《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》解读 河南省财政厅 2014年11月17日 1

目 录 政策背景 一 政策解读 二 配套办法 三 2

出台背景 政府适度举债具有积极意义。 加强地方政府性债务管理的必要性和紧迫性。 出台过程。

重要意义 一、《意见》是对地方政府性债务管理工作地位和作用的充分肯定。 二、《意见》是落实《财税体制改革总体方案》的关键环节。 三、《意见》是落实新预算法的重要举措。 四、《意见》是全面加强地方政府性债务管理的具体部署。

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一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格 举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。 主要内容 一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格 举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。 二是通过控制举债规模、限定债务用途、纳入 预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。 三是通过划清偿债责任、建立风险预警、完善 应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。 此外，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提 出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续 融资，又要切实防范风险。 6

一、总体要求 （一）指导思想。 （二）基本原则。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （一）赋予地方政府依法适度举债权限。 文件内容 经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 政策要点 举债级次。 举债主体。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （二）建立规范的地方政府举债融资机制。 文件内容 地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 政策要点 举债方式。 一般债券。 专项债券。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。 文件内容 鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 政策要点 政府责任。 企业责任。 项目债务与政府债务的关系。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （四）加强政府或有债务监管。 文件内容 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。 政策要点 融资平台公司融资职能剥离。 或有债务范围。 或有债务监管。

三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （一）对地方政府债务实行规模控制。 文件内容 地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。 政策要点 限额管理的含义。 全国总限额的确定。 分地区限额的确定。

三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （二）严格限定地方政府举债程序和资金用途。 文件内容 地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。 政策要点 举债程序。 发行方式。 债务资金用途。

三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （三）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。 文件内容 地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。 政策要点 债务纳入预算范围。 市县级举债预算管理。 2015年预算编制。 或有债务预算管理。

四、控制和化解地方政府性债务风险 （一）建立地方政府性债务风险预警机制。 文件内容 财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。 政策要点 债务风险预警的基本思路。 债务风险指标的测算。

四、控制和化解地方政府性债务风险 （二）建立债务风险应急处置机制。 文件内容 要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。 政策要点 中央政府实行不救助原则。 应急处置机制。

四、控制和化解地方政府性债务风险 （三）严肃财经纪律。 文件内容 建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。 政策要点 严格举债行为。 严格担保行为。 严格补贴行为。

五、完善配套制度 （一）完善债务报告和公开制度。 文件内容 完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。 政策要点 完善统计报告监督。 重点监管棚户区改造等政府性债务。 债务公开。

五、完善配套制度 （二）建立考核问责机制。 文件内容 把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。 政策要点 监督问责的主要措施。

五、完善配套制度 （三）强化债权人约束。 文件内容 金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。 政策要点 债权人责任。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资 （一）抓紧将存量债务纳入预算管理。 文件内容 以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。 政策要点 清理甄别工作的主要内容。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资 （二）积极降低存量债务利息负担。 文件内容 对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。 政策要点 政府债券置换存量债务的基本思路。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资 （三）妥善偿还存量债务。 文件内容 强调分清责任。 政策要点 处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。 政策要点 强调分清责任。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资 （四）确保在建项目后续融资。 文件内容 地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。 政策要点 在建项目的范围。 在建项目后续资金主要措施。

七、加强组织领导 文件内容 政府主要负责。 政策要点 财政部门归口管理。 各地区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位。 政策要点 政府主要负责。 财政部门归口管理。

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清理甄别办法 预算管理办法 配套文件 风险预警办法 债券管理办法 ……

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