皇粮国税 ----中国财税的历史演变与当前改革

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1 皇粮国税 ----中国财税的历史演变与当前改革
（2015） 翁礼华

2 一、中国财税溯源 （一）“禹杀防风”开创中国财税，会计（会稽）一词的出现 （二）财政、税收名词的由来及三次外来文化传入高潮
1、公元前2年佛教文化传入中国 2、清末从日本传入的西方文化 3、改革开放后传入中国的西方文化 （三）中国古代历史上的五大主流税制 1、夏商周时期（前2070年—前220年）的劳役田租税制 2、秦汉的田租口赋力役税制（前221年—219年） 3、三国至中唐的租庸调制（220年—779年） 4、中唐至明中后期的两税法（780年—1580年 5、明中后期至清朝的一条鞭法（1581年—1911年） （四）中国近代税收制度的形成 （1）太平天国起义和清代的厘金制度

3 （2）国民政府裁厘和财税整顿 清政府为筹措镇压太平天国的军饷，在水陆交通要道设立关、卡实行一种额外征商的税收制度。
帮办江北军务雷以諴，用幕客钱江策，于1853年创收釐捐。他派人在扬州仙女镇（今江都县江都镇）设厘金所。起初定厘金为两种：其一活厘，是抽行商的货物通过税；其二板厘，是抽坐商的交易税。原定税率值百抽一。百分之一为一厘，所以称厘金或厘捐。 以后各省相继仿行，推行全国，不仅名目繁多（如坐厘、货厘、统税、统捐、产销捐、落地税、山海捐、铁路货捐等），税率亦极不一致，且不限于百分之一，成为清政府残酷剥削人民的主要手段之一。 （2）国民政府裁厘和财税整顿 1927年国民政府在南京建立后，为了收拾北洋军阀混战的残局，稳定政权，安抚舆论，并使财政有可靠来源，曾借鉴一些西方国家财政税收理论和税收制度，据以整顿旧税，开征新税。 1931裁撤恶税厘金，取消苛捐杂税，改征统税、营业税、屠宰税。 1934年决定建立县级财政。 1928年、1934年和1941年曾召开三次全国财政会议，明确划分中央和地方税收，统一财政税收、平衡税负，逐步形成具有现代性质的财税体制。

4 a、统税，是民国时期征收的一种消费税。意思是：统征一次，通行全国，不再重征，故名。1903年后，旧中国某些地方，将多次征收的厘金合并为一次征收的税。在这些地方，厘金改称统税或统捐。1921年北洋政府试办统税，1926年底在湘鄂等省开征卷烟统税。1931年国民政府以裁撤厘金减少中央财政收入为名，扩大统税课征范围为卷烟、麦粉、火柴、水泥和棉纱等五项，其后逐步增至十余项。课税环节主要在生产过程，采取就厂征税（工业品）、就场征税（农产品）和就关征税（进口商品）等办法。 b、营业税。 1928年裁撤厘金，为弥补厘金损失，开征营业税。1931年公布营业税法。 c、屠宰税。清代四川总督丁宝桢创设的肉厘改为屠宰税。 d、遗产税。 1940年为增加财政收入，用于抗日战争，开征遗产税。

5 （3）新中国建国初期的财税整顿 1950年1月31日政务院发布《关于统一全国税政的决定》和《全国税政实施要则》 14种（中央及地方）税收： （一）货物税 （二）工商业税（包括座商、行商、摊贩之营业课税及所得课税） （三）盐税 （四）关税 （五）薪给报酬所得税 （六）存款利息所得税 （七）印花税 （八）遗产税 （九）交易税 （十）屠宰税 （十一）房产税 （十二）地产税 （十三）特种消费行为税（筵席、娱乐、冷食、旅店） （十四）使用牌照税

6 （四）两种不同的理财思想 1、西周周公旦的量入为出 2、唐代杨炎的量出为入 平衡是财政永恒主题 （五）中国三级财政的形成 1、汉代的郡级财政 2、1935年的县级财政 3、1985年的乡级财政 （六）税收征收的三种形式 一是政府派员征收，如秦汉的乡啬夫； 二是商包法，始于五代吴越国，盛于元代； 三是以良民治良民，始于明代朱元璋的粮长制 （七）两类政府税收征收机构 1、单一税务局； 2、国地税分设：

7 （2）地方税务局：隶属于地方政府负责征收地方收入的税收征管机构。 1913年—1994年，中国历史上三次国地税分设 （八）税收征收的三种形态
（1）国家税务局：由中央政府派出征收中央收入的税收征管机构； （2）地方税务局：隶属于地方政府负责征收地方收入的税收征管机构。 1913年—1994年，中国历史上三次国地税分设 （八）税收征收的三种形态 1、劳役 2、实物 3、钱币 （九）钱币的起源和发展 1、从齿贝到工具形钱币 2、从工具形钱币转变为重量型方孔圆钱 3、从重量型方孔圆钱演进为通宝型方孔圆钱 4、大量铜钱用于铸造佛像，引发北宋纸币面世 5、无准备金的纸币导致通货膨胀及明中叶银本位制的确立 6、美国购银法案和1935年中国纸币制度的重建

