中国近现代 政治制度史 主讲：刘会军.

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1 中国近现代 政治制度史 主讲：刘会军

2 绪 论 绪论讲三个问题： 一、中国近现代政治制度史研究的对象和目的 二、中国近现代政治制度史中的几个共同性问题 三、参考论文和书目

3 一、中国近现代政治制度史研究的对象和目的
1．  政治制度 2．中国近现代政治制度史研究的对象和范围 3．  研究目的和方法 4．  需要注意的几个问题 什么是政治制度？政治制度是指政体，即国家政权的组织形式。包括国家的管理形式、结构形式以及选举制度、人民行使权力的制度等等。换保存话说，就是政权的产生、构成、各权力机关之间的关系等等。政治制度是国家制度的一个方面。它和国家经济制度、文化制度同为国家制度的重要组成部分。 为了进一步理解政体，我们再从以下几个方面进行阐述： 第一，   它现国体相适应，是由国体决定的。 国体是表明国家根本性质的国家体制。它主要是表明各个阶级、阶层、集团和各种政治势力在国家中的地位。也就是国家的阶级本质。如： 奴隶主专政——奴隶社会 地主阶级专政——封建社会 资产阶级专政——资本主义社会 无产阶级专政（人民民主专政）——新民主主义社会、社会主义社会 我国现在是工人阶级领导的，工农联盟为基础的人民民主专政。 政体则是国体的表现形式，是政权的组织形式。 相同的国体可以有不同的政体，同一政体可以适应不同的国体。但仍然是国体决定政体，如： 君主专制——奴隶社会、封建社会 二元君主制——政府不对议会负责，只对君主负责 君主立宪制——政府对议会负责 共和制——贵族共和——古罗马共和国 ——民主共和制——奴隶、资本主义 国家政权机关、国家元首由选举产生 资产阶级民主共和制又分为： 总统制：总统直接领导政府 二元共和制：总统不对议会负责，二者互相制约； 国会制：（内阁制）国会中多数党组成政府，政府对议会负责。 代表大会制：议行合一 为什么说国体决定政体？ 因为一个国家究竟采取什么样的组织形式，是由统治阶级决定的，它的目的是为了镇压反对阶级的反抗，维护统治利益，因此要采取有利于自己统治的形式。 第二，   政治制度属于上层建筑，在一定的经济基础上产生，是经济基础的反映，与经 济基础相适应，并随着经济基础的发展变化而发展变化。 如：封建经济基础上的封建君主专制制度 资本主义经济基础上的资产阶级民主制度 社会主义公有制基础上的人民代表大会制度 同一制度下，经济结构发生变化，政治制度上也会有改变：人民代表大会中的民营企业家 同时，政体还受社会意识形态、文化传统，特别是政治文化的影响 第三，政治制度不只是非曲直一个表象和形式，是有血有肉，有生动具体内容的，它有人物，有活动。同一制度下，随着经济、社会等方面的变化，政治制度也有变化—发展、充实、改进、蜕化，等等。 2．、中国近现代政治制度史研究的对象和范围 中国近现代政治制度——18440年到1949年。主要是 晚清政治制度（变迁） 北洋政府的政治制度 南京政府的政治制度 护法军政府、广东革命政府、广东国民政府、广东国民政府、武汉国民政府的政治制度 人民政权的政治制度 傀儡政权的政治制度 3．  研究目的和方法 学术目的：政治制度史是历史科学的重要组成部分，在传统的中国近现代史中，政治史、党史、战争史研究比较充分，政治制度史从20世纪80年代才开始，90年代形成系统，但在科研和教学中，往往出现以党代政，党政不分的现象。 现实意义：可以为政治体制改革提供参数。历史入现实有许多共同性的问题：如 形式与内容——国体和政体的问题，政权与革命目标的问题 法治与人治的问题 政党与政府的关系问题 个人威望与集体领导问题 等等。 因此，学习和研究政治制度史，就是学习历史上组织、建立政府的经验教训，认识其规律性，提高理论水平和思想水平，提高从政能力。 学习方法： 一是与政治学、法学方法相结合，学习分析法规，掌握法理知识。政治学、法学理论的书要看。 二是史论结合的方式。 4．  需要注意的几个问题 1）  不仅要研究法律条文，还要考察实际运行， 2）  要把制度和有关人物的活动结合起来考察。 3）考察制度要与组织机构的变迁相联系。

4 二、中国现代政治制度史中的几个共同性问题
1．政党及政党政治 2.  官僚政治 3．军阀政治 4．独裁政治 政党：代表某一阶级、阶层或集团为维护其利益而组成的政治组织。一是阶级性，是阶级斗争发展到一定阶段的产物，又是阶级斗争的工具。政党与国家政权有着密不可分的关系。一般政党都是为了夺取、组织、掌握、管理国家政权而组成和活动的。 政党政治：资本主义国家通过议会或总统竞选，由资产阶级政党轮流执政或联合执政的一种政治制度。和中国古代的“党”——朋党、私党、帝党、太子党、后党等等不同。一是阶级性、二是公开性。中国自辛亥革命后，政党与政权的关系结为一体，一度出现了政党政治。 政党政治的出现是历史性的进步——世袭制变为选举制。但与西方资本主义国家不同，政党政治在中国呈现着十分复杂的状态，北洋军阀时期——有政党，但总是军阀掌握政权。国民党统治时期，一党专政（训政），但也有变化。中国共产党政权，中国共产党领导下的多党合作制度。 考察政治制度要与考察政党的性质结合起来。 一党好，多党好，着急是要看这个体制、这个党与社会发展、与人民群众的关系。 1．  官僚政治 本质特征：1）政府的权力全部在官僚手中，不在人民手中。 2）  官僚的权力往往可以超越法律，以令代法。 1）  只对上级负责。不对下级负责 2）  工作上的形式主义 3）  效率低下 3．军阀政治 军阀政治的两个特点： 1）  军阀掌握政权，军权控制政权。 2）  军阀控制下的政府主要是占地和养兵——有地则有钱——有钱则养兵——有兵则再去占地。 中国出现军阀政治的原因： 1）  国的军阀政治的历史渊源：太平天国后湘淮军的兴起，政治向心力的破坏。但军阀政治是从北洋军阀开始的。加拿大多伦多大学教授陈志让：“一九一二年以后，军人的势力壮大，中国的行政机构从上到下，都变成了军人领导绅士的政权。北京的总统、总理、国务院、国会受军人操纵；各地方的县长、乡长也受军人的操纵。这种政权我们叫做军——绅政权。” 2）  自给自足的自然经济使其可以割据一方。 3）  帝国主义分而治之的政策。 4）  阶级斗争尖锐化的产物——需要军事力量镇压革命和反抗。 5）  统治阶级内部争夺权力的需要。 4．独裁政治 独裁政治是中华民国时期基本的政治制度，有时是几个军阀掌权，有时是一人独揽大权。 要分清独裁和集权的区别： “只要存在着国家，就要集权。但集权不等于独裁。集权超出了国家应该集中的权力的范围和程度，将国家集权变为个人集权，就是独裁。 中华民国的特点： 1）  集权于个人 2）  剥夺或限制了人民民主、自由权力权利。 4．  中华民国政治中封建主义因素问题 1）  独裁制 2）  变相的世袭 3）  政党民主集中制名义下的家长制 4）  法治中的人治 5）  愚民政策——训政、保甲、四维八德

5 三、参考论文和书目 张亦工：《第一届国会的建立及阶级结构》历史研究 84、6 黄武、何磊《北洋时期议会制度评述》政治学研究 86、1
曾宪林：《论武汉国民政府的性质》近代史研究 82、1 张益民：《南京国民党政权的乡村机构演变之特点》南京大学学报 87、1 陈瑞云：《论民国政制》史学集刊 92年前后

6 书：《马克思恩格斯列宁斯大林毛泽东论政治和政治制度》上下
钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》上下 陈志让：《军绅政权》 王亚南：《中国官僚政治研究》 钱端升：《民国政制史》 徐矛：〈中华民国政治制度史〉上海人民出版社，1992、 孔庆泰：〈国民党政府政治制度史〉安徽教育出版社1998年

7 第一专题：晚清政治制度的变迁 第二专题：北洋政府的政治制度 第三专题：南京政府的政治制度 第四专题：人民政权的政治制度
第五专题：傀儡政权的政治制度 讲五个专题： 这里面主要以中华民国的政治制度——北洋军阀政府的政治制度和南京政府的政治制度为主体，其它的属于介绍性的。

8 第一专题：晚清政治 制度的变迁 一、近代以前清朝的政治制度 二、1861年前后清朝国家机关的变化 三、清末新政 1

9 一、近代以前清朝的政治制度 清朝与其它封建朝代一样，是封建君主专制制度。就是皇帝是至高无上的统治者，受命于天来进行统治，所有的行政、立法、司法的最高权力都在皇帝本人，皇帝实行世袭制。 要研究近代清朝政治制度的变化，先要对此前的政治制度有个大致的了解。 清朝与其它封建朝代一样，是封建君主专制制度。就是皇帝是至高无上的统治者，受命于天来进行统治，所有的行政、立法、司法的最高权力都在皇帝本人，皇帝实行世袭制。这一点不用多说。

10 （一） 清朝的主要 中央国家机构 内三院 内阁 六部 理藩院 都察院 南书房行走 军机处 1． 内三院：是指内国史院、内秘书院、内弘文院。
（一）   清朝的主要 中央国家机构 内三院 内阁 六部 理藩院 都察院 南书房行走 军机处 1．  内三院：是指内国史院、内秘书院、内弘文院。 内国史院原掌皇帝起居、诏令，收藏“御制”文字，编纂史书；内秘书院掌管和起草对外文书及敕谕、祭文等；内弘文院掌注古今政事得失，为皇帝“进讲”，为皇子“侍讲”经史，颁布制度。各设大学士一人，学士二人。康熙年间，将三院正式改为内阁。 内阁也有变化，典型的是三殿三阁制。 三殿：保和殿、文华殿、武英殿。 三阁：文渊阁、东阁、仁阁。 内阁的职责是“赞理机务，表率百官”，“钧国政，赞诏命，厘宪典，议大礼。”具体说有以下三项任务： 1．  为皇帝办理本章。 2．  议政事、宣诏书及举办大典。 3．  组织纂修实录、圣训、国史、典训、方略、会典、一统志、明史等。 内阁以大学士为首领，满汉各二员。又有协办大学士为其副职，下有学士、侍读学士、蒙古汉军、典籍、中书舍人、舍人等。 内阁是清朝的最高执行机关，相当于政府，它主要是通过为皇帝办理公文而行使管理国家的职能。 六部：吏、户、礼、兵、刑、工。设满汉尚书各一人、侍郎若干人，相当于正副部长。下有郎中、员外郎、主事等官职。分掌各部事宜。 理藩院：设尚书、侍郎，主管少数民族事宜。 都察院：掌管监察事宜，以左都御史和左副都御使掌院务，右都御史、右副都御使为总督、巡抚兼。 南书房行走：1677年设立，选调翰林等入乾清宫南书房当值，称南书房行走，陪皇帝作诗写字、为皇帝讲学，承后命拟谕旨，发布政令。成为秘书班子。 军机处：1730年设立。设军机大臣和军机大臣上行走军机大臣上学习行走等，后又改为章京上行走。军机大臣均为兼职。军机处跟随皇帝，参预一切重要政务，具体包括：1、“承旨”出政，总汇全国要务。2、供皇帝顾问和咨询。3、向皇帝推荐官吏。4、办理皇帝交议的大政和审办大狱案件。5、担同皇帝的秘书和档案工作。 内阁和军机处是参与决策的机关，也是中枢机关，六部是执行机关。军机处本是临时性机关，但后来却成为政务总汇机关，“承旨寄信有军机处，内阁宰辅，名存而已。”

11 清朝的地方政权机关 省——巡抚——从二品 道——道台——正四品 府——知府——从四品 县 ——知县——七品
清朝的地方政权机关有省、道、府、县四级。总督为正二品，加尚书衔及都御使衔的为从一品，辖一省或数省，巡抚为从二品，加侍郎衔或都御使衔的为正二品，管一省。都是“综治军民，统辖文武，考核官吏”等权。道设道台，尊称观察，正四品。府设知府，初正四品，后改为从四品。县设知县，为七品官。县以下设里社和保甲。

