《行政管理学》 王 笑 莺.

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1 《行政管理学》 王 笑 莺

2 《行政管理学》简介 知识经济社会是以管理者为主导的社会。行政是国家行政机关对国家和社会公共事务的组织与管理活动。行政管理学就是对基本行政活动和社会事务管理的科学研究。通过本课程的学习，同学们将系统地了解行政管理学的内容体系、研究范围和基本概念，掌握行政管理学基本原理，能够运用基本原理观察和分析行政管理实践中的一些问题，了解行政管理实践的现状和发展趋势，掌握行政管理活动的一些基本技能，为服务于社会作好必要的理论准备和技能准备。

3 行政管理学教学日历 行政管理学教学日历 《行政管理学》教学大纲 依据中央广播电视大学公共事业管理专业对于《行政管理学》教学内容的要求，制定本教学大纲。它要求同学们系统了解行政管理学的内容体系、研究范围和基本概念，掌握行政管理学基本原理，能运用基本原理观察和分析行政管理实践中的一些问题，了解行政管理实践的现状和发展趋势，掌握行政管理活动的一些基本技能。本教学大纲是对同学们的平时学习情况进行必要考查的基本依据，希望同学们根据这个大纲进行学习。

4 第一章 绪 论 [本章一般要求]了解行政管理学的产生与发展；了解每一个发展阶段的代表人物及其理论特点；理解行政管理基本概念的内涵和外延；初步掌握学习与研究行政管理学的基本方法；充分认识行政管理学在我国社会主义建设中的地位和作用。 [本章重点要求] 1．行政与管理的区别与关系 2．行政管理学的定义 3．行政管理学的特征

5 第一节 行政管理学基本概念 一、行政概念的含义 行政是指国家政务的推行与管理，即国家行政机关对国家和社会公共事务的组织与管理活动。 在西方行政史上，对“行政”概念大致有三种理解。 二、行政与管理概念的区别与联系 三、行政管理学的含义 行政管理学是研究国家行政机关有效管理国家和社会公共事务的活动及其规律的科学。

6 第二节 行政管理学的研究对象及特征 一、行政管理学的研究对象及界说 行政管理学的研究对象是行政管理活动，即国家行政机关对国家和社会公共事务所进行的组织与管理活动。 二、行政管理学的研究内容 行政管理学的研究内容十分广泛，概括地说有以下四个方面： 1．行政管理活动的主体——国家行政组织； 2．行政管理行为，包括行政领导。行政决策、人事行政、财务行政、机关管理、行政监督，以及对行政行为的评价等等； 3．行政管理技术与方法 4．行政改革与行政发展等。

7 三、行政管理学的基本特征 从行政管理学的研究对象。内容可以看出，行政管理学主要有 如下特征： 1．政治性与社会性； 2．理论性与应用性； 3．综合性与独立性； 4．规范性与权变性。

8 第三节 行政管理学的产生与发展 一、行政管理学的形成阶段（19世纪末——20世纪30年代） 1．各国学者普遍认为，对行政管理活动进行系统的学术研究始于德国的官房学。 2．最早系统地提出“行政学”概念的，是德国学者施泰因，他于1865年撰写了《行政学》一书。1887年美国学者威尔逊发表了《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，是美国行政学的创始人。1900年美国学者古德诺发表了《政治与行政》一书，认为政治是国家意志的形成，行政是国家意志的执行，政治功能与行政功能应加以区分。1926年美国学者怀特撰写了《行政学导论》一书。1927年威洛比发表了《行政学原理》一书，系统地阐述了行政学理论体系。 1911年美国工厂管理专家泰勒发表了《科学管理原理》一书，被誉为“科学管理之父”。在此基础上，形成了科学管理的一般原则，如系统化原则、计划化原则、协调化原则、标准化原则、效率化原则。

9 3．行政学形成阶段的理论特点 （1）重视机械效率，忽视社会效益研究； （2）重视静态组织结构，忽视动态过程研究； （3）把行政组织看成是一个封闭系统，忽视外部环境因素的 影响； （4）强调物质利益，忽视精神因素，缺乏对人的主体性的认识。 二、成长阶段（20世纪30年代——二战前后） 20世纪30年代初，美国学者梅奥通过对人的行为的观察与实验，发现了人际关系在管理中的重要作用。在此基础上，巴纳德提出了非正式组织与非正式关系理论；从而形成了行政学中的人际关系学派。

10 美国行政学者古立克、巴纳德等将科学管理理论与方法运用到政府管理之中，形成了行政学中的公共管理学派。
行政学从传统时期发展到行为科学时期的显著变化。主要表现为以下几点： 1．从注重组织结构、法律制度及权责分配到同时重视组织中人员意见沟通、个人愿望满足和非正式组织的作用； 2．从只重视监督制裁到重视激发人的主观能动性； 3．由专断领导到民主管理； 4．由“重事”到“重人”。 三、发展阶段（二战以后——现在）

11 第四节 学习与研究行政管理学的意义及方法 一、学习与研究行政管理学的意义 学习与研究行政管理学的根本意义在于，科学地发挥行政职能，有效地管理国家与社会事务，造福人民。具体来说，包括以下几点： 1．学习与研究行政管理学，把握行政管理规律，有助于科学地发挥行政管理职能，实现行政管理目标。 2．学习与研究行政管理学，有助于提高国家公务员素质，培养一大批国家与社会管理人才。 3．学习与研究行政管理学，提高行政管理水平和行政效率，有助于建设有中国特色的社会主义。

12 二、学习与研究行政管理学的方法 学习与研究行政管理学必须以马克思主义方法为指导，具体研究方法包括以下几个方面： 1．理论与实际相结合的方法 2．以调查研究、案例分析为核心的社会学方法。 3．历史学方法与比较研究方法。 4．心理学方法与现代科学研究方法等。

