第五章行政組織 教授 李仁淼　.

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1 第五章行政組織 教授 李仁淼　

2 第一節 組織概說 第二節 行政機關 第三節 行政組織權

3 第一節 組織概說 一、組織之概念、行政法之內容、體系 （一）組織法=規範各級行政組織之結構、管、單位、職權配置、內部紀律。
第一節 組織概說 一、組織之概念、行政法之內容、體系 （一）組織法=規範各級行政組織之結構、管、單位、職權配置、內部紀律。 （二）作用法=規範行政組織之運作及其與人民間發生之權利義務關係。 （三）廣義的組織包含行政組織法及公務員法。

4 第一節 組織概說 二、行政組織 組織為多數人基於某種目的而組成之社會單位。如：國際組織、統治團體、政府機關、公司、公益團體(財團法人)。

5 （一）國家─享有主權之統治組織 （二）行政組織，廣義而言，指行使行政權之各級組織之統稱。行政組織之設置及運作受憲法及法律之羈束。為其為管理國家事務之核心，經由政策規劃及執行以實現國家目標。

6 第一節 組織概說 行政組織之定義[參 吳庚 p.159]
第一節 組織概說 行政組織之定義[參 吳庚 p.159] 「其係以憲法及法規為依據而成立，為管理國家事務之核心，實現國家目標之最主要手段，對其他社會單位或組織體而言，具有監督及協調之功能。」

7 第一節 組織概說 三、分類 1.統治組織vs.非統治組織
第一節 組織概說 三、分類 1.統治組織vs.非統治組織 國家‧各地方自治團體。行政組織，為依附於各級統治組織，而成為其主要部份。其他，如政黨、壓力團體等，縱使具高度政治性，如非統治團體。

8 第一節 組織概說 2.法人組織vs.非法人組織 (1)法人：具法人格，得為權利義務之主體，故又稱有權利義務組織。依我國制度，法人資格取得途徑有如下： ①直接基於法律(法規)之規定 農田水利會(93.2.3農田水利會組織通則1條Ⅱ)、 工業團體法2條、商業團體法2條、地方制度法2條

9 ②經主管機關許可，並向法院登記，以取得法人格。
財團法人或公益目的社團法人 Ex.民法46,59條、人民團體法11條、民法總則施行法10條 ③向主管機關登記取得 營利社團法人、公司、銀行、合作社等。採許可制或準則制，向主管機關完成登記手續取得

10 第一節 組織概說 (2)公法人與我國之現狀 與歐陸各國相較，各國有各種具公法人資格之組織(如公營造物、財團)等。我國則較少該組織。以行政主體是否具法人格區分，可區分為三大類： (1)國家、地方自治團體 (2)其他公法團體：具法人格ex.農田水利會、國立中正文化中心(93.1.9中正文化中心設置條例第2條：本中心為公法人，監督機關為教育部。) 。

11 行政法人 （一）立法說明： 推動法人化之目的，主要為提昇政府施政效率，同時確保公共任務之妥善實施，意即將原本由政府組織負責之公共服務自政府部門移出，讓不適合或無需由行政機關推動之公共任務由行政法人來處理，打破以往政府、民間體制上之二分法，俾使政府在政策執行方式之選擇上，能更具彈性，並適當縮減政府組織規模，同時可以引進企業經營精神，使這些業務之推行更專業、更講究效能，而不受現行行政機關有關人事、會計等制度之束縛。

12 （二）修法重點 1.行政法人為執行特定公共任務之公法人
為免行政法人之設立過於擴張，行政法人法第二項對行政法人所執行的公共任務加以限縮，僅限「具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者，或不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者，或所涉公權力行使程度較低者」，方得設立行政法人執行之。

13 2.行政法人之設立應遵守組織法上法律保留 行政法人法第二條第三項指出行政法人應制定個別組織法律設立之，如目前已通過的「國立中正文化中心設置條例」即屬一例。而為避免行政法人之設立浮濫，本次會議立法院亦通過附帶決議，要求於本法施行三年內，改制之行政法人以不超過五個為原則。