8 二、当代财税改革的三个阶段 三、浙江省的财税改革 1、统收统支的财政体制（1950-1979）
2、分灶吃饭的财政体制（ ） 、分税制财政体制 （1994- 至今） 三、浙江省的财税改革 （一）省管县的财政体制 （二）省与市县实行超收分成 （三）财政与地税合署办公 （四）“以人为本，四两拨千斤”的理财机制 （五）浙江省的农税改革

9 四、国家1994年以来推进的财税改革 1.收支两条线： 收支两条线管理，是指具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（含政府性基金）和罚没收入，实行收入与支出两条线管理。即上述行政事业性收费和罚没收入按规定应全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，执收执罚单位需要使用资金时，由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。 2.政府采购： 政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 其法律依据是2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》。 3.部门预算： 部门预算简单的说就是“一个部门一本预算”，完整地反映一个部门的所有收入和所有支出，即一个部门在部门预算之外，不得再有其他收支活动。部门预算的特点就是改变财政资金按性质归口管理的做法，并实行预算内外资金收支统管、统筹使用。 部门预算的实施，严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐败的重要手段和预防措施之一，是当前财政改革的重要内容。

10 4.国库集中支付： 国库集中收付制度，即国库单一账户制度，是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政管理信息系统和银行清算系统为依托，所有财政性收入通过国库单一账户体系集中缴入国库，所有财政性支出通过国库单一账户体系拨付到商品、劳务供应商或用款单位以及个人的制度。 国库集中支付制度是目前国际上较为先进的一种财政资金支出管理制度，是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，是市场经济国家普遍实行的现代国库制度，OECD（经济合作组织）中的一些国家如英国、意大利、法国、匈牙利、波兰，以及其他一些国家如日本、巴西等都采用国库集中支付制度。 5.农村税费改革： 2000年，我国开始在全国范围进行农村税费改革试点。农村税费改革的主要内容概括为：“三个取消，两个调整，一项改革”。三个取消是取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。两个调整是：调整农业税政策，调整农业特产税政策。一项改革是：改革村提留征收使用办法，即：原村提留采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%；农业税附加全部返还给村级组织

11 ，用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等，农业税附加实行乡管村用；村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，实行“一事一议”制度，筹资实行上限控制。
6.所得税改革： 改变了原来企业所得税按企业隶属关系分别划归中央与地方的税收征管办法，实行中央与地方按比例分享 。除了铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、两大石油集团公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他所有企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享，分享比例为：2002年中央50%，地方50%；2003年中央60%，地方40%。（原定：2003年以后的分享比例根据实际收入情况再行考虑）。 7.出囗退税改革 年分税制改革规定：地方在上划1993年负担的20%出口退税基数后，此后都由中央财政统一负担全国出口退税，以形成统一市场。 由于全国出现严重拖欠，到2003年金人庆任财政部长时欠税高达2000多亿元，因此改为央地分担改革政策：2004年地方负担25% 、2005年地方负担7﹒5%。 2015年改为地方不再负担，但要上缴以前的分担基数，增量出口退税全部由中央负责。其中，配套政策是地方“两税（增值税和消费税）”增量30%返还政策中取消消费税返还，只返还原有基数。

12 改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。
8.提高个人所得税的起征点： 1981年为800元； 2005年为1600元； 2011年为3500元 9.政府收支分类改革： 改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。 每个部分都分为类、款、项、目四级。例如，税收类收入分设20款：增值税、消费税、营业税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、其他税收收入。 10.合并内外资所得税： 2008年1月1日起，统一内外资企业所得税，税率为25%。（原内资企业所得税33%，外资企业所得税为15%）

13 11.增值税转型 （1）生产型增值税 指在征收增值税时，只能扣除属于非固定资产项目的那部分生产资料的税款，不允许扣除固定资产价值中所含有的税款。该类型增值税的征税对象大体上相当于国民生产总值，因此称为生产型增值税。 （2）收入型增值税 指在征收增值税时，只允许扣除固定资产折旧部分所含的税款，未提折旧部分不得计入扣除项目金额。该类型增值税的征税对象大体上相当于国民收入，因此称为收入型增值税。 （3）消费型增值税 消费型增值税指在征收增值税时，允许将固定资产价值中所含的税款全部一次性扣除。这样，就整个社会而言，生产资料都排除在征税范围之外。该类型增值税的征税对象仅相当于社会消费资料的价值，因此称为消费型增值税。中国从2009年1月1日起，在全国所有地区实施消费型增值税。 12.营业税改为增值税 目前，适用的税率有：17%、13%、11%、6%、3%、0%等。