13 第二章 行政组织 [本章一般要求]了解行政组织的含义、特点、类型及其在行政管理中的作用；把握行政组织的主要特点及行政组织的指导原则；明确我国行政机构改革的历史及现状；初步认识我国行政体制改革的发展趋势。 [本章重点要求] 1．行政组织的定义和特点。 2．行政组织的指导原则。 3．行政组织设置的结构方式。 第一节 行政组织概述 一、行政组织的含义 行政组织是指国家为推行政务依法组建的行政机构体系，是国家政权组织的重要组成部分。

14 二、国家行政组织的基本特征 国家行政组织和其他社会组织相比具有如下特点： （1）政治性； （2）社会性； （3）服务性； （4）强制性； （5）适应性。 三、行政组织的分类 根据不同标准，可以对行政组织进行不同的分类。 1．根据行政组织的职权划分和管辖范围，可以把行政组织划分为中央政府、中间政府和地方政府。 2．根据行政组织的内部功能或作用，可以把行政组织划分为领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关和派出机关。

15 第二节 行政组织的设置及其结构方式 一、行政组织机构设置 机构设置是行政管理过程中的一种经常性机制。 行政组织机构设置的主要依据包括环境因素、职能因素、管理范围和人口与财政因素。 二、行政组织的结构要素 行政组织系统是由多种要素复合而成的集合体。 行政组织有三大结构要素，即职位、人员和物力资源。 三、行政组织的结构方式 行政组织的结构方式是指行政组织各要素、各单位、各部门乃至各层级之间的组合形式及各种行政关系的制度化表现。

16 1．首长制与委员会制。 （1）行政组织中法定最高决策权由行政首长一人行使者叫首长制，而法定最高决策权由委员会行使者叫委员会制。 （2）首长制的优点及缺点。委员会制的优点及缺点。首长制和委员会制各有利弊，在行政管理中应力求发挥其优点，克服其缺点，把二者有机地结合起来。 2．层级制与职能制。 （1）层级制是指政府组织从纵向划分为若干层级，每个层级所管辖的业务性质相同，各对其上一层级负责，形成有效的层级节制关系。 （2）职能制是指政府组织平行划分为若干部门，每个部门所管辖的业务内容不同，但管理范围大致相当。 （3）层级制的优点及缺点。职能制的优点及缺点。

17 3．集权制与分权制。 （1）集权制是指行政管理中一切重大决策都由中央政府决定，地方政府很少有自主决定权； （2）分权制是指地方政府对其管辖区域内的行政事务有自主决定权，中央政府不加干涉。 （3）集权制的优点及缺点。分权制的优点及缺点。集权制与分权制各有利弊，在行政管理中应力求把二者有机地结合起来，使行政权的分配合理适度。 第三节 行政组织理论及指导原则 一、西方行政组织理论观点 西方管理组织理论（企业组织理论）是现代行政组织理论的基础。 西方管理组织理论的演变大致分为三个时期，即古典组织理论时期、新古典组织理论时期和现代组织理论时期。 二、社会主义国家行政组织理论

18 1．马克思、恩格斯的行政组织理论观点。马克思、恩格斯对政府组织进行了广泛的研究，特别是通过对巴黎公社经验的总结，对社会主义国家政府组织提出了一些理论构想和原则性论述。
（1）他们对未来社会的基本设想是“劳动者自由联合体”，主张劳动者“自治”和直接参与管理； （2）认为政府只应有“为数不多的重要职能”，主张实行大社会、小政府； （3）主张采取“议行合一”的组织形式； （4）强调“廉价政府”，主张政府及其工作人员是社会的、人民的公仆，由群众直接选举和监督。 2．列宁的行政组织理论观点。俄国十月革命后，列宁十分重视苏维埃政权建设，重视政府管理工作，提出了许多有价值的行政组织理论观点。

19 3．中国共产党在革命战争时期的行政组织理论观点。中国共产党在革命战争年代提出了丰富的组织理论，并在组织建设上实行了一些行之有效的措施，对新民主主义革命的胜利发挥了重要作用。具体来说，有以下几点：
（1）重视组织目标，强化干部素质； （2）强调机构设置要精干，实行精兵简政； （3）重视民主建设，实行民主集中制； （4）强调纪律性，实行严格的组织纪律； （5）重视思想政治工作，运用批评与自我批评方法处理人际关系； （6）主张官兵一致，实行群众路线。

20 三、行政组织的指导原则 行政组织是国家政权组织的重要组成部分，在行政组织建设中，必须遵循以下几个原则： 1．职能目标原则。政府行政组织必须适应政府职能需要，根据职能目标，建立相应的组织机构。 2．精干效益原则。政府机构必须精干合理，定编定员必须按工作任务多少、管理范围大小、工作难易程度等来确定，应使职能与机构相称，工作与人员相称，事业与经费相称。 3．完整统一原则。行政组织必须做到职能目标完整统一，机构设置完整统一，领导指挥完整统一。 4．管理幅度与层次适度原则。管理幅度是指对下属直接管辖的数额，层次是指在组织系统中划分管理层级的数额。管理幅度和层次适度，就是根据不同组织系统确定二者的最佳度

21 5．职、责、权一致的原则。任何行政组织及其工作人员必须做到职、责、权相称和平衡。
6．依法设置的原则。行政组织必须依法设置，必须明确规定各级政府机构设置的数量、人员编制、职权范围、隶属关系、行政程序和行为规范，使行政组织机构设置法制化。 7．稳定性与适应性相结合原则。行政组织的建制必须做到相对稳定，但又要根据社会的发展变化而做适当调整，以适应新的管理需要。 在行政管理中，应重视行政组织原则的研究，揭示行政组织建设的规律，以指导行政组织建设工作。

