第六章 公共管理规范

第七章 公共管理规范 第一节 公共管理伦理 第二节 公共管理法律 第三节 公共管理监督

第七章 公共管理规范 第一节 公共管理伦理

第七章 公共管理规范 一、公共管理伦理的内涵 公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调 第七章 公共管理规范 一、公共管理伦理的内涵 （一）公共管理伦理的含义 公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调 个人、公共部门与社会的关系为核心的公共管理领域的基 本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范和公共伦理精 神。

第七章 公共管理规范 它包括以下三个方面： 第一，公共管理伦理所涉及的基本范围是公共管理领域； 第二，公共管理伦理的基本道德规范主要是针对公共管理 行为，是以公共管理系统或者公共管理者为主体，是针对公 共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范； 第三，公共管理伦理既是关于公共管理行为道德规范的集 合，也是社会基本伦理精神和普遍价值的体现。

第七章 公共管理规范 （二）公共管理伦理的提出 1、公共管理伦理是现代公共管理理论和实践催生的产物， 是现代公共管理本身的内在组成部分。 2、公共行政的自由裁量权强化了公共伦理的诉求。 3、公共管理内在地包含着对公共伦理的诉求。

第七章 公共管理规范 （三）公共管理伦理的构成与思考方式 1、公共管理伦理的构成要素 第一，观念形态。观念形态就是伦理意识，是用以指导公 共管理者作出行为选择的价值观，包含伦理准则意识、伦 理责任意识和伦理目标意识。

第七章 公共管理规范 准则意识：是对公共管理所持的原则立场和根本态度， 通过对伦理主体的调控实现由内及外的统一； 责任意识：是关于公共管理责权利的系统认识，是公共 管理伦理的核心； 目标意识：是树立公共管理理想，是激励人们进取的精 神力量，人们在公共管理这一岗位上追求什么样的目标和理 想，选择什么样的社会价值和自我价值，对公共管理系统起 着调节和导向的作用。

第七章 公共管理规范 第二，实践形态。就是以一定的伦理规范为指导的公共管 理行为，将公共管理价值规范和公共管理义务以及这些义务 第七章 公共管理规范 第二，实践形态。就是以一定的伦理规范为指导的公共管 理行为，将公共管理价值规范和公共管理义务以及这些义务 所导向的最终目标统一起来。 第三，准则评估形态。是观念与实践的结合形态，目的是 检测实际公共管理活动的正确性、公平性和合理性，是依据 一定的历史标准和公共管理伦理标准，通过社会舆论、传统 习惯和内心信念的作用，对公共管理者行为以及对整个公共 管理系统的现状进行价值判断的活动。

二、公共利益是公共管理伦理的实质 第七章 公共管理规范 （一）公共利益及其特性 公共利益作为判断公共管理行为是否正当的价值标准，是 第七章 公共管理规范 二、公共利益是公共管理伦理的实质 （一）公共利益及其特性 公共利益作为判断公共管理行为是否正当的价值标准，是 公共权力赖以运作的价值基石和道德基础，反映了公共管理 伦理的实质。

第七章 公共管理规范 公共利益：就是社会的不同利益主体间的共同利益，也就是说它不是个人利益的简单相加总合，也不是特定的 团体利益或部分人的利益，而是具有社会公共性和社会共享 性。 权力利益：包括公共部门作为一个整体在与公众的矛盾 之中体现出来的利益，也包括不同公共部门之间发生矛盾时 所表现出来的各自的利益，还包括公共部门工作人员凭借权 力为个人谋取利益。

第七章 公共管理规范 （二）公共利益的评价功能 1、维护公共利益是公共管理伦理主要的实体内容； 2、公共利益是判断公共管理行为是否正当的价值标准； 3、公共管理伦理的最终目的在于促进公共利益的实现；

三、公共责任是公共管理伦理的具体化 第七章 公共管理规范 （一）公共责任的含义 公共责任包含两个层次的含义：第一个层次是指公共部门在 第七章 公共管理规范 三、公共责任是公共管理伦理的具体化 （一）公共责任的含义 公共责任包含两个层次的含义：第一个层次是指公共部门在 公共管理过程中，依法应当履行的职责；第二个层次是指公 共部门在公共管理过程中由于不履行、不完全履行或违法履 行其应当履行的职责而引起的不良后果时所必须承担的责 任。

