衛生方案的目標設定與規劃審議 Health Program: Goal Setting and Planning Review

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1 衛生方案的目標設定與規劃審議 Health Program: Goal Setting and Planning Review
2014年衛生福利部企劃研考人員研習會 衛生方案的目標設定與規劃審議 Health Program: Goal Setting and Planning Review 陳敦源 國立政治大學公共行政學系教授

2 自我介紹 陳敦源 Dr. Don-yun Chen 國立政治大學公共行政學系教授兼系主任 專長 民主治理、電子治理、健保政策之分析與管理
美國羅徹斯特大學(University of Rochester)政治學博士 專長 民主治理、電子治理、健保政策之分析與管理 最近研究方向 台灣文官調查、健保政策(兩會合一、收支連動)、健保政策之政治可行性評估、電子化民主與公民參與

3 壹、前言 認識台灣當代公部門 Old is New !

4 1-1 新時代中的公共管理者 民主改革的洗禮：人民是頭家 公私部門的不同：媽媽的專業 行政獨大的傳統：父母的政府
高階公務員同時扮演公共政策的： 決策者：是政治又是專業 執行者：徒法不足以自行 評估者：主觀的目標與客觀的績效

5 1-2 舊的：行政獨大的傳統 媒體使用「布希政府」的英文是什麼？ 答案：Bush Administration
問題：為何不用Bush Government ? 討論： 政府與行政有何不同？ 「行政國」(administrative state)代表什麼意義？ 我國傳統治理文化是「行政即政府」或「行政獨大」，因此，台灣民主政治與行政國是否有衝突存存在？

6 1-3 描繪行政獨大與專業獨裁

7 1-4 貪腐為何讓民眾的憤怒？ 公部門是一種「專業不對稱」(professional asymmetry)的工作，民眾與政府之間存在專業不對稱，好似醫病關係。 「信任」(trust)是這個關係的核心，需要外控制度與內控倫理來維繫這個關係。 國際透明組織對於貪腐的定義：”Abuse of entrusted power,” 「信託權力的濫用」，就有信任關係被濫用的意義在其中。 民眾為何痛恨貪腐？好比大眾看見嬰幼兒被父母虐待一樣的憤怒，因為嬰幼兒沒有選擇必須相信父母，好比人民在專業上也是如此，反之，在自己無知的狀態下被欺負，民眾會非常憤怒。

8 1-5 新與舊的聯接：新的倫理結構

9 1-6 事務官的義務：中立能力 「蚊子館」是誰的責任？政務或事務？
1-6 事務官的義務：中立能力 「蚊子館」是誰的責任？政務或事務？ 如何回應這個困境？中立能力(neutral competence)的三部曲： 第一步：有能力提出計畫以及評估報告，事先分辨成為「蚊子館」的風險。 第二步：不論政務首長如何決定，聽命行事。 第三步：盡己之能，讓計畫推動的方案避免成為「蚊子館」。 事務官的核心能力：研究、發展、與考核

10 貳、公共政策 認識公務員的影響力

11 2-1 公共政策的定義 定義：政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。政府以各種相關活動表示公共政策的內涵，如法律、行政命令、規章、計畫、方案、措施、服務、產品等。 名詞釋義： 1. 公共問題：大眾的事，管理公共問題就是管理眾人的事，就是政治。 2. 作為與不作為：不作為也是政府的作為。 3. 相關活動：其中一種說法就是公共政策的「類型」。

12 2-2 政策管理：施政架構觀點 施政理念 政策目標 問題分析與確認 策略 政策 計劃 方案（法規、命令） 專案或行動計劃 措施 執行計劃
編列預算 執行網絡或計劃評核術 執行、控制與考核評估

13 2-3 政策管理：過程論觀點 政策制定 問題認定 政策規劃 政策合法化 政策執行 政策評估 回饋

14 2-4 政策管理：AIDOOSEE觀點 1. 問題知悉 (Awareness) 2. 資訊蒐集 (Information)
3. 問題界定(Definition) 4. 目標設定(Objective) 5. 方案發展(Options) 6. 方案選擇 (Selection) 7. 方案執行(Execution) 8. 方案評估(Evaluation) 怎麼回事？ 該怎麼辦？ Revised From Kneeland(1999)