14 13. 剌激经济发展，针对小微企业的税收减免： （1）提高小微企业增值税和营业税起征点： 2011年10月对月销售额2万元（年销售额24万元）的增值税小规模纳税人，免征增值税；对月营业额2万元小规模纳税人，免征营业税。 2014年10月，对月销售额3万元（年销售额36万元）的增值税小规模纳税人，免征增值税；对月营业额3万元的营业税纳税人，免征营业税。 （2）减免小型微利企业所得税 2010年起，小型微利企业所得税减半征收政策生效，年应纳税所得额低于3万元（含3万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳所得税。 2012年起，小型微利企业所得税减半征收的年应纳税所得额提高至6万元。 2014年起，减半征收的应纳税所得额调高至10万元 。 2015年起，调高至20万元 。 14、降低企业失业保险缴费率： 从3%降低到2%

15 五、深改决定中的财税改革目标 (2013年11月12日十八届三中全会通过，共16部分60条，财税改革为第五部分17、18、19三条)
（一）改进预算管理制度 1、改进年度预算控制方式 预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变。税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标。预算审批重点转向支出政策，收入预算从约束性任务转向预期性，意味着更多强调依法征税，应收尽收，不收“过头税” 2、建立跨年度预算平衡机制 一方面建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面建立中长期重大事项科学论证的机制；抓紧研究实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。

16 （二）完善税收制度 在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。 在推进营改增改革的同时，还将推进消费税改革，调整消费税征收范围、环节、税率，进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品及部分高档消费品的调节力度。下一步房产税改革方向是减少房产建设和交易环节税费，增加保有环节税收，配套推进清费立税。 （三）建立事权和支出责任相适应的制度 在合理划分中央地方事权和支出责任基础上，适度加强中央事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。同时，通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。 改变中国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%。

17 六、深化财税体制改革总体方案 (2014年6月30日中央政治局通过) 目标：２０２０年基本建立现代财政制度
体系上要统一规范，即全面规范、公开透明的预算管理制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的制度；功能上要适应科学发展需要，更好地发挥财政稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家安全等方面的职能；机制上要符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，包括权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续等一系列制度安排。从而有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度。 预算管理制度改革是基础、要先行；收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。整体改革任务重、难度大、时间紧。

18 思路 完善立法——树立法治理念，依法理财，将财政运行全面纳入法制化轨道。
明确事权——合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。 改革税制——优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用。改进税收征管体制。 稳定税负——正确处理国家与企业、个人的分配关系，保持财政收入占国内生产总值比重基本稳定，合理控制税收负担。 透明预算——逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。 提高效率——推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度，促进经济社会持续健康发展，不断提高人民生活水平。

19 （一）改进预算管理制度 现代预算制度是现代财政制度的基础： 1、以推进预算公开为核心，建立透明预算制度
2、完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项 3、改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制 4、完善转移支付制度 5、加强预算执行管理 6、规范地方政府债务管理 7、全面规范税收优惠政策

20 预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。目前，推进预决算公开工作取得了显著成效，下一步围绕建立透明预算制度，要完善全口径预算，增强预算的完整性，并推进一般公共财政预算、国有资本经营预算和政府性基金预算之间的统筹；进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。 地方政府债券自发自还试点还将继续扩大，同时要做好两项基础性工作。一是推行权责发生制的政府综合财务报告制度，即政府的“资产负债表”，向社会公开政府家底；二是建立健全考核问责机制，探索建立地方政府信用评级制度，倒逼政府珍惜自己的信誉，自觉规范举债行为。 目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患，全面规范地方政府债务管理是当前一项重要任务。改革总的要求是，疏堵结合，开明渠、堵暗道，加快建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制。

21 （二）税制改革和清理税收优惠 1、税制改革 六大税种：增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税 （1）增值税改革
目标是按照税收中性原则，建立规范的消费型增值税制度。下一步营改增范围将逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域，“十二五”全面完成营改增改革目标，相应废止营业税制度，适时完成增值税立法。 （2）完善消费税制度 调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税的调节功能。 （3）加快煤炭资源税改革 推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。 （4）建立环境保护税制度 按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则，将现行排污收费改为环境保护税，进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用。 （5）加快房地产税立法并适时推进改革 由人大常委会预算工作委员会牵头，加强调研，立法先行，扎实推进。 （6）探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，抓紧修订《税收征管法》等。