第七章 公共管理规范 （二）公共责任的特征 第一，公共责任是一种普遍的义务； 第二，公共责任是一种任务； 第三，公共责任是一种监督、控制和制裁的约束方式。

主观责任：它植根于公共责任主体自身内在的良知、认同的价值观或 第七章 公共管理规范 根据公共责任的压力来源不同，公共责任可以划分为主观责任和客观责 任两种形式。 主观责任：它植根于公共责任主体自身内在的良知、认同的价值观或 信仰。主观责任作为对信仰、个人职业价值观以及性格特征的一种表 达，是公共责任主体自己本身对责任的感受，强调公共责任主体的伦理 自主性。 客观责任；源于公共责任主体基于法律规章、社会期待或上级交付的 义务责任，强调公共责任主体的规则体系。 库伯认为，客观责任主要有以下三种责任关系； 一是由公共组织结构中上下级关系决定的责任； 二是对民选官负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻； 三是对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益。

第七章 公共管理规范 （三）公共管理伦理的责任冲突与选择 1、权力冲突 客观责任具有多种权力来源，包括法律、组织上级和公众 等，在权力冲突中，公共管理人员面临着由两种矛盾的权力 资源所带来的两种不同的客观责任之间的冲突。面对这种冲 突，公共管理者所要做的就是负责任地维护公众的利益，这 是最基本的伦理关怀。面对客观责任的权力冲突，公共管理 者必须澄清自己的主观责任并考虑更为广阔和更为基本的客 观责任。

第七章 公共管理规范 2、角色冲突 角色概念是角色责任冲突的关键原因。在特定的情形中，公 共管理者所体验到的特定角色的价值观是不相容的或者是相 互排斥的。每一种角色都有自己的行为方式，这些不同的角 色之间时常会发生冲突，必须有效地处理这些冲突以防止一 种角色对另一种角色的否定。

第七章 公共管理规范 3、利益冲突 公共管理人员是不同利益的管理者，政策的制定与执行都是 不同利益关注的焦点。这些利益冲突包括角色冲突和各种权 力资源之间的紧张关系，但这些冲突中较为典型的就是以权 谋私，即个人利益与作为一个公共管理者的义务之间产生了 冲突。他们表现为公共角色与私人利益之间的冲突，客观责 任与个人可能利益之间的冲突。

四、公共伦理建设 第七章 公共管理规范 1、加强公共管理伦理教育； 2、加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系； 第七章 公共管理规范 四、公共伦理建设 1、加强公共管理伦理教育； 2、加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系； 3、完善社会对公共管理活动的干预和监督机制； 4、把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的 必要条件。

第二节 公共管理法律

一、公共管理的法律逻辑 第七章 公共管理规范 （一）公共权力需要法约束与规范 公共权力具有双重性，是一把双刃剑，这就产生了对其加以 第七章 公共管理规范 一、公共管理的法律逻辑 （一）公共权力需要法约束与规范 公共权力具有双重性，是一把双刃剑，这就产生了对其加以 约束的必要性问题，权力所有者与权力行使者的脱离，必然 要求权力所有者对权力行使者的制约与约束，因此，一切权 力属于人民的宪政原则必然导致公共管理的法律从属性。

第七章 公共管理规范 （二）公共管理研究的法律途径 1、公共管理的研究途径 主要有三种：即管理途径、政治途径和法律途径。 B途径：它秉承管理学和经济学的传统，主要从组织结构和 功能、程序、技术方法以及效率和产出的角度来理解公共管 理，强调工具理性； P途径：它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平 等价值，强调公共权力的制约和限制； 法律途径：将公共管理视为法律在具体环境中的应用和实 施，赋予了公共管理法治和裁决的主题。

第七章 公共管理规范 2、公共管理法律途径的兴起 （1）宪法和行政法对公共管理调节和规范的力度不断加 大； （2）司法机制对公共管理的裁判作用越来越明显，以致出 现了“公共行政司法化”的趋势，即将行政运作程序视为与司 法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯； （3）现代公共管理改革的一个重要特点，就是“政府从权威 的源泉和法律权威的享有者转变为市场合同的缔结者”，换 言之，过去属于私法调整范畴的工具，如合同制、民营化和 公司化等，在公共部门改革中发挥着日渐重要的作用。

