內部控制實務探討 教育部會計處 陳處長慧娟 102年5月15日

報告大綱 前 言 內部控制觀念架構 「鬆」與「綁」 結 語 1

前 言 2

政府推動內部控制的緣起(1/3) 外界要求強化內部控制機制： 審計部97、98年度中央政府總決算審核報告指出，部分機關因內部控制機制未臻健全，間有施政效能不彰、投入鉅資興建設施閒置浪費及未依法制執行預算等，致有重大弊案陸續發生。 顯示強化政府內部控制機制， 以防杜違失，實刻不容緩。 3

政府推動內部控制的緣起(2/3) 推動強化內部控制機制為行政院 當前重要政策。 89年行政院訂頒「健全財務秩序 與強化內部控制實施方案」。 校務基金管監辦法第6條規定： 各校應訂定內部控制相關規章， 建立及維持有效之內部控制制度。

政府推動內部控制的緣起(3/3) 一種加強自我監督之管理機制。 從消極的防弊轉化為積極的興利。 以財會為主之內控擴大為整體營運 之內控。 強化內部控制機制推動成功與否， 關鍵在於機關首長是否全力支持。

二、強化內部控制機制的重要性(1/3) 車諾比核電廠爆炸(1986.4.26) 170萬人受直接影響，事故清理、遷居及補償費用約2千億美元。 內部控制問題： 機組設計有缺陷，但員工未被告 知此風險。 員工未經上級許可，無視安全管 制規範，違規操作。 蘇聯政府災後反應遲緩，且未即 時對外發布新聞。 6

二、強化內部控制機制的重要性(2/3) 美國哥倫比亞號太空梭爆炸(2003.1.26) 事故調查取證及殘骸搜救等，約花費130億美元。 美國太空總署內部控制問題： 對太空梭安全控管存有僥倖心態。 過度依賴以往經驗，忽視可能潛在的風險。 事前即發現機翼破洞，但下情無法上達。 7

二、強化內部控制機制的重要性(3/3) 質空借實，詐取公款 內部控制問題： 某公營當鋪出納人員夥同倉管人員，自金庫中取出客戶質借物，冒用親友身分重複質借，以「質空借實」方式，前後詐取公款新臺幣2千餘萬元。 內部控制問題： 濫用職權、串通舞弊。 估價員未依規定查對客戶身分證件及 經客戶本人捺指印，即予質借。 稽核人員未依規定確實稽查倉庫、抽 點質物。 8

內部控制 觀念架構 9

政府內部控制的定義及觀念 何謂內部控制：整合機關學校內部 各種控管及評核措施之管理過程 由機關全體人員參與 人人有責 共同設計、執行及 五項要素 共同設計、執行及 維持的管理過程 四項目標 藉以合理促使達成其目標 10

政府內部控制五項要素 1.控制環境：機關文化、內部控制認知 2.風險評估：辨識、分析與評量風險 3.控制作業：控制規範及程序 4.資訊與溝通：資訊編製、蒐集與傳達 5.監督：評估內部控制制度有效性 11

五項要素之1－控制環境 為其他四項組成要素之基礎，包括： 職業操守與倫理價值觀念之建立及維持： 首長與高階主管之重視及支持 強調操守重要性、法制責任觀念及風險意識，排除或減少員工從事非法行為之環境誘因、壓力或機會。 首長與高階主管之重視及支持 機關組織架構及授權之適當明確： 授予員工之權力與其擔負之責任應相稱。 人力資源之妥適管理：含人員進用、考核與獎懲 專業能力之提升：含辦理宣導訓練

五項要素之2－風險評估 辨識攸關之風險、分析該等風險之影響程度與發生可能性，及評量對風險容忍度之過程，包括： 風險辨識：辨識影響目標達成之風險因素。 風險分析：分析風險因素一旦發生之影響程度(衝擊)及其發生之可能性(機率)，綜合估計風險等級。 風險評量：評量對風險之容忍度並依據風險等級，決定需優先處理之風險因素。 風險處理：不可容忍之風險，研議及採取適當回應措施；可容忍之風險，應監督並定期檢討，以確定該等風險仍維持可容忍之程度。