12 一、1840年后清朝 国家机关的变化 五口通商大臣： 总理各国事务衙门 总税务司署 同文馆
1840年鸦片战争后，中国开始变成半殖民地半封建社会，国体发生了一定的变化，随之政体也发生了变化。这个变化主要是随着中国社会形态的变化而变化，并适应社会形态这一变化的。是当时中国社会变化在政治制度方面的反映。这一变化包括：五口通商大臣、总理各国事务衙门和总税务司署的设立。 五口通商大臣： 南京条约规定开放广州、福州、厦门、宁波、上海为通商口岸，为了适应这一变化，清政府设置了五口通商大臣，开始不是正式官衔，而称钦差大臣，由两江总督耆英兼充，。1844年，耆英任两广总督，兼办“各省通商善后事宜”。第二次鸦片战争后，中国又增开了十个口岸，共计十五口。1859年初，命令两江总督何桂清为钦差大臣，办理各国商务。沿用五口通商大臣名义。有时亦被称为南洋大臣，1860年《中法北京条约》后，又设北洋通商大臣管理牛庄、天津、登州通商事务。史称北洋大臣。 总理各国事务衙门：第二次鸦片战争后，中国的通商口岸增多，侵略范围扩大，五口通商大臣和北洋大臣不能适应客观需要，于是外国侵略者要求设立一个常任的全权机构来承办他们提出的各种侵略要求，而清政府由于受到太平天国的打击，也迫切需要下帝国主义加强勾结，“借洋清剿”，于是在1861年设立了总理各国事务衙门。 总理各国事务衙门初设管理大臣三人，后增加到八九人，最多12人。大臣的身份有三种：一是总理各国事务亲王、郡王、贝勒；二是总理大臣由军机大臣兼任。三是总理大臣上行走，由内阁、部院长官特简。大臣之下设章京。总理衙门内设五股，分别是英国股、法国股、俄国股、美国股、海防股，另有司务厅和清栏房分掌秘书和档案工作。 总理衙门下设南洋通商大臣和北洋通商大臣。南洋大臣一般由两江总督兼任，北洋大臣由直隶总督兼任。总理各国事务衙门除输外交和通商事务外，还兼管海关、海军、电线、铁路、矿务、传教等事宜。 总税务司署：1853年9月，上海道台吴健彰因小刀会起义而逃往“租界”，海关税无法征收，英美法三国领事便提出“协助中国征收关税”，1854年6月，吴健彰与三国领事缔结了关于上海海关组织的协定，根据这一协定，由英国人、法国人、美国人组成了关税管理委员会，行使中国海关行政权，外国税务司制度从此确立。此后，此制度相继推行到其它关口。11859年，清政府在上海设立了总税务司署，任命英国人为总税务司，各口税务司及海关高级职员均由外人担任。1865年在北京设立总税务司署，统辖全国各关。上边隶属于理藩院，总理衙门设立后，隶属于总理衙门。 除上述三个变化外，还有1862年同文馆的设立。

13 一、清末新政与预备立宪 （一） 清末新政 外务部 商部 巡警部 学部 财政处
（一）   清末新政 外务部  商部 巡警部 学部 财政处 随着半殖民地程度的不断加深，中华民族的危机越来越深重，甲午战争后，改良派掀起了维新变法运动，其中提出要改革国家的一些政治制度，如改定律制、裁撤闲衙冗官、废除八股、设立发展农工商业的国家机构等等。但维新变法失败，改革的努力付之东流。义和团运动后，面对越来越高涨的革命形势，清王朝为了做出个样子，实行了清末新政和预备立宪，在保证清朝统治的基础上，对政治体制进行了一些改变。 （一）   清末新政 清末新政主要体现在强化国家机器，练兵、筹款等到方面，其中涉及政治体制的有以下几项： 1．  将总理各国事务衙门改成外务部，班列六部之首。 2．  1903年成立商部。 3．  增设巡警部、学部、财政处，裁撤闲衙冗官，废八股、兴学校、奖励留学等等。 实行新政的结果并没有缓和人民的反抗和革命的声势，于是又搞起了预备立宪。

14 预备立宪——11个部 外务 度支 民政 陆军 邮传 理藩 农工商 法 礼 学 吏
外务 度支 民政 陆军 邮传 理藩 农工商 法 礼 学 吏 1906年9月，清廷发布“预备立宪”上谕，作出“大权纺于朝廷。庶政公诸舆论”的诺言，并改革官制。将原来的各部分别合并或扩充为十一个部，即：外务、度支、民政、陆军、邮传、理藩、农工商、法、礼、学、吏等部，其中民政部由巡警部改成，度支部由户部改成，陆军部由兵部改成，法部由刑部改成，农商部由商部改成，邮传部为新设。其目的是想以资产阶级国家行政机构的形式来掩饰封建统治的实质

15 《钦定宪法大纲》 咨议局 资政院 皇族内阁 1908年又公布了《钦定宪法大纲》二十三条，并先后设立咨议局、咨政院和皇族内阁，以麻痹人民，拖延革命。 咨议局：1909年各省设立，由选举产生的议员组成，作为“各省采取舆论之地，以指陈通省利病，筹计地方治安。“表面上看有议决预算、决算、税法、公债、单行章程规则之增删修改，选举资政院议员等权，但督抚对其议案有裁夺施行之权，对其会议有监督、勒令停会和奏请解散之权，因此只是一种点缀。 资政院：1910年设立，“以预立上下议院基础”，议员由“钦选议员”和“民选议员”组成，其规定的职权也有议决预算、决算、税法、公债、新定法典等项，但均须“请旨裁夺”。不损皇帝大权。 皇族内阁：在资产阶级立宪派的请愿下，1811年4月清朝颁布《钦定内阁官制》，5月成立内阁，内阁以国务大臣组织之，内阁总理大臣为内阁首长，但最后决定权仍取决于皇帝。此次成立的内阁总理为庆亲王奕筐，十三个国务大臣中，满族八个，其中皇族五人，蒙古族一人，汉族四人，故人称“皇族内阁”。 清朝采取以上措施的目的，就是了欺骗人民，迟滞革命，但却更加引起了人民的强烈不满，终于激起了辛亥革命，将二千余年的封建君主专制制度推翻了，中国进入中华民国时期。

16 第二专题 北洋政府的政治制度 一、北洋政府的政治制度的确立和变迁 二、北洋政府时期的中央政权机构 三、北洋政府时期的地方政权机构 思考题：
第二专题 北洋政府的政治制度 一、北洋政府的政治制度的确立和变迁 二、北洋政府时期的中央政权机构 三、北洋政府时期的地方政权机构 思考题： 1．  如何认识北洋政府时期的国会？ 2．  论洪宪帝制 3． 北洋政府政治制度总论

17 一、北洋政府的政治制度的确立和变迁 （一）   北洋政府的建立 （二）   袁世凯对《临时约法》的破坏 (三) 从新约法到洪宪皇帝 （四） 北洋政府的变迁

18 （一） 北洋政府的建立 中央政府名称沿革： 1912年4月—1925年12月，中华民国总统府
（一）   北洋政府的建立 中央政府名称沿革： 1912年4月—1925年12月，中华民国总统府 1916年1月1日—3月22日，中华帝国洪宪政府 1916年3月23日，中华民国总统府 1917年7月1日—12日，张勋复辟，大清帝国 1917年7月12日—1924年11月24日，中华民国总统府 1924年11月24日—1927年6月18日，中华民国临时政府，执政府 1927年6月18日—1928年6月3日，中华民国军政府 什么是北洋政府？1912年至1928年由北洋军阀掌握统治权的中国政府。 正式名称：中华民国政府，人们一般称为：北洋政府、北京政府，期间，二次帝制，中华民国政府中断。 中央政府名称沿革： 1912年4月—1925年12月，中华民国总统府 1916年1月1日—3月22日，中华帝国洪宪政府 1916年3月23日，取消帝制，仍称中华民国总统府 1917年7月1日—12日，张勋复辟，大清帝国 1917年7月12日—1924年11月24日，中华民国总统府 1924年11月24日—1927年6月18日，称中华民国临时政府，执政府 1927年6月18日—1928年6月3日，称中华民国军政府 北洋政府是辛亥革命后，北洋军阀从以孙中山为首的资产阶级革命派手中通过和平手段夺取政权后建立的。 中华民国是孙中山为首的资产阶级革命派推翻满清王朝后建立的。北洋军阀夺取政权后，未改民国之名，但改其实。辛亥革命后建立的南京临时政府是资产阶级性质的共和国，而北洋政府是（封建）军阀统治。 考察北洋政府建立的背景，有两点应该注意：一是它是在和平夺取南京临时政府的统治权后建立的。这就使之必然要逐步篡改已经初步形成体系的资产阶级民主共和制度，（封建）军阀的专权统治体制不能一蹴而就，而要有一个过程。二是南京临时政府之前中国是几千年的封建君主专制制度，专制制度在中国有着漫长的社会习惯和牢固的传统基础，因此，其行使专权政治来就又有很多社会心理和政治文化方面的条件。这两点决定了军阀可以专权，又不能一下子实现专权。同时，由于辛亥革命后民主思想的影响，也决定了北洋军阀必须在表面上继承民国的旗号。 民国的旗号是什么？就是主权在民。——这一点以后再讲。 辛亥革命后建立的是中华民国临时政府，这是1912年1月1日在南京成立的，中华民国临时政府一直到1913年10月10日结束，分为两个阶段——一段是孙中山领导的，设在南京，史称南京临时政府。时间是1912年1月1日至4月1日。其建立的大体过程如下： 武昌起义后，成立了湖北军政府。其后，各省纷纷独立，建立政权。 11月30日，独立各省代表在汉口开会，12月3日，公布《临时政府组织大纲》，议决南京为临时政府所在地。12月29日，各省代表推举孙中山为临时大总统，正式定国号为中华民国，宣布1912年为民国元年。 1912年1月1日，孙中山在南京就职，宣告中华民国临时政府成立。1月3日，各省代表选举黎元洪为临时副总统。 南京临时政府设有临时参议院，行政设10个部——陆军、参谋、外交、教育、海军、实业、交通、内务、司法、财政。 南京临时政府主要由三部分人组成：革命派、立宪派、旧官僚。而以革命派为主，人数居多，掌握实权。 临时参议院43名参议员中，有同盟会场3人、立宪派8人、其余二人亦属革命范畴（一个是贵州自治学社成员，一个是与革命有密切联系的绅士。 10部中，陆军、参谋（黄兴）、外交（王宠惠）、教育（蔡元培）四部总长是同盟会员，海军总长为起义舰长黄钟瑛，实业（张蹇）、交通（汤寿潜）、内务（程德全）三总长为旧官僚，司法（伍廷芳）、财政（陈锦涛）虽在清廷任过职，但受西方影响甚大。而且各部次长均为同盟会骨干，采“部长取名，次长取实”的原则，实权均在革命派手中，人称“次长内阁”。 南京临时政府采总统制，临时大总统为国家元首和政府首脑，不设国务总理，以临时大总统领导各部。 国家机关由行政、立法、司法三部分组成。立法对行政制约明显，但由大总统设立司法机关，基本上是二权分立制具体规定是“临时大总统得参议院同意，有设立临时中央审判所之权。” 南京临时政府存在时间很短： 1912年2月12日，清帝退位，袁世凯表示造成共和制，2月13日，宣布“全权组织临时共和政府”。这也是清帝退位诏书中的规定，任命袁为内阁总理大臣。 同日，袁宣布组阁，孙中山向临时参议院辞大总统职，荐袁代自。14日，参议院同意孙中山辞职，15日，选举袁为临时大总统。20日，选黎元洪为临时副总统。3月10日。袁世凯在北京就职。4月1日，孙中山正式宣告解除临时大总统职务，4月2日，参议院议决，临时政论迁往北京。 如何看待这个过程？陈瑞云老师说：“这个过程看起来是一人一地的变动，然而，它发迹了中华民国的命运和前途。资产阶级刚刚到手的江山补北洋军阀夺走了。袁世凯夺权，孙中山让位，归根结底，取决于两个人所代表的社会力量的强弱。”《现代中国政府》10页 那么，这个前任与命运是如何改变的呢？ 首先，就是袁世凯利用手中的权力来改变《临时约法》，这个改变又是先在实际上突破它的限制，然后再修改条文的。