14 3.人事設計彈性化、自主性高 行政法人原則上設立董事會或理事會，但依組織規模或任務特性也可改置首長一人（參照本法第五條Ⅰ行政法人應設董（理）事會。但得視其組織規模或任務特性之需要，不設董（理）事會，置首長一人。），使其組織設計上彈性且經濟。而行政法人所新進用之人員，不須具公務員身分（參照本法第二十條Ⅰ行政法人進用之人員，依其人事管理規章辦理，不具公務人員身分，其權利義務關係，應於契約中明定。），但行政法人係由政府機關或機構改制者，原為公務人員者之身分與權益不受影響

15 (3)受委託行使公權力之私人(自然人、非法人團體)
[問題]我國目前依公法設立之人的組合體=公法社團，除國家、地方自治團體外，尚有由特殊職業、經濟、社會、文化、或其他構成員所組成之職業團體。(李震山p.86)

16 第一節 組織概說 (3)公法組織vs.私法組織 ◎組織設立之準據法，以及其依組織目標所從事之活動性質為判定準則。
第一節 組織概說 (3)公法組織vs.私法組織 ◎組織設立之準據法，以及其依組織目標所從事之活動性質為判定準則。 ①國、地方自治(公共)團體→公法組織，附屬於此種團體。

17 ②公司、財團法人→私法組織 →公法人必為公法組織，但公法組織未必具有公法人資格。如各級政府機關 ※我國法制對於公法人資格賦予與其他大陸法系國家相較，有顯著不同，其他國家有各種具公法人資格之組織(如公法上營造物、財團等)，在我國則甚少。 國、地方自治(公共)團體、農田水利會、中正文化中心外，其他職業團體、社會團體，ex.農漁工商團體→非法人。

18 第一節 組織概說 三、行政主體 1.概念 2.種類 (1)是否具公法人地位 (2)非以具公法人地位區分 ①國家及地方自治團體
第一節 組織概說 三、行政主體 1.概念 2.種類 (1)是否具公法人地位 (2)非以具公法人地位區分 ①國家及地方自治團體 ②其他公法人團體 ③受託行使公權力之私人

19 第一節 組織概說 4.公法人之認定 我國公法人資格取得甚嚴 87.12.21起台灣省政府組織型態改變 (1)地域團體符合以下
第一節 組織概說 4.公法人之認定 我國公法人資格取得甚嚴 起台灣省政府組織型態改變 (1)地域團體符合以下 ①享有就自治事項制定規章並執行之權限 ②具有自主組織權。→地方自治團體性質之公法人 其他→依法設立之團體，構成員資格之取得具強制性，有行使公權力之權限，且得為權利義務之主體者，亦為公法人。

20 地方制度法→直轄市、縣(市)、鄉鎮(市)→公法人
省=非地方自治團體，省政府=行政院派出機關(地方制度法2條1款地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。) 釋字467號

21 第二節 行政機關 一、概念 1.我國 ①機關(Organ)，並非行政組織所獨有，其他社會組織或非法人團體，亦有各自之機關，擔負其應有之功能。組織法上，特定個人或一群人所組成，事實上處理組織之事務，並有對外代表組織之權能。

22 ②行政機關 國家或地方自治團體所設之組織體，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果則歸屬於國家或地方自治團體。

23 ③內部單位 行政機關內部劃分為小規模之分支組織，稱為內部單位。機關為獨立之組織體，得以本身名義作成決策表示於外。
單位→非獨立組織體，無單獨法定地位，分擔機關之部分職掌，一切對外行為，原則以機關內名義為之，始生效力。

24 第二節 行政機關 行政機關與單位之區分標準 ①有無單獨之組織法規 ②有無單獨之編制及預算 ③有無印信

25 現行法 行政程序法2條2項:本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意 思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。 釋字467號理由書「…各級地方自治團體符合下列條件者：一、享有自治事項…二、具有自治組織權，方得為地方自治團體性質之公法人。」

26 第二節 行政機關 二、行政機關之類型(吳庚p.180) 1.中央機關v.s.地方機關 國家行政事項，不限於中央政府所在地。
第二節 行政機關 二、行政機關之類型(吳庚p.180) 1.中央機關v.s.地方機關 國家行政事項，不限於中央政府所在地。 亦可於各地方各別設置，如地方(縣市)國稅局 中央機關，於法律明定時，可代辦地方行政事項

27 Ex.省縣選委員(選罷法8條) 1.省縣選舉委員會均隸屬於中央特設行政機關─中選會，地方公職人員選舉，益有中央介入之餘地。 2.地方行政機關内→地方自治團體設置之行政機關，如各縣市、鄉鎮市公所。以辦理自治事項為主，受託辦理國家行政時，具國家機關之地位。

