《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》 讲解

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1 《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》 讲解
国家档案局馆室司机关处 电话-(010)

2 第一部分《规定》 总论 一.《规定》发布施行的重要意义
《规定》的发布施行，是我国档案工作与时俱进的产物，是以人为本，落实科学发展观，推进档案工作可持续发展的重要举措，是档案法制化建设的重要成果。不仅对机关正确界定文件材料的归档范围，准确划分文书档案保管期限，按时开展档案价值鉴定工作发挥重要的指导作用，而且对档案移交进馆工作将发挥积极影响，必将有力推动国家档案资源建设，促进档案基础业务建设。

3 1.《规定》以令的形式发布，属部门行政规章，具有法规效力。
2. 《规定》的发布实施会大力促进机关档案基础业务建设。 3. 《规定》的发布实施会有力推动国家档案资源建设。

4 二. 《规定》修订的背景 1.我国历次划分机关文件材料归档范围和档案保管期限工作．
①1956年《党的机关档案材料保管期限的一般标准》，分永久、定期（10、5、3、1年）共49条75款 ② 1957年《国家机关一般档案材料保管期限参考表》，分永久、定期（10、5、3年）共46条78款

5 ③1964年发布了《机关文书档案保管期限参考表》（试行草案）分永久、长期（16年以上）、短期（15年以下）共39条68款
④ 1983年《关于文书档案保管期限的规定》和《关于不归档的文书材料的规定》，分永久、长期（16-50年）、短期（15年以下）共34条66款

6 ⑤ 1987年《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》，分永久、长期（16-50年）、短期（15年以下）33条63款
⑥《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》分永久，定期．定期一般分３０年．１０年，１３条８４款

7 ２． 87年《规定》的缺陷 ①档案保管期限过宽，导致重复进馆． ②对一些领域的文件材料重视不够，如反映维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料 ③某些条文表述可操作性不强 ④档案行政管理部门对机关文件材料归档工作缺乏实质性的监督和管理

8 ３．国家档案局立项研究 ①1995年国家档案局制定的《全国档案事业发展九五计划》中明确提出：“重视机关档案的鉴定工作，进行保管期限划分问题的调研工作”。

9 ②1998年12月，时任国家档案局局长的王刚同志在中央、国家机关档案工作会议上的讲话中指出：“我们要根据九五计划，修改、完善有关机关档案管理的标准，还将有一批关于文件材料整理、保管期限划定、档案鉴定方面的标准陆续出台”。 ③1999年立为国家档案局科研项目，正式启动对1987年规定的修改工作。

10 三．《规定》修订的指导思想 《规定》修订的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，与时俱进，正确界定机关文件材料归档范围，准确划分文书档案保管期限，大力促进机关档案基础工作，努力推进国家档案资源建设，为机关各项工作提供有效服务，为构建社会主义和谐社会提供有效服务。

11 四．《规定》修订的原则 １．《规定》的内容应涵盖机关在其工作活动中形成的所有文件材料，即包括各种门类和载体的历史记录。 ２．《规定》只对机关文件材料的归档范围作原则界定，但要对不归档范围作出明确界定。

12 ３．《规定》要明确界定机关文书材料的归档范围，并采用标时制标明文书档案的具体保管期限；对其他门类文件材料归档范围和档案保管期限提出按国家有关规定执行。
４．尽量避免机关文件材料重复归档。

13 ５．凡涉及与“人”有关的文件材料，归档时其保管期限的划分遵循“从宽”的原则。
６．《规定》要明确各级档案行政管理部门与各级机关在具体执行《规定》过程中的职责和义务．

14 五．《规定》修订的过程 １．2000年11月《关于机关文件材料归档范围和档案保管期限的规定（征求意见稿）》 ２．2005年6月形成了《关于机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的规定（征求意见稿）》 ３．2006年9月19日，经国家档案局局务会审议并原则通过。12月18日，以国家档案局第8号令发布施行

15 六． 《规定》修订的主要内容 １．两个业务文件合二为一 ，一表两用。 ２．改革文书档案保管期限划分方法。 ３．突出立档单位的主体地位。

16 ４．充实了一些文件材料。 ５．对一些档案的保管期限作了适当调整。 ６．加大管理力度，将1987年规定中的“备案制”改为“审批制” 。

17 七．《规定》贯彻实施过程中要注意的问题 １．明确《规定》实施范围。 ２．制定编制工作方案。 ３．掌握编制工作方法。 ４．明确编制范围。 ５．遵守审批程序。

18 第二部分《规定》 正文讲解 一．《规定》的制定目的和依据 １．制定的目的
《规定》第一条指出，制定《规定》的目的是“为便于各级党政机关和人民团体（以下统称机关）正确界定文件材料归档范围，准确划分档案保管期限，使所保存的档案既能反映机关主要职能活动情况，维护其历史面貌，又便于保管和利用”。