19 鄂军都督府

20 （二） 袁世凯对《临时约法》的破坏 《临时约法》 1．主权在民原则的确立 2．确定了三权分立的原则 3．行政权中实行责任内阁制
（二）  袁世凯对《临时约法》的破坏 《临时约法》 1．主权在民原则的确立 2．确定了三权分立的原则 3．行政权中实行责任内阁制 《临时约法》的全称是《中华民国临时约法》，是南京临时政府成立后，由临时参议院制定的。 《临时约法》共七章56条，其主要方面有以下几点： 1．主权在民原则的确立：总纲第一、二条规定：“中华民国由中华人民组织之”，“中华民国之主要，属于国民全体”。此外，还有关于平等的规定，“中华民国人民一律平等，”无种族、阶级、宗教之区别。“还有各种自由、选举等的权利。 《临时约法》是中国历史上第一部资产阶级性质的根本大法——相当于临时宪法。它所规定的政治制度较之封建君主专制是一个根本性的变化——就是主权在民说。此后，在中华民国时期，无论谁制定的法律，也无论法律怎么修改，此条都没有改变，说明在条文上，已经确立了主权在民的原则。以后只是如何执行的问题。 袁世凯：洪宪帝制，还要搞人民投票，决定政体——“国体投票“，各省推戴皇帝。 蒋介石：训政约法、宪法均未改动此原则，而只能在其下修正。 2．确定了三权分立的原则。约法总纲第四条规定：“中华民国以参议院，临时大总统，国务员，法院，行使其统治权。参议院行使最高立法权，临时大总统、副总统、国务员行使行政权，法院行使司法权。” 3．行政权中实行责任内阁制。给总统的权力虽然很大，“临时大总统代表政府总揽政务”，从此句看，既是国家元首，又是政府首脑。但受很大限制。 由参议院选举产生，可弹劾。 其制定官制官规需经参议院通过，任免官员要参议院同意，宣战、媾和、财政预决算、大赦案要经参议院议决。 发布命令、公布法律，要由内阁副署。 内阁权力很大，对总统有制约。国务院由总理和各部总长组成，国务员辅佐大总统负其责任。总统发布命令、公布法律要经国务员副署，而且总统任免国务员要经参议院同意，国务员受参议院弹劾后，总统应免其职。也就是说，国务员对参议院负责，而不是对总统负责。 陈瑞云老师总结说：《临时约法》“它是临时性的，不完备的，有缺点的，但主导方面是它的革命性、民主性、进步性。” 革命党人制定《临时约法》，就果以此约束袁世凯，以保卫共和，防止专制，但事实上未能成功。

21 袁世凯破坏《临时约法》 第一步：破坏责任内阁制 第二步 从控制国会到解散国会 第三步 废除《临时约法》，制定新约法
确表示要抢权。与同盟会代表谈话“领东”——“掌柜” 后以王芝祥督直问题，逼唐辞职，唐氏内阁倒台。 王芝祥：原为广西知府，武昌起义后造成共和，被套推为广西都督，此时直隶省议会推举他为直督人选，并由唐推荐给袁。但袁不经唐副署，于1912年6月15日公布一条命令，任命王不切实际之祥为南京军宣慰使。唐出走天津，并于17日请病假5天，18日，袁任命陆征祥暂代总理，唐正式辞职，随之，同盟会阁员蔡元培、陈其美、王正廷亦辞职，唐内阁倒台。 第二步 从控制国会到解散国会 南京临时政府成立后，以临时参议院行使国会的大部分职权。袁当上临时大总统后，临时参议院迁到北京，每省派5 人组成。议员的产生有三种情况：一是都督府指派，二是旧咨议局推举，三是选举，共113人。 临时参议院只是过渡性机构，1912年12月到1913年2月，选举产生了第一届国会议员，4月8日第一届国会开幕，临时参议院宣告解散。 因为财产、文化条件的限制，国会并非劳动人民组成，但对袁世凯的限制却很大。其中，国民党为国会第一大党，国民党392席、共和党175席、统一党24席、民主党24席、跨党派185席，无党派70席。 按照国会组织法，国会的权力较大，袁世凯通过三件事来控制和破坏国会。 第一件事：善后大借款案。1913年4月26日，同英法德俄日五国银行团签订善后借款合同。29日，国会通过反对借款案，30日，袁宣布借款成立。 第二件事：组织进步党掏国民党。1913年5月，通过梁启超将共和、统一、民主三党合并组成进步党，在国会占223席，是除国民党外的第一大党。虽然仍不如国民党，但袁世凯此时已镇压了二次革命，对国民党已经只是敷衍。而等待时机来解决了。 第三件事：解散国会。袁世凯之所以没有马上解散国会就是要通过国会来把他由临时大总统，选举成正式大总统。1913年10月5日，颁布《大总统选举法》，6日，在军警包围下，选举袁世凯为正式大总统。袁上任后，就以总统身份干预制宪法工作。由于宪法强调立法制约行政，以国会、国务院、总统分权为原则，袁乃令手下大肆攻击。11月4日，下令解散国民党，撤销国民党议员，追缴其议员证书和证章，两院因不足法定人数，不能开会。 11月26日，袁下令召开政治会议，12月29日，政治会议议决停止国会两院议员职务。1914年1月10日，袁世岂下集停止两院议员职务，解散国会。 第三步 废除《临时约法》，制定新约法 新约法的全称是《中华民国约法》，是由约法会议制定的。约法会议是袁世凯手中的工具，由政治会议产生。

22 (三)从新约法到洪宪皇帝 《中华民国约法》： 1．废除责任内阁制，实行总统制 2．总统权力不受限制 3．取消三权分立原则，三权归总统
4．实行变相的总统终身制 15．特设陆海军大元帅统率办事处，直接掌握军权。 政治会议是1913年11月26日，由袁世凯下令，把国务院召集的行政会议改为政治会议。政治会议由总统、总理、各部部长，各部所派委员、各省政府所派委员组成。它所制定的《约法会议组织条例》规定，议员由选举产生，但选举资格有四：（一）曾任或现任高等官吏而通达治术者；（二——由举人以上出身而夙著闻望者；（三）在高等专门以上学校三年以上毕业而精研科学者；（四）有一千元以上之财产而热心公益者。被选举人则由政论制定名册，在册者方能当选。 约法会议于1914年2月18日开幕，制定新约法，同年5月1日公布。 新约法以根本大法的形式肯定了袁世凯对共和制的破坏，确定了（封建）军阀专权制度。新约法较《临时约法》的改变： 1．废除责任内阁制，实行总统制。“大总统为国之元首，总揽统治权”，“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。公布法律，发布命令，不需副署。不设国务院，而在总统府设政事堂，国务卿为政事堂首脑，政事堂相当于总统办公厅，，国务卿相当于总统的秘书长。政事堂设有机要、主计两局分掌政权和财权，各部总长无国务员身份，承大总统之命，管理本部事务以老太太总统负责。徐世昌为国务卿，人称“相国”。 2．总统权力不受限制 总统除通常的颂法律，发布命令，制定官制官规，任免文武职官，宣战、媾和、缔约、统率海陆军等权外，还可发布与法律有同行效力的教令；有权宣布立法院开会，停会，闭会，不论立法院议决的法律案，直到解散立法院。议决宪法的国民会议，由大总统召集和解散，宪法由大总统公布实施，约法可由大总统提议，召集约法会议增修。大总统有财政紧急处分权。等等。 3．取消三权分立原则，三权归总统 一是不存在国务员，也就无此制约。 二是表面上大总统解散立法院要经参议院同意，大总统发布教令前须经参政院同意，事后请立法院似等，甚至立法院可弹劾大总统。但立法院一直未成立，其职权由参政院代行，而参政院的参政、院长]副院长均由大总统委任，因此，实际上完全控制在袁世凯之手。 1．  实行变相的总统终身制 在新约法体系下，1914年12月28日，通过了修改的《大总统选举法》，次日公布。改变： 一是当先资格必须是男子，在国内居住二十年以上； 二是总统任期由五年改为十年，连任一次改为连任不限。 三是总统候选人共四人，一是现任总统，参政院2/3以上通过其连任即可由大总统自己公布连任，也可由大总统选举会投票；另三人由现任总统推荐，先期亲书于嘉禾金简，钤盖国玺，密藏金匮，特设金匮石室藏之，到选举时取出或由代行大总统职权者取出，向大总统选举会公布。选举会由参政院参政和立法院议员互选区50人组成，由大总统召集，用记名选举法选出。 2．  特设陆海军大元帅统率办事处，直接掌握军权。 1914年5月1日，新约法公布，临时约法废除，标志着军阀专权制度的确立。 军阀专权制度的核心，就是军阀操纵国家的命脉，掌握着各级政府的实权，形成了从上到下的军阀统治体系。国家的法律、机器都由军阀决定，为军阀服务。

23 （四）北洋政府的变迁 洪宪帝制 1．洪宪帝制是中国政治制度史上的一个大倒退 2．但未退回到封建君主专制——二元君主制
其后，北洋政府政治制度的演变大体如下： 1916年1月，袁世凯称中华帝国洪宪皇帝，实行洪宪帝制，总统府改成新华宫。但在人民反对声中，洪宪帝制只实行了83天，1916年3月22日，袁世凯下令撤销1915年12月12日的承认帝位案，恢复黎元洪的副总统职务，后又恢复责任内阁制。1916年6月6日，袁世凯死去。 7日，黎元洪任总统，但大权落在段祺瑞手中，人称皖系统治时期开始，直到1920年。 如何认识洪宪帝制？ 1．洪宪帝制是中国政治制度史上的一个大倒退，从共和制向君主制倒退，为此袁世凯费尽了心机。 修改官制，先后将省民政长改为巡按使，道貌岸然观察使改称道尹。将都督改为将军，并把文官分为九等到，称上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、少士。 2．但未退回到封建君主专制。 一是“国体”由“国民代表”投票决定；二是皇帝由国民推戴产生。 1915年10月28日，国民代表进行“国体投票”，12月11日，由参政院作为国民代表大会的总代表，推戴袁世凯为皇帝。袁学古人故事，三次推让不得，乃接受皇帝位。 三是参政院代行立法院仍然存在。 二元君主制——与封建君主专制不同，与立宪君主制也不同。属于资本主义政治制度体系。但仍为人民所不接受，不得不撤销。 皖系统治时期有张勋复辟，黎元洪、冯国璋、徐世昌先后任总统，但实权在段手中。 直系统治时期，1920年—1924年，有曹锟贿选宪法、贿选总统。 1924年以后，为奉系统治时期，先期为执政府，后期为军政府22。 统观这一时期的政治制度：主要是国体的变化（由资产阶级民主共和政治体制变为军阀专权的体制，有时民主只成为形式，有时连形式都不要。 如何评价？（参见自己文章《北洋军阀统治时期政治制度新论》） 和清朝比，有很大的进步，特别是形式上（政法制度）的进步，这对军阀是很大的制约，所以，军阀利用武力和通过武力攫取的国家权力 ，对那些不利于自身统治的民主形式进行了破坏。而进步势力则为维护民主共和体制而进行了斗争。

24 二、北洋政府时期的中央政权机构 国会 大总统 内阁 司法机关
北洋政府时期的中央国家机关主要由国会、大总统、内阁、司法机关及其它机关组成，我们主要讲国会、大总统、内阁、中央司法机关。

25 （一）国会—立法机关 性质：立法机关、民意机关、制宪机关 权力：除立法权、制宪权外，同时享有弹劾权和同意权
该时期除短暂时间外，大部分时间都有两院制国会。 国会的性质是：立法机关、民意机关、制宪机关 权力：除立法权、制宪权外，同时享有弹劾权和同意权。 在法律上是不能被解散的。 但实际上，许多权力不能按规定行使，而且多次被解散。用钱实甫先生的话讲，就是“民国国会就有它的特殊发展过程，不但曲折而复杂，断续而分裂，腐朽而蜕化，还出现过多次冒牌和变种。” 这主要是由于军阀统治而造成的。而且要考虑中国社会历史所处的发展阶段——与资本主义国家比，中国是半殖民地半封建社会。 —后发达国家的共同问题。