15 2-5 規劃的困境：想得到、作不到？ 　許多政策的專家知道建構「好」政策的技術細節，這是公共政策改革的「內容」（What）問題；但是，這些政策專家也常常問：「我們提出的政策真的不錯，然而為何無法被實現？」…這些疑問是「如何」（How）實現政策改革的問題。 引自Managing Policy Reform一書 by D. W. Brinkerhoff and B. J. Crosby (2002: 3) D. W. Brinkerhoff

16 2-6 政策專業的管理焦點 命運？ 船到橋頭自然直。 「方案管理」 全知全能？ 人無遠慮，必有近憂。

17 2-7 方案管理：問題與決策 問題： 決策： 政策的現狀與政策應該如何之間的落差(gap)。問題解決就是弭平落差的活動。
　從兩個或兩個以上的方案中作一個選擇(choice)。決策制定就是完成選擇的活動。

18 2-8 政策管理：問題與決策比較 規劃決策 相互包含 政策問題 關注未來 創意導向 方向定位 關注過去 層級較高 分析性的 操作化的
層級較低 相互包含

19 2-9 政策管理：四種角色觀點 角色 價值 目標 模式 批判 Charles O. Jones (1984) 理性者 技術者 漸進者 改革者
政策分析師/規劃者 研究方法 可發覺的 完整性 限制的認識不足 技術者 專家 專業訓練 他人決定 明確性 狹隘 漸進者 政治人物 現狀 由新的需求決定 協商性 保守 改革者 公民與說客 改變 由實質的關懷決定 行動 不切實際 無法妥協

20 2-10 方案管理—事例 長期照護十年計劃 問題與政策目標：老年化社會來臨，失能失智老人的照護問題，藉由許多駭人的社會事件，成為台灣政府不得不面對的社會問題。 研究：長照的兩大問題：財務與服務輸送。 方案設計：先實行三年先導計畫，找出服務模式與需求樣態，接著決定長照保險。 方案選擇：目前先用社會福利模式，未來將用長照保險模式。 執行、評估：地方政府負責執行方案，並回饋相關績效。

21 參、方案管理 說得到、作得到

22 八個步驟：AIDOOSEE觀點 1. 問題知悉 (Awareness) 2. 資訊蒐集 (Information)
3. 問題界定(Definition) 4. 目標設定(Objective) 5. 方案發展(Options) 6. 方案選擇 (Selection) 7. 方案執行(Execution) 8. 方案評估(Evaluation) 怎麼回事？ 問題與目標 該怎麼辦？ 規劃與審議 Revised From Kneeland(1999)

23 AIDOOSEE模型 步驟一 問題知悉 (Awareness)

24 3-1-1 問題知悉： 　　　　提問的重要 唯有提出好問題， 才能得到好答案。 科明斯(E. E. Cummings; )

25 3-1-2 問題知悉：分類 「修正問題」(Fix-it problem) 「執行問題」(Do-it problem)
某些現狀是有問題的，必須要尋找適當的方式改變之。比方說，垃圾量不斷增加，政府開銷越來越大，必須處理之。 「執行問題」(Do-it problem) 著眼在未來的狀態，思考如何從現狀達到心中未來的狀態。比方說，非核家園的理念，應該如何落實。

26 3-1-3 問題知悉：問題思考 俗話說：「十次車禍九次快」 結論：都是速度惹的禍。 政策設計：罰超速。 另類思考，想想變異數...

27 3-1-4 問題知悉：自我分析 理性 vs. 感性 分析性思考 vs. 全像性思考 關心事實 vs. 關心倫理 線性思考 vs. 非線性思考
(左腦) (右腦)

28 左腦與右腦特性比較 右腦 左腦 循直覺形式,不走步驟 主觀 循邏輯形式 對時間以全像看待 客觀 注意整體 以時間切割事務 相對,互為主觀
注重歷史結構 問「為何不」 左腦 循邏輯形式 客觀 以時間切割事務 注意細節 真假、黑白 短暫記憶 批判思考,問「為什麼」

29 3-1-5 問題知悉(議程設定) 政策問題的起源：外部、內部、混合 政策問題知悉：John Kingdon政策支流理論
政治支流、政策支流、問題支流，政治企業家的「操作」(coupling)，當「政策窗」(policy window)開啟的時刻，該項政策就會站上社會的「公共議程」(public agenda)，進而成為進入正式政策決策制度的政策議題。

