界定政策问题和建立政策议程： 政策过程的启动 一、政策过程中的感觉与现实 二、启动政策过程：政策问题界定 三、政策议程 四、影响政策问题进入政策议程：基本　的前提条件

一、政策过程中的感觉与现实 在学校的科学课程的教学中，科学教师在操场上放置了 一台望远镜，要求学生透过望远镜进行观察，并预料同 学们应该能够看到行星及其卫星。第一位学生声明无法 看到那颗行星，但在老师告诉他如何矫正望远镜后，这 位同学说可以清楚地看到行星了。其后，好几位同学都 说通过望远镜可以清楚看到行星及其卫星。然而，在希 尔前面的一位同学却坚持说，他什么也看不到。那位老 师很生气，并亲自通过望远镜观察，这时，教师脸上浮 现奇怪的表情。老师忘记取下望远镜的镜头盖了!实际 上根本就没有学生看到行星和卫星。

人类的倾向 人类具有强烈欲望，认为自己能够感觉自己应当感觉到的东西。 无视我们周围的人所接受的关于现实的定义，以及无视我们周围的人期望我们接受的关于现实的定义，同样十分困难。

人类的倾向与政策法规的制定 理解人类的这种倾向，在政策过程的最初两个阶段，即政策 问题界定和政策议程建立，有着特别重要的意义。如果一个 政策问题没有得到很好的界定，就不会被看成是重要的问题， 如果没有被大多数人认为是重要的问题，就不会受到广泛关 注并进入政策议程，如果没有进入政策议程，无疑也就不会 成为正式的政策内容。尽管这两阶段如此重要，相对而言， 一般公众却对之并不熟悉，甚至大学政治科学中的相关内容 完全忽略政策过程的最初的这两个阶段，而将主要精力集中 于政策制定和政策实施这些更容易被人们觉察的阶段，然而， 政策问题界定和政策议程建立在整个政策过程中是最为重要 的两个环节，对政策过程后继的阶段具有不可逆转的影响。

二、启动政策过程：政策问题界定 （一）界定“政策问题界定” 界定政策问题是指政策过程的一个阶段，在这一 　　　　（一）界定“政策问题界定” 界定政策问题是指政策过程的一个阶段，在这一 阶段，人们将某一社会问题转换成一种政府能够 处理的政策问题。这一阶段没有特定的规则和程 序，主要是通过书面和口头的方式传递和转换。 在这一阶段，人们应该形成一幅政策问题的引人 注目的图景，使其与富有感染力的标志相连，以 便赢得社会公众的广泛支持。

（二）区分社会问题和政策问题 区分社会问题和政策问题具有十分重要的意义Best, 1989; Stone, 1989)。这个世界总是充满生活中面临的各种不愉快的、不方便和困难的情境。所有的教育者也都知道，学校同样充满各种问题：老师经常感到不舒服，孩子们头脑中总是装着那些从电视上看到的各种奇异的念头，而不是去思考课堂上学到的知识，然而，老师们或者是把这些问题看作是无法避免无法消解的生活的一部分，或者是视其为琐碎的麻烦事，而不是把其理解为需要政府面对的政策问题。

区分社会问题和政策问题例举 （1）列出了学校经常面对的5类常见问题。绝大多数 教育工作者会认同这些问题的存在，但不会感到需要 迫切解决这些问题。（2）所列的5类问题已经转换成 政策问题。与一般的问题不同，政策问题具有争议性， 暗含着问题的解释和问题的价值基础，以及政府应当 对之采取何种立场的理解。教育领导者们应当懂得， 任何一般问题都可能衍生出多个政策问题。（3）所示 5个政策问题就是能够从（1）中第二个问题派生出的 政策问题—激发学生学习动机。在政策界定阶段，对 某一问题的理解常常相互冲突，引发人们热烈的讨论。 尽管如此，在讨论后，通常只有两、三种理解会得到 认可，成为有效的问题界定。这些“获胜者”也将由于其支持者高超的界定技巧而赢得更多的认可。

教育中的常见问题 1许多教师和校长士气低落，相当痛苦 2激发学生的学习动机相当困难。 3许多学生因为搬家在学期中期转学。 4沉醉于电视和电脑游戏的儿童感到学校　生活枯燥。 5人们常常浪费教育资源。

