第七章 公共管理筹资模式 和公共支出决定

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 第一节 公共管理的多元筹资模式 第二节 公共支出的决定 第三节 公共支出的效应分析

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 第一节 公共管理的多元筹资模式

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 政府投资 政策性金融 多元投资 项目融资 资本市场融资

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 一、政府投资 1、政府投资的含义 政府投资是指各级政府用于形成资本性资产的专门性投资，它包括固定资产的新建、扩建或改建。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 2、政府投资的形式 直接投资——政府财政资金的投入，或以政府财政资金为支持的投入。 间接投资——政府不以直接的资金投入，而是以税收、信贷及其他方面的优惠政策引导为手段的投资方式。

无偿投资主要适用于非营利性公益行业，因为这类行业无直接经济效益可言，其资金供给只能由政府用财政资金无偿安排。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 3、直接投资中的无偿投资和有偿投资 无偿投资主要适用于非营利性公益行业，因为这类行业无直接经济效益可言，其资金供给只能由政府用财政资金无偿安排。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 有偿投资主要适用于具有明显的社会效益和不够明显的经济效益的基础产业和基础设施，因为其经济效益较低，资金供给不可能完全推向市场，但其具有一定的经济效益，所以又不宜全部通过财政无偿提供。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 二、政策性金融 1、政策性金融的含义 政策性金融是指以实现一定的政策目标为目的的政府或其他公共组织的金融制度、体系及其相应的业务活动。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 2、政策性金融的特征 由政府创立、参股或保证 具有比较确定的业务领域和对象 依靠独立的法律保护和约束 资金融通不以营利为目标 资金运用按有偿性要求进行

如何理解政策性金融不以营利为目的和有偿性要求同时并存的特征？ 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 思考题 如何理解政策性金融不以营利为目的和有偿性要求同时并存的特征？ 为了改变财政无偿提供资金的低效率和改变商业银行完全为营利所驱使而容易忽视社会效益、整体效益而进行的一种金融创新。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 不以营利性为目的是相对于一般的商业银行而言的。 政策性金融机构是为了贯彻政府的社会经济发展政策，优先扶持和促进基础产业和公共部门发展。但是基础产业和公共部门的发展由于具有公共物品性质和外部经济效应，不能完全通过内部的成本—收益机制来取得正常盈利，一般商业银行是不愿从事此项投资的。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 如果政策性金融机构也恪守效益性和安全性原则，则不会将资金投向这类行业，从而与政府的政策目标相违背。因此，政策性金融不能以营利为目的。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 有偿性要求是相对于政府财政资金而言的。 政策性金融所确定的投资领域，尽管在很大程度上不能取得社会平均利润率，但经过一定努力和某些改革，仍然是有利可图的，只是具有低盈利特征，因而不同于纯粹的公益性项目。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 同时，完全的财政支出往往具有低效率特征，通过有偿性要求的约束，可以提高资金运用的效率。而且，政策性金融的资金来源有相当部分是按有偿原则向其他金融机构或社会大众筹集的，故使用时也应该是对称的和有偿的。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 3、政策性金融的调控方式 政策性金融的调控表现为直接参与型，即政策性金融主体通过实际投资活动或倾斜力度的掌握，直接参与金融活动的过程，从而促进基础产业和公共部门的建设。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 4、政策性金融的资金来源 资本金：初始资本金一般由政府全额出资，随后根据政策业务规模的扩大，政府不断增加注入资本金。这是最基本、最主要的资金来源。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 借入资金：分为国内借款和国外借款。 发行债券：发行由政府担保的金融债券。 其他资金来源：各国政策法规规定了各不相同的来源。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 三、利用资本市场融资 1、利用资本市场融资的可能性 在市场经济条件下，市场发挥着资源配置的基础性作用。这个市场关键是通过资本市场来实现的。资本市场有效地联结着资本的供求双方，通过资金的流动，牵引社会资源的合理配置，实现生产要素的优化组合。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 金融市场 货币市场 供给一年以下的短期资金，主要用于资金周转方面 供给一年以上的中长期资金，主要用于资本形成方面 资本市场