30 3-1-6 問題知悉：行動準則 有事沒事，走動走動，注意「政策流」。 取樣並深入研究。 與「利害關係人」保持聯繫。
訓練並信任自己的「嗅覺」。 大膽假設，小心求證。 沒有問題？找一個問題！

31 AIDOOSEE模型 步驟二 資訊蒐集 (Information)

32 3-2-1 資訊蒐集：有限理性 ＊決策者對人性必有看法
真實的人不是全知全能，也不能預知未來。他們無法在精確、無成本、以及立即反應的狀態下，絲毫不差地處理複雜的問題，他們也無法完全地與自由地和其他的人溝通，他們的理性是有限的(bounded rational)，他們自己也知道。 - Milgrom and Roberts (1992) ＊決策者對人性必有看法

33 3-2-2 資訊蒐集：成本問題 蒐集資訊是有成本的！尋找關鍵資訊。
當成本<獲利時刻，繼續蒐集，一直到成本>獲利，就停止搜尋資訊。 舉例：買舊車，Lemon or Plum?

34 3-2-3 資訊蒐集：心理因素 從眾心理：「沉默螺旋」作用。 只看見「自己想看」的資訊。 被「框架」(frame)的資訊。 文辭修飾的實驗：
Tversky & Kahneman的著名實驗

35 風險框架的實驗 面對新一波的腸病毒大流行，預測可能會有600位小朋友死亡，衛生署想出兩個方案因應。 選擇情境一 選擇情境二
A案：200位小朋友將會得救。 B案：有1/3可能全部小朋友都得救，有　　　2/3沒有一位小朋友得救。 選擇情境二 C案：400位小朋友將會死亡。 D案：有1/3可能沒有一位小朋友死亡，　　　有2/3所有小朋友都死亡。

36 風險框架實驗的結果 面對決策情境一： 面對選擇情境二： 其實，每一個選項的期望值都相同。 結論： 72%選A ，28%選B
22%選C，78%選D 其實，每一個選項的期望值都相同。 結論： 面對生命，人們傾向規避風險。 面對死亡，人們傾向追逐風險。

37 3-2-4 資訊蒐集：組織問題 資訊層層上報的危險！
舉例：機關有四個層級，最下面層級蒐集到100單位的資訊，每向上報一個層級，就被篩選掉20%的資訊，最後長官得到多少資訊？ 　0.8x0.8x0.8= 0.512

38 3-2-5 資訊蒐集：行動指引 了解人處理資訊的限制（有限理性）。 蒐集資訊的架構可以先立定，比方說SWOT分析，就是一個架構。
資訊的來源，可以是文件與人員。 資源有限，必須一直思考為何要某項資訊，不要為了蒐集資訊而蒐集資訊。 資訊篩選的時刻，必須避免偏誤(bias)，可以團體(teamwork)的方式避免之。

39 SWOT分析是什麼？ 一種在1920年從哈佛企管課程所起源的政策模式，組織可藉由建構「組成與定義組織的目的、政策與活動系統化運作」，進行組織的「策略管理」，其過程以進行組織的下列四項分析為主要工作： 「優點」(S：Strength) 「缺點」(W: Weakness) 「機會」(O : Opportunity) 「挑戰」(T : Threat)

40 AIDOOSEE模型 步驟三 問題界定 (Definition)

41 3-3-1 問題界定：最重要的步驟 如果我有一個小時去拯救世界，我會花五十五分鐘定義問題，用五分鐘尋找解決方案。
- 愛因斯坦(Albert Einstein, )

42 3-3-2 問題界定：落差分析 落差：指事情現狀與應該狀態之間的 差異。比方說，坐汽車前座應該綁安 全帶，但是，還有很多人沒做到。
落差：指事情現狀與應該狀態之間的　　差異。比方說，坐汽車前座應該綁安　全帶，但是，還有很多人沒做到。 SCOC 落差分析 (前座安全帶) 資訊：事實、意見、看法… 問題面:現狀　(Fix-it) 方案面:願景　(Do-it) S 症狀 Ｃ 原因 Ｏ 結果 限制

43 3-3-4 問題界定：因果關係 必要與充分條件。 相關但是不一定有因果關係。 注意第三因素的影響。 時間因素，果不可能發生在因之前。
必要條件，二氧化碳與汽水。 充分條件，豬舍與烤肉。 相關但是不一定有因果關係。 注意第三因素的影響。 冰淇淋銷售量與犯罪率 時間因素，果不可能發生在因之前。 排除法，有時比直接尋找原因有效。