第七章 公共管理规范 3、公共管理法律途径的基本理念 （1）维护公众的基本权利； （2）正当法律程序； （3）建立畅通、有效的救济渠道；

第七章 公共管理规范 4、公共管理法律途径的主要内容 （1）强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值； （2）把公共部门视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决 争端的结构形式； （3）注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制； （4）把公共管理对象看作完整和独立的个体，关心个人宪 法权利和法律权利的保障； （5）重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为 的主体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人的合 法权益和提高效率。

二、我国行政的法治化 第七章 公共管理规范 （一）我国公共行政法治化的主要内容 1、行政法治意识的培养 法治意识包括三个方面的内容： 第七章 公共管理规范 二、我国行政的法治化 （一）我国公共行政法治化的主要内容 1、行政法治意识的培养 法治意识包括三个方面的内容： 第一，法律至上意识； 第二，服务意识； 第三，责任意识

第七章 公共管理规范 2、行政组织法治 行政组织法治就是严格按照《编制法》、《行政组织法》等 法律规范来管理行政机构的设立、职能和职权配置、行政编 制和管理幅度、管理方式，处理中央和地方权力分配及相互 关系，处理各级政府之间、各政府部门之间的关系。

第七章 公共管理规范 3、行政职权法治 就是要坚持行政职权来源于法。包括三个方面： 第一，职权立法； 第二，执行管理； 第三，行政监督。 4、行政程序法治 行政程序是行政主体在行政活动中由行政行为的方式、步 骤、时间、顺序等要素所构成的行为过程，包括行政行为程 序，行政组织程序和行政诉讼程序。

第三节 公共管理监督

一、公共权力制约的基本理论 第七章 公共管理规范 （一）分权制衡理论——以权力制约权力 分权制衡论也称为权力制约论，它是西方国家立法、行政和 第七章 公共管理规范 一、公共权力制约的基本理论 （一）分权制衡理论——以权力制约权力 分权制衡论也称为权力制约论，它是西方国家立法、行政和 司法三种公共权力各自独立又相互制约和均衡的理论。这一 理论强调，为防止公共权力的腐败和滥用，必须对它进行合 理分割，并建立相互制约和监督的关系。分权制衡论主导下 的权力制约模式虽然能有效制约权力，但不可能解决所有权 力滥用的问题，就三者而言，司法权是其中最弱的，而行政 权则是其中最具有扩张性的，因此，很难达到理想的制衡效 果。

第七章 公共管理规范 （二）人民主权理论——以权利制约权力 这一理论强调人民拥有主权，国家的主权来源于人民权利的 让渡，人民对国家有天然的监督权。它较好的解释了权力的 来源，意味着对家天下和野蛮政治的彻底否定。人民主权是 公共权力的逻辑基础，没有人民主权就不可能有公共权力。 虽然这种理论很好的解释了权力的来源，并引伸出人民应该 起到监督政府和制约政府权力的作用，但是由于作为委托人 的人民本身出于权力约束的弱势，因此，很难有效地制约公 共权力。

第七章 公共管理规范 （三）社会契约论——以道德制约权力 1、契约签订的直接动力在于契约双方当事人之间要达到某 种目的。 2、契约意味着双方当事人之间权利和义务的对称，政府掌 握公共权力，同时必须负起维护公共利益的义务，责任；公 民有服从公共权力管理的义务，同时有公共利益被保护的权 利，有监督和制约公共权力的权利。

二、公共管理监督体系 第七章 公共管理规范 （一）公共管理监督内容 1、监督决策是否科学、合法 2、监督公共管理行为是否合法、合理 第七章 公共管理规范 二、公共管理监督体系 （一）公共管理监督内容 1、监督决策是否科学、合法 2、监督公共管理行为是否合法、合理 3、监督公共部门及其工作人员是否廉政、不滥用权力 4、监督自由裁量权是否被违规滥用 （二）公共监督体系（略）