22 第四节 行政组织机构改革 一、行政机构改革是一项长期的任务 二、行政机构改革的途径与方式 1．根据机构改革的性质不同，可以把机构改革的方式区分为渐进式改革和革命式改革。 2．从改革的范围上看，可以把机构改革区分为局部改革和全面改革两种形式。 3．行政机构改革的途径有三种，即自上而下的改革、自下而上的改革和上下结合同时并举的改革。 4．行政机构改革的方法。

23 第三章 行政领导 [本章一般要求]了解行政领导的含义、特点及作用；把握行政领导的方式、类型及内容；充分认识行政领导艺术和行政领导活动科学化的重要性。 [本章重点要求] 1．行政领导的定义。 2. 行政领导的基本内容。 3．正确认识行政领导科学化和艺术化的辩证关系。

24 第一节 行政领导概述 一、行政领导的含义 行政领导是指国家行政机关为了实现行政目标，对行政管理过程施加有效影响力的活动。在行政管理中主要有以下几种领导关系： 1．在行政组织内部，由组织法规规定的上下级之间的领导与被领导关系。 2．在行政管理活动中，根据行政组织活动原则和行政目标的要求，形成特定的行政首长与行政人员之间的领导与被领导关系，即特定行政首长对行政人员的领导关系。 3．总体性的领导关系，即行政机关作为国家政权组织的一部分，对整个社会实施领导的过程，包括政府对经济、社会、科学技术、文化教育等社会事务的领导。 行政领导构成了一个由领导者、被领导者和环境三种因素组成的动态过程。 二、行政领导的特点 行政领导的特点，即等级性、综合性、权威性、服务性。

25 第二节 行政领导的方式及类型 一、行政领导的方式 在我国，行政领导的基本方式是首长负责制和分工负责制。我国宪法规定：国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。 作为领导方式，首长负责制的含义是，行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导与决策活动具有领导权和最终的决策权，负有主要的或全部的行政责任。 首长负责制的基础是分工负责制，包括纵向分工和横向分工两个方面，即自上而下的逐层逐级的权责分工和同一层级各单位、各部门之间的权责分工。

26 二、集体领导与个人分工负责相结合 为更好地发挥行政领导集体的整体作用，必须坚持集体领导和个人分工负责相结合的原则。 集体领导就是领导集体对重大问题进行讨论，作出决策；个人分工负责就是行政集体内部各个成员为执行和实行领导集体的决定而密切配合，各司其职，各负其责。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方式，个人分工负责是领导集体意志实现的途径。 集体领导和个人分工负责不可偏颇，不可分割，两者相互制约，相辅相成，只有坚持集体领导和个人分工负责相结合的原则，才能使行政领导集体的领导活动卓有成效地进行，提高行政领导效能。

27 三、行政首长的领导类型 行政首长的领导类型大致可分独断型、民主型和放任型三种。 独断型是指将决策权高度集中，完全由行政首长独自决定，下属完全处于被动地位。 民主型是指在整个领导与决策过程中善于发挥下属的作用，决策的执行采取分权的方式进行，对下属工作的检查、监督主要依靠有一定自主权的部门来进行。 放任型是指行政首长不把持决策权，对下属采取自由放任的态度，是一种弹性或自由度较大的领导方式。 以上三种领导方式各有优点和缺点以及适用范围，要注意灵活运用。 四、行政领导方法 在行政管理中，实施行政领导的具体方法多种多样，归纳起来，大致有三种，即强制命令方法、疏导教育方法和榜样示范方法。

28 第三节 行政领导活动的内容 一、计划活动 计划活动，即领导者在进行某项工作或完成某项任务之前，就完成该项任务的指导思想、方法或手段所进行的规划活动。 行政领导进行的计划活动一般包括以下几个方面的内容： 1，决定目标及其先后次序； 2．预测未来； 3．确立行政方案并组织落实； 4．评价和修正计划。 行政领导在计划制定时应掌握以下几个原则，即实事求是的原则、统筹原则、可行性原则、弹性原则、连续性原则。 二、组织活动 组织活动，即领导者通过任务分解和权责分配对各单位、部门乃至每个行政人员实施具体领导。组织活动的核心是用人问题。

29 领导者的组织职能一般包括以下几个方面： 1．人员的组织； 2．财力与物力组织； 3．组织管理。 三、指挥活动 指挥活动，即通过权力线或指挥命令系统实现上级对下级、行政首长对下属的领导。指挥活动通常有两种形式，一是通过强制命令要求下级或下属必须按照某种程序完成某种任务，达成某种目标；二是指导活动，包括战略指导和策略指导。 指挥活动中除了对人的认识，以及在此基础上确定一套有效的战略与策略外，就指挥活动过程本身而言，行政领导人需要注意以下几方面问题：指挥统一、管理幅度、指挥过程中的授权。

30 四、控制与监督活动 行政领导的控制和监督活动通常涉及两大类，即系统和人。其内容一般包括：规范控制和组织行为控制。 行政领导在进行具体的控制与监督活动中应注意以下几个方面：迅速反映偏差和纠正偏差、注意人际关系、勇于承担控制的责任。 五、协调与调整活动 协调是为了各单位、部门乃至各个行政人员之间协同一致地达成目标所进行的领导活动。它主要表现在两方面：一是组织方面的协调；一是人员方面的协调。 在领导活动中，有些问题通过协调无法解决时，就要进行适当的人员调整和机构调整。 行政领导的协调主要是通过三方面的途径实现的，即通过政策与目标获得组织活动的协调，通过行政组织的层级制结构获得协调，通过沟通获得协调。

31 第四节 领导艺术与行政领导的科学化 一、领导艺术的特征 行政领导既是一门科学，又是一门艺术，是科学与艺术的统一。领导艺术是领导者的智慧、学识、经验和各种能力在领导方法上的综合反映，是各种领导能力、领导技巧和领导方法的巧妙运用。 行政领导艺术的特征，即经验性、随机性、特殊性、创造性。 二、领导艺术与领导科学 科学是研究规律的。领导活动规律通常指两个方面：一是领导的一般模式及规律，二是领导的一般过程及运动规律。领导科学是领导艺术从感性到理性的升华，领导艺术是领导科学得以产生的基础。 领导艺术与领导科学的关系总的来说表现为两方面：一是艺术需要科学，二是科学不排斥艺术。