19 ２．制定的依据 ①《档案法》第十条规定，“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档” 。 《档案法》第十五条规定，“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及档案的程序和办法，由国家档案行政管理部门制定。禁止擅自销毁档案” 。

20 ②《档案法实施办法》第十二条规定：“按照国家档案局关于文件材料归档的规定，应当立卷归档的材料由本单位的文书或业务机构收集齐全，并进行整理、立卷，定期交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理；任何人都不得据为己有或者拒绝归档。”

21 ③《机关档案工作条例》第十六条规定，“机关档案部门应根据国家的有关规定，编制本机关或本专业系统的《档案材料保管期限表》”。

22 二．“机关文件材料”的含义 《规定》第二条指出，“本规定中的机关文件材料是指机关在其工作活动过程中形成的各种门类和载体的历史记录”。 １．是本机关在工作活动中形成的。 ２．涵盖了不同形式和不同种类的文件材料。不仅包括了文书材料，而且包括了非文书材料；不仅包括了纸质文件材料，而且也包括非纸质文件材料。

23 三．机关文件材料的主要归档范围 根据《规定》第三条，机关文件材料归档范围主要包括四个方面：一是反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的，对本机关工作、国家建设和历史研究具有利用价值的文件材料；二是机关工作活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料；三是本机关需要贯彻执行的上级机关、同级机关的文件材料；下级机关报送的重要文件材料；四是其他对本机关工作具有查考价值的文件材料。

24 四．机关文件材料的不归档范围 根据《规定》第四条，机关文件材料不归档范围主要包括四个方面，一是上级机关的文件材料中，普发性不需本机关办理的文件材料，任免、奖惩非机关工作人员的文件材料，供工作参考的抄件等；二是本机关文件材料中的重份文件，无查考利用价值的事务性、临时性文件，一般性文件的历次修改稿、各次校对稿，无特殊保存价值的信封，不需办理的一般性人民来信、电话记录，机关内部互相抄送的文件材料，本机关负责人兼任外单位职务形成的与本机关无关的文件材料，有关工作参考的文件材料；三是同级机关的文件材料中，不需贯彻执行的文件材料，不需办理的抄送文件材料；四是下级机关的文件材料中，供参阅的简报、情况反映，抄报或越级抄报的文件材料。

25 １．历次修改稿 ２．定稿

26 五．机关应归档文件材料要实行集中统一管理
《规定》第五条强调，“凡属机关归档范围的文件材料，必须按有关规定向本机关负责档案工作的部门移交，实行集中统一管理，任何个人不得据为己有或拒绝归档”。本条规定了机关归档文件材料的流向、管理主体、机关公务人员处理归档文件材料的职责。

27 集中统一管理可以分为两个方面，一是对本单位档案实体实行集中保管，统一整理、编目，统一提供利用；另一方面对本单位的全部档案信息（目录、数据等）按统一的管理制度进行集中管理。

28 《档案法实施办法》第二十七条规定，将公务活动中形成的应归档的文件、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的，同级档案行政管理部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。

29 六．机关文书档案保管期限划分 根据《规定》第六条的内容，“机关文书档案的保管期限定为永久、定期两种。定期一般分为30年、10年”。永久保管的文书档案便于将来向国家档案馆移交，确保有永久保存价值的文书档案得到有效保存和保管，为国家积累历史财富和文化财富。定期保管的文书档案主要由机关自己留存，备机关日常工作查考利用，到期经机关鉴定销毁。

30 定期一般分为30年、10年，是指一般条件、一般情况下的基本划分方法。如果机关文书档案有特殊要求，根据机关工作实际情况，可以再增设期限档次或调整现有期限。
定期保管的文书档案必须实行标时划分，不能是定期保管就注明或直接写上“定期” 。