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 2、资本市场融资的形式 资产证券化融资（ ABS融资Asset Backed Securitization）——以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目未来收益为保证，通过在资本市场上发行高档债券来筹集资金的一种项目证券融资方式。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 债券融资——债券按发行主体分为中央政府债券、地方政府债券和企业债券。 产业投资基金——以个别产业为投资对象的一种投资基金。其投资目标既追求长期资本利润，也注重当期收入，是一种典型的成长及收入型投资基金。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 四、项目融资 1、项目融资的含义 项目融资是指以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式，是一种无追索权或有限追索权的融资或贷款。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 2、项目融资中的BOT模式 BOT模式就是指政府通过特许协议，在规定的特许期内，授权项目发起人为特许权的项目设立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、管理、经营和维护。特许期满，项目公司将特许项目的设施无偿归还国家。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 BOT模式的衍生形式 BOT（Build－Operate－Transfer） 建设—经营—转让 BOOT（Build－Own－Operate－Transfer） 建设—拥有—经营—转让 BOO（Build－Own－Operate） 建设一拥有一经营

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 参考案例 教学案例 杭州湾大桥建设中的多元投资主体

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 第二节 公共支出的决定

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 一、公共支出规模的决定 1、公共支出规模决定的核心问题 主题 怎样实现整个社会资源配置的最佳效率

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 假定： （1）公共支出全部用于提供公共品； （2）私人品与公共品的生产和消费都是有效率的； （3）用于生产公共品的资源与用于生产私人品的资源之间是可以流动的。

“社会机会成本”是指因这部分资源由微观经济部门转移到公共部门而导致的微观经济部门的效益损失。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 2、分析方法和过程 “社会机会成本”是指因这部分资源由微观经济部门转移到公共部门而导致的微观经济部门的效益损失。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 资本 资源 公共部门集中配置使用更为有效? 微观主体分散配置使用更为有效?

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 怎样实现整个社会资源配置的最佳效率 资源或资金公共部门的转移或公共支出规模的扩大有效率 公共财政支出规模最优 公共边际收益>私人边际收益 资源或资金公共部门的转移或公共支出规模的扩大有效率 公共边际收益<私人边际收益 资源或资金公共部门的转移或公共支出规模的扩大无效率 公共边际收益=私人边际收益 公共边际收益>私人边际收益 资源或资金公共部门的转移或公共支出规模的扩大有效率 公共边际收益<私人边际收益 资源或资金公共部门的转移或公共支出规模的扩大无效率 公共边际收益=私人边际收益

公共财政支出和公共品的供应存在一个最佳水平问题，而且因地、因时而异。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 3、公共支出规模水平的国际比较 公共财政支出和公共品的供应存在一个最佳水平问题，而且因地、因时而异。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 在发达的市场经济国家里，公共部门与微观经济部门的分工较清晰，公共支出主要围绕有效提供公共品和缓解社会分配不公的目标来安排，因此，公共品生产规模可近似地用公共收入或公共支出占GNP（或GDP）的比例来测度。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 从实证资料看，随着经济发展水平的提高，用于公共品生产的资源量，即财政收入（支出）占GNP（GDP）的比重在发达国家均现呈逐步提高的趋势。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 尤其是20世纪30年代“大危机”以后，随着政府职能的扩展，政府运用预算、投资、补贴、公债等多种财政手段调控经济的职能得到不断强化，公共支出占GDP的比重呈稳中有升的趋势。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 发达国家不同时期公共品生产规模表 (公共收入占GNP或GDP的比例) 年 份 法国 德国 日本 瑞典 英国 美国 1890 1929 1960 1985 1995 15 19 35 52 50 10 31 32 47 37 11 18 33 21 6 8 65 44 24 48 45 28 20

从理论上讲，公共支出结构决定问题实际上就是如何在各类可供选择的财政支出项目间最有效地运用财政资金问题。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 二、公共支出结构的决定 1、公共支出结构决定的核心问题 从理论上讲，公共支出结构决定问题实际上就是如何在各类可供选择的财政支出项目间最有效地运用财政资金问题。 在可供选择的公共项目中配置既定的资金总额，使其产生出最大的效益。  