28 第二節 行政機關 2.國家行政v.s.自治事項之劃分不易 Ex.縣教育屬縣自治事項(憲110Ⅰ①)
第二節 行政機關 2.國家行政v.s.自治事項之劃分不易 Ex.縣教育屬縣自治事項(憲110Ⅰ①) 惟國家教育上之規劃，須經縣主管機關實施(憲108Ⅰ④、109Ⅰ①) 自治事項與委辦事項難以明確區分。 省之地位

29 1997年第4次修憲後，縣市及直轄市地位未變，省則廢除省長、省議會，改設官派之省主席、省府委員、省諮議會。省之自治權不復存在。
釋字467號，1997年修憲後「省為地方制度層級之地位仍未喪失，惟不再有憲法規定之自治事項，亦不具備自主組織權，自非地方自治團體性質之公法人。」

30 第二節 行政機關 3.獨立機關v.s.合議機關 (1)獨任機關：由機關首長一人單獨決策，並負其責任之機關，亦稱首長制機關。
第二節 行政機關 3.獨立機關v.s.合議機關 (1)獨任機關：由機關首長一人單獨決策，並負其責任之機關，亦稱首長制機關。 (2)合議機關：由具有相同權限之成員進行決策，通常以多數決方式寄行決定，並共同負責之機關。又稱委員制機關。

31 我國現行中央政府組織，我國現行委員會之組織
①獨任制：僑務委員會 委員多人，分布全球，每年僅開會一次(僑委員會組織法3條) 委員會議，無固定職掌。

32 ②混合制 職權行使，部份以合議方式，部分歸首長單獨行使。合議制之強弱，a.受首長之領導風格影響。b.委員是否由政府相關首長或專業人士組成亦有關聯。 相關首長組成=協調、諮詢功能重於決策。如退輔會、原子能委員會。 專業人士組成=稍有合議制色彩。如勞委會。

33 ③合議制型：中央選舉委員會、公平交易委員會
委員專任，經常集會，委員會之執掌或決議方式等事項組織法有明文規定。主要決策須以合議方式行之。如國家通訊傳播委員會(N.C.C.)

34 第二節 行政機關 三、公營造物 1.營造物之意義 Otto mayer：「公共營造物係掌握於行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續性的對特定公共目的之服務。」

35 2.營造物之種類 （1）服務性營造物 （2）文教性營造物 （3）保育性營造物 （4）民俗性營造物 （5）營業性營造物

36 （２）惟通常情形，法律常無明文規定，故此時常需取決於其利用規則；甚可經由修改利用規則之方式，變更原有利用關係之性質。
3.營造物利用關係 　（１）通常以設置機關所制定之法規為依據，即營造物規章，為營造物之組織法。決定營造物之目的、內部結構、服務人員、權限及可供支配之資源等。 （２）惟通常情形，法律常無明文規定，故此時常需取決於其利用規則；甚可經由修改利用規則之方式，變更原有利用關係之性質。

37 而關於營造物利用關係之性質定性實例如下：
如向公有市場承租攤位，為承租人與政府機關間之租賃關係，屬私法上之權利義務關係；惟在政府修改市場管理規則；以核准代替承租、核准許可書代替租約、租金改為年費及以撤銷使用許可代替解除契約時；則此時公有市場與利用人間變更為公法關係。

38 （1）屬公法關係者，如學校、監獄、勒戒所及榮民之家等。 （2）屬私法關係者，如郵政、電信、醫院、博物館及文化中心等。
就我國現行法制，多數營造物利用關係法律性質之定位多無疑義；例如： （1）屬公法關係者，如學校、監獄、勒戒所及榮民之家等。 （2）屬私法關係者，如郵政、電信、醫院、博物館及文化中心等。

39 第二節 行政機關 四、公營事業 1.公營事業之四種型態：（1）政府獨資之事業；（2）各級政府合營之事業；（3）依事業組織特別法規定，由政府與人民合資經營之事業；（4）依公司法之規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過50％之事業。

40 2.公營事業機構通常採公司之組織型態。 3.公營事業雖亦負有行政目的，但仍屬私經濟範疇，原則上受私法規範。

41 第二節 行政機關 五、公權力之委託行使 (一)意義
第二節 行政機關 五、公權力之委託行使 (一)意義 國家或自治團體將自己的任務不交由公法組織體執行，而轉交由私人為之，並授予其以自己名義行使公權力，此種私人，在法律上是一獨立且對其行為負獨立責任的行政主體。

