城镇化进程中的融资 财政部科研所 赵全厚 研究员

一、城镇化面临的问题 基本情况： 目前我国常住人扣城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。 目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。

一、城镇化面临的问题 基本判断：　 ——城镇化发展与融资机制安排是一个相互作用和影响的过程，有其内在规律。一方面，城镇化发展需要大量可持续的融资，另一方面，这一过程中逐步产生的“红利效应”—人口、产业集聚带来的规模经济、范围经济和经济效率提升，以及效率提升带来的土地、房产增值，使用者付费增多和一般税收增长，也能为城镇化融资提供未来收入基础。

一、城镇化面临的问题 ——一个健康的城镇化过程，应该是人口、产业、土地、资金等城镇化要素的同步集聚和相互增强。一个好的城镇化融资机制，既能充分利用城镇化发展中人口、产业集聚产生的未来收入融资，也能同时发挥市场机制，从资金可得性和融资成本上约束不具备人口和产业集聚条件、盲目占地扩城的人为城镇化。

一、城镇化面临的问题 ——阶段性现象：美国南北战争结束到第一次世界大战结束的这段时期，城镇化快速发展，当时的市政债发行规模超过国债。上世纪50~70年代，日本经济高速增长大大推动了城镇化进程，地方债在这一时期大量发行。南美的巴西、墨西哥、阿根廷等国，在经过上世纪80年代的财政整治后，市政债违约风险大大下降并得到快速发展。俄罗斯、波兰、匈牙利、捷克等转轨国家，也大量发行市政债支持基础设施建设。据世界银行统计，目前市政债或类似地方债占全球债券总额的9%，占政府债券的35%。

一、城镇化面临的问题 我国城镇化面临的主要问题： 一是大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。 被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，存在着社会风险隐患。 二是土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效。 一些城市“摊大饼”式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过多，建成区人口密度偏低，耕地减少过多过快。不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。

一、城镇化面临的问题 三是城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理。 东部一些城镇密集地区资源环境约束加剧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘。城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口功能不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱。

一、城镇化面临的问题 四是“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高。 五是体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。 一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区人居环境较差。 五是体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。 现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

二、城镇化建设融资面临的问题 一、投资主体单一，无法满足基础设施建设庞大的资金需求。 二、小城镇产业化发展缺乏融资基础。 目前，财政投资在城镇化基础设施建设中仍占较大份额。但是财政资金毕竟有期有限。 二、小城镇产业化发展缺乏融资基础。 小城镇产业支撑力提高的前提是中小微企业的快速发展，而制约中小微企业发展的首要因素是资金的缺乏。

二、城镇化建设融资面临的问题 三、商业金融对城镇化建设项目投入存在期限错配问题、平增流动性风险。 城镇化基础设施建设项目存在周期长、资金占用额大、成本回收时间长的特点，并多为公益性项目，项目本身不产生现金流，需要政府财政补贴或提供政策优惠维持运营，因此还款来源较难保障。 四、政府融资平台风险逐渐显露，城镇化融资存在潜在经济金融风险。 从现实情况看，作为城镇化主导力量的地方政府，其融资模式比较狭窄，政府融资平台仍然是地方政府城镇化建设资金的主要来源。

政府负有偿还责任的债务（政府债务，下同） 表1 全国政府性债务规模情况（单位：亿元） 年度 政府层级 政府负有偿还责任的债务（政府债务，下同） 政府或有债务 政府负有担保责任的债务 政府可能承担一定救助责任的债务 2012年底 中央 94376.72 2835.71 21621.16 地方 96281.87 24871.29 37705.16 合计 190658.59 27707.00 59326.32 2013年6月底 98129.48 2600.72 23110.84 108859.17 26655.77 43393.72 206988.65 29256.49 66504.56 资料来源：全国政府性债务审计结果（2013 年12 月30 日公告），国家审计署。

三、城镇化建设融资的基本认识 1、基于年度预算和中长期财政预算的视角 ——年度预算的综合性和有限性 2、基于代际的视角 ——城市基础设施是耐用品，涉及到几代人的消费，债务平滑是合理的选择；

三、城镇化建设融资的基本认识 3、基于比较的视角 从国际比较看，我国城镇化建设和发达国家的情况大不相同。老牌资本主义国家城市化进程实际上比较渐进和缓慢，经历了一二百年的历程，现在城市发展水平总体较高，很少像发展中国家那样，需要在一个阶段集中投入大笔资金来推进城市建设。 我国目前城镇化水平总体上还比较低，而且每年还以一个百分点左右的速度快速发展，正是处于需要集中资源大幅投入的阶段。