44 3-3-5 擬「政策議題報告書」 1. 議題來源與背景 2. 議題受重視原因 3. 標的人口(target group)
4. 利害關係者指認(stakeholders) 5. 過去相關的計劃與活動 6. 議題處理的目標或目的 7. 績效評估標準 8. 方案分析技術選擇 9. 預擬可行的替選方案 10. 建議處理方式 11. 相關附錄

45 3-3-5 問題界定：行動指引 除非將問題定義清楚，任何尋找解決方案的努力都是白費的。 不斷問「為什麼？」
作對事情　(Do the right thing) 把事情做好　(Do things right) 不斷問「為什麼？」 修正問題著重症狀與原因的分析，執行問題著重結果與限制尋找。 注意自己邏輯思維的影響。 準備「政策議題報告書」

46 AIDOOSEE模型 步驟四 目標設定 (Objective)

47 3-4-1 目標設定：工作的導航儀 如果你不知道自己要去哪裡， 你怎麼能期望要抵達目的地呢？
　如果你不知道自己要去哪裡， 你怎麼能期望要抵達目的地呢？ In you don’t know where you are going, how can you expected to get there? Basil Walsh 　　(美國當代作家)

48 3-4-2 設定政策目標的意義 目標設定與問題搜尋、問題過濾、問題界定、政策預測、選項分析、政策執行與評估、政策承繼與終結等階段都有密切的關係，因此我們必須了解政策目標之意義、類別與來源，以奠定政策目標的研擬與管理觀念。 - Hogwood and Gunn(1984)

49 3-4-3 政策目標的特性 學者David Weimer 與 A. Vining認為，政策目標有下面的特性：
一、多元性：公共政策通常都有許多目標，需要「多目標政策分析」。 二、衝突性：政策的衝突性往往從不同利害關係人(stakeholders)身上展現。 三、含糊性：政策問題的複雜，讓政策決策過程中，政策目標才慢慢浮現。

50 3-4-4 目標設定：多元性 可 能 選 項 (結婚對象)
多目標決策：多屬性效用模型（Multi-attribute Utility Model; MAUM）之標準/選項表 可　能　選　項　(結婚對象) 選擇標準 阿美 詩寒 嬌嬌 外表 70 100 50 財產 20 生育 綜合 問題： 1. 三項標準權數相同，選擇誰？ 2. 財產權數60%，其他兩項各20%，選擇誰？

51 3-4-5 目標設定：衝突性 每一項公共政策都有目標價值的衝突，主要來自於下面五項：
成本vs.效益：受益或是受害，比方說焚化爐 直接vs.間接：環保政策保護下一代 經濟vs.社會：福利政策鼓勵懶惰？ 長期vs.短期：政治景氣循環 道德vs.非道德：墮胎爭議 實質(substantive)目標與工具(instrumental)目標的衝突：前者墮胎(pro life vs. pro choice)，後者非核家園共識下「停建核四」還是「核一核二提早退役」。 衝突的管理(conflict management)：衝突分析、談判與調處、風險溝通。

52 3-4-6 目標設定：模糊性 政策目標模糊性的來源： 政治面：政務部門與事務部門基本目標的落差，比方說執政黨勝選vs.政策目標
知識面：公共政策內容的未知性，讓政策目標難以制定，比方說，基因食物到底要不要管制？ 方案面：規劃或是執行的過程，因為多元利害關係人以及行政部門多元立場的關係，讓政策目標價值混亂，難以定案，比方說，兩岸關係的政策。

53 3-4-7 政策目標與公共利益 巴瑞多原則(Pareto Criteria)
巴瑞多改進(Pareto Improvement)：從政策X改變到政策Y，如果能夠讓至少一人獲益，沒有任何人受害，這就是一個整體社會提昇的政策改革。 巴瑞多最適(Pareto Optimality)：如過我們在巴瑞多改進的過程中，最後來到一點Z，我們已經再也不能找到另外一點作巴瑞多改進，我們就稱Z點為巴瑞多最適。 經濟的考量：現狀的守護，修改，Keldor-Hicks的補償原則(compensation principle) 政治的考量：補償能解決問題，還是製造政治問題？「大聲就有奶吃？」 Vifredo Pareto 1843~1923