基于教育问题编制的政策问题 1. 教师和校长士气低落的起因是其无法掌握主要的专业决策，应当支持校长赋予教师和校长更多的决策权力。 1.     教师和校长士气低落的起因是其无法掌握主要的专业决策，应当支持校长赋予教师和校长更多的决策权力。 2.     如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能获得驾驶执照，那么其在学校中的学习动机水平将会提高。 3.     应当立法禁止那些有孩子在学校读书的家长在学期中期搬出其孩子所在的施教区。 4.     应当只允许教育性的和励志性的媒体接触18以下的孩子。 5.　　如果学校必须进行生源竞争，那么学校将会更合理地使用资源。

与学生学习动机相关的5个政策问题 1. 如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能取得驾驶执照，那么其学习动机水平就会提高。 2.     如果学校恢复体罚，那么学生的动机水平将会极大地提高。 3.     如果实施全国统一教学质量标准和全国统一评估，那么学生将会更加努力地学习。 4.     如果教师在教学中利用学生熟悉的事例，组织更多的学生熟悉的活动，学生的学习动机问题将会减少。 5.     如果学校规模较小，学生能够认识教师，并能相互熟识，学生的学习水平将会提到提高。

（三）有效政策问题界定的组成要素 主张。如果我们希望将一个问题转换成政策问题，那么就必须在这个问题上表明特定的主张。主张是指一种特定的声明，源自我们对某一问题及其本质和原因的一般理解。一个问题包含的主张至少应当告诉人们导致问题的致因(Best, 1989a, 1989b)。例如， “如果学校必须进行生源竞争，那么学校将会充分利用资源”，实际上暗示了两个主张：(1)学校没有尽力有效地利用资源；(2)缺少竞争是导致学校效率低下的原因。

有效政策问题界定的组成要素 事实。在提出问题时，我们必须为问题中的至少一个主张提供充分的描述性材料作为主张的证据。最好的事实是那些广为人知的趣闻轶事、令人反感的事件和统计数据，尤其是那些官方公布的主要统计资料。

有效政策问题界定的组成要素 解决问题的方案。得到有效界定的政策问题通常包含现实的和可行的解决问题的方案。现实的解决问题方案在政治上是可行的，在经济上是人们能够承受的

有效政策问题界定的组成要素 表述。好的政策问题界定应当是用强有力的语言表述的，这样的语言使政策问题深深地扎根于价值、希望、恐惧和抱负之中。具有感情色彩的语言和表述，包括声明某一政策问题在整个国家生活中具有重要意义，例如提升军事安全和经济增长，能够强化政策问题迫切性。运用一些比喻描述政策问题，能够发挥同样的效果，如果能够从医学、家庭、战争、或体育运动中吸收一些比喻描述政策问题，那么效果尤佳。对许多人来说，支持择校的理由就是择校与体育的竞争精神，以及美国的自由主义和个人主义价值观念相联。

有效政策问题界定的组成要素 广泛的感召力量。界定得十分完善的政策问题 总是潜在地受到广泛的支持。那些界定得很好 的问题通常相当宽泛而不是十分具体，对大多 数公民来说有着十分重要的意义，关系到未来 和现在，并且是用普通人的语言而不是专业术 语表达的。

三、政策议程 广义地说，教育政策议程包括专业学术会议、教育期刊、优秀的教育工作者、大众传媒、一般公众和政府官员讨论的所有问题(Kingdon, 1995)。然而，政治科学家们区分了多种类型的政策议程。通常，某一政策问题只会出现于一个或两个政策议程之中，而不是出现于所有政策议程之中。如果人们希望某一政策问题转化为官方政策，就必须最终使其进入政府政策议程。

（一）政策议程类型 综合性政策议程(the systemic agenda)。 　　　综合性政策议程是广义的，囊括了政府部门之外的所有人士正在讨论的问题。学校领导如果希望明确教育领域中的综合性政策议程，那么就应该浏览一些教育期刊的目录，翻阅近期出版的教育论著谈论的话题，并且加上大众传媒正在关注的所有热闹话题。