22 2、房产税的古今中外 “房产税”是一种财产税。中国早在周代就开始征收“房产税”，古籍《礼记·王制》中就有“ 廛（chán），市物邸舍，税其舍而不税物”的记载。西汉时期房产税还没有成为一个独立的税种，房屋与家庭其他财产一起合并作为计税对象，税率为6%。汉武帝为了鼓励老百姓对偷逃税者进行告发和举报，规定查实后举报者能获取偷税者1/2 财产。当时汉武帝开征这一税种的目的是解决国家战时的财政困难和缩小贫富差距。 唐代德宗建中四年（783）房产税开始作为一个独立税种出现，称为“间架税”，其称呼源于“每屋两架为间”。当时，间架税的课税对象是长安城内居民住房。其征收标准：上等房屋交铜钱2000，中等1000，下等500。由于市民强烈反对，执行不到一年便被迫取消。 五代十国的后晋、后周以及宋代都开征过房产税，其名称为屋税。南宋朝廷为筹集军饷，每年分上半年和下半年两期向城乡居民征收屋税。 元代的房产税称为“产钱”，按房产地基面积计征收粮食，或折钱缴纳。 清代房产税纷繁复杂且名称多变，江南地区叫“廊钞”、“棚租”，北京叫“檀输 税”。直至乾隆年间，才逐渐废止。 鸦片战争以后，列强在中国建立租界。为解决主管治安的巡捕房经费，租界 征收称为“房捐”的房产税。太平天国也征过房捐，在浙江嘉兴每日每间征税3 文，江苏常熟每日每间为7 文。清光绪二十四年（1898），清政府曾照搬租界办法征房产税，“凡租赁房屋，按其每月租金课税10%，房东、房客各负担一半。其

23 居住自有房屋者，比照近邻出租房屋的租金课税10%。”但还未开征就停止了。直到1901 年才重新试办并付诸实施，但各地执行不一。
1912 年民国建立后，北洋政府仍沿用旧制征收房产税，但名称各异，有的叫“市政总捐”，有的叫“特捐”，有的叫“警捐”，有的叫“店铺捐”。直到1915 年房产税才统一称为“房税”。其征收标准：商业用房按每月实缴租赁价的20%，居民住房按每月实缴租赁价的5% 征收。1928 年广州创办土地税，1930 年国民政府制定土地法，在部分城市和地区开征地价税和土地增值税。 1950 年1 月，中华人民共和国政务院颁布了《全国税收实施要则》，规定全国 统一征收房产税和地产税。1950 年6 月调整税收，将地产税和房产税合并为房 地产税。1951 年8 月进一步明确为城市房地产税。城市房地产税的税率分为： 从价计征的，为房产价的1.2%，房地产合并计征的为1.8%；从租计征的，为房产租 价的12%，房地产租价合并的为18%。1956 年前采用评估的标准房价、地价或租 价。1956 年后改为账面原值减一定比例后的余值。 1973 年简并税制时，把对国内企业征收的房地产税合并到工商税中，从而使 该税的征收缩小到只对房产管理部门、有房地产的个人和外侨继续征收。此后， 各省先后停征个人房地产税，其中浙江省是全国较早停征的省份。 由于1982 年修改宪法时明确规定城市土地属国家所有，对地产征税也就不复存在，于是在1984 年10 月国营企业第二步“利改税”时决定将城市房地产税分设为房产税和土地使用税。1986 年9 月15 日国务院颁布《房产税暂行条例》，对在中国有房产的外商投资企业和外国侨民继续征收城市房地产税。1988 年9 月国务院颁布了《城镇土地使用税条例》。

24 为了抑制房地产投机，2011 年1 月28 日在上海和重庆两个试点城市对居民拥有的房地产征收房产税。上海规定：对本市居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在上海市新购的住房征收0.4%~0.6% 的房产税。重庆规定：主城九区存量增量的独栋别墅、高档房、外地炒房客购买的第二套房征收0.5%~1.2%的房产税。 世界上很多国家都征收房产税，并且是地方财政收入的主体税种。20 世纪 90 年代，发达国家财产税占地方政府税收收入的平均比例为35%，其中美国财产税收入2/3 以上来自于房地产税。在税制设置上世界各国大多采用“宽税基，低税率”的原则，如意大利规定房产税税率为0.4%~0.7%，在这一幅度内，由各地自行选择。首都罗马市规定：拥有两套及以上住房者，自住房，税率为0.49%；出租房，税率为0.55%；闲置住房，税率为0.7%。对自住房，除了适用较低税率外，还可以享受20 万里拉的减免。开发商竣工而未售出的房子，也要征税，在三年内可以按最低税率0.4% 征收。意大利实行差别税率，主要是调节住房，提高住房使用效率，抑制空闲住房。 在美国，由于房产税主要用于地方居民福利和教育，联邦政府和州政府都不征收房产税，房产税的收税主体是基层的郡政府、市政府和学区，比例为：郡税占1/7，市税占1/7，学区税占5/7。美国大部分地区房产税征收税率掌握在0.8%~3% 之间，平均税率在1.5% 左右。由于美国房产税收入的绝大部分用于基层学区建设，促进孩子教育环境的改善，使得美国房产税不但不会抑制当地房价，反而能够起到提升当地房产价值的作用。 为了抑制房地产投机，许多国家运用税收手段对房屋买卖加以调控，如德国要征收三种税：一是1.5% 的不动产税，二是3.5% 的交易税（相当于中国的营业税），三是15% 的差价盈利税（即中国的20% 的所得税）。近几年德国物价每年上升2%，房价只上升1%，说明房子在缩水。