54 3-4-8 目標設定：方法 文件分析：目前重要的政府治理世紀目標，環保、健康、以及安全。
民意調查：民眾最關心什麼？問題：「你認為台灣目前最重要的公共政策議題是什麼？」 公民諮詢委員會：公民會議等審議式民主(deliberative democracy)作為 專家判斷：德非技術(Delphi Technique)或是集體決策技術如名目團體技術(Nominal Group Technique)

55 3-4-9 目標設定：行動指引 目標設定是政策決策最核心的概念。 政策目標特性：多元、衝突、模糊
多元：民主政治多元社會的必然 衝突：目標之間必須有「取捨」(trade-off) 模糊：目標的釐清是政策過程的持續工作 政策主要目標，追尋「公共利益」，但公共利益有定義與執行的問題。 設定目標的方法：人民或專家決策，但兩者必須有所呼應。

56 AIDOOSEE模型 步驟五 方案發展 (Options)

57 3-5-1 方案發展：政策的定義 Thomas Dye: 公共政策是政府選擇作為或不作為的任何行動。
Public policy is whatever governments choose to do or not to do.

58 3-5-2 方案發展：主要分類 經濟可欲性分析 政治(組織)可行性分析(feasibility)
解決方案的尋找與評估，或是方案對於國家社會經濟層面影響，比方說，失業率,車禍死亡率等。舉例而言，闢建南部國際機場的成本效益分析。 政治(組織)可行性分析(feasibility) 解決方案成為正式政策的可行性分析。主要是針對利害關係人支持程度的分析。比方說，農業金融機構改革法案的政治可行性評估。

59 3-5-3 方案發展：創造性 「九點」問題：用四條連續的線將所有九個點連在一起。 隱藏的 思考界線

60 3-5-4 方案發展：具備能力 具備相關行為科學(經濟學)的背景。 具備相關法律事務背景與經驗。
蒐集國外資料，了解並比較相關發展，尋找啟發。 能夠領導專家團隊，發展解決方案。 能夠聽取利害關係人的反應並回饋，「公民參與的技術」。

61 3-5-5 方案發展： 公民參與模式之比較 特性 模式 使用經費 籌備時間 進行時間 公民會議 願景工作坊 公民陪審團 審慎思辯民調
3-5-5 方案發展： 公民參與模式之比較 　　　特性 模式 使用經費 籌備時間 進行時間 公民會議 約 萬 3個月 7-8天 願景工作坊 約200萬 3-6個月 2天 公民陪審團 2-3個月 4-5天 審慎思辯民調 依天數約 萬 4-6個月 2-3天 法人/公民論壇 50-100萬 公聽會 10-30萬 1-2個月 半天─1天 一般民調 20-40萬 14-30天 3-5天 資料來源：黃東益教授

62 3-5-6 實踐經驗：線上公民會議 何謂公民會議？
　何謂公民會議？ 由丹麥科技委員會所發展，邀請不具專業知識的公眾，針對爭議性政策，事前閱讀資料並作討論，設定議題領域中想要探查的問題，然後在公開的論壇中，針對這些問題詢問專家，最後，在一定知識訊息基礎上，對爭議性的問題相互辯論並作判斷，並將討論後的共識觀點，寫成正式報告，向社會大眾公布，並供決策參考。

63 10/16/2005 預備會議第一場專家：王章凱教授

64 3-5-7 方案發展：行動指引 永遠將「保持現狀」，也就是「什麼都不做」列為選項。 除了經濟可欲性的分析之外，也不可忽略政治可行性的分析。
方案發展的創造性，來自於越界思考。 儘量將所有可能的方案都考慮進來。 相關能力的具備，有利於方案發展。 專業與民意的問題，作決策知識的蒐集與管理者。

65 AIDOOSEE模型 步驟六 方案選擇 (Selection)

66 3-6-1 方案選擇：決策的重要 沒有任何事比作決策更艱難， 　　　因此， 也沒有任何事比它更珍貴。 　　　　　　　　拿破崙, 1804

67 3-6-2 方案選擇：決策原則 Choosing how to choose… 決策原則不只一種，先選擇決策原則，才可能有方案選擇結果。
掌握選擇決策原則的權力，就是掌握了選擇結果的權力。 案例說明：誰是資優學生？