专业性政策议程 专业性政策议程(professional agenda)主要内容是那些不同利益团体、教育政策网络、教育协会和学术水平精深的教育专业工作者们讨论的问题。学校领导们在参加本领域的学术会议和翻阅近期出版的文献时经常性地碰到这些问题。

传媒性政策议程 传媒性政策议程(the media agenda)与此不同，主要关注的问题是那些编辑们和我们这个信息时代的信息产业领域的决策者们希望受到重视的问题(Mead, 1994)。大多数学校领导人士都知道，传媒性政策议程与专业性政策议程很少雷同。大众传媒具有企业性质，为了生存，必须吸引消费者，因而必须聚焦现在的各种问题，诸如学校暴力和教师的性犯罪。

公众性政策议程 公众性政策议程(public agenda)，这一议程的主要问题是普通公众关注的问题。与上述两种议程相比，公众性政策议程更为简明，并且与其他两种议程很少重叠。公众性政策议程在很大程度上受到大众传媒的影响，这样的情形即便不是永恒的，那么也是经常性的。总的说来，专业性政策议程、传媒性政策议程和公众性政策议程组成了综合性政策议程。

政府政策议程 政府政策议程(governmental agenda)。 政府政策议程主要包括政府官员在特定的时期内认真对待的话题或问题系列(。这一议程中的政策问题是政府官员正在认真讨论的问题，或者是已经列为政府部门将会采取措施的问题。

（二）各种议程之间的相互关系 理解政策议程的一个最重要的内容是进入政策 议程具有高度竞争性，正因为如此，一些政策 问题界定永远不会进入政府、公众、媒体的政 策议程。原因很简单，政策议程的“容纳能量” 极为有限。

各种议程之间的相互关系 一般公众中的绝大多数人没有时间让自己去了 解所有问题，更不用说讨论这些问题了。报纸 和网站接受文献的容量也是有限的，电视和广 播报道教育新闻的时间更为有限，更主要的是， 立法机关、法院和行政机关的资源十分有限， 没有可能审议人们想到的所有提案，听证所有 案例，或者对所有争议进行裁决。因而，进入 政策议程并成为其中的条目具有高度的竞争性。

择校的故事 一个新主张在进入政府政策议程受到处理之前，在成为官方政策之前，通常会被束之高 阁，无人问津，度过漫长的潜伏期，并且在这一过程中逐渐失去活力。择校就是一个典 型的例证。1962年，芝加哥大学教授米尔顿.弗里德曼首先提出择校问题，其后，在整个 20世纪60年代，这一主张都被视为一种专业性极强的同时也是古怪的主张。到了20世纪 70年代早期，一些激进的自由主义者对择校主张发生了兴趣。当时，由于这一主张仍然 处在专业性的政策议程之中，一些学者借鉴了择校主张，对之大加提倡，使其成为帮助 贫困的父母和促进儿童教育机会平等的武器。当时，联邦政府资助了加尼福利亚州的阿 拉姆.洛克区(Alum Rock)的一项实验性的择校方案，这一主张因此迅速地从专业性政策 议程转入政府政策议程。这一小规模的试验性的方案很快就被普遍地看作是一种失败， 并被政府政策议程迅速抛出，然而却保留在专业性政策议程之中。在20世纪的80年代， 保守主义者罗拉德.里根(Ronald Reagan)当选总统。里根发表演讲，赞同学费税信用证 (tuition tax credits)和教育券(vouchers)，再次将择校列入政府政策议程。不久，两种择 校方案成为提交国会的法案，其后，不断地提交，不断地受到否决，一时间，择校方案 似乎总是面临失败。但是，在20世纪80年代，明尼苏达和俄亥俄等州不仅将择校问题列 入政府政策议程，而且使几种择校方案成为政府政策的内容。那时以来，3个州实施了公 立学校教育券方案，37个州采用了特许学校政策。就这样，择校方案没有生机地在不同 的政策议程中躺了大约30年时间，却在20世纪的最后十年迅速地进入政府政策议程，并 成为官方教育政策的内容