25 3、清理税收优惠 现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多，已出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎囊括了全国所有省（区、市）。还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”，通过税收返还等方式变相减免税收，侵蚀税基、转移利润，制造税收“洼地”，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立现代财政制度的要求。 今后，除专门的税收法律、法规外，起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策；未经国务院批准，不能对企业规定财政优惠政策。清理规范各类税收优惠政策，违反法律法规的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的设定政策终结时间点。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩违法违规行为。

26 （三）明确中央和地方事权和支出责任 财政部认为，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，是合理划分中央和地方收入的前提。目前我国中央财政的集中程度并不高，国际上英国、法国、意大利、澳大利亚等国家，中央财政收入比重都在70%以上，美国常规年份也在65%左右。 遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。 打算将车、油、烟、酒四种消费税划给地方以弥补地方营改增的缺口。

27 此外，合理划分各级政府间事权与支出责任，要充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性。根据这样的原则，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，通过统一管理，提高全国公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任。中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。 今明两年是关键。按照中央的部署和要求，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。

28 七、财政部调整司局职能 （一）企业司更名为资产管理司
为完善国有资产管理体制、统一归口管理行政事业单位和企业的国有资产，财政部将企业司改造为主要以国有资产所有者身份履行国有资产管理职责的内设机构，相应更名为资产管理司，不再承担作为社会管理者履行的相关职责。 财政部将行政政法司的行政资产处和教科文司的事业资产处划入了资产管理司。新的资产管理司内设六个处。对资产管理司的职能进行了调整，新的资产管理司的主要职责是承担行政事业单位国有资产管理有关工作，承担除国有金融资产、国有文化资产以及烟草、邮政、铁路三个行业之外的国有企业资产管理有关工作以及企业改革的财政政策，承担有关资产评估管理工作。此外，行政政法司行政单位资产管理职责以及教科文司事业单位资产管理职责也划入资产管理司。 资产管理司中原来企业司的部分职责也被划分到其他司局，分别是将有关支持行业发展、产业发展、结构调整和转型升级的政策拟订职责划转经建司，涉及国家物联网发展及稀土产业补助资金、中小企业发展资金等专项；国资委部门预算管理职责划转经建司。有关促进外贸发展和支持“走出去”战略的政策拟订职责划转行政政法司，涉及外经贸发展专项资金。有关水利、移民、扶贫等政策拟订职责划转农业司，涉及三峡库区移民专项资金、大中型水库移民后期扶持资金等专项资金。最后是将拟订三大石油公司所得税返还政策和组织征缴石油特别收益金的职责划转税政司。 资产管理司负责的专项资金，主要是：企业关闭破产补助、厂办大集体改革补助等支持国有企业改革的相关专项资金。

29 （二）预算司扩权 为统筹预算管理，财政部将综合司承担的政府性基金预算管理职责划转预算司；农业司的一个处室也被划入预算司。《预算法》施行后，中国各级政府的全部收入和支出都将纳入预算，同时，政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出。在全口径预算原则下，政府每年需要编制的预算账本，从原来的1个，变成了4个。3个新增账本中，包括诸多被政府部门收取却并未被普通民众觉察到的资金。比如，普通居民缴纳电费时，被直接扣除的新能源补贴资金；或者，从一位拆迁户拿到的拆迁补偿款中扣除的房屋拆迁管理费；当然也包括地方政府这些年最大的“摇钱树”—土地出让金等。将承担的政府性基金预算管理职责划转预算司的目的在于为将来编制4本全口径政府预案账本做准备。调整后，预算司成为财政部第一大司局，人员编制71名，处级机构达到了11个。 （三）强化税政司 财政部将综合司承担的行政事业性收费、政府性基金等非税收入管理职责划转税政司，统一税收与非税收入管理；石油特别收益金管理职能也被划入税政司。财政部还将为税政司适当增加编制、接收安排人员。调整后，税政司编制56名，设8个处室。今后，税政司的主要职能是研究国内和涉外税收政策，拟订实施方案；提出税制改革税种增减、税目税率调整、减免税、出口退税等重大事项的建议等。 （四）建立司局级政策研究室 其主要职责是研究经济社会、财政工作中的重大问题；提出财税改革和重要财税政策的建议；研究提出财政支持相关领域改革发展的建议以及承担财政部全面深化改革领导小组办公室的日常工作。

30 八、国务院国发〔2014〕45号《关于深化预算管理制度改革的决定》
预算管理制度改革是财税体制改革的首要内容，应先行推进，并在今明两年取得决定性进展，为2016年基本完成深化财税体制改革工作任务奠定基础。 改革内容涉及预算编制、执行、公开和监督等各个方面，主要包括七项：一是完善政府预算体系，积极推进预算公开；二是改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；三是加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；四是优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；五是加强预算执行管理，提高财政支出绩效；六是规范地方政府债务管理，防范化解财政风险；七是规范理财行为，严肃财经纪律。 《决定》明确，深化预算管理制度改革的基本原则是遵循现代国家治理理念，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接；划清市场和政府边界。 凡属市场能发挥作用的，财税优惠政策等要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位；着力推进预算公开透明，充分发挥其对政府部门的监督和约束作用；坚持总体设计、协同推进。合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施