68 3-6-3 方案選擇：決策的模型 政治性決策 漸進決策 垃圾桶決策 混合掃描決策 滿意決策 理性廣博決策 非理性 理性

69 3-6-4 方案選擇：誰作決定？ 1. 決策系統(decision system)：議會或委員會作決定。原則：越多人參與決策，政策說服越重要。 2. 決策者(decision maker)：首長、各局處長作決定。 3. 規劃者(planners)：都市規劃或其他官僚人員。原則：越專業的議題越可能由第一線規劃人員作決定。

70 3-6-5 方案選擇：風險 不可知與不確定 客觀機率與主觀機率 風險態度 不可知︰完全沒資訊（真有世界末日？）
不確定︰有一些資訊（風險評估與管理） 客觀機率與主觀機率 客觀機率︰根據邏輯推理而來的模式 主觀機率︰根據個人經驗判斷而來的模式 風險態度 風險追逐、風險規避、風險中立

71 3-6-6 方案選擇：期望值 可能方案選項，未來可能發生情況(風險)，與決策結果三者之間的關係。
舉例：我有100萬，可投資A股票一年，景氣復甦我可以賺10%，景氣持續下滑我會賠20%，景氣維持我不賺不賠，經建會預估明年有20%機率景氣復甦，30%景氣下滑，50%維持平盤，請問我該投資還是放在銀行定存(利率趨近零)？ 解答： 　110x x0.5+80x0.3=96<100

72 3-6-7 方案選擇：民意機關公關 議會聯絡人的重要性！ 爭取法案在立法機關通過的做法 試探性的發布消息 把握適當提出時機 爭取社會資源協助
加強聯繫維持情誼 提供資訊增進瞭解 列席各項相關會議 議會聯絡人的重要性！

73 台北市府會聯絡工作資訊行動分類 傳輸者 接受者 資訊擁有權者 聯絡人角色 行政 立法 守門員 代表 行政/ 立法/ 守門員/ 資料索取
選民服務 代表 法案審查 行政/ 立法/ 守門員/ 質詢應對

74 溝通網絡的資訊樞紐 行政部門 立法部門 府會聯絡人(資訊樞紐)

75 3-6-8 方案選擇：行動指引 先選擇決策原則，再作決策。 利用「標準/選項」表作決策。
對於未來不確定的「風險」，以「期望值」的概念來界定。 找「對的人」參與決策。 別忽略「國會公關」的重要性。 平衡「理性」與「直覺」。 別等待「完美方案」出現才作決策。

76 AIDOOSEE模型 步驟七 方案執行 (Execution)

77 3-7-1 方案執行：定義 執行乃是導向一個方案實施的有關活動。它總共包括三方面：
Charles O. Jones 執行乃是導向一個方案實施的有關活動。它總共包括三方面： 闡釋(interpretation): 將方案語言轉化為行動指引。 組織(organization): 設立專責機構與實施方法。 應用(application): 提供服務、給付、等例行活動。

78 3-7-2 方案執行：工具 權威性工具：交通規則罰單 誘因性工具：保特瓶回收五毛 能力性工具：社區總體營造志工訓練
學習性工具：安全性行為(保險套)宣導 象徵性工具：總統跟著使用垃圾袋

79 3-7-3 政策工具偏好模式 政策次級系統的複雜程度 高 低 國 家 能 力 市場 管制公共事業 直接監督 自願主義 社區 家庭基礎 混合式

80 3-7-4 方案執行：成敗因素 政策問題本身的特質 政策規劃的合理程度 政策合法化的周延程度 執行者對目標的共識程度 執行機關所具有的特性
執行人員執行政策意願的高低 (授權與控制) 相關機關間的溝通、協調與配合狀況 (跨域管理) 政策執行的監督狀況 標的人口順服政策的程度 (政策行銷) 政治、經濟、法規、社會及文化因素配合的狀況

81 3-7-5 方案執行：授權與控制 授權的三原則 (Delegation of Power) 代理人問題 (Agency Problem)
應用結果授權 設立監控機制(比方說，流程控制) 監控資訊回饋(過程評估的資訊問題) 代理人問題 (Agency Problem) 團體生產、集體行動與「偷懶」(shirking) 績效指標的選擇, ex. 鐵釘的績效 文化、信任、工作倫理