32 第四章 行政决策 [本章一般要求]了解行政决策的含义、类型及地位；把握行政决策的基本原则和基本程序；明确行政决策与行政信息、行政咨询、信息反馈的关系。 [本章重点要求] 1．行政决策的定义。 2．行政决策的基本原则。 3．行政决策的基本程序。 第一节 行政决策概述 一、行政决策的含义 行政决策是指国家行政机关为履行行政职能所进行的出主意做决定的活动。与传统的决策相比，现代决策在决策体制、方法手段和决策过程等方面具有明显的不同。

33 二、行政决策的类型 根据行政事务的特点，可以把行政决策划分为两种不同的类型，即程序性决策和非程序性决策。 程序性决策是关于日常的、例行事务的决定。其特点是：（1）程序性决策经常以相同的或基本相同的形式重复出现；（2）它一般是通过固定的或相对稳定的程序进行决策；（3）程序性决策在行政决策总量中占有相当大的比例，并且决策层次越低，程序性决策所占的比例越大。 非程序性决策是指一次性的、没有固定程序可循的决定活动。其特点是：（1）所要解决的问题一般是从未发生过的，或因其性质和结构极其复杂而无确定的解决办法；（2）解决此类问题时没有固定程序可循，而只能求助于决策者的经验、知识和创造性的思维能力，求助于专家集团和科学的决策体制；（3）非程序性决策在决策总量中虽然数量不大，但大多是关系全局的重大决策。 通常决策层次越高，非程序性决策所占的比例就越大。

34 三、行政决策在行政管理中的地位和作用 行政决策的地位和作用表现在以下四个方面： 1．行政决策是行政管理的核心，贯穿于行政管理过程的始终。 2．行政决策是行政首长的基本职责。 3．行政决策正确与否，直接关系到行政管理的成败。 4．我国行政决策的民主化、科学化问题，直接关系到现代化建设的进程。 在行政决策过程中，重视民主化和科学化，认真搞好行政决策，是有效地发挥国家管理职能，促进社会经济和各项事业发展的前提。

35 第二节 行政决策的基本原则 行政决策的基本原则，是指行政决策过程中所必须遵循的基本准则，它是行政决策过程中固有的客观规律的反映和要求。 行政决策的基本原则有： 一、信息与预测原则 信息是决策的基础。决策实际上是一个信息收集、加工和输出的过程。信息原则即决策时应注意信息的全面、准确和及时。决策是对未来行动所做的～种设想，因此，预测是决策的前提。预测原则要求决策时对环境和事物发展的趋势进行超前性分析。 二、系统与优化原则 系统性是现代决策的重要特点之一。系统原则要求对整体与局部、内部条件与外部环境、当前利益与长远利益、主要目标与次要目标以及它们之间的相互关系进行综合分析，然后再做决定。同时要把决策看成一个连续的动态过程。决策本身是方案的选择过程。优化原则即坚持从多个备选方案中选择最佳的或满意的方案。

36 三、时效与可行原则 时效原则要求决策者能抓住时机，及时抉择，及时执行，防止当断不断、议而不决和决而不行的现象发生。决定需要实施，实施决策需要一定的主、客观条件。 可行原则要求对目标。环境、资源、技术等进行科学论证，以确保决策能顺利实施并达到期望的目标。 四、民主与科学原则 民主原则即决策民主化。它首先要求建立民主制度，保证行政决策真正体现广大人民群众的意志和利益。同时，决策过程中要有群众的广泛参与，集思广益。 科学原则要求实事求是，严格按照客观规律办事，并尽可能地利用现代决策的科学技术和方法 。

37 第三节 行政决策的基本程序 行政决策的基本程序包括以下四个环节： 一、发现问题，确立目标 找到问题，确立决策目标是决策的起点。确定决策目标，首先要发现问题，发现问题的方法是调查研究。 决策目标一经确定，就为决策指明了方向，为选择决策方案提供了衡量标准，并对控制决策的实施提供了依据。 二、拟定论证方案 研究和拟定实现决策目标的各种途径和方法，就是准备行动方案。现代行政决策一般要求有多个备选方案。简单的决策问题，可以直接设想出几个备选方案；复杂的决策问题，拟定方案，一般可以分粗拟阶段和精心设计阶段。拟出方案以后，要对各个备选方案进行科学分析和论证。现代行政决策遇到的不确定因素多，涉及的学科知识多，要依靠专家的力量，集思广益，从多方面进行可行性研究和论证。

38 三、确立方案，组织实施 抉择系统对备选方案进行对比。筛选、排队，权衡利弊，最终选出最佳或满意的方案。在必要时进行局部试验，并根据试点经验，对政策方案进行必要的修正与完善，然后对决策的实施做出全面的安排。 四、监督控制，及时反馈 监督控制即对政策的执行情况进行监测，保证决策意图得到贯彻。监督过程中如发现偏差，要及时反馈，进行必要的调整。

39 第四节 行政决策体制 行政决策体制是指从事行政决策的机构、人员所形成的组织体系及制度。现代行政决策体制一般包括信息系统、咨询系统、抉择系统、执行系统、反馈系统等五个分支系统。 一、行政信息系统 它的功能主要是收集、加工、处理各种信息。 二、行政咨询系统 它的功能主要是设计决策方案，并对决策方案进行科学论证。 三、行政抉择系统 它是现代决策体制的中枢系统，其主要功能是选择决策方案。 四、执行与反馈系统 执行系统的主要任务是贯彻执行决策。反馈系统是信息的回输系统，主要功能是处理反馈信息。