三、城镇化建设融资的基本认识 4、基于收益的视角 通常，城市建设投资的效益体现在将来，是为城市未来的发展打基础的，城市基础设施和公共设施的改善、环境的美化、公共服务能力的增强必将带来城市未来价值的提升。 ——能不能用未来的收入预支现在推进城市建设的支出？ 通过“债务融资—溢价物品收益”机制在时间轴上平移未来的收益。 ——能不能利用城镇化辐射的相关利益者来内在化融资需求？ 通过受益者范围经济来“合力齐聚”突破瓶颈

三、城镇化建设融资的基本认识 5、基于政府投融资政策视角 ——政府投融资体制改革的基本取向是：逐步转变政府职能，系统性地缩小和廓清政府投资的边界、优化融资模式，减控政府性债务规模，放宽投资准入、激发社会资金活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

三、城镇化建设融资的基本认识 ——2013年5月国务院批转国家发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》强调，抓紧清理有碍公平竞争的政策法规，推动民间资本有效进入金融、铁路、电信、能源等领域。 ——7月国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，明确提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行”。 ——8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，强调多方式多渠道筹集建设资金，以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立铁路发展基金，同时向地方和社会资本开放城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权。 ——9月，国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》，强调深化投融资体制改革，在确保政府投入的基础上，充分发挥市场机制作用，吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。

三、城镇化建设融资的基本认识 ——11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“建立统一开放、竞争有序的市场体系”，“使市场在资源配置中起决定性作用”。在投融资体制改革方面，一方面要“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位”，“简政放权”，最大限度地减少政府审批，另一方面，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”，健全多层次资本市场体系，提高直接融资比重，建立规范透明的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。 ——2014年3月，国家新型城镇化规划（2014-2020）出台

四、城镇化建设融资规划战略 1、城镇化融资总体战略 ——逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。 要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。　　

四、城镇化建设融资的规划战略 2、融资机制建设：《国家新型城镇化规划（2014-2020） ——改革政府间财政体制，完善地方税体系和财政转移支付制度。 基本原则是体制调整解决基本公共服务保障，为地方政府财政结构调整提供空间。 ——建立规范透明的城市建设投融资机制。 允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。 ——理顺市政公用产品和服务价格形成机制。 放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

五、融资创新的初步设想 1、以政府为主导，积极发掘市场潜力 ——公益性建设的发起人 ——发挥财政资金的引导作用：投资、补贴； ——可持续性考虑：完善公共定价制度 ——以政府“内源融资”的适度杠杆化来撬动外源泉融资

五、融资创新的初步设想 2、在可持续融资方面下功夫 ——解决融资问题：盘活存量，控制增量 ——解决项目可持续经营问题 ——融资期限的匹配问题 ——解决风险控制和预警机制问题

五、融资创新的初步设想 3、可考虑的操作性措施 ——系统性融资规划和资金匹配 ——地方债券试点 ——城市政府政策性金融机构的“聚合力”：中长期资产的渠道拓展，股权投资、信托基金等 ——资产证券化 ——城镇化基础设施基金融资 ——根据产业特征设立产业化基金 ——PPP

附录：关于PPP PPP：新型公共事业管理模式

附录：关于PPP PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。 伙伴关系：目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。 风险分担：公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域对于公共部门而言，正是管理层“道德风险”的易发领域。

附录：关于PPP ——PPP的典型做法是政府与私人部门共同组建SPV,针对特定项目，与政府签订特许经营合同，并且由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。 ——PPP作为一种新模式，具有公共产品（减少财政压力、1+1﹥2）、委托代理（激励相容、提高公共品效率、拓展企业发展空间）、信息不对称（政府全过程参与，避免漫天要价，政府超脱些，便于监管）等方面的基础。

附录：关于PPP ——政府传统投融资模式：一高、一低、一难 ——新模式：公共品供给转变，解决债务高问题；引入市场机制解决效率低问题；放开公共领域，解决私人进入难、拓展私人投资。 ——实际上适宜领域不仅仅是局限于“造血型”现金流的项目，在“输血型”项目中也可以采取“价-税-费”联动机制或者成本分割分担机制得以实现。 ——不仅仅局限于投资期，而且可将投资期与运营综期合考虑。 ——不仅仅局限于国内，也可以延伸到国际，满足“走出去”战略需求。

附录：关于PPP 城镇化投融资中依据项目属性选择适宜的公私合作形式 ——对于已有的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，向民营企业发放特许经营权证，由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。通过政府和民营企业的合作，提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。

附录：关于PPP ——在扩建和改造现有基础设施方面，政府可以通过租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）、外围建设等形式与民营企业合作。通过这种形式，可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度，也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。 ——对于新建的基础设施，政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与民营企业合作，为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

附录：关于PPP ——在公用事业领域，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。 ——在公共服务方面，为最大限度满足人们对公共服务的需求，理想的模式是通过公私合作的模式来提供。其要点是：政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。

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