82 流程控制 甘梯圖 第一個月 第二個月 第三個月 第四個月 第五個月 第六個月 工作一 工作二 工作三 工作四

83 方案過程評估的資訊問題 資訊不對稱 資訊成本 資訊不確定性 策略運用資訊，ex. 警察治安績效(吃案) 得知「真相」的成本，ex. 買賣舊車

84 3-7-6 政策執行：跨域管理 跨域管理 (Boundary-spanning Management) 政府組織中的「橫向聯繫」
「協調溝通」、 與「分工但不合作」的問題

85 跨域管理的理論基礎 政府組織的現實面 民主與政府效率 交易(統治)成本 改革與管理 「一個老大哥」vs. 「許多小老弟」
「不跨則垮，選舉時也就沒有好誇的!」 交易(統治)成本 組織運作成本，例：泰山收費站 改革與管理 政治改革的限制，降低組織成本

86 跨域管理的作法 資訊的蒐集與應用 領導焦點的建立 制度與人際並重 資訊科技應用、監控指標設計、資訊公開 跨域小組、決策層級、管理職能篩選
非正式管道協商、跨組織訓練、職務輪調

87 3-7-7 方案執行：政策行銷 溝通、溝通、再溝通(communication) 案例說明，台北市垃圾隨袋徵收行銷五問
第一問：議題有意義嗎？誰會關心？ 第二問：資源在哪裡？ 第三問：目標群是誰？ 第四問：內容是什麼？ 第五問：如何評估？

88 3-7-8 政策傳播與行銷的重要 20世紀末新公共管理風潮，顧客導向的運作往往是以「行銷」來主導的一種活動。
公共管理者，在民主的大環境中，同步探知與引導民意的一種「創造共識」的專業能力。 誠實透明（transparency）與專業說理（reasoning）的前提下，為公共政策創造有利的環境，是公共政策行銷管理最核心的意義

89 3-7-9 管理公共論述「意義框架」 語言「框架」(framing)是領導者管理意義的工具，能夠傳輸框架的人，就是有影響力的人。
語言框架的工具： 1. 喻意(Metaphors)：「我們的關係像打卡」 2. 術語(Jargon/Catch phrases)：「吃人夠夠」 3. 反差(Contrast)：「清廉vs.黑金」 4. 拗術(Spin)：小布希說：「I am a compassionate conservative(仁慈的保守派)」。阿扁說：「新中間路線」。 5. 故事(Stories)：「宋省長的母親廁所門壞了都沒有修…」 。

90 個案：健保總額支付制度 總額支付執行架構

91 3-7-10 方案執行：行動指引 事情不會自己發生，除非推動使它發生。 執行乃是包含闡釋、組織與應用的綜合活動。
闡釋活動以行銷活動為主，失敗的方案通常都有溝通不良的因素。 組織活動以跨域管理為主，協同行動。 應用活動以授權與控制為主。

92 AIDOOSEE模型 步驟八 方案評估 (Evaluation)

93 3-8-1 方案評估：定義 「客觀、有系統、經驗上檢視現行政策，並以目標成就檢視公共計劃的標的是否達致。」- Nachmias & Nachmias 政策產出(policy outputs)：標的團體實際接受到的財貨、勞務或資源。 政策結果(policy outcomes)：政策產出對標的團體引起行為與態度上的該變、對社會引起正面或負面影響、因政策執行可能產生的新議題。

94 3-8-2 方案評估的類型 預評估(pre-evaluation) 過程評估(process evaluation)
方案規劃評估(政治可行性評估) 修正方案評估 可評估性評估 過程評估(process evaluation) 結果評估(outcomes evaluation) 產出評估 影響評估

95 3-8-3 方案評估：設計標準 1. 方案是否照原訂計劃執行：原訂與實際方案績效比較。
2. 方案目的所達成的程度：方案執行之前與之後的比較。 3. 方案是否有效果：檢證因果關係的實驗設計或準實驗設計。 4. 方案執行是否有效率：方案本益比。 評估辦法的擬定： 回答前述1.~4.哪些問題？ 需要使用的實驗設計類型 評估資料的來源 實施評估的時機 確定評估結果的責任歸屬

96 3-8-4 方案評估：實施步驟 1. 確定評估的目標 2. 確定評估人員 3. 選擇蒐集資料的方法 4. 進行政策結果的比較
5. 處理評估結果 繼續執行 調整執行做法 終止方案執行 重新界定議題