可分割支出项目是指项目对资金投入规模无数量限制，资金规模或大或小都可以形成项目并产生效益。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 2、分析方法和过程 （1）可分割支出项目结构决定 可分割支出项目是指项目对资金投入规模无数量限制，资金规模或大或小都可以形成项目并产生效益。 可分割支出项目结构决定的理论标准是每项支出项目的边际收益相等。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 C A F O B A项目 B项目 边际收益 边际收益 MRb H E MRa 边际收益 边际收益 C MRb H E MRa A F O B AB表示可供支配的财政资金总量，MRa、MRb分别为项目A和项目B的边际收益，则资金在项目AB之间的最优分配应是图中E点处。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （2）不可分割支出项目结构决定 不可分割支出项目是指项目对资金投入规模有数量的最低限度，即不具有微调性。 假设:投资7000万元可用于解决某大城市的市内交通设施建设项目上，现有从①到⑦的各种项目可供选择。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 不可分割支出项目的选择表（单位：万元） 支出 项目 费用C 收益B 净收益BC B/C ① ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ 2000 1450 800 500 3000 3050 1250 4000 1750 1040 4200 3300 1000 300 240 750 1200 250 -250 2.0 1.2 1.3 2.5 1.4 1.1 0.8 2 5 4 l 3 6 7

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 第一，收益费用比最高原则 根据收益—费用比的大小，依次从高到低进行选择，直到费用总和超出预算规定的数额为止。 按此原则，可以选择①、③、④、⑤四个项目，总费用支出6300万元，收益为10490万元，净收益为4250万元，资金余额为700万元。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 第二，总收益最大原则 要求通过寻求各种可能组合，使总收益最大。 按此原则，将第①、②、④、⑤四个项目组合在一起，总收益为11200万元，达到最大，总费用为6950万元，净收益为4250万元，资金余额为50万元。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 第三，预算资金结余最小原则 预算资金结余为最小，但是收益—费用比率必须大于1。 按此原则，方案选择的结果是第①、②、④、⑥项目组合最符合要求。因为这种组合的结果是：总费用为7000万元，收益为10300万，净收益为3300万元，预算资金余额为零。

从理想角度分析，应该如何选择？ 从现实角度分析，实际如何选择？ 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 思考题 从理想角度分析，应该如何选择？ 从现实角度分析，实际如何选择？

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 从理想的受益角度看，第一和第二个方案均优于第三个方案，因此第三个方案应被抛弃。至于余下两个方案，则以第一个方案较好。因为尽管该方案净收益额与第二个方案净收益相等均为4250万元，但其资金余额达700万元，实际费用支出少于第二方案。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 实际选择情况又可能会是如何呢？

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 第三节 公共支出的效应分析

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 一、公共支出的政策效应 1、公共支出的挤出效应 公共支出的挤出效应指政府用于增加社会福利的某些支出项目可以减少公众有关的支出，从而使得公众实际可支配的收入趋于增加。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 假如政府增加社会保险方面的支出，那么就会对公众个人产生以下两个方面的挤出效应： 第一，个人相应减少本来准备用于退休养老的储蓄（支出），从而增加了现期可供支配的收入；

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 第二，那些本来需要支付较高费用赡养双亲的人们，现在由于政府的养老保险支出代替了他们的支出，这也使得他们可供支配的实际收入趋于增加。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 2、公共支出的收入效应 假如政府给社会某些成员（如贫困家庭）以补贴，用于改善他们的生活状况，但并不改变任何商品的价格，这就意味着直接增加了这一部分社会成员的收入，产生公共支出的收入效应。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 3、公共支出的替代效应 假如政府的某项公共支出导致了商品价格的下降，那么就有可能产生替代效应。例如，当政府对教育进行补贴时，人们的教育支出便会随着学校收费的下降而减少，从而可以产生支出的节余，并用于其他商品的购买，这样就产生了公共支出的替代效应。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 4、公共支出的分配效应 政府的一项公共支出项目最初是为了让社会某一部分成员受益，但实际结果却是应该受益的人没有受益，而不该受益的人却受益了，这种现象被称为“利益转移”。正因为公共支出存在利益转移问题，就形成了公共支出的分配效应。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 现实生活中公共支出分配效应有哪些表现？