40 第五章 人事行政 [本章一般要求]掌握人事行政和国家公务员等基本概念；了解人事行政在国家行政管理中的地位与作用；认识建设国家公务员制度的必要性及意义；把握人事行政和国家公务员制度的原则和基本内容；充分认识提倡公务员职业道德的重要意义。 [本章重点要求] 1．公务员的定义。 2．我国公务员制度的现状。 3．人事行政和国家公务员制度的原则和基本内容。

41 第一节 人事行政概述 一、人事行政的含义 人事行政是指国家行政机关依据一定的法规制度，对行政人员和人事行政业务进行管理的活动。 人事行政的活动范围通常涉及三个方面： 1．人事组织体制管理； 2．人事过程管理； 3．人事技术工艺管理。

42 二、人事行政的地位和作用 人事行政是行政管理的核心内容，在国家行政管理中占有极其重要的地位。 1．国家行政管理包括很多内容，但无论哪一方面的管理活动，都需要人去完成，能否科学地选人、用人是各项行政管理活动成功与否的关键。 2．人事行政是促进人才智力资源开发，促进社会经济发展的重要因素，甚至可以说是关键的因素。 3．人事行政是否科学，行政人员是否正常发挥作用，关系到政府管理工作质量，直接影响到国家机器的运转和效率。 4．作为政治体制的一个重要组成部分，科学的人事行政对建设高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的政治体制有重要意义。

43 三、人事行政的原则 1．任人唯贤，德才兼备原则； 2．扬长避短，适才适用原则； 3．考试考核，晋升唯功原则； 4．智能互补，结构合理原则； 5．不断更新，合理流动原则； 6．依法管理，事权一致原则。

44 第二节 人事制度的沿革 一、中国古代人事制度 中国古代人事制度经历了萌芽、发展和成熟三个阶 段 1．萌芽阶段——春秋战国时期； 2．发展阶段——秦汉南北朝时期； 3．成熟阶段——隋唐以后。 中国古代人事制度存在着以下严重弊端： （1）重人治，轻法治； （2）重政治、军事、经济人才，轻科技人才； （3）重男轻女。

45 二、西方公务员制度 西方公务员制度是近代资本主义政治、经济发展的产物。它首先在英国建立。继英国之后，法国。加拿大、美国等其他西方国家也先后建立了公务员制度。 西方国家公务员制度的主要内容包括三个方面： （1）公务员管理机构； （2）公务员的分类； （3）公务员的管理。 其主要的共同特征是： （1）公开考试，平等竞争； （2）严格考核，功绩晋升； （3）终身任职，生活保障； （4）政治中立，不参与党派活动； （5）人事统一，依法管理。

46 第三节 我国国家公务员制度的特点 国家公务员是指在国家行政机关依法行使行政权力，执行国家公务的除工勤人员以外的工作人员。 国家公务员制度是有关国家公务员管理的规定、制度和行为规范的总和，是一种科学的人事行政制度。 一、建立国家公务员制度的必要性 现代人事行政，必须对国家公务员有一套科学的管理制度。目前，在我国建立国家公务员制度尤为迫切。 因为我国原有的干部人事制度是在长期的革命和建设中逐步发展起来的，与现阶段发展社会主义市场经济，大力发展社会生产力这个中心任务很不适应。其主要弊端是： （1）“国家干部”这个概念过于笼统，缺乏科学分类； （2）管理权限过于集中，管人与管事脱节； （3）管理方式陈旧单一，阻碍人才成长； （4）管理制度不健全，用人缺乏法治。

47 这些弊病使我们面临两大问题： 一是年轻优秀人才难以脱颖而出； 二是用人上的不正之风难以避免。要全面改革现行干部人事制度，首先要对干部实行分类管理，根据各类人员的不同特点和成长规律，制定各种不同的管理制度。当前重点是建立国家公务员制度。建立国家公务员制度具有重大意义： （1）有利于提高国家公务员的素质，吸引一批人才从事行政管理，形成高效能的行政指挥系统，以适应现代化建设的客观要求。 （2）有利于加强人事工作的法制建设和公开监督，使人事工作从“人治”走向“法治”，形成人才脱颖而出的环境，纠正用人问题上的不正之风。 （3）有利于理顺党政关系，加强和改善党对整个人事工作的领导。

48 二、我国公务员制度的特点 我国公务员制度的建立是从中国实际出发的，它反映着我国的国情和社会主义国家的性质。与西方公务员制度相比，它有以下特点： 1．我国公务员必须坚持中国共产党的政治领导，必须贯彻执行党和国家的路线、方针、政策。西方公务员制度要求公务员不得介人党派活动，不受政党干预。 2．我国公务员在产生方式、管理办法上与西方公务员制度有所不同。 第四节 我国国家公务员制度的基本内容 一、公务员的职位分类 公务员的职位分类是指运用科学方法，把复杂的业务类职位，根据工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，划分不同的类别和等级，对每一职位和职级作出准确的定义和说明，以便对不同类别的公务员进行不同的管理，以及对同类同职级人员用统一标准进行管理。它是一种因事选人的办法。

49 职位分类工作主要有四个步骤： 1．职位调查。这是进行划分职位类别和等级的前提。 2．在职位调查基础上进行纵向和横向分类。 3．制定职位规范。 4．依法实施分类结果。 我国的职位分类只设职务和等级序列。就职务而言，分为领导职务和非领导职务。就级别而言，分为15级。职务和级别有对应关系。 二、公务员的考试考核 公务员的录用考试，是指依照法定的条件和程序，通过一定的方式，挑选所需人才进入业务类公务员队伍的录用制度。录用考试的基本原则是公开竞争、择优录用。

50 我国公务员录用考试的程序是： 1．发布招考公告； 2．对报考人员进行资格审查； 3．对审查合格者进行公开考试； 4．对考试合格者进行政治、品德、能力方面的考核： 5．根据考试考核结果提出拟录用人员名单，报设区 的市以上政府人事部门审批。 考核是对公务员履行岗位责任情况的考察和审核。