31 （一）完善政府预算体系，积极推进预算公开
1、完善政府预算体系 明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。 2、健全预算标准体系 进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。

32 3、积极推进预决算公开 细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

33 （二）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制
1、实行中期财政规划管理 财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。 2、改进年度预算控制方式 一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。

34 中央一般公共预算因宏观调控政策需要可编列赤字，通过发行国债予以弥补。中央政府债务实行余额管理，中央国债余额限额根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定，报全国人大或其常委会审批。经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，地方政府一般债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。加强政府性基金预算编制管理。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制；经国务院批准，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，地方政府专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算分地区债务限额，并报国务院批准。各省、自治区、直辖市在分地区债务限额内举借债务，报省级人大或其常委会批准。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

35 3、建立跨年度预算平衡机制 根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

36 （三）加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策
1、加强税收征管 各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。 2、加强非税收入管理 各地区、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

37 3、全面规范税收优惠政策 除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时限。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。　

38 （四）优化财政支出结构，加强结转结余资金管理
1、优化财政支出结构 严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。 2、优化转移支付结构 完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；明显增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付；中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。要大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应

39 急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。加快修订完善中央对地方转移支付管理办法，对转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等作出规定。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。各地区要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，完善资金管理办法，提高资金使用效益。

40 3、加强结转结余资金管理 4、加强政府购买服务资金管理
建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。 4、加强政府购买服务资金管理 政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。

41 （五）加强预算执行管理，提高财政支出绩效
1、做好预算执行工作 硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在90日内正式下达。省级政府接到中央一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到县级以上地方各级政府。规范预算变更，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部的规定办理。

42 2、规范国库资金管理 规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。地方各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

43 3、健全预算绩效管理机制 全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。 4、建立权责发生制的政府综合财务报告制度 研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，研究修订总预算会计制度。待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

44 （六）规范地方政府债务管理，防范化解财政风险
1、赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制 经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。 2、对地方政府债务实行规模控制和分类管理 地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

45 3、严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。 4、建立债务风险预警及化解机制 财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。 5、建立考核问责机制 把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。 　　

46 （七）规范理财行为，严肃财经纪律。 1、坚持依法理财，主动接受监督
各地区、各部门要严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增强政府理财工作的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。 2、健全制度体系，规范理财行为 要健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，扎紧制度的篱笆。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。 3、严肃财经纪律，强化责任追究 财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各级政府要对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。 　　

47 九、财税与中国传统文化 （一）“心”与“一体两翼”的儒、佛、道文化 （二）秦代和汉初两个极端的财税政策引发的儒家治国
（三）财税政策与佛教中国化 （四）太极图的传统文化对中国财税改革走向的影响 1、价外税以价内税形式出现 2、分税制走向综合分成 3、出口退税的悄然回归 4、税制设计不合理，流转税占比太大（占三分之二），影响小企业和实体经济的发展，也推动了物价的上涨 5、专卖的延伸——央企垄断经 6、集中太多——事权财权不配套，央地财力分配失衡 7、“三公”经费是官员福利的补充，大人物可以把私事做成公事，小人物只好把公事做成私事 8、1988年出了二个小税种，印花税如日中天，筵席税则无疾而终 9、中国财税习惯于基数定天下 10、中国人对纳税的认识

48 十、地方财政困难的表现和成因 （一）困难表现 1、地区：主要集中在财力比较薄弱的中西部 2、程度：满足不了工资发放和正常公用开支
3、趋势：农村税费改革后自有财力增长乏力，困难日益加剧 （二）困难成因： 1、经济因素：县域经济发展不均衡 2、政策因素：各级政府出台的减收增支政策超出县乡财政承受能力 3、管理因素：机构改革成效不明显，财政供养人员过多；支出结构不合理，财政短缺与浪费并存 4、体制因素：省以下财政体制调整不到位，地区间财力差距进一步扩大。 据财政部统计，2003年省级财力占全部地方财力的25.1%，供养人口为12.7%；市级财力占32.6%，供养人口为17.4%；县乡财力占42.3%，供养人口为69.8%。2009年1～9月份，中央本级收入占财政总收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本级支出占财政总支出的21%，地方支出占79%