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 二、购买性支出经济效应 1、消费性支出经济效应 消费性支出主要是指满足社会共同需要的支出，如教育、行政司法、文化事业、国防等方面的支出。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （1）消费性支出与资源配置 消费性支出将会影响社会资源用于私人品与公共品之间的结构。若用于生产社会共同需要品的成本低于其给社会带来的效用，则资源由私人部门流向公共部门有助于社会福利的增加。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （2）消费性支出与收入再分配 公共部门通过税收筹集资金，并免费或部分免费地向公众提供产品或服务。由于各人所交纳的税收与他从公共部门免费提供的产品或服务中所获得收益常常是不对称的，从而消费性支出便具有了收入再分配作用。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （3）公共消费支出与国民收入及就业机会创造 公共消费支出使公共部门资金与非政府部门所提供的商品与劳务相交换，因而对社会生产与就业产生直接的影响。

一般而言，社会公共消费支出在一定时期内具有稳定不变的特点，其反经济周期性并不显著，即经济稳定职能相对较弱。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （4）公共消费支出与经济稳定 一般而言，社会公共消费支出在一定时期内具有稳定不变的特点，其反经济周期性并不显著，即经济稳定职能相对较弱。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （5）公共消费支出与储蓄水平 由于公共消费支出并不降低人们未来各种风险（如养老、医疗等），因而人们仍有必要出于预防动机增加储蓄，公共消费支出对社会储蓄水平影响较小。

公共投资支出包括公营事业（如水、电、煤气等）投资支出、国营企业投资支出及地区发展支出等。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 2、公共投资支出经济效应 公共投资支出包括公营事业（如水、电、煤气等）投资支出、国营企业投资支出及地区发展支出等。

公共投资支出主要用于具有垄断性质，特别是自然垄断的产业部门(如水、电、煤气等)。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （1）公共投资支出与资源配置 公共投资支出主要用于具有垄断性质，特别是自然垄断的产业部门(如水、电、煤气等)。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 由公共部门参与投资，可实现社会福利最大化及经济的稳定与增长，提高社会资源配置的效率。但同时也造成国有企业的“X一无效率”损失，即由于管理效率低下造成的损失。

公共投资形成的企业，其产权归社会所有成员共同拥有，其收益也在社会成员之间分配，因而有助于抑制社会贫富差距的扩大。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （2）公共投资支出与收入再分配 公共投资形成的企业，其产权归社会所有成员共同拥有，其收益也在社会成员之间分配，因而有助于抑制社会贫富差距的扩大。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 公共投资还重点用于扶植落后地区发展，投资项目采用“资本劳动比”较低的项目，以促进当地劳动力的就业。 这些措施无疑在一定程度上改善了社会收入再分配格局。

从社会总供给角度，公共投资支出可形成生产能力，从而扩大社会总供给，促进经济的长期增长。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （3）公共投资支出与国民收入 公共投资支出从两方面影响国民收入总量。 从社会总供给角度，公共投资支出可形成生产能力，从而扩大社会总供给，促进经济的长期增长。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 从社会总需求角度，由于投资支出是公共财政资金与资本品、原材料及劳动力的等价交换，因而对于国民收入增长具有直接效应。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （4）公共投资支出与经济稳定 公共投资支出与经济稳定之间的关系并不明显，关键取决于公共部门是否将公共投资支出作为一种反经济周期手段。即在经济萧条时扩大公共投资，经济过热时减少公共投资。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 从目前世界各国具体做法来看，大都把公共投资支出作为一种反经济周期手段使用，因而可认为具有相当程度的稳定经济职能。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 三、转移性支出经济效应 1、社会福利支出经济效应分析 社会福利支出主要包括公共部门对穷人提供的现金救济、医疗补助支出、食品券和住房补贴支出等，其主要目的是解决收入分配不公问题。