31 　七、机关应永久保管的文书档案范围 根据《规定》第七条的内容，机关永久保管的文书档案主要包括：本机关制定的法规政策性文件材料；本机关召开重要会议、举办重大活动等形成的主要文件材料；本机关职能活动中形成的重要业务文件材料；本机关关于重要问题的请示与上级机关的批复、批示，重要的报告、总结、综合统计报表等；本机关机构演变、人事任免等文件材料；本机关房屋买卖、土地征用，重要的合同协议、资产登记等凭证性文件材料；上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料；同级机关、下级机关关于重要业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料。

32 八．机关定期保管的文书档案范围 根据《规定》第八条，机关定期保管的文书档案主要包括：本机关职能活动中形成的一般性业务文件材料；本机关召开会议、举办活动等形成的一般性文件材料；本机关人事管理工作形成的一般性文件材料；本机关一般性事务管理文件材料；本机关关于一般性问题的请示与上级机关的批复、批示，一般性工作报告、总结、统计报表等；上级机关制发的属于本机关主管业务的一般性文件材料；上级机关和同级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料；同级机关、下级机关关于一般性业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料；下级机关报送的年度或年度以上计划、总结、统计、重要专题报告等文件材料。

33 九．非文书材料的归档范围和档案保管期限 根据《规定》第九条，“机关形成的人事、基建、会计及其他专门文件材料的归档范围和档案保管期限，按国家有关规定执行”。

34 按照《规定》第九条的要求，机关专门文件材料的归档范围和档案保管期限，国家已有规定的，按现有规定执行；国家没有规定的，由国家档案行政管理部门会同专业主管部门制定后执行；国家有关其他门类文件材料的归档范围和档案保管期限规定未出台以前，应参照文书及已有的专门档案的规定。

35 十．对机关电子文件和纸质文件材料的归档要求
根据《规定》第十条，“机关对应归档电子文件的元数据、背景信息等要进行相应归档”；“机关应归档纸质文件材料中，有文件发文稿纸、文件处理单的，应与文件正本、定稿一并归档”。 本条对电子文件和纸质文件材料归档时的组成要件提出了特殊要求，以确保电子档案的长期有效性、可读性，纸质档案反映机关工作活动的过程性和完整性。

36 元数据是指描述电子文件数据属性的数据，包括文件的格式、编排结构、硬件和软件环境、文件处理软件、字处理和图形工具软件、字符集等数据。
背景信息是指描述生成电子文件的职能活动、电子文件的作用、办理过程、结果、上下文关系以及对其产生影响的历史环境等信息。

37 十一．对两个以上机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料的归档要求
根据《规定》第十一条，“机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档，其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档”。 本条规定明确了机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料由谁归档、应该归哪些文件材料的问题。

38 十二．机关编制的本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表执行时应履行的程序
《规定》第十二条指出，“各机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行”：“有垂直领导关系的中央、国家机关应依据本规定，结合本系统工作实际，编制本系统的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，并经国家档案局审查同意后执行”。

39 十三．国家档案局对中央和国家机关编制的本机关、本系统（有垂直领导关系）文件材料归档范围和文书档案保管期限表的审批工作
１．成立“机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表审查委员会” ２．实行“两审制”

40 十四．《规定》的施行时间 《规定》第十五条指出，“本规定自颁布之日起施行，1987年颁发的《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》和《机关文件材料归档和不归档的范围》同时废止”。本条指出了《规定》的生效时间，即从发布之日起施行。

41 第三部分《附件》讲解 一．同一会议形成的文件材料为何区分不同的保管期限？
《附件》第1、2、3、4、5、6条对召开同一会议形成的文件材料在归档时区分为不同的保管期限，这主要是由各种文件材料的价值大小来确定的。

42 二．机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果归档时，如何确定保管期限？
机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果归档时，其档案保管期限定为永久。 人大、政协机关应对人大议案及答复、政协提案及办理结果也要进行归档，并定为永久保管期限。 其他协办机关归档时可以定为30年。

43 三．机关联合召开会议、联合行文形成的文件材料，主办机关与协办机关在归档时保管期限为何不同？
１．法律地位不同 ２．避免重复进馆

44 四．“两办”发文联合召开会议，如何确定主办机关？
遵循职责分管原则．

45 五．如何理解“上级机关、上级领导检查、视察本地区、本机关工作时形成的重要或一般文件材料”？
１．上级机关一般是指比本机关行政级别高的机关 ． ２．凡省部级以上（含副省级）领导检查、视察本地区、本机关工作形成的文件材料，属“重要的” ３．省部级以下领导检查、视察本地区、本机关工作形成的文件材料，视情况而定．