49 十一、 关于调整和完善县级基本财力保障机制
国务院办公厅转发财政部《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》的通知（ 2014年1月）。《意见》要求，省级政府加大财力调节力度；完善省以下财政体制；建立县级基本财力保障资金稳定增长机制。 （一）总体要求 　　全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，逐步提高县级基本财力保障水平，实现县级政府财力与保障责任相匹配；进一步改善县级财力均衡度，促进基本公共服务均等化；切实加强县级财政管理，在控制财政供养人员规模、提高财政收入质量、优化财政支出结构等方面取得明显成效，改善人民生活水平，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。 （二）主要原则 　　一是明确责任主体。按照财政分级管理的原则，中央和地方实行分税制财政体制，省以下财政体制主要由省级政府确定，实施县级基本财力保障机制的责任主体为省级政府。 　　二是动态调整保障水平。实施县级基本财力保障机制，既要确保县乡政府履行职责的基本财力需求，又要充分考虑当前经济社会发展水平和财政承受能力，并随着经济社会发展和基本公共服务均等化的推进，动态调整保障范围和标准，逐步提高困难地区县级财力保障水平。 　　三是激励与约束相结合。健全激励约束机制，对工作开展较好的地区予以表彰和奖励，对工作滞后的地区予以批评和处罚。

50 （三）基本思路 　　财政部统一制定县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准，要逐步加大奖补资金支持力度，健全激励约束机制，引导和督促地方政府切实加强县级基本财力保障工作。省级政府要逐步完善省以下财政体制，加大财力调节力度，推进省直接管理县财政改革，建立长效保障机制，强化县级财政预算监督和支出绩效评价，确保县级基本财力保障资金稳定增长。县级政府要加强县域经济发展，提高自我保障能力，强化预算管理，按照财政部、省级政府规定范围和标准落实保障责任，切实履行基层政府职能。 （四）保障范围和标准 　　财政部根据经济社会发展水平和国家相关政策执行情况，制定县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准，并根据相关政策和因素变化情况，建立动态调整机制，适时予以调整。省级财政部门可以在国家保障范围和标准的基础上，结合地方实际，适当扩大保障范围和提高保障标准。 　　县级基本财力的国家保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等。其中，人员经费包括国家统一出台的基本工资、奖金和津贴补贴，离退休人员离退休费，工资性附加支出，地方津补贴等项目；公用经费包括办公费等商品和服务支出，办公设备购置等其他资本性支出等；民生支出主要包括中央统一制定政策，涉及农业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、科学技术、计划生育、环境保护、保障性住房和村级组织运转经费等项目的支出；其他必要支出包括必要的基本建设支出以及其他社会事业发展支出。 　　国家保障标准由财政部根据国家保障范围内各项目的支出标准和筹资责任，综合考虑各地区支出成本差异和财力状况后分地区测定。

51 （五）省级政府加大财力调节力度 1、完善省以下财政体制
结合中央和地方财政体制改革进程，依法界定省以下各级政府的事权和支出责任。省级政府要取消按企业隶属关系(或出资额)划分收入的办法，采用按税种或按比例分享等规范办法，依法逐步清理对省以下各级政府和各类区域的地方财政收入全留或增量返还政策。调控能力有限、保障任务较重的省，要通过调整省以下财政体制适当集中财力，加大对县级基本财力保障的投入力度。 　2、完善省以下转移支付制度 增加一般性转移支付规模，进一步提高均衡性转移支付的规模和比重，减少、合并专项转移支付项目，严格控制专项转移支付规模，重点增加对困难地区的一般性转移支付，优化省内横向、纵向财力分布格局。 3、继续推进省直接管理县财政改革 要将省直接管理县财政改革与建立县级基本财力保障机制有机结合，对实现基本财力保障目标较为困难的县，省级政府要加大调控力度，将财政体制核定到县、转移支付测算下达到县。 4、建立县级基本财力保障资金稳定增长机制 省级政府要结合本地区实际情况，对纳入保障范围的事项，分清省、市、县三级政府的责任。要按照“过程可控、结果可查”的原则，及时、足额落实保障资金，建立县级基本财力保障资金稳定增长机制，不断提高县级财力水平和均衡度。对新出台的增支政策，要依据省以下支出责任划分和县级财力水平，足额安排省级政府应当承担的转移支付资金。 5、强化预算监督和绩效评价 要加强对县级政府预算的管理和监督，积极推行县级支出预算绩效管理制度，扩大绩效评价范围，不断提高财政资金使用效益。改革政绩考核机制，要加强对县级政府安排和使用县级基本财力保障机制奖补资金，以及落实基本财力保障责任情况的监控和检查，发现问题要及时处理，并将相关情况和处理结果抄送财政部。 　　市级政府也要参照以上要求，加大对县级政府的支持力度，并加强日常管理和监督。