51 其主要功能是： 1．可以了解、掌握公务员业务能力和水平，充分发掘和合理地使用人才； 2．可以对公务员的工作作出恰如其分的评价； 3．可以为公务员的培训、晋升、奖惩。调整工资提供可靠的依据。 考核的内容大致有两种类型： 一是单纯对工作实绩的考核； 二是从德、能、勤、绩四方面进行全面考核。 我国公务员的考核是这两种类型考核的综合，即在考核公务员的德、能、勤、绩的同时，重点考核工作实绩。 对公务员的考核要贯彻认真严格、民主公开、客观公正的原则，还要根据不同的考核对象和目的采用不同的方法。

52 三、公务员的奖惩 奖功惩过，是人事行政的一项重要内容，是发挥激励功能的重要手段。奖惩的基本原则是是非分明、奖罚得当。奖励应坚持物质鼓励与精神鼓励相结合。奖励分为嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。 公务员的惩戒是国家依法对有违法失职行为但尚未构成犯罪，或虽构成犯罪但依法不追究刑事责任的行为所给予的行政处罚。惩戒分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除公职六种。 四、公务员的职务升降、任免和回避 五、公务员的培训和交流 公务员培训包括公务员工作技能和业务知识及能力的培养。公务员在培训期间的学习成绩和鉴定应存入本人档案，作为安排使用。晋职和晋升等级的依据，对公务员培训要贯彻学用一致，按需施教，讲求实效的原则。

53 六、公务员的工资福利 公务员的工资制度是有关支付公务员劳动报酬的规章制度的总和。公务员的工资制度一般强调定期提薪原则、适应物价原则、平等原则。社会平衡原则。我国公务员的工资待遇，还强调按劳分配、责酬相符原则。 公务员工资的确定应以职等和劳绩为主要依据，适当考虑年功、受教育程度和工作环境等因素。国家机关为满足公务员的生活需要和特殊需要而设立的休假、公费医疗、补贴制度等都属于福利制度。

54 七、公务员的辞职辞退、退休退职和申诉控告
1、公务员辞职是指公务员主动提出辞去职务的行为。公务员工作到一定年限，并达到国家规定的年龄或因公致残失去工作能力而离开公职岗位的行为叫退休，退休有强制退休和自动退休两种。 2、公务员的申诉制度指的是公务员在受到不公平对待或对处理决定不服时，有权要求处理机关进行复议的一种制度。 3、公务员的控告制度指的是公务员对任何机关及其所属的公务人员的失职、演职、打击报复、栽赃陷害以及其它违法乱纪行为，有权向监察部门或司法部门提出控告的一种制度。 建立公务员的申诉和控告制度，是维护公务员的合法权益、使公务员更好地履行其义务的一项重要保证。

55 八、公务员的权利义务和职业道德 作为公民，公务员享有宪法规定的中华人民共和国公民的权利和义务。作为政府行政机关工作人员，公务员还必须履行特定的义务并享有履行义务所需要的权利。 公务员职业道德指公务员在本职工作中应遵循的道德规范和行为准则。 我国公务员职业道德的主要内容是： 1．全心全意为人民服务； 2．坚持原则，实事求是； 3，廉洁奉公，不谋私利； 4．忠诚积极，以身作则。 提倡公务员良好的职业道德具有重要的意义。

56 第六章 机关管理 [本章一般要求］了解机关管理的含义、任务及原则；把握机关管理的基本内容；明确管理科学化的必要性及重要性。 [本章重点要求] 1．机关管理的定义。 2．机关管理的任务。 3．机关管理的原则。 4．机关管理的基本内容。 第一节 机关管理的含义、任务及原则 一、机关管理的含义 机关这一概念有广义和狭义之分，这里使用的“机关”是从狭义上解释的，是指以办公厅（室）为主的综合性服务机构。机关管理是指运用现代科学技术与方法，依照一定规章制度和工作程序去处理日常性、综合性、服务性事务的活动。其目的在于提高行政效率。

57 二、机关管理的任务 1．参与政务管理，当领导机关的参谋；协助领导机关进行指挥、协调和监督活动；为领导机关汇总工作经验和完善措施。 2．处理日常事务、包括程序性事务，沟通协调性事务和临时性事务等。 3．搞好后勤服务泡括工作条件、物质条件、生活福利待遇方面的服务。 三、机关管理的基本原则 机关管理应遵循节约、服务、精确、廉洁、效率等原则。 第二节 机关管理的基本内容 一、机关事务管理 机关管理头绪繁多，事务繁杂。机关事务管理归纳起来主要有以下几个方面：规章制度、查办、信访、接待、保密、印章等的事务管理。

58 二、会议与会议管理 会议是各级领导机关实施行政管理的一种方法，是一种有组织、有目的地把众人聚集起来一起商讨问题的管理方式。 会议具有沟通、传达、参与、决策等功能。根据会议的功能和形式可以把会议分为不同的类型。 会议管理的核心问题是提高会议质量，重视会议效率。首先要注意会议的内容，重视时间价值；其次是注意控制“会海”问题。办公厅（室）要开好会议，应坚持如下会议管理原则： 1．精简节约原则； 2．讲求质量原则； 3．发扬民主原则； 4．适时、适度、适地原则。 三、公文与档案管理