42 (二)依據 1.行政程序法第16條：行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。
2.訴願法第10條：依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。

43 第二節 行政機關 3.國家賠償法第4條第1項：受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。受委託行使公權力之個人，於執行職務行使公權力時亦同。

44 4.司法院大法官之實務見解 （1）釋字第269號：依法設立之團體，如經政府機關定事項依法授予公權力者，以行使該公權力為行政處分之特定事件為限，有行政訴訟之被告當事人能力。 （2）釋字第382號：…私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權 使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢 業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機 構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。

45 第二節 行政機關 5.其他特別規定 如：船員法第59條、商品檢驗法第4條、臺灣地區與大陸地區人民關係條例第4條第1項、建築法第34條、第77條之2、道路交通管理處罰條例第7條之2、國有財產法第13、65條…等。

46 (三)公權力委託的原則與界限 1.功能保留原則 2.國家責任不輕易轉嫁原則 3.強制力由國家行使原則 如：是否有客觀急迫事由、權責相當原則、強制力有其界限、須受國家監督。

47 4.法律保留原則 對人民權利義務造成直接影響 當立法者考量授予私人公權力時，除應依行政程序法第16條第2項，將委託及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙外，尚應斟酌上述三項原則的實質內涵與精神，以避免任意開啟立法方便之門，協助執法機關卸責。

48 (四)監督、救濟及責任 1.監督：委託人有監督受託人之義務
2.救濟：訴願法第10條:依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名 義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。 、行政訴訟法第25條:人民與受委託行使公權力之團體或個人，因受託事件涉訟者，以受託之團 體或個人為被告。 3.責任：刑法第10條第1項第2款、貪污治罪條例第2條

49 行政助手 係在行政機關執行特定行政任務時，受行政機關委託予以協助，並按期指示完成工作之自然人。 行政助手並無公權力，其不具備自行決定的活動空間，無法獨立與第三人發生法律關係，其行為仍歸屬於被協助之行政機關，故而其與公權力受託人有所差別。

50 而與公權力受託人不同之處，此種私人受國家機關之指揮監督，而協助公務員之行使公權力之情形。在公務員對行政助手之選任及指揮監督有欠缺，致第三人因行政助手之行為受有損害時，即為公務員應負責之行為，救濟時同對此公務員行為不服之救濟。

51 1.發生交通事故時，私人受警察之委託指揮交通。
此種行政助手之事例有： 1.發生交通事故時，私人受警察之委託指揮交通。 2.放學時由學校指定之帶隊學生或學生糾察。

52 第三節 行政組織權 一、行政組織權之歸屬 設置、變更或裁撤行政主體、機關或單位之權限。於法治國原理之下，行政機關之組織應以法令定之。
第三節 行政組織權 一、行政組織權之歸屬 設置、變更或裁撤行政主體、機關或單位之權限。於法治國原理之下，行政機關之組織應以法令定之。 行政組織權涉及憲法層次，制憲者可對憲法上之機關加以規定，此種組織稱為憲法機關。

53 第三節 行政組織權 立法者基於立法亦可以法律明定機關之設置，變更或裁撤須經立法程序使得為之。 除此之外，行政組織權屬於行政部門本身。
第三節 行政組織權 立法者基於立法亦可以法律明定機關之設置，變更或裁撤須經立法程序使得為之。 除此之外，行政組織權屬於行政部門本身。 　包含國家最高行政機關，地方自治團體之行政組織，其組織權限分別屬各該團體之行政機關。

54 第三節 行政組織權 第二項 行政機關法定原則 一、中央行政機關 １、憲法 69=行政院之組織，以法律定之。 89=考試院之組織，以法律定之。
第三節 行政組織權 　第二項　行政機關法定原則 一、中央行政機關 　１、憲法 　69=行政院之組織，以法律定之。 　89=考試院之組織，以法律定之。 70=法律係經立法院通過，總統公佈實施 增3Ⅲ＝國家機關之職權，設立程序，總員額得以法律為準則性之規定。