52 3、加强分析和评估。财政部要加强对本意见实施情况的跟踪分析，适时会同省级政府组织开展意见实施情况评估，重大问题及时向国务院报告。
　　 （六）县级政府全面落实保障责任 　　1、强化预算管理。县级政府要切实强化预算管理，合理安排预算，优化支出结构，全面落实保障责任。保障责任落实不到位的县，除应对突发事件支出外，一律不得安排资金用于其他支出事项。要严肃财经纪律，对违规安排使用财政资金的县，财政部要建立约谈制度，予以通报批评，并追究有关人员责任。 　　2、提高自我保障能力。县级政府要强化科学发展观念，依法实施收入征管，清理各类自行制定的财税优惠政策，纠正越权减免税和随意批准缓税、欠税、包税以及征收“过头税”等违规行为。要合理增加财政收入规模，提高财政收入质量，提高税收收入占比，增强自我保障能力。要切实加强机构编制管理，严格落实财政供养人员“只减不增”的要求，深入推进事业单位分类改革，改进政府提供公共服务的方式，加强政府购买服务预算管理。要建立健全机制，稳步推进财政预算信息公开，自觉接受社会监督。 　　（七）中央财政健全激励约束机制 　 1、深入推进财税体制改革。按照建立事权与支出责任相适应的制度的要求，加快推进财税体制改革，合理划分政府间支出责任，理顺收入划分关系，进一步完善转移支付制度，为从根本上解决部分地区县级财政困难问题创造条件。 　　2、健全县级基本财力保障激励约束机制。逐步加大奖补资金支持力度，建立县级基本财力保障机制绩效评价体系，依据对各地县级财力保障水平、县级财力均衡度和县级财政管理水平等情况的评价结果分配奖补资金，充分发挥激励约束作用，督促和引导地方完善省以下财政体制，提高县级财力保障水平和财力均衡度。从2014年起，对县级财力水平、县级财力占全省财力比重、县级财力均衡度低于规定标准的地区，中央财政相应扣减对所在省的均衡性转移支付或税收返还，直接分配下达给县，并由财政部报请国务院予以勒令整改或通报批评。 　　3、加强分析和评估。财政部要加强对本意见实施情况的跟踪分析，适时会同省级政府组织开展意见实施情况评估，重大问题及时向国务院报告。 　　各地区、各有关部门要站在全局的高度，充分认识调整和完善县级基本财力保障机制的重要意义，统一思想，提高认识，全面落实各项政策措施，不断提高县级政府财力保障水平和基本公共服务能力。

53 十二、地方融资及举债 （一）地方融资平台的巨大风险
国家审计署2013年下半年审计结果：截止至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元人民币。考虑或有债务后，全国各级政府债务约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.9万亿元。具体构成是：中央政府负有偿还责任的债务9.8万亿元，负有担保责任的债务0.26万亿元，可能承担一定救助责任的债务2.3万亿元，合计约12.38万亿元。6月底地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元，合计约17.9万亿元（浙江省为7500亿元） 。地方上基本没有现金流的融资平台多达8200多家，因此对土地出让收入的依赖程度较高。 （二）国务院：赋予地方政府适度举债权 禁违法违规举债 2014年9月2日，国务院办公厅印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》。《意见》指出，要修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。 1、分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

54 2、规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
3、防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。 4、稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 《意见》同时提出，要加快建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，控制和化解地方政府性债务风险，完善配套制度，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。 （三）以PPP模式来解决地方政府公共设施投融资 即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 2015年3月财政部和住建部联合发布了《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》

55 十三、地方财政体制创新 （一）健全转移支付： 1、中央转移支付： （1）继续实施“三奖一补”政策 （2）继续加强新增所得税转移支付的力度
2、省级转移支付的力度 （二）减少地方政府层级：目前我国地方有省、市、县、乡四级行政 （1）中国历史上长期实行地方行政二级制：秦汉的郡县制、三国魏晋 南北朝的州郡县制、唐宋的道路制、元明清的行省制 （2）世界上大多数发达国家都实行地方行政二级制：美国为州、市（包括县）二级；日本的都、道、府、县相当于中国的省，市、町、村相当于中国的县，也是地方二级 （三）赋予地方适当税权 （四）赋予地方适当举债权 （五）以人为本，“四协调，一平衡” 1、 以人为本：充分体现财政的公共性 2、政权与事权协调 3、事权与财权协调 4、财权与税权协调 5、产权与债权协调 6、综合平衡，构建和谐社会

56 十四、建国以来11个财长的不同特色 1、薄一波统一财政 2、邓小平归口包干 3、李先念支持经建 4、张劲夫守成不易 5、吴波波波讲原则
6、王丙乾分灶吃饭 7、刘仲藜分税改革 8、项怀诚公共财政 9、金人庆做大蛋糕 10、谢旭人精细管理 11、楼继伟深化改革

57 十五、理财十要 1、功夫在财务之外 2、要“以人为本” 3、要“四两拨千斤” 4、要给“会干活的孩子多吃奶” 5、要推行“垫凳腿”政策
6、要尽可能“花钱办事不养人” 7、要把“蛋糕”做大 8、要坚持“小河有水大河满”的方向 9、要建立寓约束与激励为一体的理财制度 10、要坚持有所突破的创新精神

58 谢谢！