26 国会（立法机关）的变化 革命——各省都督代表联合会（上海、武昌、南京） 临时参议院（南京）1912、1、28——4、8
袁——临时参议院（北京） 、29—13、4、8 国会：第一期常会 、4、8——11 政治会议： 、15—14、6 约法会议： 、3、18—15、3 参政院代行立法院 、5、26——1916、 、29 国民代表大会 、10、25-——28 国体投票

27 黎——国会第二期常会 、8——1917、6 革命——国会非常会议（广州)1917、8——1923、6 段——临时参议院 、11、10——1918、8、12 新国会（第二届） 、8、12——1920、8、 黎、曹——国会第三期常会1923、8、1——1924、11、24段——善后会议 、2、1——4、21 临时参议院 、7、30——1926、4、20

28 1． 临时参议院 一、立法权 二、同意权 三、财政权 四、选举权 五、弹劾权 六、质问权 七、建议权 八、受理国民请愿 九、答复政府咨询
1．  临时参议院 一、立法权 二、同意权 三、财政权 四、选举权 五、弹劾权 六、质问权 七、建议权 八、受理国民请愿 九、答复政府咨询 十、咨请查办官吏 根据《中华民国临时政府组织大纲》规定设置。 1912年1月28日在南京成立，4月29日迁至北京开院，1913年4月8日国会正式开幕，临时参议院自行解散，共存在一年两个月。 迁至北京后，按《临时约法》和孙中山解职时公布的《参议院法》活动。 参议院实际上是国会的前身，《临时约法》规定：“中华民国之立法权，以参议院行之”。“参议院以国会成立之日解散，其职权由国会行使。” 参议院参议员由各省选派，其资格是年满25岁以上男子，此外别无条件。但因是各省选派，因而上层人物居多。 按《临时约法》规定，参议院的权力主要有（详见《宪法资料》二257页： 一、立法权 二、同意权 三、财政权 四、选举权 五、弹劾权 六、质问权 七、建议权 八、受理国民请愿 九、答复政府咨询 十、咨请查办官吏 临时参议院按法律规定有这么多权力，但迁北京后，许多职权因受到袁的抵制无法行使，也与袁世凯展开了斗争。 按《临时约法》规定，该约法施行10个月内，由大总统召集国会。因此，参议院先后议决了《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》。并根据这些法律选举产生了国会议员，召开了国会。

29 2．第一届国会 共行的主要有： 1． 制宪、选举大总统（两院联合共同行使）； 2． 议决法律案； 3． 议决预算、决算案；
1．  制宪、选举大总统（两院联合共同行使）； 2．  议决法律案； 3．  议决预算、决算案； 4．  议决税法医、度量衡法、币制； 5．  议决公债及其他国库负担契约； 6．  弹劾大总统案； 7．  弹劾内阁、国务员案； 8．  审查、同意大总统任命国务员、大使、公使，宣战，媾和，缔结条约，宣布大赦令等事项。 9 ．议员的提案权和对政府提案的审查权。 1913年4月8日，正式成立，参众两院的区别是： 名额：参议院代表地区，按省分名额 众议院代表人口，每80万人口选一名。 资格：参议员 年满30岁 众议员 岁 资格都是年纳直接税二元以上或 有500元以上不动产 小学以上毕业文化或相当资格 选举办法：参议员 省议会选举 众议员 以县为单位初选，若干初选区合为复选区 1912年12月，中国开始有史以来第一次国会选举，当时全国4亿多人口22省（蒙、藏、青无法计算）共登记选民4080万人，投票中政党活跃，人民不热心。 两院之间有相互制约关系，对总统也有制约关系。 国会的职权 《中华民国国会组织法》规定，“临时约法所定参议院之职权；为民国议会之职权”，分两院共行和专行两类，共行的主要有： 1．  制宪、选举大总统（两院联合共同行使）； 2．  议决法律案； 3．  议决预算、决算案； 4．  议决税法医、度量衡法、币制； 5．  议决公债及其他国库负担契约； 6．  弹劾大总统案； 7．  弹劾内阁、国务员案； 8．  查同意大总统任命国务员、大使、公使，宣战，媾和，缔结条约，宣布大赦令等事项。 9．  议员的提案权和对政府提案的审查权。 以上这些职权，除第一项外，均为两院分别议决，结果要一致，一院否决的，就不能成立，同一会期（国会会期为4个月）不得再行提出。 两院专行的有职权主要有：向政论建议，质问，查办官吏纳贿的请求，政府咨询的答复，人民请愿的受理，逮捕议员的许可，取之不尽内法规的制定等。 国会议决的事项，交大总统公布施行，大总统若不同意，可于收到10日内咨院要求复议。复议时，如2/3以上仍执前议，大总统就须公布施行。但这只是法律上的规定，实际运行却与此相差甚远。 下面我们看一下国会的实际运行。 第一届国会从1913年4月到1924年11月，存在了大约11年半，但实际活动只有4年左右。（详见前表）。 第一期常会：与袁世凯进行了斗争，主要有四个方面： 一是反对五国银行团借款案，国会反对，但袁宣布成立。 二是宋教仁案，大部分议员认为与总统有关，主张组织特别法庭审理，因袁阻挠而未成。 三是选举大总统，在袁操纵和威胁下，选举袁为大总统。 四是制定宪法，制定了《天坛宪法草案》，因与袁意相违，被袁解散。 从上述看，一是国会与袁氏展开了斗争，为袁不容。 二是在军阀统治下，斗争无力，达不到斗争目标，最后被解散。 因为袁要利用它来选总统，摆样子，故存在了一段时间；因不便于被套袁利用，因而被解散。 第二期常会： 袁死后，黎元洪为大总统，但实权在国务总理段祺瑞手中，二人打着《临时约法》的名义，恢复了国会的活动。这期间，国会主要做了三件事： 一是补选冯国璋为副总统，1916、10、30。 二是以“天坛宪草”为基础，制定宪草。在此过程中，与段氏展开激烈斗争，直到1917年6月被解散，仍未完成。 斗争主要是宪法研究会（研究系——梁启超、汤化龙为首）和宪政商榷会（中华革命党、旧国民党人）之间进行，前者拥段，后者倒段。后段操纵军阀，组成督军团，压迫国会，致使国会不足法定人数。 三是在府院之争中补黎、段利用。主要是参战案问题。1917年2月，日本要求中国参加第一次世界大战，加入协约国，对德宣战。段接受日本请求，在内阁通过对德绝交案，黎元洪拒不签署。段去天津，以辞职相威胁，黎屈服。国会通过对德绝交案。但当段欲对德宣战时，国会坚决反对，段乃以督军到就开会，人称督军团，对国会和总统施加压力。 各省督军要求解散国会，另选国会议员，研究系响应，纷纷辞职。5月30日，国会不足法定人数，不得不延期，议员相继出京。一些督军宣布独立，要求另定根本大法，设立临时政府。黎元洪请长江巡阅使张勋进京“调停”，张勋以解散国会为条件。黎元洪于6月12日下令解散国会。第二期常会结束。 后段祺瑞驱张勋回京，组成第二届（安福）国会，以后再讲。 第三期常会： 直皖战争后，直胜皖败，大总统徐世昌解散第二届国会，曾拟重新选举国会，史称新新国会。但因只有12个省区应选区，未成。 1922年直奉战争后，赶走由安福国会选举的大总统徐世昌，重新请黎元洪为大总统。黎就职后，下令撤销1917年6月下达的解散国会令，第一届国会复会，称第三期常会。 第三期限常会开始时，议员分散四方，有参加护法的，有居京的、有住沪、粤者，后虽有大部分议员到京，但因不足法定人数而无法开会。于是修改《国会组织法》，减少法定人数，并每人每次给出席费20元，缺席者扣岁费20元，使国会成为直系手中工具。 曹锟为了早日当上总统，大肆收买议员出席会议，并进行贿选。——当时议员出席常会的，可支取预备费100元；选举总统时，又以500元为出席费，后则发支票，每人5000到1万不等。 10月5日，开总统选举会，590名议员参加，曹锟以480票当选。人称猪仔国会、猪仔议员。贿选总统。 10月10日，曹锟就大总统职，颂了《中华民国宪法》。 10月8日，孙中山在广东通电讨曹，通缉猪仔议员。次日，在广州的国会议员集会，一致反对贿选丑行。1924年9月，第二次直奉战争爆发，10月，冯玉祥发动北京政变，囚禁曹锟。11月2日，曹锟宣告退位。24日，段祺瑞就任临时执政。第三期常会结束。

30 ３．第二届国会（新国会、安福国会） 特点： A．选举权与被选举权的条件都比以前有很大提高
B．议员人数减少，第一届国会800人，第二届574人。 C．在安福系控制下。 段祺瑞赶走张勋后，下令召集临时参议院，以临时参议院修改国会法规，以便组成为已所用的国会。1918年2月17日，公布《修正中华民国国会组织法》、《修正参议院议员选举法》、《修正众议院议员选举法》，各省据此进行选举了两院议员。8月2日，第二届国会成立。 特点： A．选举权与被选举权的条件都比以前有很大提高。如：参议院议员曾在高等专门以上学校毕业或有相当资格而任事满三年的，或任荐任以上官职满三年的。年纳直接税百元或有不动产5万元以上等到。 众议院议员：年纳直接税4元以上，1000元以上不动产。等等。 B．议员人数减少，第一届国会800人，第二届574人。 C．在安福系控制下。 安福系是依附于段祺瑞皖系军阀的政协委员客集团，1918年3月，由王揖唐、曾毓隽等在北京安福胡同组织安福俱乐部而得名。安福系得380多席位，并由该系的王揖唐、刘恩格任众院正副议长，梁士诒、朱启钤为参院正副议长。 安福国会主要是领队皖系，非安福系议员不起决定作用。 本届国会主要做了两件事： 一是依附段意，于1918年选举徐世昌为大总统，赶走冯国璋。 二是搞出了一个宪法草案，就是1919年8月12日议决的《中华民国宪法草案》，1913年的天坛宪法草案原名为《中华民国宪法案》

31 ４．国会非常会议 “民八议员” “民六议员” 1917年，国会被第二次解散后，议员纷纷南下护法，8月25日在广州开会，因不足法定人数，故名国会非常会议。议定《国会非常会议组织大纲》，规定，由其行使国会职权，“非常国会的存在期间，须至《临时约法》的效力完全恢复为止。”后来，又制定了《军政府组织大纲》。组织护法军政府。 1919年6月，非常国会继续第二期党会，因不足法定人数，乃借用《议院法》“议员于开会后满一个月尚且未到院者应解其职”，先后两次将352名议员解职，所缺席位由候补议员递补（此时孙中山已辞职，由西南军阀控制）。九月宣告成立“正式国会”，被称为“民八国会”。 递补议员被套称为“民八议员”。1917年未南下的被套称为“民六议员”。1922年国会恢复，民八、民六议员碰头，互争正统，曾在国会打起来，因为有钱跟着。后特设政治讨论会，容纳民八议员。 除上述外，还有几种非法的仿国会组织，都是军阀直接发起和控制的工具。不细讲。 从中国国会史上看： 1．国会作为资产阶级民主制度的形式被移植到中国来，在中国断断续续存在了十几年，这毕竟是一个历史的进步。 2．但在军阀统治下，国会制度在中国走了形，并没有发挥资产阶级民主制下应有的盗用： A．议员本应选举产生，直接选举的范围越广，民主性越强，但北洋时的国会组织有的不是选举产生，是由军阀操纵下产生的；有的虽然是选举产生，但受军阀的控制。 B．议会应有的权力，特别是对总统、内阁的制约作用很多只仪在条文上，在实践中行不通。或者成为军阀的工具，或者被解散。 C．在军阀统治下，国会自身走了形，堕落了，贿选后国会推动了存在的意义。后成立的临时执政府，干脆不要国会等到到张作霖上台，连一点民主形式都不要，实行赤裸裸的军事统治——军政府。 D．以上情况说明，中国需要资产阶级民主制，但军阀统治下又行不通。 E．但国会的存在对中国人民是个教育，国会自身也与军阀展开了斗争，虽然无法改变军阀专权，但仍不失为一种抵制。