55 2.法律 (1)行政院組織法3Ⅱ＝各部及各委員會之組織以法律定之。 內政布組織法５＝明定警政署應以法律定之。
　內政布組織法５＝明定警政署應以法律定之。 內政部警政署組織條例＝刑事警察局，　航空警察局，保安警察總隊…等之機關組織應以法律定之。　 　But 中行組基，中央四級機關，得以命令定之。

56 (2)中央行政機關組織基準法 4Ⅰ＝中央四級機關之組織以命令定之。 5Ⅰ＝機關組織以命令定之者，其組織命令定名為法，但業務相同而轄區不同，或權限相同而管轄事務不同之機關，其共同適用之組織法律定名為通則。 (3)命令 5Ⅱ＝機關組織以命令定之者，其組織命令定名為規程。但業務相同而轄區不同 或權限相同而管轄事務不同之機關，其共同適用之組織命令定名為準則。 　

57 二、行政機關之類別 1.國家行政機關與地方行政機關 2.獨任制機關與合議制機關 3.憲法設置之機關與法規設置之機關

58 三、行政機關之管轄 1.「管轄」之意義 第三節 行政組織權
第三節 行政組織權 三、行政機關之管轄 1.「管轄」之意義 　　行政機關依法規之規定所具有之權限機關處理行政事務之權力，以及對本身任務範圍事項有處理之職掌。

59 ①個別管轄＝機關僅管轄單一事項。如戶政，水利，衛生等。
2.管轄之類型區分 （1）事物管轄 依事務之類別,區分管轄歸屬。 ①個別管轄＝機關僅管轄單一事項。如戶政，水利，衛生等。 ②一般管轄＝管轄事項無法單一列舉。權限來自單一條款。如警察法2「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利 ③總體管轄＝在一定地域，除劃歸其他行政主體或機關掌管之事項外，管轄其餘事務。 。

60 （2）土地管轄 事務管轄所涵蓋之地理範圍。 土地管轄無法依組織法決定時， 行程12= （3）層級管轄=同一種類之事務，分屬不同不同層級之機關管轄。 例：訴願法58Ⅰ＝訴願人應繕具訴訟經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。 　法條中分別規定,中央以及地方主管機關 (空污防制3,水利4，噪音管制3…)

61 3.管轄其其變動 （1）管轄恆定原則 　行政機關之權限以法規為依據,不得任意設定或變更，不許由當事人協議變動機關之管轄權。 　行程11Ⅰ＝行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。 　　行程11ⅴ＝管轄權非依法規不得設定或變　更。 　　行程17＝（職權調查），行政機關應依法執行法定職權。保障人民權益。

62 (2)管轄恆定原則之例外： 1.委任(委辦) 有隸屬關係機關間管轄權之變動。 　行程15Ⅰ＝行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（訴願8) 地制2,3=委辦事項。 2.委託＝無隸屬關係機關管轄之變動。 行程15Ⅱ＝行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（訴願7)

63 代行處理（干預，介入） 上級機關直接行使原屬下級機關之權限。 地制76Ⅰ，上級機關介入並代行處理之要件： ①地方行政機關依法有作為之職責
　上級機關直接行使原屬下級機關之權限。 　地制76Ⅰ，上級機關介入並代行處理之要件： 　①地方行政機關依法有作為之職責　 　②嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作 　③經自治監督機關命於一定期間作為，逾期仍不作為，或情況急迫 　④性質適合代行處理 救濟＝76Ⅱ，Ⅴ

64 變更＝因法規變更，機關裁撤或因事實原因而產生之管轄權變動。
　行程11Ⅱ＝行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項 。 　　行程18=行政機關因法規或事實之變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關，並通知當事人。但經當事人及有管轄權機關之同意，亦得由原管轄機關繼續處理該案件。

65 移轉=管轄權之臨時性個案的變動 ①臨時性，個案的變動 　②例：不宜由原有管轄權之機關處理，由當事人聲請或依職權移轉其管轄。　 　訴願61=訴願人向無訴願管轄權限之機關提起訴願。收受機關10日內移 送原處分機關。　

66 4.管轄爭議之解決方式 行程13同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關 管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一 管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄。無共同上級機關時，由各該 上級機關協議定之。 前項機關於必要之情形時，應為必要之職務行為，並即通知其他機關。