46 六．如何区分重要业务问题与一般业务问题？
１．法规政策性和重大业务建设内容，属于比较重要的问题。 ２．涉及基础性、技术性业务内容，属一般业务问题。

47 七．.如何理解“本机关代上级机关起草并被采用的重要法规性文件、专项业务文件的最后草稿”
本机关代上级机关起草并被采用的重要法规性文件、专项业务文件的最后草稿一般是指经本机关领导同意后上报上级机关的最后稿本。

48 八．机关对有效证件办理、审批过程中形成的档案，其保管期限如何划分？
１．《附件》第8条第7款中指出，20年（含）以上有效或未注明有效期的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料，机关在归档时要永久保管，20年以下有效的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料，机关在归档时定为30年保管。

49 ２．在划分机关在办理有效证件过程中形成的档案的保管期限时，既要以证件的有效期作为主要参考，同时要结合机关工作实际，灵活应用《规定》对“定期”标时制的弹性原则，合理确定档案保管期限。

50 九．如何区分行政处罚、处分、复议、国家赔偿等工作中形成的“重要的”和“一般的”文件材料
１．“重要的”和“一般的”应结合行政处罚的种类来加以区分。原则上对“警告”类应视为“一般的”文件材料；对受到没收非法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销执照，行政拘留处罚形成的文件材料，应视为“重要的”文件材料；对受到“罚款”处罚形成的文件材料，应视罚款数额大小而定。

51 ２．行政复议形成的文件材料，也应与所受行政处罚的种类结合起来，判断形成的相关文件材料是“重要的”，还是“一般的”，“重要的”与“一般的”的区分遵循行政处罚的“重要的”与“一般的”的区分原则。

52 ３．根据《中华人民共和国公务员法》，对公务员违法违纪应当承担纪律责任的，要给予处分，处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种，对受到“警告”的，应视为“一般的”，对“受到”警告处分以上形成的文件材料，应视为“重要的”。 ４．国家赔偿过程中形成的文件材料，一般来说应属“重要的” 。

53 十．年度以下计划、总结、统计材料在归档时如何把握？
１．《附件》第8条第8款中将机关年度以下计划、总结、统计材料在归档时一般定为10年保管。 ２．要具体问题具体分析，视机关主要职能而定，并不是所有机关所有年度以下的工作计划、总结、统计材料都要归档。

54 十一．如何区分重要职能活动与一般活动的总结、重要专题与一般问题的调研材料？
１．《附件》第8条第8款中，将机关重要职能活动的总结、重要专题的调研材料归档时定为永久保管，一般活动的总结、一般活动的调研材料归档时定为30年保管。

55 ２．重要职能活动、重要专题与一般活动、一般问题的总结、调研材料的区分，要从活动的规模、影响力、问题的大小等因素来加以考察区分。

56 十二．《附件》第9条第1款中“机构设置”与《附件》第11条第3款中“机构设置”含义有何区别？
１．《附件》第9条第1款中“机构设置”是指本机关内部机构的设置。 ２．《附件》第11条第3款中“机构设置”是指上级机关决定设立本机关，如机构改革中的“三定方案”。

57 十三．先进单位、劳动模范、先进工作者的文件材料，机关在归档时其档案的保管期限如何划分？
１．《附件》第9条4款中指出，对受到县级（含）以上表彰、奖励的先进单位、劳动模范、先进工作者的文件材料，归档时档案保管期限定为永久；对受到县级以下表彰的先进单位、劳动模范、先进工作者的文件材料，归档时档案保管期限定为30年。

58 ２．凡是县级（含）以上开展评先表彰活动，无论是本行政区域内综合表彰，还是行业系统表彰，形成的先进单位、劳动模范、先进个人的文件材料都应永久保管 。
３．某一机关内部评选出的先进工作者、优秀个人的文件材料，无论这一机关行政级别是部级、厅级还是科级，归档时其档案保管期限一般定为30年。

59 十四．机关对对本机关有关人员的处分材料，归档时其保管期限如何划分？
《附件》第9条第5款中指出，对本机关有关人员的处分材料，分受到警告以上和受到警告两个档次，对受到警告以上的人员的处分材料划为永久保管，对受到警告的人员的处分材料划为30年保管。

60 党纪处分：警告、严重警告、撤销党内职务、留党查看、开除党籍5种。
行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种。

61 十五．如何区分党、团、工会工作活动中重要专项活动的报告、总结等文件材料？
《附件》第9条第10款指出，党、团、工会工作活动中形成的重要专项活动的报告、总结等文件材料，机关在归档时其档案保管期限界定为永久。 从规模大小，影响大小等方面来判断。