32 （二）大总统 名 称 姓 名 依 据 任职时间 临时大总统 袁世凯临时约法 12.3.10—13.10.10
名 称 姓 名 依 据 任职时间 临时大总统 袁世凯临时约法 — 大总统 ： ： —14.5.1 ： ： 新约法 —16.6.6 （其中有83天称洪宪皇帝） ： 黎元洪 临时约法 —17.7.2

33 大总统 　　　 冯国璋 ： — 　： 　　 徐世昌 ： —22.6.2 　： 　　黎元洪 ： — 　： 曹 锟 ： — 临时执政 　　段祺瑞 — 国务院摄行元首职权 — 陆海军大元帅 张作霖 —28.6.3 西方现代国家的大总统分两种，一种是一元体制下的大总统，大总统是国家元首，又是政府首脑，一般还是议会中多数党的代言人。如美国的总统制。第二种是二元行政体制下的大总统。这种体制下的大总统一般只是国家元首，而不是政府首脑，最突出的体现就是总统之下设有总理，由总理领导政论行使行政职能，如法国、德国、意大利等等。 从政治体制上说，二者各有优缺点，但在现代资产阶级民主制度下，无论是一元还是二元，国会的权力都很大，都能制约总统和政府2。 北洋时期的中国则不同，北洋政府的特点是以军权为中心，由军权支配政权，政治是军事的附庸。北洋时期的大总统有时由当时最大的军阀头目担任，这时不只内阁无从发挥作用，在时甚至连不存在，总统权力无限扩张（如袁世凯）。有时则由几派军阀关头目掌权力，居大总统职位的军头目不得不授权另一军阀头目组阁。这时，不免发生府院之争（如黎元洪、冯国璋），有时大总统只是军阀支持下的傀儡，这时总统则只能看实力最强的军阀的眼色行事，如徐世昌、复位后的黎元洪。 总之，北洋政府时期由于社会动荡不安，各派系军阀势力的不断分化整合，因此，其实际上大总统的职权亦不断变幻，不能简单地以法律条文去解释。 下面是北洋政府各任元首的名称、姓名和法律依据： 名 称 姓 名 依 据 任职时间 临时大总统 袁世凯 临时约法 — 大总统 ： ： —14.5.1 ： ： 新约法 —16.6.6 （其中有83天称洪宪皇帝） ： 黎元洪 临时约法 —17.7.2 ： 冯国璋 ： — ： 徐世昌 ： —22.6.2 ： 黎元洪 ： — ： 曹 锟 ： — 临时执政 段祺瑞 — 国务院摄行元首职权 — 陆海军大元帅 张作霖 —28.6.3 就约法关系而言,从1912年到1924年大总统主要依据临时约法,其中只有二年依据新约法.故我们分开介绍临时约法时期的大总统和新约法时期的大总统. 需要事先说明的向个问题： 1．徐世昌任大总统是由安福国会选出的。安福国会根据临时参议院修正的国会组织法产生，临时参议院依照段祺瑞的通电，仍据临时约法召集。安福国会虽然拟了宪草，但未施行，故徐世昌任大总统时名义上仍是依据临时约法。 2．黎元洪复位于 ，亦据临时约法，贿选宪法虽曾公布，但实际上没有意义。 临时约法时期的大总统： 临时大总统、副总统由临时参议院选举产生，正式大总统、副总统根据《大总统选举法》由正式国会选举产生。临时大总统不单讲了， 大总统由组成总统选举会投票选出。国会两院议员均为选举人，用无记名投票法，得3/4票数当选。被选举资格是中华民国人民（国籍），完全享有公权，年龄40岁以上，居国内满十年以上者。 任期五年。 临时约法规定的大总统职权如下： 1．属于法律方面的：1）公布法律；2）提出法律案于参议院；3）对参议院议决事项如不同意，得于十日内咨询请复议，但若到会2/3以上仍执前议时，即须公布；4）制定官制官规，须交参议院议决。 2．属于命令方面：如执行法律，或本于法律的委任，大总统得发布命令，但须由国务员副署。 3．关于任免：1）任免文武职员，但任命国务员和外交大使、公使须参议院同意；2）国务员受参议院弹劾后应即免职，但大总统得提交参议院复议一次。 4．关于军事：1）统率全国军队；2）依法宣布戒严。 5．关于外交：1）得参议院同意派遣大使、公使；2）经参议院同意，得对外宣战、媾和及缔结条约。3）代表全国接受外国大使公使。 1．  颁勋章，宣告大赦、特赦，减刑，复权，但大部分须参议院同意。 以上凡与参议院有着的，国会成立后即属于国会。 可见，大总统的各种权力几乎都受到立法机关、内阁的制约。因而，说是现任内阁制。但有矛盾的地方，或者说有漏洞。 如：“临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律。”后被袁借口实行专权统治。 总体上说，这些法律对袁世凯不过是表面文章，他经常置之不理。已见于前述。 参议院对大总统的弹劾，必须是大总统有“谋反行为”才可。受弹劾后，由最高法院全院审判官互选九人组织特别法庭审判，但大总统受审时是否去职，审判结果如何处理等到均无规定。可见没有考虑到实际操作。 新约法时期的大总统： 新约法对大总统被选举资格由国内居住十年改为二十年。 候选人的规定使其只可能有4个人，而且全受总统支配，就是推荐、续任。 记名投票法，由参政院和立法院各自互选50人组成。 任期十年，连选得连任，连任次数不限。 副总统不能继任，只能代行三天，以便办好补选大总统的手续。 大总统职权基本同上，主要是几乎所有的受制约的部分都不再存在，或名存实亡。（宪法资料274页 主要：1）大总统召集立法院，宣告开会，停会，闭会，经参政院同意可解散立法院；2）财政上紧急处分权，一般财政权在国会。而有了紧急处分权，就不再受立法机关的限制。3）议决守法的国民会议，由大总统召集和解散，大总统公布宪法，得提议增修宪法。 临时执政：执政兼理内阁，下设军务、政务两院，执政由各派军阀推戴。临时执政总揽军民政务，统率陆海军，对外代表中国，由执政命国务员执掌各部，但命令和关于国务的文书，均由国务贺副署。无民意机关和立法机关，设临时参政院辅佐执政，以临时法制院筹备建议，厘定一切制度。看起来，执政权力很大，但实际上受各实力派支配，段祺瑞实际上是个工具。 北京军政府陆海军大元帅： 大元帅总揽陆海军全权，在军事期间代表中华民国行使统治权，而无任何代议机构或民意机关。 大元帅下设国务院，以国务员组成，辅佐大元帅处理政务。国务员由大元帅任免，大元帅命令须经国务总理副署。但无实际意义——因大元帅任免国务总理不受限制。

34 （三）内阁 临时约法时期 1912．3．30．—1914．5．1 *新约法时期 1914．5．1—1916．6．29
临时约法时期 1912．3．30．—1914．5．1 *新约法时期 ．5．1—1916．6．29 法统恢复时期（临时约法） 1916．6．29—1924．11．24 *临时执政时期 1924．11．24＿1925．12．26 1925．12．26＿1916．4．20 摄政时期 ．4．20—1927．6．18 军政时期 ．6．18—1928．6．3 注：*号为无国务院，只有类似机构 北洋军阀政府时期的内阁情况比较复杂，主要的问题一是法律上的规定与实际运作很不一致，二是有的时候有类似内阁的机构，但实际上不是内阁，为了方便起见，我们将内阁和类似内阁的机构都在这里介绍。具体可分以下几个时期考察：

35 1． 临时约法时期的内阁 1912．3．30—1914．5．1 1916．6．29—1924．11．24．．．．
1．  临时约法时期的内阁 1912．3．30—1914．5．1 1916．6．29—1924．11．24．．．． 1925．12．26—1926．4．26 1926．4．20—1927．6．18 此时期从时间上分跨越了四个时段，袁时期、段时期、直系时期、奉系时期，均有内阁，名称是国务院。 按照临时约法公布的国务院官制（1912年6月26日公布）规定，国务院由国务总理和国务员组成，国务院对立法机关负责，国务员受立法机关弹劾后，大总统应免其职。国务总理为国务院首领，是实际的行政首长。国务总理由大总统提名，参议院（国会）同意后任命；其余国务员则由总理提名，参议院（国会）同意后任命。 国务院由国务总理、各部总长——国务员，直属机关和行政各部组成，负责各种行政事务管理。临时约法规定，国务院是国家最高行政机关，总理负实际政治责任，辅佐大总统管理行政事务；大总统提出法律案，公布法律及发布命令时，须副署之。 这是法律上的规定，实际运行起来可分三种情况： 1）袁世凯为总统时，唐内阁垮台后，不论是谁当总理，都不负实际政治责任，实际上国务院成了大总统的附属机构。 2）  段祺瑞当总理时，权力特别大，几乎剥夺了总统的权力。 3）  没有实权的人物当总统、总理时，总统与内阁均无权，实权在实力军阀手中。 因此，责任内阁实际上未发挥按法律规定那样作用。

36 1． 约法时期的内阁 1914．5．1—1916．6．29 政事堂 “行政以大总统为首长，置国务卿赞襄之。”
1．  约法时期的内阁 1914．5．1—1916．6．29 政事堂 “行政以大总统为首长，置国务卿赞襄之。” 1914年5月1日，袁氏公布新约法，宣布废止国务院官制，设政事堂于总统府，任命国务卿。5月3日，公布《大总统府政事堂组织令》。 按新约法：“行政以大总统为首长，置国务卿赞襄之。”政事堂除国务卿外，设有左右丞各一人，赞助国务卿与闻政事，下设参议8人，审议法令，并设五个局（机要、法制、铨叙、印铸、主计）一所（司务所）一馆（礼制馆）。行政各部由总统直辖。 后袁世凯称帝遭到反对，于是916年4月21日又明定国务卿及各部部长为国务员，由国务员组织政府，辅弼大总统，负其责任。5月8日，将政事堂改为国务院。 3．临时执政时期的内阁 1924．11．24＿1916．4．20 段祺瑞任临时执政后，以国家元首的身份兼行政首长，不设国务院或类似机关，由执政直接指挥各部。国务会议由临时执政主持。 1925年12月26日，段被迫设国务院，任命国务总理，但国务院并无独立职权。

37 4．北京军政府时期的内阁 1927．6．18—1928．6．3 1912年7月18日，十个部 ：外交 内务 财政 陆军 海军 司法 教育 农林 工商 交通 1913年12月22日，九个部：外交 内务 财政 陆军 海军 司法 教育 农商 交通 1927年7月12日，九个部：外交 内务 财政 军 事 司法 教育 工农 实业 交通 张作霖任陆海军大元帅后，公布了《中华民国军政府组织令》，置国务院，由国务员组成，辅佐大元帅执行政务。国务员由国务总理和各部总长组成。国务总理及国务员均由大元帅任免，大元帅的命令由国务总理副署，关系户各部者由各部总长连带副署。看起来很像责任内阁，但实际上国务员都是大元帅属吏，副署毫无意义。大元帅集中全权，无任何代议机关或民意机关制约。大元帅不对任何机关负责，也不受任何机关制约，是赤裸裸的军事独裁制。