辨認風險因素範例 採購作業之 風險因素 法令繁雜、專業知識 眾多 攸關廠商利益，常 引發爭議 規劃欠周， 致使用效益不佳 相關人員未依規定 公正處事 自行採購 成本高，可能 較無效率 資訊設備由各單位自行採購，因未達大量規模或缺乏價格參考資訊，導致採購成本增加，且因規格不一，維修費用較高 金額大 誘使盜用侵占舞弊 承受預算 執行壓力

五項要素之3－控制作業 為合理達成目標、降低風險，且有助於落實機關決策，所訂定的控制規範及作業程序。包括： 整體層級控制：就機關各單位多項業務有廣泛影響的控管措施，設計機關整體層級之控制規範。 作業層級控制：按機關各單位個別業務的作業層級目標與風險，秉持化繁為簡原則，逐項設計重要作業程序(如SOP)與關鍵控制重點。配合業務調整及作業變動，適時檢討修訂。

五項要素之4－資訊與溝通 適時有效編製或管理資訊，並傳達予相關人員，使其有效履行責任。 資訊：包括財務及非財務資訊，可由內部產生或自外部取得，供決策及監督之用。 溝通：包括內部溝通與外部溝通。 將內部控制制度設計及執行相關資訊，透過紙本、電子或其他文件化方式儲存、管理及傳達，有利連貫與支援其他四項組成要素。

五項要素之5－監督 機關評估內部控制制度設計及執行成效的過程。包括： 例行監督：由各項業務承辦單位主管人員執行(例行業務督導作業)。 自行檢查：由機關內部各單位，就其內部控制制度設計及執行的有效性，進行自行檢查，且作成書面紀錄建檔。 稽核機制：統合或運用相關稽核評估職能，檢視內部控制制度設計及執行是否有效，並就所發現之缺失及建議，及時改善與追蹤，必要時檢討修正內部控制制度。

政府內部控制四項目標 提升施政效能 遵循法令規定 保障資產安全 提供可靠資訊 18

政府內部控制五大要素金字塔 控制環境係內部控制的基礎，位於金字塔底部 配合控制環境及已設定之目標，據以評估風險 針對風險有效設計及執行控制作業 資 訊 與 溝 通 資 訊 與 溝 通 資 訊 與 溝 通 監 督 控制 作業 評 估 風 險 環 境 控 制 充分溝通資訊，及時連貫與支援各項要素 監督評核各項要素，並追蹤改善情形

要內部控制制度有效，設計及執行等方面都須產生效果，缺一不可。 政府內部控制制度建置過程 維持： 全體人員/ 檢討、追蹤成效 及修正 設計： 各單位/ 控制規範及程序 得以文字或流程圖等方式敘明 執行： 全體人員 核定： 機關首長/ 三級以下機關另報上級機關備查 要內部控制制度有效，設計及執行等方面都須產生效果，缺一不可。

內部控制制度之限制 ─「合理確保」而非絕對保證「達成目標」 內部控制制度之限制 ─「合理確保」而非絕對保證「達成目標」 成本效益之考量 針對正常環境或一般事項之控制，難以考慮因應環境變遷或特殊事項，如921地震 情況變遷致原設計制度無法因應，如少子化 無法避免疏忽、判斷錯誤或誤解規定等人為錯誤 無法完全排除串通舞弊之可能 管理階層踰越控制制度之可能 內部控制之遵行有日久鬆懈之可能 在設計內部控制時，需考量相關控制程序的成本與效益條件，以期內部控制的設計對組織目標之達成提供「合理保證」。

內部控制之威脅 管理階層漠視內部控制與稽核報告 接近資產：包括有形資產（如現金、有價證券 等）及無形資產（如重要資訊、空白表單及支票等） 接近資產：包括有形資產（如現金、有價證券 等）及無形資產（如重要資訊、空白表單及支票等） 流於形式 利益衝突

「鬆」與「綁」 23

壹、前 言 研 究 經 費 核 銷 尊重司法 檢討制度 24

鬆 綁 放寬支用規定 加強內部控制 25

貳、問題分析 支用規定 內部控制 26

實 務 經 費 支 用 規 定 依各校自訂之收支管理規定辦理 依預算法等相關規定辦理 非5項自籌收入 5項自籌收入 (353.71億元、32.48％) 非5項自籌收入 (735.40億元、67.52％) 245.52億元 22.54％ 承接 政府計畫 是 980.92億元 90.07％ 108.19億元 9.94％ 否 依各校自訂之收支管理規定辦理 依預算法等相關規定辦理 註：相關數據係100年度決算數 27