62 十六．如何区分机关纪检、监察工作中形成的“重要的”和“一般的”综合性报告、调查材料？
《附件》第9条第11款对机关纪检、监察工作中形成的综合性报告、调查材料分“重要的”和“一般的”两种情况，机关纪检、监察工作中形成的重要的综合性报告、调查材料，归档时其档案保管期限为永久，“一般的”为30年保管。 “重要的”与“一般的”区分主要以违规违纪的程度相联系，一般以与所受处分层次。

63 十七．本机关处理人民来信来访的文件材料，在归档时如何划分档案保管期限？
《附件》第9条第13款中指出，本机关处理人民来信来访的文件材料，“有领导重要批示和处理结果的”，机关在归档时其档案保管期限定为永久，“其他有处理结果的”，机关在归档时定为30年保管。

64 除党和国家领导人所作任何批示应作为“重要批示”外，其他级别的领导所作批示是否重要一般要根据领导批示的具体内容而定。

65 十八．如何区分本机关与有关单位签订的“重要的”和“一般的”合同、协定、协议、议定书等文件材料？
《附件》第10条第2款中指出，机关与有关单位签订的“重要的”合同、协定、协议、议定书等文件材料，归档时其档案保管期限为永久；机关与有关单位签订的“一般的”合同、协定、协议、议定书等文件材料，归档时其档案保管期限一般为10年。

66 从文件材料法律价值出发，结合事由重要程度、合同（协定、协议等）有效时限，或涉及金额的大小来具体区分其档案的“重要性”和“一般性” 。

67 十九．如何区分重要的和一般的接待工作的计划、方案？
《附件》第10条第3款中，将机关重要的接待工作的计划、方案归档时界定为30年保管，将机关一般的接待工作的计划、方案归档时界定为10年保管。

68 １．一般来说，重要的接待工作的计划、方案，接待对象是指党和国家领导人。
２．其他接待工作的计划、方案，作为定期，具体期限视情况而定。

69 二十．机关财务决算为何没有体现在《附件》中？
《附件》第10条第4款只将机关预算纳入到了文书档案保管范围，并定为30年保管，而未将机关决算纳入文书档案保管范围。 《会计档案管理办法》将机关决算纳入其中并定为永久保管。

70 二十一．如何区分上级机关制发的属于本机关主管业务的“重要的”和“一般”的文件材料？
《附件》第11条第11款中指出，上级机关制发的属于本机关主管业务的文件材料中，机关对“重要的”，要永久保管，对“一般的”界定为30年保管。

71 “重要的”和“一般的”区分的原则在于把握上级机关制发的属本机关主管业务的文件材料是否具有政策性、法规性、方针性。

72 二十二．如何理解上级机关或同级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料？
《附件》第11条第2款，第12条指出，上级机关、同级制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料，机关在归档时，其档案保管期限一般定为10年。

73 二十三．本机关对下级机关报送哪些文件材料进行归档，档案保管期限如何划分？
《附件》第13条指出，机关对下级机关报送的文件材料中重大问题的专题报告要进行归档，档案保管期限定为30年；对下级机关报送的年度和年度以上的计划、总结、统计材料也要进行归档，档案保管期限定为10年。 遵循不报不归，报了就归的原则。

74 二十四．美国、英国、日本、韩国对机关文件保管期限是如何划分的？
　１．美国的文件鉴定方面主要使用两种处置表，即通用文件处置表和115号标准表，都属于保管期限表。涉及几百个条款，保管期限细分为1月、3月、6月、1年、2年、75年、100年、永久等。

75 ２．英国规定的文件保管期限主要有五种：1、永久保存；2、不定期保存，主要适用于具有长期行政或法律价值，而无档案特性的文件，或适用于需要长期保存后再作出鉴定决定的文件；3、定期保存；4、不用进行常规性处置而将文件直接移交档案馆或销毁；5、在一定时期内直接销毁。

76 ３．日本 ４．韩国于1999年制定实施《公共文件管理法》及其《附则》，机关文件保管期限分别为“永久”、“长期”、 “20年”、“10年”、“5年” 、“3年”、“1年”。档案鉴定准则由证据价值鉴定、行政价值鉴定、历史价值鉴定、档案载体状况鉴定、数字化存储和缩微胶片类型、公众利用类别等六部分组成。

77 谢　谢　大　家