38 （四）司法机关 四级三审制 第一级：初等审判厅 第二级：地方审判厅 第三级：高等审判厅 第四级：大理院，
北洋政府时期，法律条文上一般都强调“法官独立审判，不受上级官厅之干涉。”《临时约法》“法官独立审判，无论任何人不得干涉之。”《中华民国宪法》，但实际上仍然在军阀控制之下。 该时期司法机关总的说有两点值得注意： 一是把行政诉讼和普通民事诉讼分开，各设机构管辖。 二是审判机关采取四级三审制 第一级：初等审判厅，管辖第一审民事、刑事诉讼案件，登记非讼案件。 第二级：地方审判厅，管辖（一）不受初级审判权限及不属大理院特别权限内的初审案件；（二）不服初级判决而控诉的案件；（三）不服初级审判厅的决定或命令按法令而抗告的案件。 第三级：高等审判厅，管辖（一）　不服地方审判厅第一审的判决而控诉的案件；（二）不服地方审判厅第二审判决而上告的案件；（三）不服地方审判厅的决定或命令而抗告的案件。 第四级：大理院，管辖（一）依法属于大理院特别权限各案件的初审、终审理，（二）不服高等审判厅第二审判决而上告各案件的终审；（三）不服高等审判厅的决定或其命令按法令而抗告的案件的终审。 司法机构的设置大体是： 大理院——最高审判机关，设院长一人，下设各庭，各庭设庭长一人，推事若干人。大理院民刑事处设民事科和刑事科，各设推丞（科长）一人，推丞兼充某一庭庭长。 庭长、推事、推丞等，通称审判官。 高等审判厅：省设，有厅长一人，厅内设各庭，审判案件采合议制，由推事三人组织合议庭执行，高等审判厅直属中央司法部，遇有重要事件，可径呈大总统。 高等审判厅下设高等审判分厅和高等分厅，以合议制审判。 地方审判厅，县设，设厅长一人，再以下设初级审判厅。 与以上相对应，各级配有检察机关，依次为总检察厅、高等检察厅、地方检察厅和初级检察厅。 另：设有平政院，行使行政诉讼和弹劾两种职权。 还应指出的是，北洋时期有许多兼理司法机关：如县知事公署内曾设审检所，由县知事、帮审员、书记官组成，行使审判权和检察权。 县司法公署：由县知事、审判官、书记官组成。 以上均是未设法院的县。 县知事兼理司法：未设法院的县由县知事审理，设承审员助理。

39 三、北洋政府时期的地方政权 省、道、县、镇（乡）当时设有22个省，未设省的有京兆、热河、察哈尔、绥远、川边5 个特别行政区。
北洋政府时期的地方政权一般分为四级：省、道、县、镇（乡）。 当时设有22个省，未设省的有京兆、热河、察哈尔、绥远、川边5 个特别行政区。京兆开始称顺天府，设府尹，1914年改为京兆，长官称京兆尹。 热河、察哈尔设都统绥远开始时承清制，称绥远将军，1914年随热察改为都统；川边先称川边镇守使，后先后改为经略边镇守使、川边道道尹，西康屯垦使兼管民政事宜。 此外，还有： 东省特别行政区域，主要是中东路沿线，1923年12月设行政长官。 宁夏初称将军（沿清制），1914年改设宁夏护军使，后改为镇守使。 青海，民国初年设青海办事长官，1915年设甘边宁海镇守使。 外蒙古：清将蒙古分为三部分：外蒙古、内蒙古、青海蒙古。青海蒙古属青海，内蒙古属热河、察哈氽、绥远、宁夏、甘肃、新疆、东三省等地，外蒙古以前沿清官制，1915年设库仑办事大员，乌里雅苏台、科布多、恰克图各设佐理专员一人。 这是特殊设置，各省机构如下：

40 省级机关 1．立法机关－－省议会 2．省行政长官－－都督 民政长 1913．1．8—1914．5．23
民政长 ．1．8—1914．5．23 巡按使、省长 1914．5．23—1917．9．6 省长 ．9．6以后 3．地方军政机关 巡阅使：省以上设立 省都督： 1914年，各省设将军管军政，以后有督军、督理、督办等名称。 1．立法机关 省议会，主要依据以下几个文件设立，《省议会选举法》1912年9月公布，《各省第一届省议会议员名额表》1912年9月、《省议会选举法施行细则》1912年10月、《省议会暂行法》1913年4月。 省议会议员采取间接选举制就是初选选出选举人，为议员名额的20倍，然后由初选当选人选举议员，议员不限于初选当选人。当先者三天内答复是否应选，应选区即是议员，发给议员证书。 省议会的职权是：议决省单行条例，省预、决算，省税、省债等等。监督本省行政诉愿事件，弹劾省行政长官。 各省议员人数由临时参议院议定，多者150多人，少者40人。 2．省行政长官 辛亥革命后，各省行政长官均称为都督，而且是军政、民政均管。1913年以后不尽统一，大致变化如下： 民政长 ．1．8—1914．5．23 巡按使、省长 1914．5．23—1917．9．6 省长 ．9．6以后 3．地方军政机关 巡阅使：省以上设立，最早是1912年11月谭人凤为长江巡阅使，最晚的是1924年12月段祺瑞下令裁撤一切巡阅使。 省都督：辛亥革命后一般省设都督，主要是军政，也管民政。 1914年，各省设将军管军政，以后有督军、督理、督办等名称。 省以下设道，道貌岸然的长官先称观察使，后改为道尹。 道以下设县，县设有县议会，县参事会，行政长官称县知事。

41 第三专题 南京政府的政治制度 一、南京政府的建立及变化 二、训政时期的南京政府 三、宪政时期的南京政府 四、特务政治 思考题：
第三专题 南京政府的政治制度 一、南京政府的建立及变化 二、训政时期的南京政府 三、宪政时期的南京政府 四、特务政治 思考题： 1．  南京政府政治制度总论（兼谈南京政府的政治制度与孙中山政权思想的关系） 2．  论蒋介石独裁体制的建立和发展（兼论国民党训政） 3．  从宪政看南京政府政治制度的发展趋向

42 一、南京政府的建立及变化 （一）南京政府建立的理论根据——孙中山的五权宪法和建国程序三阶段 1．五权宪法 :
人民有权—政权—选举、罢免、创制、复决 政府有能—治权—行政、立法、司法、考试、监察 南京政府政治制度的来源是多方面的：一是（主要是）当时中国的社会发展状况和该政权的性质（大地主大资产阶级专政）决定的；二是受中国历史传统的影响；三是国际法西斯主义的影响。但按照南京政府自己的解释是按照孙中山的建国理论——五权三序说建立的，而且其在形式上也确实是基本上按五权三序说设立的，因此，必须先说明孙中山的建国理论——五权三序说。 1．五权宪法 五权宪法基于孙中山权能分治的理论。孙中山认为政权应该属于人民，但又不相信人民有管理国家的能力，因而想出了一个办法，就是权能分治原则——人民有权，政府有能。 权，即政权，选举、罢免、创制、复决。 能，即治权，行政、立法、司法、考试、监察。 五权宪法即指五种治权之分立，互相制约。这是从西方的三权分立学来的，又参考中国 古代的御史监察制度和考试制度，形成了五权分立说。 孙中山早年就以三民主义、五权宪法为号召鼓动革命，1916年12月2日，在《民报》周年纪念日，孙中山讲《三民主义与中国革命之前提》，第一次系统地提出了五权宪法的理论，以后并为此而在实践中做了很多努力——辛亥革命后成立南京临时政府时，孙中山就提出按五权宪法来组织，但临时参议院不同意，故《临时约法》只提三权分立。 中华革命党本部设有协赞会，会下设立法、司法、考试、监察四院。 改组成中国国民党时，总章中明确规定，本党以创立五权宪法为目的。中国国民党一大宣言也宣称：“以实现三民语文鲆权宪法为本党之目的。” 孙中山五权宪法有以下内容： 1）五权宪法要在宪政时期实行，不是军政时期、也不是训政时期。 2）国家最高权力机关是国民大会——五权宪法由国民大会制定，五院的主要领导和主要成员由国民大会选举和罢免。 3）五院相互独立，相互制约，特别是行政院、立法院并列，立法权不受行政权干预，等等。

43 2．建国程序三阶段 1905年《中国同盟会宣言》将“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”“其措施之次序”分为三个时期——军法之治、约法之治、宪法之治。 1914年《中华革命党总章》中称为军政时期、训政时期、宪政时期。 1924年孙中山手定《建国大纲》中将建设之程序分为军政、训政、宪政三时期 三序说始于1905年的《中国同盟会宣言》，在此宣言中，孙中山将“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”“其措施之次序”分为三个时期——军法之治、约法之治、宪法之治。 1914年《中华革命党总章》中称为军政时期、训政时期、宪政时期。 1924年孙中山手定《建国大纲》中将建设之程序分为军政、训政、宪政三时期。其内容与前小有变化，并有稍具体之阐述：军政时期“一切制度悉隶于军政之下。政府一面用兵力扫除国内之障碍，一面宣传主义，以开化全国之人心，而促进国家之统一。” “一省完全底定之日，为训政开始之时。” 训政时期，“政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治，训练国民行使四种政权，在此基础上，由人民选举县官掌行政权，选举议员掌立法权。” 一省全数各县达完全自治者，为省宪政之时，成立国民代表会，选省长。全国有半数省分达至宪政，为省自治完成，则开国民大会，决定宪法而颁布之。宪法颁布后，由国民大会行使中央统治权。由全国国民依宪法实行大选举，成立五院制政府，是为建国之在功告成。 从上述看，其积极意义： 1)针对军阀的，注意到要消灭军阀，把权力拿到革命党人手中。 2）以基层民主为基础，进而至于全国民主，循序渐进，自下而上，全国宪政以地方自治为基础，地方自治以人民为基础， 3）重视民权，无论中央、地方均由人民选举。 但也有不足或漏洞： 1）权能分开思想和三个阶段的划分，是建立在对人民参政能力的低估的基础上的，认为人民无能力行使治权。 2）注重政体，忽视国体，注意到了治权分立，但忽视了由谁掌权的问题。成为后来国民党利用来统治人民，使人民无权的借口。

44 （二）南京政府建立的历史背景 1）南京政府是在国共合作的北伐大革命取得胜利后，北洋军阀已经基本被打败的前提下建立的。
2）是在国民党背叛了革命，大肆镇压中国共产党人和革命人民的基础上建立的。 3）是蒋介石以军事权力攫取党权和政权的开始，是在同时存在着武汉国民党中央、武汉国民政府的情况下，以军事实力为后盾建立的。 这里的过程现代史已经都讲过，我们不再重复，只强调与现政治制度有关的几个问题： 1）南京政府是在国共合作的北伐大革命取得胜利后，北洋军阀已经基本被打败的前提下建立的。 2）是在国民党背叛了革命，大肆镇压中国共产党人和革命人民的基础上建立的。 3）是蒋介石以军事权力攫取党权和政权的开始，是在同时存在着武汉国民党中央、武汉国民政府的情况下，以军事实力为后盾建立的。 这就决定了： 1）南京政府必须还披着国民革命的外衣，打着孙中山的旗号。 2）必然继续对共产党人和革命人民进行残酷的镇压。 3）南京政府的建立，必然激化国民党体制内、政府体制内和沉党内、军内各派系之间的矛盾。这种矛盾的演化必然造成国民党内、军内各种势力的不断分化整合，从而使政府结构不断变化。 南京政府在体制上的演变以前已提到，以后还要讲。此不多谈，主要是军政时期、训政时期、宪政时期。其中有两点要注意的，就是党与政府的关系，蒋介石个人独裁与国民党中央、国民政府体制变化的关系。 南京政府军政时期很短，从南京政府建立到1928年8月，一年0四个月，故不单列，将其纳入到训政中交待一下，军政和训政在形式上有一个重要的变化，就是五院制是在训政时确立的。

45 二、训政时期的南京政府 南京政府政治制度的实质：一党专政下的个人独裁体制
训政时期在南京政府统治中国的过程中占的时间最长，国民党统治中国22年，训政时期占了20年。其间政治体制大原则没变——都是以党控政，一党专政。但是其具体形式有若干改变，最突出的表现是蒋介石个人独裁体制的建立和加强。下面我们对其进行具体考察。

