的统一 。 4.坚持立法建制与德礼辅政并举 。

二、改革发展时期行政组织的历史发展与理论发展 改革发展时期指新中国建立以来行政组织的变革与理论进步。 以1978年十一届三中全会召开为标志，可将改革发展时期划分为前后两个时期。 前期行政组织改革与发展主要围绕职能扩增状态进行。 而后期行政组织改革与发展则主要立足于职能转变。

1.前期行政组织的改革与发展 四次大的政府机构变动： （1）1954年政府机构改革。议行合一的政治体制，形成自上而下，以中央为主、与计划经济相一致的部门管理体制，行政管理体制基本模式。 (2)1958-1959年政府机构改革。扩大地方权力，赋予地方更多的自主权，建国后行政管理体制分权的第一次尝试。 （3）1965年政府机构改革。强调集中管理，用经济方法管理经济的某些思想和设想，探索。 （4）“文革”时期政府机构设置。陷入瘫痪。极不正常的“变革”。直到1975年底，各机构才有所恢复，但其行政管理职能仍受到极大限制。

这一时期的机构改革特征 （1)行政组织设置具有充分的人民性。实行议行合一体制，人民性和民主性。 (2)行政组织设置贯彻精简、统一、效能原则。几次删删减减，精兵简政的不懈追求，对集权、分权适度点的不断探索。 （3）行政组织职能随社会主要矛盾的变化而不断变化。 （4）行政组织权力配置以民主集中制为依据。一方面，我国实行人民代表大会制度，另一方面，在处理中央与地方关系上，强调民主基础上的集中统一，又力求在中央集中统一领导下地方积极性的充分发挥。

前期行政组织的改革和发展尽管为我国后期行政组织的改革和发展奠定了相关的基础，但它以计划经济为基础，仍然存在一系列的弊端，如分工过细造成臃肿，过分强调集权造成层级行政和计划行政特征突出等。

2.后期行政组织的改革与发展 五次大的机构改革 ： （1）1982年机构改革。 一是在划清业务范围的基础上，较大幅度的调整、裁并机构；二是紧缩人员编制；三是注意和经济体制改革相结合。 是在党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的行政改革。它提出和建立的关于机构改革的思想，一定程度上为以后的行政改革提供了理论基础。它起到了由机构调整到领导制度、管理体制改革的先导作用。

（2）1988年政府机构改革。 这场改革的直接原因是国务院自身机构建设的要求，深层次原因则是经济体制和政治体制改革的要求。 此次改革的目标主要集中在五个方面：转变职能、下放权力、调整机构、精简人员、搞好配套改革。

（3）1993年政府机构改革。 指导思想为：把建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。 改革的重点是转变政府职能。此次改革将专业经济部门作为改革的重点，已经开始触及50年代随着社会主义改造完成而形成的行政部门管理体制。

（4）1998年政府机构改革。 此次政府机构改革是一次具有全面行政改革性质的改革，是在我国全面实行社会主义市场经济体制、实行经济增长方式转变、实行经济发展战略调整的新的历史条件下，集中进行的一次具有相当广度和深度的行政改革，甚至可以说是框架性变革。

目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

改革的原则包括： ①按照社会主义市场经济体制的要求，转变政府职能，实现政企分开； ②按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，实行精兵简政； ③按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，完善行政运行机制； ④按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体制的法制建设。

(5)2003年行政改革 2002年11月召开的十六大的报告中明确提出：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”

2003年3月，十届全国人大一次会议审议通过了新一轮的国务院机构方案，启动了新中国建立以来的第八次行政改革。本次改革的目的在于解决行政组织管理体制中的一些矛盾突出的问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。

改革的重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。

仍将不断地努力进行行政管理体制的创新与改革，从而进行多层次、全方位的改革，使行政组织改革与政治、经济等方面的改革配套进行。要实现行政组织改革与经济体制改革相结合、与政治体制改革相结合、与人的思想观念的变革相结合、与政府职能转变相结合，大力推进行政组织改革，实现我国行政组织的发展。

后期行政改革的特点 （1)行政组织改革和发展开始转移到以经济职能为中心上来。将政府组织的中心职能及时地转移到经济建设的轨道上来，这是此阶段行政组织及其理论发展的核心。我国政府机构改革的重心实现了由以前机构精简向现在职能转变的转移，特别是向政府与市场、政府与企业、政府内部各要素关系合理处理的转移。

（2）行政组织改革和发展逐渐被纳入政治体制改革的宏观战略目标。作为政治体制改革的一个突破口”，期间对行政组织改革与发展的认识已获得了质的飞跃。正确处理坚持、改善和加强党的领导与保证党政机关相对独立行使行政权力的关系，正确处理维护中央权威与进一步下放权力的关系，正确处理机构改革与健全民主制度的关系，正确处理政府机构与加强法制建设的关系，构成了这一阶段行政组织及其理论发展的重点。

（3)行政组织改革和发展始终以克服官僚主义、提高政府管理水平为依托。 “官僚主义——广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空活，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不讲信用……都已达到令人无法容忍的地步。”行政组织理论研究的重要课题。 “小政府、大社会”模式。 根据新的职能体系改革政府机构、建立一支高素质的专业化行政管理干部队伍。

（4）行政组织改革和发展开始重视法制化建设。这主要表现为依法行政的提出，以及编制、机构、人员、行政程序法制化管理的增强。

改革开放后进行的行政组织改革，准确反映了我国社会政治经济发展的需要，反映了我国行政组织改革由权力行政向管理行政，再向服务行政发展的趋向。行政组织改革的方向和思路都是正确的。它是我国行政组织理论逐渐走向成熟的重要标志。

思考题 论述我国改革发展时期行政组织变革的轨迹和方向.