67 行程14數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機 關時，由各該上級機關協議定之。 前項情形，人民就其依法規申請之事件，得向共同上級機關申請指定管轄 ，無共同上級機關者，得向各該上級機關之一為之。受理申請之機關應自 請求到達之日起十日內決定之。 在前二項情形未經決定前，如有導致國家或人民難以回復之重大損害之虞 時，該管轄權爭議之一方，應依當事人申請或依職權為緊急之臨時處置， 並應層報共同上級機關及通知他方。 人民對行政機關依本條所為指定管轄之決定，不得聲明不服。

68 （1）優先原則＝受理在先機關管轄 （2）協商解決=不能分受理先後者,由各該機關協商 （3）指定管轄=協商不成或有統一管轄必須時，由　共同上級機關指定，無共同上級 （4）由司法機關解決　 憲法110,地制77Ⅰ＝「立法院解決之」，但實務未採 依地制30Ⅴ、75Ⅷ(留意釋527,553)

69 四、行政機關間的橫向關係 　　各個不相隸屬之機關間，無法完全不產生相互關係，因此產生許多橫向關係，包括在個案中之職務協助（Amtshilfe）以及在通案上委由無隸屬機關間之委託。 　　實務運作上更可觀察到各案或通案式的聯合執行等。委託屬於管轄恆定原則之例外，職務協助與聯合執行則是行政一體性之例外，應從嚴適用以免破壞組織法之精神。行政程序法對此於13、14條有明文規定。

70 1.職務協助關係 (1)職務協助之意涵 機關間為相互協助、配合，以及保障人民權益與國民主權原則、行政一體之理念下，行政機關間必須在職務上相互協助，此為職務協助之主要法理基礎。基於管轄恆定原則與法律未能隨時代而進步，法規範與法事實間有賴職務協助相互調和，因此職務協助之要件必須清楚。

71 此外，自職務協助是否使用強制力為手段或目的，可區分為一般職務協助與執行協助。
職務協助，一般可分為不直接對外發生效果，與直接對外發生法律效果二者。 　此外，自職務協助是否使用強制力為手段或目的，可區分為一般職務協助與執行協助。

72 第三節 行政組織權 (2)職務協助之法律依據 在比較法上，德國基於其基本法第31條，於其聯邦行政程序法第4至第8條規定職務協助之要件。我國憲法雖未如此規定，然行政程序法與行政執行法已如此規定。

73 ①.一般法律規定 行政程序法第19條：「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。(第1項)

74 行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰(第2項)
一 因法律上之原因，不能獨自執行職務者。 二 因人員、設備不足等事實上之原因，不能獨自執行職務者。 三 執行職務所必要認定之事實，不能獨自調查者。 四 執行職務所必要之文書或其他資料，為被請求機關所持有者。 五 由被請求機關協助執行，顯較經濟者。 六 其他職務上有正當理由須請求協助者。

75 前項請求，除緊急情形外，應以書面為之。(第3項)
被請求機關於有下列情形之一者，應拒絕之︰(第4項) 一 協助之行為，非其權限範圍或依法不得為之者。 二 如提供協助，將嚴重妨害其自身職務之執行者。

76 被請求機關認有正當理由不能協助者，得拒絕之。(第5項)
被請求機關認為無提供行政協助之義務或有拒絕之事由時，應將其理由通知請求協助機關。請求協助機關對此有異議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由被請求機關之上級機關決定之。(第6項)

77 被請求機關得向請求協助機關要求負擔行政協助所需費用。其負擔金額及支付方式，由請求協助機關及被請求機關以協議定之；協議不成時，由其共同上級機關定之。」(第7項)

78 行政執行法第6條：「執行機關遇有下列情形之一者，得於必要時請求其他機關協助之：一 須在管轄區域外執行者。二 無適當之執行人員者。三 執行時有遭遇抗拒之虞者。四 執行目的有難於實現之虞者。五 執行事項涉及其他機關者。被請求協助機關非有正當理由，不得拒絕；其不能協助者，應附理由即時通知請求機關。 被請求協助機關因協助執行所支出之費用，由請求機關負擔之。」

79 2.個別法律規定 其大多屬單純授權決定 海關緝私條例第16條第1項：「海關緝私，遇有必要時，得請軍警及其他有關機關協助之。」
所得稅法第112條第3項：「至納稅義務人繳納之日止依第一百二十三條規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。本法所規定之停止營業處分，由稽徵機關執行，並由警察機關協助之。」