59 1．公文管理。文书包括公务文书和私人文书。国家行政机关的文书属公务文书，简称公文。
公文的种类很多。我国行政机关的公文有10类15种。 公文管理的基本要求是精简、统一、及时、准确、保密。公文管理的基本程序是： （1）发文程序：包括拟稿、会签、核稿、送审、签发、编号、登记印刷、发放、询办等环节； （2）收文程序：包括签收、拆封、登记、拟办、批办、分发、传阅、承办、催办、办复等环节； （3）归档程序：包括平时归卷、立卷、归档、移交等环节。 2．档案管理。档案是机关、企事业单位和个人在管理活动中形成并作为历史记录保存下来以备查考的文件材料。档案的形式有多种多样。机关档案管理的内容，主要包括档案的收集、整理、鉴定、保管、提供利用。 统计和移交档案馆七个相互联系的环节。其中“利用”是档案工作的出发点和归宿点，其它各个环节都要围绕“利用”开展工作。我国档案管理工作的基本要求是：统一管理，维护完整和安全，确保档案服务于社会主义现代化建设。

60 四、机关财务管理 机关财务管理工作的重点在于管好行政经费的使用。机关行政经费的管理主要是指对本单位行政经费的领拨、开支的计划、分配、控制和监督等活动。机关行政经费管理通常包括预算管理、财务管理、财务活动分析、财务监督等方面的内容。 五、后勤总务管理 后勤总务管理是指对本单位的物资和日常生活事务的管理，其任务是为保障机关正常运转提供良好的条件。各机关一般设立专门的后勤管理机构或者配备专门管理人员负责后勤管理工作。

61 第三节 机关管理的科学化 一、机关管理科学化的内容 随着现代化大生产和科学技术的高速发展，机关管理科学化势在必行。机关管理科学化主要包括以下几个方面的内容： 1．管理观念的现代化； 2．工作程序、管理制度的科学化； 3．管理手段与方法的科学化。 二、现代科学管理方法与技术 1．系统科学方法。 2．目标管理方法。 3；办公自动化技术。

62 第七章 行政监督 [本章一般要求］了解行政监督的含义、特点及其在行政管理中的作用，以及我国行政监督的各种形式和内容；掌握行政监督应遵循的原则。 [本章重点要求] 1．行政监督的定义。 2．我国行政监督的形式和内容。 3．行政监督的原则。

63 第一节 行政监督概述 一、行政监督的含义 行政监督是政党、国家机关和人民群众对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动所进行的督察和督导活动，是一种法制监督。可以从以下几个方面来理解这个概念： 1．行政监督的主体是政党、权力机关、检察机关、审判机关、企业事业单位、社会团体、公民。我国社会主义的行政监督主体具有空前的广泛性和群众性。 2．行政监督的对象是各级国家行政机关及其工作人员。 3．行政监督的目的主要是保障社会主义民主和法制，保障行政机关依法行政，保障行政法的实施和行政职能的实现。 4．行政监督是一种法制监督。一方面，行政监督主体的监督权都是法律赋予的，其监督活动都要依法进行；另一方面，对行政机关及其工作人员的监督，都是对其在行政活动中遵守法制情况的监督。

64 二、行政监督的分类 1．以监督的主体为标准，可划分为政党监督、权力机关监督、司法机关监督、人民群众监督和社会舆论监督，以及行政机关对自身的监督。 2．以各监督主体同行政管理的关系为标准，可分为内部监督和外部监督。 3．以监督的目的和方法为标准，可分为积极性监督和消极性监督。 4．以监督的时间先后为标准，可分为事先监督、事中监督和事后监督。 5．以监督的组织形式为标准，可分为高层、中层、基层的监督。 6．按监督权限的性质，可分为专门行政监督与非专门行政监督。

65 三、行政监督的原则 1．经常性原则。行政监督应当贯穿于政府管理的始终，只有经常监督，才能克服和防止政府机关所有管理环节上的缺陷和公务员的违法失职行为，查明产生这些问题的原因，并及时加以消除。 2．广泛性原则。首先是监督主体的广泛性，其次是监督对象和范围的广泛性。 3．公开化原则。加强监督工作的透明度，使一切不合理的行政行为及非法行为置于广大群众的监督之下。 4．确定性原则。何种机关对何种机关实施监督，何种机关属何种监督，以及监督的范围、任务、方法都必须是具体的、明确的。 5．有效性原则。行政监督要有效率和效果。要根据相应的情报信息，及时、迅速地实施监督行为。监督效果指违法必究，执法必严，对违法失职者要一视同仁地追究责任，做到法律面前人人平等。

66 四、行政监督的任务和作用 行政监督的主要任务是发现和纠正一切违反国家行政管理原则、法规、规章的行为，防止和纠正行政管理活动中的偏差，保障行政目标准确、及时地实现。行政监督的主要目标是行政管理的效率和效益，即监督工作的数量、质量及社会后果、影响。 行政监督的作用主要有： 1．预防作用。通过行政监督把行政管理中可能出现的错误、非法行政消灭于未发生之前，这样可以避免由于行政管理的失误所造成的损失。 2．补救作用。通过行政监督发现各种问题，然后解决这些问题，以减少损失和失误。 3．改进作用。通过发现问题，总结经验，吸取教训，建立健全规章制度，促进政府及其工作人员改进工作、提高效率。

67 五、加强行政监督的现实意义 1．加强行政监督是加强我国民主政治的建设需要。 2．行政监督对改革开放总方针的贯彻执行起着保障作用。 3．加强行政监督有利于保护国家、社会、集体和公民的合法权益。 4．行政监督对实现行政管理法制化起着促进作用。 5．加强行政监督对反腐倡廉、防止官僚主义、提高行政效率大有益处。

68 第二节 行政机关内部自我监督体系 一、政府机关内部的自我监督 政府机关内部的自我监督以提高行政效率为中心，它包括一般监督、职能监督和主管监督。 一般监督，指各级行政机关相互之间按照直接隶属关系。自上而下、自下而上及横向交错所进行的监督。 职能监督，指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对其它部门所进行的监督。 主管监督，指国务院部委和各直属机关对地方各级人民政府相应的工作部门，上级地方人民政府的工作部门对下级地方各级人民政府相应的工作部门，以及国务院各部门对各自所属的企事业单位所进行的监督。

