财税体制改革漫谈 省财政厅预算处 孙风

改革部署 2013.11 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 2013.11 中共江苏省委贯彻落实《决定》的意见 2014. 6 中央政治局《深化财税体制改革总体方案》 2014. 7 中共江苏省委江苏省人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见 2014. 8 全国人大常委会关于修改《预算法》的决定 使用方法： 【更改文字】：将标题框及正文框中的文字可直接改为您所需文字 【更改图片】：点中图片》绘图工具》格式》填充》图片》选择您需要展示的图片 【增加减少图片】：直接复制粘贴图片来增加图片数，复制后更改方法见【更改图片】 【更改图片色彩】：点中图片》图片工具》格式》色彩（重新着色）》选择您喜欢的色彩 下载更多模板、视频教程：http://www.mysoeasy.com 2014. 9 ~ ……（国务院、财政部一系列贯彻文件） 2

温故知新——财政体制改革回望 统收统支 分灶吃饭 分税制改革 深化财税体制改革 1980年“划分收支、分级包干” 1985年“划分税种，核定收支，分级包干” 1988年各省市不同形式包干 分税制改革 1994年分税制改革 2002年所得税共享改革 2004年出口退税负担机制改革 2012年营改增…… 深化财税体制改革

他山之石——美国进步时代与国家治理 问题根源 农业社会转向工业社会，失业、养老等问题凸显； 城市化加快，提高了住房、交通等需求； 市场失灵，破坏自然，环境污染； 工业化导致资本和产业集中，拉大贫富差距； 经济周期性波动，就业、通胀等问题……

他山之石——美国进步时代与国家治理 解决方案——完善国家治理体系 总统当表率，逐步解决贪腐、食品安全、环保等问题； 尊重无形之手，适当发挥有形之手作用； 加强立法，构建现代国家治理体系。 预算公开（1908 纽约市） 文官制度（1883《彭尔顿法案》） 反垄断（1890《谢尔曼法案》，“托拉斯粉碎机”） 食品药品监管（1906《纯净食品与药品法》） 政府主导环保（1902《联邦土地开垦法》，公园、保护区、森林） 市政治理机制（1901 德克萨斯 Galveston，委员会市政制度 1913 俄亥俄 Dayton，城市经理体制） ……

他山之石——美国进步时代与国家治理 启示借鉴 政府与市场——政府有效调控不可或缺； 政府与个人——完善社保制度十分重要； 中央与地方——合理划分事权关键核心； 治理模式——依法行政是主要手段。 制度创新、系统化对策、民意支持、媒体推动、文化复兴

中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 顶层设计——十八届三中全会《决定》 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 （2013.11.12） 地位作用：财政是国家治理的基础和重要支柱 基本思路：完善立法、明确事权、改革税制 稳定税负、透明预算、提高效率

顶层设计——十八届三中全会《决定》 改革目标：建立现代财政制度 1.改进预算管理制度: 改进年度预算控制方式 建立跨年度平衡机制 实施全面规范的预算公开 2.完善税收制度: 结构性减税 清理规范财税优惠政策 3.建立事权和支出责任相适应的制度： 事权与财权相结合（1994） 财力与事权相匹配（2007） 事权与支出责任相适应（2013）

顶层设计——深化财税体制改革总体方案 2020 路线图和时间表 2014 2015 2016 …… 基本完成重点工作和任务 深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统重构。 ——楼继伟部长 路线图和时间表 基本完成重点工作和任务 2020 2014 2015 2016 …… 预算改革：决定性进展 税制改革：明显进展 事权划分：基本共识 各项改革基本到位， 现代财政制度基本建立

顶层设计——深化财税体制改革总体方案 原则：政府-市场 中央-地方 效率-公平 当前-长远 总体设计-分步实施 财税改革-其他改革 原则：政府-市场 中央-地方 效率-公平 当前-长远 总体设计-分步实施 财税改革-其他改革 任务：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度； 研究清理规范重点支出挂钩事项； 改进年度预算控制方式，建立跨年度平衡机制； 完善转移支付制度； 加强预算执行管理； 规范地方政府性债务管理； 全面规范税收优惠政策。

新预算法审议通过 “经济宪法” 历经十年 四审通过 1994.3 预算法审议通过，1995年起实施； 1994.3 预算法审议通过，1995年起实施； 2004 全国人大成立修订领导小组和起草小组，因故搁置； 2009.2 全国人大成立预算法修订领导小组，重启修法进程； 2011.12 预算法修正案初审； 2012.6 预算法修正案二审； 2014.4 预算法修正案三审； 2014.8 预算法修正案四审通过（161/170）。