46 （一）从军政到训政 训政纲领共六条：训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会，领导国民行使政权。国民党全国代表大会闭会时，以政权付托国民党中央执行委员会执行之。人民应享有的四种政权，由国民党“训练国民逐渐推行之，以立宪政之基础。”治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。指导、监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。 按照孙中山的设计和国民党取得政权的实际情况，军政时期应该是从1925年7月1日广东国民政府宣告成立就开始了，但从南京政府的统治看，是从1927年4月18日南京政府建立时开始的。 四一二政变后，蒋介石就着手创建南京政府。具体过程是： 1927年4月15日，蒋介石、胡汉民等在南京召开国民党中央执监委员谈话会，原本是准备召开二届一中全会，因武汉方面反对，其执、监委员拒不到会，出席委员不足半数，只好改为谈话会。 谈话会决定： 1）定都南京。 2）不承认武汉国民党中央和武汉国民政府。 3）恢复1926年7月规定的国民革命军决总司令职权。 等等。 但谈话会毕竟不能代替中央全会或常会，因此，在胡汉民提议下，17日又召开中央政治会议，决议国民政府4月18日起在南京办公。 4月18日曙民政论举行成立典礼，宣布国民党中央政治会议关于奠都南京宣言和国民政府宣言。南京政府遂宣告成立。从此开始了南京政府在中国的统治。 南京政府未宣布谁是主席，采取合议制，即由胡汉民、张静江、伍朝枢、古应芬为国民政府常务委员会委员，事实上是胡汉民主持一切。 南京政府下设民政部、外交部、财政部、司法部、大学院和中央法制委员会。 蒋介石任国民革命军总司令，恢复被国民党二届三中全会剥夺的总司令的职权，并由国民政府派民政、财政、交通、外交等部人员组成“战地政务委员会”，受总司令指挥，处理战区政务及战时军需、粮秣、交通之筹备。事实上当时南京政府控制的地区都是战区，因此，南京政府的实权在蒋介石手中。而形式上胡汉民是直接领导者，故当时有人称胡为主席，下发呈文亦称胡主席，但南京政府公文、命令上，胡汉民只以常务委员名义签署。 南京政府成立后，国民党出现了三个党部——南京、武汉、上海（西山会议派）、两个政府——武汉、南京的局面。七一五事变后，三方因在反共问题上取得一致，睛是酝酿合流。但合流又有许多矛盾，于是几经争斗，蒋介石辞职，胡汉民等亦辞职，汪精卫宣告引退，由南京方面的桂系、上海方面的西山会议派和武汉方面的孙科、谭延 等组织国民党中央特别委员会主持全局，并由此产生了国民政府、国民政府军事委员会和各部。但特委会无核心人物，维持不长，于是，又有蒋介石复职等情势。 1928年2月2日，国民党二届四中全会开幕，改组国民政府。 2月7日，四中全会推举49人为国民政府委员，谭延 、蔡元培、张静江、李烈钧、于右任为常务委员，谭延 为主席。 蒋介石为国民革命军总司令兼军事委员会主席。 国民党的党政军又归于统一，并开始北伐。1928年6月15日，国民政府宣告统一完成，宣称要结束军政，实行宪政。8月8日，国民党召开二届五中全会，宣布即日起开始训政时期。同年10月，国民党制定并公布了《中国国民党训政纲领》和《中华民国政府组织法》，正式开始建立训政体制。 训政纲领共六条： 训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会，领导国民行使政权。国民党全国代表大会闭会时，以政权付托国民党中央执行委员会执行之。人民应享有的四种政权，由国民党“训练国民逐渐推行之，以立宪政之基础。”治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。指导、监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。

47 从训政纲领看，主要有三条： 1）国民党代替（表）人民执掌政权，人民无权。
2）治权（政府）亦在国民党控制之下，具体指导、监督机关则是中央政治会议。 3）确立了五院制的原则。 这三条贯穿于训政时期的始终，以后无论如何变化，都在此三条基本框架之内。 1928年10月，根据国民政府组织法，组成了国民政府。 国民政府仍采取委员合议制以蒋介石、谭延 、胡汉民等16人为国民政府委员，蒋介石任国民政府委员会主席，非国家元首，但兼国务会议主席和陆海空军总司令，权力很大。 国民政府设立五院，谭延 、胡汉民、王宠惠、戴季陶、蔡元培分任行政、立法、司法、考试、监察五院院长。 此外，蒋介石还是国民党中央常委（无主席），中央政治会议主席，国民革命军总司令，军事委员会主席。各方面的最高职务都在他一人身上。 这次成立的国民政府，首次设立五院，宣告五院制度开始施行。 从而完成了国民党由军政向训政的转变。 当然，这时的政治体制并未稳定，主要是国民党内矛盾重重，因而以后又有党内的多次纷争和新军阀混战，并由此纷争和混战导致党政体制的不断变化。此不多讲。

48 （二）中央政治委员会（中央政治会议） 1924年7月11日，中央政治委员会设立，孙中山任主席，并指派胡汉民、汪精卫、廖仲恺、谭平山、伍朝枢、戴季陶七人为 委员，鲍罗廷为顾问，后又增加谭延 、许崇智、孙科、蒋介石为委员。 中国国民党中央政治委员会，有时称中央政治会议，简称中政会，是国民党统治时期的一个重要机关，是国民党一党专政的具体体现机关。它既属于党的机构，但又主要不管常务而管政府。因此，欲弄清国民党统治的党政体制，首先必须弄清这个机构。 中政会成立于1924年。国民党一大时，孙中山确立的体制是“以党治国”，“党在国上”——党在政府之上，直接掌握政权，但同时又提出以党的主义治国，而不是以党员治国。孙中山确定党与政府的关系是：由党行使最高权力，组建政府，任免政府官员；政府执行党的主义、方针、政策，接受党的指导和监督，向党负责；党制定、修正、解释政府的重要法规。从形式上看，南京政府是完全继承了孙中山的政权体系，但根本的不同是党的性质变了，孙中山领导的中国国民党是各阶级统一战线的组织，而南京政府时的国民党则是背叛了孙中山领导的革命性质，变成了大地主大资产阶级（沿用传统提法）的反革命政党。 1923年1月孙中山就决定成立政治委员会，与军事委员会、中央各部委平行，职权是“调查国内外政治经济状况，并研究国外经济改革计划。” 1924年7月11日，中央政治委员会设立，孙中山任主席，并指派胡汉民、汪精卫、廖仲恺、谭平山、伍朝枢、戴季陶七人为 委员，鲍罗廷为顾问，后又增加谭延 、许崇智、孙科、蒋介石为委员。 这时的中政会属于咨询机构，重大问题由其议决，属于党务问题对国民党中执会负责，事前报告，事后请追认；属于外资问题，由孙中山以总理身份或大元帅名义最后决定办理，对政府有一定指导作用。孙中山北上和逝世后，由胡汉民代理主席。

49 1925年改组大元帅府为国民政府，即为中政会第14次会议决定。这次会议还决定中政会指导国民革命之进行，关于政治方针，由政治委员会决定，以政府名义执行。 1926年1月，国民党二届一中全会通过《中央政治委员会组织条例》，规定，中政会为中执会特设的政治指导机关，其委员由中执会推任，按《政治委员会处理事务细则》规定，它对国民政府进行全面而具体的指导。 925年改组大元帅府为国民政府，即为中政会第14次会议决定。这次会议还决定中政会指导国民革命之进行，关于政治方针，由政治委员会决定，以政府名义执行。此时的中政会仍是党政兼顾。 1926年1月，国民党二届一中全会通过《中央政治委员会组织条例》，规定，中政会为中执会特设的政治指导机关，其委员由中执会推任，按《政治委员会处理事务细则》规定，它对国民政府进行全面而具体的指导，并规定政府各部门每月、外交部每半月向中政会报告一次。 1927年7月，决定中央政治委员会每周与中执会常务委员会合开一次会议，称中央政治会议，并推举21人为政治会议委员，蒋介石任主席，谭延 代理，其后设政治会议北京分会、太原临时分会、武汉分会、广州分会等。 1927年，特别委员会成立，中政会及其分会取消。后特别委员会停止，政治会议恢复。二届四中全会通过了《政治委员会改组案》，国民党三大决定在广州、武汉、开封、太原设分会。二届四中全会后中常会修正的“中央政治会议暂行条例”规定，一切法律问题，经中政会议决，由中执会交国民政府执行。凡重要政务经中政会议决，交国民政府执行。

50 中政会成为最高指导机关 中政会的管辖范围： 1）讨论决议建国纲领，决定训政的根本政策大计。 2）讨论决议立法原则，并可直接提出和通过法律案。
3）讨论议决施政方针，交国民政府执行。 4）讨论决议军事大计。 5）讨论决议财政计划。 6）政府重要官吏人选的讨论和议决。 进入训政时期后，中政会成为最高指导机关。1928年10月25日，中常会通过《中央执行委员会政治会议暂行条例》规定了其组成的原则和基本职权，应该说是比较制度化了，以后几经改变，但基本模式无大变化。具体情况是： 1928年10月的《中央执行委员会政治会议暂行条例》：中央执监委员、国民政府委员为政治会议当然委员，中执会得推定其他政治委员，其人数不得超过中央执监委员名额的半数，须是为党服务十年以上，富政治经验者；或负党国重任，其地位在特任官以上者。 1929年4月8日《中央政治会议案》，从中央执监委员中推定政治会议委员，其人数不得超过中央执监委员半数。 1931年6月，国民党三届五中全会修订了《中央执行委员会政治会议条例》，规定其委员名额不得超过中央执监委员的2/3，中执会选其他特任官以上委员不得超过中央执监委员任政治委员名额的1/4。 1935年12月，国民党五届一中全会通过《中央执行委员会组织大纲》、《中央执行委员会政治委员会组织条例》，中央政治会议改为中央政治委员会，规定，由中央执监委员中推举主席1人，副主席1人，委员19—25人，开会时，中常会主席、副主席，国民政府主席，五院正副院长，军事委员会正副委员长均应出席。 中政会内部的领导体制也是变化的。 合议制：1928年3月——1931年12月，采取委员制，主席1人，无特殊权力，只是开会时主席，蒋。 1931年12月，四届一中全会，采常委制，开会时轮流主席，先是3人，蒋汪胡，后改为9人。 主席制：1935年12月以后，主席权力扩大，汪主席，蒋副主席。主席负责召集会议，决定议事日期，遇非常事项，得先决定处置，事后报告委员会追认。 中政会的管辖范围类似西方的议会，其职权高于议会。 1）讨论决议建国纲领，决定训政的根本政策大计。 2）讨论决议立法原则，并可直接提出和通过法律案。 3）讨论议决施政方针，交国民政府执行。 4）讨论决议军事大计。 5）讨论决议财政计划。 6）政府重要官吏人选的讨论和议决。这里有个范围的变化：先是国民政府委员，五院正副院长，各部部长，各委员会委员长，各省政府委员、主席及厅长，各特别市市长，驻外大使、公使及物地任特派官吏人选，后改为国民政府主席及委员，各院正副院长及委员，特任、特派官吏的人选。 陈瑞云老师说：“训政时期的中政会，是国民党一党专政的工具。它的中心任务就是进行以党治国，以党训政，从政治上、组织上实现并保证国民党对国民政府的控制及对僵的专制统治。“ 抗日战争时期中政会停止活动，由国防最高委员会行使其职权。

51 （三）训政时期的中央国家机关 训政时期的中央国家机关即国民政府，国民政府由国民政府委员会、国民政府主席、国民政府各院、部、会组成。
训政时期的中央国家机关即国民政府，国民政府由国民政府委员会、国民政府主席、国民政府各院、部、会组成。但这里面有变化。 1928年10月公布的《国民政府组织法》 六条：“国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组织之。” 七条：“国民政府设主席委员一人，委员12至16人。” 1931年6月公布的《国民政府组织法》 九条：“国民政府设行政院、立法院、司法院、考试院、监察院及各部会。各院部会得依法发布命令。” 十条：“国民政府委员以国民政府主席五院院长副院长为当然委员，并设委员16人至32人。” 1931年12月30日修正公布的《国民政府组织法》 八条：“国民政府以下列五院独立行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权。然后列出五院名。 十条：“国民政府设主席团人，委员24至36人。“ 十一条：国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国民政府，但不负实际政治责任。 十四条：各命令、处分等，由国民政府主席署名行之，但须经关系院院长、部长副署，始生效力。 十五条：五院各自对国民党中央执行委员会负责。 十六条：国民政府委员会以国民政府主席及委员组织之。 从上面可以看出，无论如何变化训政时期的南京国民政府始终存在着国民政府委员会、国民政府主席、五院。下边，我们主要考察一下主席和五院，另外，南京政府还有一个重要机关——军事委员会，也必须考察。