80 (3)職務協助之特徵 ①.被動性 職務協助行為原則上僅在其他機關之請求後方為發動，旨在維持我國行政體制之既有規範，以及組織法上之任務與權限，並避免較強大之機關藉此擴張自己之實力範圍。

81 ②.臨時性 自時間上而言，職務協助僅為臨時性進行協助之單一事件，又稱為個案性。然而在實務上，許多警察「協辦」他機關事務後，該項業務遂成為其經常性業務，如：特種營業之管理。

82 ③.輔助性 原則上在職務協助進行中，請求機關仍為程序主體，而非「全部包辦」。

83 4.以不妨礙本身工作之推行為原則 ①.必須拒絕，而無裁量空間。此多數為基於法律上原因，而被請求機關所不得為之者。（第4項）
請求職務協助後，被請求機關有審核之權，而拒絕職務協助之情形有二： ①.必須拒絕，而無裁量空間。此多數為基於法律上原因，而被請求機關所不得為之者。（第4項） 行程19Ⅳ：被請求機關於有下列情形之一者，應拒絕之︰一、協助之行為，非其權限範圍或依法不得為之者。二、如提供協助，將嚴重妨害其自身職務之執行者。」

84 ②.被請求機關得依其「合義務性裁量」決定是否應拒絕職務協助。
行政程序法第19條第5項：「被請求機關認有正當理由不能協助者，得拒絕之。」為顧及行政一體性，被請求機關認為無提供行政協助之義務或有拒絕之事由時，應將其理由通知請求協助機關。 　請求協助機關對此有異議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由被請求機關之上級機關決定之。被請求機關得向請求協助機關要求負擔行政協助所需費用。其負擔金額及支付方式，由請求協助機關及被請求機關以協議定之；協議不成時，由其共同上級機關定之。（行政程序法第19條第6、7項）

85 2.委託關係 行政機關因業務需要，得依法規將其權限之一部委託不具相互隸屬關係之機關執行之。（行政程序法第15條第2、3項）。

86 委託與職務協助之區別： ①前者多具有相當時間之持續性，後者多為個案性質。
②前者多以受託者之名義為之，後者除在急迫之事項中，多以被協助機關之名義為之。 ③前者須透過契約為之，後者則以單純請求進行。 ④前者須公告，後者則否。 　委託於行政實務運作上具有其必要性，且可適度解決多頭馬車之弊端，以收統一事權之效，惟行政程序法僅對委託進行定義，而未對其程序唯一般性或其他較詳盡之規定。

87 委託之實例如下： 　1.違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第48條第2項：「前項違反道路交通管理事件，未暫代保管物件或吊扣駕照、牌照處分者，行為人得以郵寄匯票、郵局與公路監理電腦系統連線即時銷案 (以下簡稱郵局即時銷案) 、郵政劃撥、信用卡轉帳、電話語音轉帳或向經委託代收罰鍰之金融機構繳納罰鍰、或其他經管轄機關委託辦理收繳罰鍰之機構，繳納罰鍰結案。」（該細則中第51~53與58條中有更詳盡之規定）

88 2.考選部委託辦理考試辦法第2條第1項：「性質特殊或低於普通考試之考試，得經考選部報請考試院核定後，將考試之全部或部分試務委託有關機關或團體辦理。」
3.交通部公路委託管理辦法第3條第1項：「本辦法所稱委託管理，指公路主管機關，就其主管之公路，將修建、養護與管理業務，委託另一主管機關辦理。」

89 第三節 行政組織權 4.權限競合與衝突關係 (1)行政機關間發生權限爭議之原因 (2)行政機關間權限爭議之解決途徑

90 五、行政機關的縱向關係 一、監督關係 行政機關中上下級機關基於其隸屬關係對下級機關所作之全面性監督，其監督內容包括合法性之監督與合目的性之監督，其監督方式包括：指揮、指示、認可、備案或備查、視察、審核、撤銷、變更、廢止、停止、強制處理、代為處理、獎懲、爭議解決、管制、考核、法規制頒、解釋、審理訴願…等等方式為之。

91 第三節 行政組織權 （一）備案、備查、報備 有將該三者等同視之，將其定位為「下級讓上級知悉事實，與所報之事項效力無關，上級亦無須另有所作為，即與該事項之同意權無關，但上級應可有異議權或保留事後審查權。」之見解。 　　然亦有見解將備查與備案二者之效力進行區分，其認為備查係備予事後檢查，縱未經備查及公告或送達，該處分之效力亦不受影響。至應備案之處分，若未經備案即予以公告送達，該處分即具有瑕疵，若確定不予備案者，該處分將被撤銷。 地方制度法第2條第5款：「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」