97 3-8-5 方案評估：資訊問題 評估標準的選定決定了結果。舉例：釘子工廠。 負責評估的人不是「上帝」，被評估者也知道。
評估的對象通常是會「表演」的人。 沒有「可信的」資訊來源，就沒有好的評估。

98 3-8-6 方案評估：行動指引 評估的標準與目標必須預先選定。 資料蒐集的可信度十分重要。 評估人員必須熟悉準實驗設計。
評估人員本身對業務的評斷能力。 評估結果必須有責任歸屬的連結，不然會流於形式。

99 肆、限制與策略 公共管理者是現實主義者

100 4-1 方案管理的限制與策略 由方案設計到落實，出現了哪些限制？ 1.不可能以單一計畫達到各種不同的目標 2.問題的多面性使其難以執行
Ex.關閉賭場或設立學校的單一決策是簡單的，但要減少賭博或改善教育程度就不是簡單的問題 2.問題的多面性使其難以執行 Ex.暴力或教育成效不彰等社會問題的成因很複雜

101 3.不同利益團體訴求越多，問題越棘手 4.行為改變越大的越不易 5.其他：社會、經濟、技術、政治系絡
Ex.幾家車廠改善車子的安全設計，比要全部開車的人注意安全簡單 4.行為改變越大的越不易 Ex.根植社會的種族主義或性別主義，比增加電力供給更改變人的行為，招致的阻力也相對更大 5.其他：社會、經濟、技術、政治系絡 Ex.利用民調技術來支持某政策的正當性

102 4-2 政策規劃策略意識的重要性 1. 關照長期總目標：傳統的公共行政模式忽略了長期性的觀點而且只關注在過程上，沒有意識到公共組織應具備更遠大的、一個總體的目標。 2. 有效解決公共問題：美國公共管理學者Bozeman與Straussman曾指出，政府必須進行策略管理與規劃，才能有效解決公共問題，提昇政府效率。 3. 組織運作的導航儀：沒有策略，組織就缺乏方向，每天加起來的行動也無法與組織目標產生一致性。 4. 管理的方法與過程：不同於單一個方案規劃或日常的運作規劃，策略規劃是一種「組織的領導階層塑造未來的願景，並發展出達成該願景所需之步驟與運作方法的過程」。 102 102

103 4-3 基本概念-策略的意義 策略（strategy）一詞源自希臘文，意指用以於戰爭中克服敵人的整體運作計畫。在此所謂運作計畫指的是贏得戰爭全面勝利的計畫，而非贏得某場戰役的戰術。 馬基維利將策略的意涵擴大到政治領域，將其視為為了實現國家的目標，而進行之權威以及影響力的計畫性運用。 103 103

104 4-4 政策規劃的策略要素 公共管理領域也從軍事領導的概念中汲取策略的意涵，用以發展組織為核心的政策管理策略，應並包含下列要素：
組織中特定政策目的或目標的決定。 達成目的或目標的主要方案與計畫。 組織執行該政策業務範圍之界定。 確認組織本身在該政策上的定位。 組織應為政策利害關係人提供的貢獻。 104

105 4-5 決策機關的政治管理 除了專業上的可行性之外，政策規劃也要考量「政治可行性」(political feasibility)的問題。
公部門可以使用下列四種策略： 吸納 妥協 操縱政治抉擇的情境 雄辯

106 4-6 吸納與妥協 對政策提議作實質性的修正，以增加其政治可行性 理想的妥協是作最少且必要的修正，以取得政策所欲獲得採納所需最少的額外支持
途徑一：刪除或修改最可能遭對手反對的部分 途徑二：加入對反對者具吸引力的主張-滾木立法（logrolling）

107

108 肆、結語 成為有能力的公共管理者

109 5-1 結語—行政的重要 實施一部憲法比制定一部憲法困難多了。 - Woodrow Wilson

110 政策專業 (policy expertise) 方案管理能力 (program management)
5-2 結語：追求善治 政策專業 (policy expertise) ＋ 方案管理能力 (program management) ∥ 善治 (good governance)

111 報 告 完 畢 敬 請 指 教

112 歡迎聯絡分享 陳敦源 Don-yun Chen 政治大學公共行政學系 教授兼系主任 電話：02-2939-3091 轉 51145
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