公共机构官员与政策议程 择校这一新的教育主张，从被界定到专业性政策议程，接着被列入不同的政府政策议程的故事，向世人昭示了许多政策问题是如何最终进入政府政策议程的。在这一过程中，主要的政治领袖人物通常扮演十分重要的角色。这些人士经常性地发表演讲，召开新闻发布会议，因而能够吸引人们注意某一特定的政策问题，并对之保持高度关注。更主要的是，这些政治领袖的公众形象总是通过媒体的新闻事件表现出来，因而能够很容易地将某一政策问题引入媒体性的政策议程。择校问题之所以存在于政府的政策议程之中，部分地也因为在1983年总统的一个委员会发布了一份题为《国家处于危险之中》的报告，这份官方报告声明，教育面临深刻的危机。虽然报告没有倡导择校，但成功地使人们相信危机确实存在于教育之中。引发人们关注某一问题的一种最好的方法就是使其与真实的或想象的危机发生联系。

进入政策议程的其他通道 政策问题也可以通过其他途径进入政府的政策议 程。有时，某一突发事件发生，突然之间使一个 尚未引人关注的问题突显出来，或者使其发生戏 剧性的表现形态，从而成为人们关注的中心。

存留于政策议程之中 脱离政策议程是一件相当容易的事情。所有政策议程都 具有明显的不稳定性，人们在一月份热切地关注的问题， 到了六月份就可能忘记了。一旦某一问题淡去，重新恢 复人们的兴趣十分困难，因为这一问题现在似乎已经过 时。在政治科学家们那里，这种人们熟悉的现象被称之 为“问题关注周期”：在各个政策领域，一些问题突然在 所有政策议程中成为巨大的关注目标，接着同样突然的 是，这些问题滑出了所有人的思维。产生这种不稳定现 象的部分原因是大众传媒喜新厌旧，部分原因是社会大 众有着猎奇的偏好。但是，在淡出政策议程后几年，一 些过去的问题可能以某种稍微不同的形式和一种新名称，重新进入政策议程。

四、影响政策问题进入政策议程：基本的前提条件 三种权力资源特别重要。第一种权力是知 识。那些希望在政策问题进入政策议程的 过程发挥影响的学校领导，必须付出系统 的努力，通晓教育政策的新趋势。

基本的前提条件 第二种重要的权力是联盟。在影响教育政策制定过程方面，校长、学校教育管理者或者督学，都不应当持有孤军奋战的想法。倘若希望有效地发挥影响，就应当与四个方面的力量结成同盟：专业协会、教育厅行政机关、政府官员和教育管理的同行。这种网络并不是自动生成的，而是在时间的流逝中，通过有计划的努力和相互之间的互动逐步累积起来的。

基本的前提条件 最后，学校领导们必须保持强有力的组织效率，以便能够对政策问题进入政府性政策议程这一环节上的任何突发事件迅速作出反应。某一政策问题进入政府性政策议程的机会之窗是突然打开的，也是突然关闭的。

引导人们关注某一政策问题 引导媒体、公众和政策制定者关注某一政策问题，是对政策问题进入政府议程这一环节施加影响的最为重要的途径。这一途径既可以在地方和全国层次上使用。人们可以运用许多途径吸引公众关注政策问题，

引导人们关注某一政策问题 ● 邀请专家对某一政策问题发生演讲 ● 就某一政策问题设立专门的工作机构 ● 举行小型研讨会 ●     邀请专家对某一政策问题发生演讲 ●     就某一政策问题设立专门的工作机构 ●     举行小型研讨会 ●     发表文章，阐明某一政策问题如何影响地方学校。 ●     邀请家长教师协会代表或教师联盟开会讨论某一政策问题 ●     向公民组织提供一份有关解决某一政策问题的详细规划 ●     将政策问题列入议程，供同行商讨 ●　向立法机关散发特定政策问题的说明文章

淡化人们关注某一政策问题 提出新的问题 说明成本 复杂化：使政策问题与文化、价值、意识形态、传统习俗、地方情况发生联系

讨论 1.    选择目前的一项政策问题界定。辨别这一政策问题的赞成意见和支持这些意见的依据，接着说明如何有效地对这一政策问题界定及其主张提出责疑。 2.    选择目前的一项政策问题界定。辨别这一政策问题的赞成意见和支持这些意见的依据，接着说明如何重新界定这一政策问题。 3.运用一句话说明本文中出现的教育政策问题界定。