新法主要变化（一） 立法宗旨更加积极 原法：为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。 新法：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。(法1) “政府管理” → “管理政府” “管理法” → “控权法”

新法主要变化（二） 预算体系更加健全 重要性：支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力……加强对政府全口径预算决算的审查和监督。 —— 十八大报告“政治体制改革”部分 目的：建立公开、透明、规范、完整的预算体制，把政府所有的收入和支出都纳入预算，形成强有力的约束机制。 —— 李克强在第一次廉政工作会议上的讲话 内涵：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 (法4~12)

新法主要变化（二） 预算体系更加健全 一般公共预算——对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。 政府性基金预算——对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。 国有资本经营预算——对国有资本收益作出支出安排的收支预算。 社会保险基金预算——对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。 相互关系：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应保持完整、独立，同时保持各类预算间互相衔接。

新法主要变化（三） 预算审查更加严格 程序：人大财经委（预算工委）邀请人大代表初步审查，提出意见，财政部门将处理意见及时反馈，意见及处理情况报告印发人大代表。(法22、44、45) 细化：一般公共预算支出按功能分类细化到项级、基本支出经济分类细化到款级；一般性转移支付按国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付分地区、分项目编制。 (法37、38、46) 重点：由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；收入预算从约束性转向预期性 。(法48、36)

新法主要变化（四） 预算公开更加全面 * 政府预算、预算调整、决算、预算执行情况，批准后20日内由财政部门公开，对重要事项说明； * 部门预算、决算，批复后20日内由各部门公开，对重要事项说明； * 政府、部门、单位应将政府采购情况及时公开。 (法14)

新法主要变化（五） 转移支付更加规范 目标：以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。 主体：以一般性转移支付为主体（为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用）。 专项：按照法律、法规和国务院规定可以设立，定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不新设。 配套：除按国务院规定的共担事项外，不得要求下级承担配套资金。(法16) 下达：中央30日/90日(省级30日下达);县级以上30日/60日。 (法52)

新法主要变化（六） 地方政府举债更加明确 主体：经国务院批准的省、自治区、直辖市； 方式：发行地方政府债券； 规模：由国务院报全国人大或其常委会批准； 程序：列入本级预算调整方案，报人大常委会批准； 用途：只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出； 偿还：有偿还计划和稳定的偿还资金来源； 禁区：法律之外不得为其他债务以任何方式提供担保。(法35)

新法主要变化（七） 违规问责更加严厉 * 未依本法规定对有关预算事项进行公开和说明； * 违规使用预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入； * 违反本法规定开设财政专户； * 未将政府所有收支列入预算或虚列收支； * 违规多征、提前征收或减征、免征、缓征应征预算收入； * 违反本法规定改变支出用途，擅自改变上级专项转移支付用途； * 违反本法规定举借债务或担保； * 在预算之外或超预算标准建设楼堂馆所…… (法92~96)

新法贯彻——相关配套文件 1.国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发45号） 2.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号） 3.国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知（国发62号） 4.国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知 （国发63号） 5.国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见（国发71号） 6.国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发[2015]3号） 7.财政部等三部局关于印发政府购买服务管理办法(暂行)的通知（财综96号） 8.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号） 9.财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知（财预352号） 10.财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知（财预368号） 11.财政部关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理通知(财库175号) 12.财政部、人行关于印发《地方国库现金管理试点办法》的通知(财库183号) 13.国务院关于全面推进预算公开工作的意见……

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定 统筹：将政府性基金中应统筹使用的资金列入一般公共预算 标准: 完善基本支出定额标准体系 加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度 (逐步取消城维税排污费等专款专用，统筹安排其经费) 标准: 完善基本支出定额标准体系 加快推进项目支出定额标准体系建设 公开：细化公开（功能分类项级、经济分类、分项目分地区） 财政政策公开 扩大公开范围（除涉密信息外） （政府预决算、部门预决算、专项转移支付、基层民生支出、地方政府债务、政府采购项目信息、预算绩效信息、财税政策和规章制度）