社会福利支出对资源配置的影响主要取决于福利支出形式。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （1）社会福利支出与资源配置 社会福利支出对资源配置的影响主要取决于福利支出形式。 若公共部门采取现金补助的方式，则并不会造成对市场相对价格体系的扭曲，从而符合支出中性原则；

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 若公共部门采取实物补助或价格补助的方式，则由于扭曲了补助物品与非补助物品之间的相对价格，容易导致一定程度的社会福利损失。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （2）社会福利支出与收入再分配 由于社会福利支出直接针对贫困者进行货币或实物补助，因而一般而言具有较强的再分配功能。但其效果在很大程度上要受公共部门管理水平的影响，即公共部门能否有效识别需要救济的人群，并确定每位穷人需要救济的具体金额等。

从社会总需求角度看，社会福利支出的增加会相应增加社会总需求，从而带动经济增长。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （3）社会福利支出与国民收入 从社会总需求角度看，社会福利支出的增加会相应增加社会总需求，从而带动经济增长。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 从社会总供给角度看，发放福利性救济易使穷人产生依赖和懒惰心理；同时，福利救济额作为被救济者收入水平的函数，随着被救济者收入水平的提高，其所得福利救济额会相应下降，从而影响受救济者寻找工作和增加收入的愿望。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （4）社会福利支出与经济稳定 社会福利支出具有较明显的反经济周期性，即当经济萧条时，需要救济的人数将增加，福利支出也将相应增加，从而增加社会总需求，刺激经济复苏；当经济过热时，需要救济的人数将减少，福利支出也将相应减少，从而减少社会总需求，抑制经济过热。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （1）社会保险的内容 2、社会保险支出经济效应分析 （1）社会保险的内容 社会保险支出包括养老支出、失业保险支出、医疗保障支出及工伤保险支出等。这类支出的主要目的是为社会成员提供基本生活保障，客观上也起到了收入再分配的作用。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （2）社会保险再分配功能的衡量标准 经济学家在衡量社会保险的收入再分配问题时，常使用替代率（年社会保障收益额占退休前平均所得的比率）的概念。替代率为1，表明退休者未因参加社会保障而蒙受损失；替代率大于 1，则表明退休者获益。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 替代率的高低取决于多种因素，包括退休者的配偶是否就业、退休者的家属人数、退休年龄以及退休前的工资收人水平等。 为了使社会保险政策具有收入再分配职能，就需要使富人的替代率小于1，而使穷人的替代率大于1。

社会保险政策的另一个收入再分配职能便是造成了财富在年轻一代与年老一代之间的转移。 第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （3）社会保险支出对贫富差距的调节 社会保险政策虽起到了一定的收入再分配职能，但作用极其有限，因为社会保险政策的初衷是为社会成员提供基本的生活保障、弥补私人保险的不足而非收入再分配。 社会保险政策的另一个收入再分配职能便是造成了财富在年轻一代与年老一代之间的转移。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 （4）社会保险支出对国民收入的影响 从社会总需求角度看，与社会福利支出类似，也是间接影响社会总需求，且由于储蓄漏出的原因，对经济所造成的乘数效应要低于购买性支出。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 从社会总供给角度看，社会保险能够导致人们不愿继续工作或提早退休，从而减少劳动力供给。按照社会保障制度的要求，一个人工作的年限越多，其支付的社会保障税也会随之增加。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 这样若一个人认为他已经能够领到足够的养老金，且再工作的同时还要继续支付薪金税已极不合适时，那么他就会选择退休甚至提前退休。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 社会保险支出具有“自动稳定器”的功能，表现出较强的反经济周期性。 ——当经济萧条时，社会保险支出中的失业保险支出、养老保险支出（由于解雇而提前退休）都会随之上涨，从而增加社会总需求。

第七章 公共管理筹资模式和公共支出决定 ——当经济繁荣时，由于失业率下降，则失业保险支出，养老保险支出等都会随之大幅下降，从而抑制经济膨胀。