69 政府机关内部监督所采用的工作方式主要有：
1．工作报告。 2．工作指示。 3．工作督促。 4．审查。 5．检查。 6．调查。 7．召开会议和参加会议。 8．批评、建议、处分和处罚。 二、国家行政监察机关的专门监督 专门监督是指政府设立专门机关对所有部门的行政工作实行的全面性监督。一般是在政府系统中设立专门行使监察权的国家行政监察机关。

70 我国行政监察机关的发展经历了三个时期，即
（1）1949年一1954年，政务院设立了人民监察委员会； （2）1954年一1959年，人民监察委员会改为监察部； （3）1986年以来，国家恢复行政监察体制，设立了国家监察部。 为了继承和完善我国行政监察体制，要做好以下几方面的工作： 1．国家行政监察机关的法律地位、工作权限、监督程序和方式方法要有明确的立法规定。 2．建立科学的行政监察机关的领导体制。 3．加强监察机关系统的“垂直领导”。 4．处理好监察机关与其他国家机关和党的纪检机关的关系。 5．保证监察机关的独立性。

71 三、国家审计机关的监督 现代审计是指专门的经济审查活动，已纳入法制轨道。这种监督是根据会计记录等有关资料和国家有关的法规，由国家审计机关依法审核和稽查有关单位的财政财务收支活动、经济效益和财经法纪的遵守情况，并作出客观公正的评价，提出审议报告，以加强经济管理、维护法制的监督检查活

72 1．审计的分类： （1）按照审计的目的，可分为财务、财政审计，经济效益审计，财政法纪审计。 （2）按照进行审计的时间可分为：事前审计，事后审计。 （3）按照组织审计的形式可分为：送达审计，就地审计，委托审计，其他审计方式。 2．审计机关的职权： （1）调查权。 （2）处理权。 （3）采取强制措施。 （4）通报。 3．审计的方法： （1）盘存。 （2）凭证检查。

73 第三节 政府外部监督体系 一、政党监督 二、国家权力机关的监督 国家权力机关的监督又称立法监督。我国权力机关对政府实施的监督权主要表现在： 1．决定权； 2．审查权； 3．罢免权； 4．质询权； 5．视察、检查权。 三、国家司法机关的监督 1．我国人民检察院实施的监督范围。 2．人民法院的工作方式。 四、群众团体的民主监督 五、人民群众的监督 六、社会舆论的监督

74 第八章 行政效率 [本章一般要求] 理解行政效率的含义；掌握评价行政效率的标准及方法；充分认识提高行政效率的重要性及意义。 [本章重点要求] 1．行政效率的定义。 2．评价行政效率的原则和方法。 3．提高行政效率的途径。 第一节 行政效率概述 一、行政效率的含义 1．效率。效率最初是电学和机械学中使用的概念，即表示产生的能量与投入的能量之间的比率。 2．行政效率。行政效率是指国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动所取得的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力、时间的比率关系。

75 行政效率主要体现在以下三个方面： （1）行政效率是定量分析与定性分析的有机结合； （2）行政效率体现在社会效益上，是效率和效果的统一； （3）行政效率体现在行政管理的各环节、各层次中，是行政 管理体系多种因素的综合反映，是对行政管理活动的整体要求。 二、行政效率的意义 行政效率的意义： l．经济意义上的行政效率； 2．社会意义上的行政效率； 3．规范意义上的行政效率； 4．能力意义上的行政效率。

76 第二节 行政效率的评价 一、评价行政效率的必要性 二、评价行政效率的标准与方法 通常采用的标准和方法有： 1．功能标准与功能测定法； 2．行为标准与标准比较法； 3．数量标准和行政费用测定法； 4．能力标准和能力比率测定法； 5．系统标准与因素分析法。

77 三、评价行政效率的原则和要求 评价行政效率的原则： 1．规范化原则。评价行政效率必须有明确的标准和统一的规范。 2．全面性原则。应当全面、系统地对行政效率作出评价，防止以偏概全。 3．具体性原则。在评价行政效率中要坚持具体分析，有选择地应用适用的标准进行具体评价。 4．客观性原则。在评价行政效率时，坚持实事求是地考察和分析问题，真实地反映行政工作的实际效率。 5．效用性原则。对行政效率的评价应得出明确的结论，并将结论作为总结经验、改进工作、奖优罚劣的依据。

78 *评价行政效率的具体要求： 1．局部效益与整体效益相结合，局部要服从整体。 2．短期效益与长远效益相结合，短期效益要服从长远效益，以长远效益决定取舍； 3．内部效率与外部效益相结合，内部行政效率要服从外部社会效益。 4．经济效益与社会、环境、生态效益等相结合，即单纯的经济效益要服从整体的社会效益。

79 第三节 提高行政效率的意义与途径 一、提高行政效率的意义 提高行政效率的意义： 1．提高行政效率是行政管理学的中心问题； 2．提高行政效率是行政管理活动所追求的目标； 3．提高行政效率是行政改革的总体要求； 4．提高行政效率是社会主义现代化建设的迫切需要。

80 二、提高行政效率的途径 1．影响行政效率的主要因素： （1）行政机构的设置； （2）行政职位的设置； （3）管理方式； （4）行政人员的素质； （5）决策和执行状况。

81 2．提高行政效率的途径： （1）改革机构，建立合理的行政组织，是提高行政效率的一个重要条件。 （2）健全行政管理法规和工作制度是提高行政效率的制度保证。 （3）提高领导者的素质和领导艺术是提高行政效率的一条重要途径。 （4）加强培训工作，提高行政人员的素质是提高行政效率的基础。 （5）实行激励原则，调动人的积极性。 （6）改善行政和工作条件是提高行政效率的物质保证。 （7）逐步实现管理技术和工具的现代化。管理技术和工具的现代化是提高行政效率的技术保证。