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定 中期预算: 会同各部门编制三年滚动财政规划，对年度预算约束 财政规划与国家发展规划和宏观政策相衔接 部门规划中涉及财政政策和资金的，与财政规划相衔接 预期性: 收入预算从约束性转向预期性，根据经济和政策科学预测 为公益性事业发展可编列赤字 跨年平衡: 超收—用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金 短收—调入预算稳定调节基金或其他预算资金 削减支出 省级增列赤字下年弥补/市县申请临时救助下年归还 “稳定器” 和 “逆周期调节器” （李克强）

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定 税收：建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系 非税：清理规范，坚决取消不合法、不合理项目 不得违规和越权多征、提前征收或者减征、免征、缓征 非税：清理规范，坚决取消不合法、不合理项目 禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入 规范优惠: 税收优惠法定 财政优惠国务院定 建立税收优惠政策备查、定期评估和退出机制 严惩各类违法违规行为。

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定 优化结构：支出——严控一般性支出 盘活存量：连续两年未用完结转作为结余，补充预算稳定调节基金 重点支出一般不采取挂钩方式，优先保障 转移支付——逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上 清理规范整合专项转移支付，清理配套 盘活存量：连续两年未用完结转作为结余，补充预算稳定调节基金 部门单位结转结余资金按财政部的规定办理 加大结转资金统筹使用力度 预算执行进度考核机制 购买服务：所需资金列入预算 从部门预算或批准的专项资金等既有预算中安排。

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定 硬化约束：一般不出台当年增支政策（应急支出动支预备费） 加快下达：提前下达——因素法分配且金额相对固定的90% 正式下达——中央30日/90日(30日转下)，地方30日/60日 国库资金：全面清理整顿财政专户（不新设、两年内取消） 规范权责发生制核算，向本级人大常委会报告 全面清理财政借垫款，完善国库现金管理 预算绩效：评价范围覆盖各级预算单位和所有财政资金 评价重点拓展到部门整体支出和政策制度管理等方面 财务报告：研究制定改革方案、制度规范和操作指南 建立财务报告和政府会计标准体系，修订总会计制度 研究将主要指标作为考核政府绩效的依据，建立公开机制

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定 规模控制：限额管理 分类管理：一般债务和专项债务分类纳入预算管理 严格程序：报人大或其常委会批准，遵循市场化原则，信用评级制度 限定用途：只能公益性资本支出和适度归还存量债务，不得经常支出 防控风险：财政部对高风险地区进行风险预警 甄别后纳入预算的存量债务可申请发债置换 中央政府实行不救助原则(应急处置和责任追究机制) 政绩考核：把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核 政府主要负责人为第一责任人

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定 法律：自觉接受人大监督和社会各界监督 制度：扎紧制度的篱笆 纪律：单位自查、财政部门和审计机关专项检查 建立和完善政府决算审计制度 增强理财透明度，减少政府自由裁量权 制度：扎紧制度的篱笆 规范理财行为 纪律：单位自查、财政部门和审计机关专项检查 强化责任追究

新法贯彻——深化预算管理制度改革决定 全 面 规 范 公 开 透 明

新法贯彻—— 2015省级预算总体考虑 认识新常态，适应新常态 积极稳妥 保重点、压一般、保民生、促发展 对接改革 新《预算法》、国务院《决定》、省委省政府要求 统筹兼顾 四本预算 厉行节约 八项规定、十项规定、约法三章

新法贯彻—— 2015省级预算主要改革 围绕“保重点”，优化财政支出结构 严格“压专项”，提高资金使用效益 民生普惠政策提标提档提补 改革重点优先安排 严格“压专项”，提高资金使用效益 清理整合规范专项转移支付 取消小专项 一般不设立新专项 运行经费“零增长”，严控一般性支出 “三公”经费零增长 会议费培训费总额零增长 财政供养人员只减不增 切实“防风险”，规范政府性债务管理 清理甄别存量债务 剥离融资平台的政府融资功能，防控债务风险

新法贯彻—— 2015省级预算保障措施 改进预算管理 改革专项资金管理 盘活存量资金 推进政府购买服务 以公开促改革，建立“透明预算” 以统筹促管理，编好“四本预算” 以规划促发展，探索“中期预算” 改革专项资金管理 推进公开统一的科技管理平台建设 建立竞争性领域专项逐步退出机制 直接支持向间接引导转变 盘活存量资金 加快预算执行 结转结余资金定期清理 省级行政单位基本账户零余额化 推进政府购买服务 项目增幅不低于30%、购买金额增幅不低于50%

谢谢！