92 （二）核定、核備 地制2條，4款： 　核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」

93 核備：「上級機關或主管事務之機關，對於所陳報之事項，除知悉其事實外，並可審查其內容，而表示其意見之謂。……核備之機關，對於所報事項，如無意見，雖原則上仍應表示其是否同意，然此項表示僅具有通知之性質，尚未對該事項之效力有所影響。反之，如對所報事項之內容，有所審查並表示意見，亦不當然表示有絕對拘束力，該項表示仍屬審查之意見而已。」（介於核定，備查之間）

94 無隸屬機關間亦可能發生相互監督關係。 三、其他
　　　　例：由專業行政主管機關或單位，對相對機關或單位就特定專門業務範圍內進行之業務監督，其具有專業性質，稱為特別監督或兼管監督。 　　　具上下隸屬關係之監督關係，往往會產生兩級長官就監督事項相牴觸之情形，原則上已上級長官之命令為準，若涉及地方自治與國家機關時，應思考其監督與自制之平衡。

95 第三節 行政組織權 二、委任委辦關係 行政程序法第15條：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。
第三節 行政組織權 二、委任委辦關係 行政程序法第15條：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。 行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。 前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」其委任者與被委任者之關係，亦應具有監督關係。

96 地制法2條3項：「委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」
地制法29條：「直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。委辦規則應函報委辦機關核定後發布之；其名稱準用自治規則之規定。」

97 地制法75條第3項：「直轄市政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」

98 三、中央與地方機關間之監督關係 （一）地方自治之意涵：此乃謂國家事務中，將本質上屬於住民（地上）可自行治理者交由其直接參與自理，由上而下，因地制宜，並藉以確保人民主權及人權保障之實現。

99 釋498、550揭示「地方自治為憲法所保障之制度」。現亦於憲法增修條文第九條明定地方制度以法律定之。另地方自治之本質內涵與目的，係為保障人權實現人民的主體性，因此，凡憲法未明白揭示由中央治理之事項，原則上宜解釋為地方事務。於中央及地方遇有爭議時，由立法院解決之，且應本著「例外從嚴」與「地方優先」之原則處理。地方制度法第十六條亦明定住民之權利，其規定對於地方自治事項有依法行使創制、複決及對地方政府資訊有依法請求公開之權。

100 （二）自治與監督：為避免地方自治權的本質及內涵被誤解、濫用，故有自治監督之設計，但其並非限制地方自治權，亦即不能完全以中央權力之一體性與貫徹性為思考主軸。自治與監督所生之緊張關係，毋寧是其癥結所在。

101 憲法或法律所規定之自治事項，為地方自治機關之核心任務，此外，尚有執行委辦事項之任務。地方自治監督機關針對前述自治事項及委辦事項監督之強度與密度自應有其區別。另從分權或均權的原理觀之，委辦事項實質上是上級與下級政府共同合作辦理事項，因此，應重視彼此合作、參與、溝通之精神，大法官釋字550、４９８解釋理由書皆有指出。

102 三、自治監督機關之監督權限 1、立法權：依地方制度法規定，地方民意與行政機關皆享有立法權，但應受上級自治監督包括中央機關監督，其方式為送請自治監督機關備查與核，必要時尚可函告無效。 2、財政權：中央政府係依財政收支劃分法之統籌分配稅源權，以及補助制度，加上地方制度法之規定，直接間接監督地方財政權之行使。 3、執行權：中央依地方制兖法第七十五條之規定，有監督地方政府執行之權，另外，同法第七十六條，中央於其不作為或情況急迫時有代行處理權 。

103 4、人事權：中央人事權上，於地方制度法第五十五條第二項、五十六條第二項及五十七條第三項，分別規定有關主計、人事、警察及政風主管由地方行政首長依專屬人事管理法律任免。
5、訴願及權限爭議解決：現行訴願法制，引含行政監督功能，地方自治團體亦得依訴願法提起訴願，並得提行政訴訟救濟。並且，地方制度法尚就中央與地方權限爭議於該法七十七條規定，可為自治監督時發生爭議解決之重要依據。