1.部分項目核銷困難 活動範圍特殊 28 28

2.認定標準不一致 農產品保存 研究計畫 直接相關 間接相關 無關 冰箱 29 29

3.計畫變更程序或規定過於繁瑣 支用項目 提報計畫變更 報准核定 流用限制 支用項目 30 30

4.計畫核定延遲 計畫核定 ○○計畫 助理勞健保加保困擾 計畫經費核銷困擾 學校提報 補助單位 100年11月 101年4月 困 擾 計畫期程 101年1月1日至12月31日 計畫經費核銷困擾 學校提報 100年11月 補助單位 101年4月 31 31

5.缺乏撙節支出誘因 ○○研究計畫 實際執行 核定100萬元 70萬元 為達執行率而消化預算 恐影響未來年度補助額度 部分賸餘款須上繳學校 32 32

6.未考量計畫執行前後經費需求 計畫執行期間 計畫執行 前置作業 後續處理作業 計畫 簽約 成果報告等 印刷 不得支用 不得支用 33 33

計畫主持人自行採購辦理詢價、報價、議比價 研 究 經 費 執 行 一般執行流程 業務單位請購→ 秘書處→會計室審核→ 機關首長(授權人員)核定 秘書處詢價、報價、 議比價、招標 秘書處辦理交貨驗收、財產登錄等行政流程 核銷文件送會計室審核→機關首長(授權人員)核准→ 付款結案 授權執行流程 計畫主持人請購→ 計畫主持人授權代判→會計室審核 計畫主持人自行採購辦理詢價、報價、議比價 計畫主持人自行辦理交貨驗收→ (簽會總務單位財產登錄) 核銷文件送研發處→ 送會計室審核→ 校長(授權人員)核准→付款結案 請購 採購 驗收 核銷 34

研 究 助 理 異 動 頻 繁 研究計畫 研究計畫 研究計畫 流動性大 流動性大 流動性大 35

叁、改進措施 二、綁-學校內部的檢討與改進 一、鬆-法規合理的彈性與放寬 (一)研究計畫特定額度彈性支用 (二)修正補助及委辦經費相關規定 36

研究計畫特定額度彈性支用-放寬額度 37 37

研究計畫特定額度彈性支用-突破限制 1.同一學校不同研究領域相互支援身份之認定 2.問卷調查提供郵政禮券 3.計程車資及自行駕車費用 38

研究計畫特定額度彈性支用-核銷方式 1.依執行機構內部程序辦理 2.依實際支出額度核實報支 3.檢附原始憑證或支出證明單 4.真實性及合理性由計畫主持人負責 39 39

修正補助及委辦經費相關規定-教育部(研議中) 1.放寬行政管理費編列基準 2.簡化變更程序 3.增訂計畫前後1個月內得執行與計畫相關之經費 4.放寬計畫專任助理得擔任其他計畫之兼任助理 5.放寬不予補助項目 40

修正補助及委辦經費相關規定- 國科會 1.放寬流用規定 2.簡化變更程序 3.取消經費用途之例示，以免誤導 4.新增配套規定-未依規定辦理者，追減管理費 41

學校內部的檢討與改進 (一)必要事項 (二)非強制事項 ＋ 42

1.加強經費核銷有關規定之訓練 2.建立經費執行爭議處理機制 3.研訂合理之分層負責機制 (一)必要事項 1.加強經費核銷有關規定之訓練 2.建立經費執行爭議處理機制 3.研訂合理之分層負責機制 43

(二)非強制事項 1.設置專任型行政研究助理或行政辦公室 2.訂定計畫結餘款之合理分配比率 3.共通性經費支用訂定開口合約或集中採購 1.設置專任型行政研究助理或行政辦公室 2.訂定計畫結餘款之合理分配比率 3.共通性經費支用訂定開口合約或集中採購 miss吳 小李 小王 異動頻繁 長期穩定 miss陳 44

執行結果 非強制事項 開口合約、物品領用- 中央大學等 統一採購-暨南大學等 修正節餘款 分配比率- 成功大學等 45

肆、未來努力 整合 教育部 國科會 經濟部 農委會 環保署 中研院 46

結語 47