52 1．国民政府主席 蒋介石 1928．10—1931．12 林森 1931．12—1943．8 蒋介石 1943．8—1948．4
蒋介石 1928．10—1931．12 林森 ．12—1943．8 蒋介石 1943．8—1948．4 训政时期先后任国民政府主席的人员如下： 蒋介石 1928．10—1931．12 林森 ．12—1943．8 蒋介石 1943．8—1948．4 主席的名称小有变动，职权、地位变化较大。 1928．10．8公布的组织法规定： 1）“国民政府设主席委员一人，委员12至16人。” 2）国民政府主席代表国民政府接见外使，并举行或参与国际典礼。 3）国民政府主席兼陆海空军总司令。 4）国民政府以国务会议处理国务，国务会议由国民政府委员组织之，国民政府主席为国务会议之主席。 5）公布法律、发布命令，经国务会议议决，由国府及五院院长署名行之。 可见两点： 一是国民政府采取的是合议制，由国务会议处理国务，发布法律、命令由国务会议决定，国民政府主席与五院院长签署。 二是国民政府主席权力比以前大，担任国务会议主席和三军总司令。 有人评论是“兼合议制与独裁制之所长，特别是钭介石任主席，军权在握，并集党政最高职务于一身，因此权力更大，并以此权力扩张个人势力，因此受到各方反对。 扩张个人势力的做法： 1）包揽国民党三大，控制党权， 2）编遣会议削弱各派系军阀势力。 3）约法之争，扣胡汉民于汤山。意在通过国民会议制定约法，确定自身的地位，并通过此会议，选举自己为总统。胡反对国民会议制定约法，坚持以党治国，以党训下笔 ，以总理遗教为根本大法。 结果，胡汉民被扣押于汤山，引起众怒，蒋退一步，国民会议只制定约法，不选总统。于是制定了《中华民国训政时期约法》 1931年6月13日，国民党三届五中全会选区任蒋介石为国民政府主席兼行政院院长。6月15日，公布修正的《国民政府组织法》，特设国民政府主席一章（第三章），提高了国民政府主席的地位。 第一，国民政府主席对内对外代表国民政府。 第二，赋予国民政府主席以高级官吏任免权，五院正副院长，三军副总司令部及各院、部、会首长以国民政府主席提请，国民政府任免。以前五院院长由国民党中央任免，各部会首长、委员均由该院院长提请。杨幼炯：“国府主席无形中高出各院院长，似已用总统制矣。” 此时，四种政权由国民党中执会执掌，蒋为中常委、中政会主席、可以说控制了政权，政府方面又以主席兼行政院院长，控制了治权。可以说集立法、行政权于一身了。

53 1931年改制 “国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国民政府，但不负实际政治责任，国民政府主席不得兼任其他官职。”以五院独立行使五种治权，各院各自对国民党中央执行委员会负责。 由于受到各方反对，蒋介石不得不第二次下野，经1931年12月国民党四届一中全会议定，改变了国民党及南京政府的体制。12月28日，选区任林森为国民政府主席。蒋汪胡等33人（后又加3人，计36人）为国民政府委员。孙科、张继、伍朝枢、戴季陶、于右任分任五院院长。规定“国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国民政府，但不负实际政治责任，国民政府主席不得兼任其他官职。”以五院独立行使五种治权，各院各自对国民党中央执行委员会负责。 但此会蒋汪胡均未参加，孙科政府难以维持，不久，蒋汪联袂入京，蒋以中常委身份推举汪精卫为行政院长，汪再推举蒋为军事委员会委员长，蒋汪联合执政。林森居于主席地位，但吃粮不管理事，因此稳坐元首凉座，直到1943年去世。 林森去世后，人们评价说，林森在位期间，“恬静守法”，“不问细事”，“近年来中国政治比较安定，林故主席实有莫大的贡献。”

54 1943年改制 1．国民政府主席为国家元首，海陆空军总司令
2．公布法律，发布命令，由国民政府主席依法署名行之，由关系院长副署，任期三年，连选得连任。 3．五院在主席领导下工作，院长、副院长由主席于国民政府委员中提请中政会选任。主席对中执会负责，五院院长对主席负责。 1943年8月，林森逝世，蒋介石担任国民政府主席，又修改组织法：国民政府主席为国家元首，海陆空军总司令，公布法律，发布命令，由国民政府主席依法署名行之，由关系院长副署，任期三年，连选得连任。五院在主席领导下工作，院长、副院长由主席于国民政府委员中提请中政会选任。主席对中执会负责，五院院长对主席负责，主席成为实际上的国家元首和政府首脑。 只有一个限制，就是五院院长必须是国民政府委员，而国民政府委员由中执会选任。 蒋介石执掌这种大权直到1948年行宪国大召开，进入宪政。

55 2．五院 行政院： 谭延 1928．10．8——1930．9．22 蒋介石 1930．9．22——1931．12．15
谭延 ．10．8——1930．9．22 蒋介石 1930．9．22——1931．12．15 陈铭枢（代）1931．12．15——1931．12．28 孙科 ．12．28——1932．1．28 汪精卫 1932．1．28——1935．12．7（期间，宋、孔曾代理） 蒋介石 1935．12．7——1938．1．1（孔祥熙曾代理） 孔祥熙 1938．1．1——1939．11 蒋介石 1939．11——1945．5．31（孔祥熙、宋子文曾代理） 宋子文 1945．5．31——1947．3．1 蒋介石 1947．3．1——1947．4．18 张群 ．4．18——1948．5．24 五院理论上是根据孙中山的五权宪法设立的，但其实质上相差甚远。 区别： 1）孙中山的设想是宪政时设立五院，南京政府训政时设。 2）孙中山设立五院的目的，是通过五院制实现五权分立，互相制约。南京政府时政权由党行使，治权由党指导，所有大权都集中在国民党中执会、中政会，五院实际上只是办事机构。所以我说它不是五权分立，而是五权归党。 历届五院院长如下：

56 立法院： 胡汉民 1928．10．8——1931．3．2 林森 ．3．2——1931．12．28（邵元冲代理） 张继 ．12．28——1932．1．28（未就职，覃振代理） 孙科 ．1．28——1948．5．17（1933年1月前未就职，先后由覃振、邵元冲代理）

57 司法院： 王宠惠 1928．10．8——1931．12．28 伍朝枢 1931．12．28——1932．5．10（未就职，居正代理） 居正　　1932．5．10——1938．6．24

58 考试院： 戴传贤 1928．10．8——1948．6．24 监察院： 蔡元培 1928．10．8——1929．8．29 赵戴文 1929．8．29——1930．11 于右任 1930．11——1948．6．9

59 五院的组成与职权 行政院：十个部（内政、外交、军政、财政、农矿、工商[后二部合为实业部]教育、交通、铁道、卫生）及建设、蒙藏、侨务、劳工、禁烟等委员会． 省及直辖市政府亦直属行政院。 五院制开始于训政，1928年10月8日，国民党中央政治会议通过了《行政院组织法》、《立法院组织法》、《司法院组织法》、《考试院组织法》、《监察院组织法》，同月20日，公布实施。 按孙中山的设想，是在宪政时实行五院制，南京政府为什么训政时就开始了呢？陈瑞云老师认为是国民党内部矛盾所致：一方面，胡汉民、孙科提出五权分立制是为了以分权制来防遏蒋介石独裁，因而提出五院制和国民政府合议制；另一方面，五院制能为蒋介石及国民党统治集团的其它要员接受，是因为“国民党在反共、北伐中涌现出一批‘功臣’，元老们也健在，他们在中央争夺高位，暂谁也制服不了谁，唯一的调和办法是分赃。五院制可为之用。” “五院是国民政府组织机构的基本构成部分，受命于国民政府（国民政府委员会），领导各部、会及地方省市政府，承上启下，实际担当国务。” 从这个意义上说，五院制在开始确有分权、防遏蒋介石独裁的意义。如胡汉民以立法院院长主持〈训政约法〉的制订工作，与蒋的独裁斗争，同时，以五院安排了一些人高位，也对争权夺利的功臣、元老们起到了安抚作用。但随着时间的发展和政治体制的调整，并没有达到阻止蒋独裁的目的。蒋以军事委员会委员长身份控制了国家大权，终于在抗战时期确立了独裁地位和体制，以后再讲。 行政院是国民政府最高行政机关，在五院中排在第一，机构最多，规模最大，权力也最显要。先后设有十个部（内政、外交、军政、财政、农矿、工商[后二部合为实业部]教育、交通、铁道、卫生）后有变动，及建设、蒙藏、侨务、劳工、禁烟等委员会组织之，省及直辖市政府亦直属行政院。 行政院设院长、副院长各一人，秘书长，各部会设部长、次长，委员长、副委员长。 由正副院长、各部部长、各委员会委员长、院秘书长、院政务长组成院务会议，每次周开会一次，议决提出于水立法院的法律案、预算案、大赦案、宣战媾和条约案及其他重要国际事项，荐任以上行政司法官吏、陆海空军军官佐少尉以上任官免官，少校以上任职免职事项等等。以及各部会间不能解决的事项，但其中一些稍重要的事项，要经中政会最后决定。

60 立法院：为国民政府最高立法机关，有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案和媾和案、条约及其它重要国际事项之职权。
立法院：为国民政府最高立法机关，有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案和媾和案、条约及其它重要国际事项之职权。 立法院：为国民政府最高立法机关，有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案和媾和案、条约及其它重要国际事项之职权。但立法原则要经中政会议决，立法院只起草订定立法条文，对本院通过的决议案执行情况得向有关院及行政各部会提出质问，监察委员不尽职，也可提出质问。 立法院由院长、副院长各1人，立法委员49—99人及秘书处、编译处、统计处组成，院长、副院长由国民党中央选任，立法委员由立法院提请国民政府任免实际上由中政会通过。

61 司法院：为国民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权，关于特赦、减刑及复权事项，由司法院提请国民政府核准实行
司法院：为国民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权，关于特赦、减刑及复权事项，由司法院提请国民政府核准实行 司法院：为国民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权，关于特赦、减刑及复权事项，由司法院提请国民政府核准实行。司法院设正副院长各一人，由国民党中央选任，下设司法行政部、最高法院、行政法院、官吏惩戒委员会，并有秘书处等幕僚机构。

62 考试院：为国民政府最高考试机关，掌理考选铨叙事宜，所有公务员均须依法律经考试院考选铨叙（审查官员的资历、确定职位、级别）方得任用。设正副院长各式各样一人，由国民党中央选任，下设考选委员会和铨叙部。

63 监察院：为国民政府最高监察机关，依法行使弹劾、审计权，由正副院长各一人，监察委员19—29人及秘书处等机关组成，正副院长由国民党中央选任，监察委员由监察院长提请国民政府任命。监察院分三部分行使职权：1）监察院本部，掌理中央监察事宜，以监察委员行使弹劾权；2）派监察使（由监察委员兼任）分赴监察区，行使弹劾权；3）审计部掌理审计事宜。 统而观之，有以下几点应该注意： 1）五权分立并非体现人民主权思想。按孙中山的设计，五院要对民选的国民大会负责，总统、行政院、立法院代议士由各县人民选举。总统任命司法、考试、监察院长须立法院同意；而训政时五院院长由国民党中央决定，五院对国民党中央或国民政府主席，或国民政府委员会负责，因而体现不了人民权力。 2）五院亦非五项职能的最高机关，上有国民政府委员会，由国民政府委员会组成的国务会议处理国务，公布法律、发布命令经国务会议议决，由五院院长署名行之，因而只是五项分工。 3）五院之上除国民政府委员会外，还有国民党中政会、中执会、中常会，和全国代表大会，一切权力集中在国民党手中，各院之间的制约关系也很少，完全脱离了孙中山设立五院的本意。

64 3．军事委员会 军事委员会的职权为“国防绥靖之统率事宜”，“军事章制、军事教育方针之最高决定，军费支配、军事重要补充之最高审核，”“军事建设、军队编遣之最高决定。”“中将及独立任务少将以上任免之审核。” 追述：早在东国民政府时期就有军事委员会，南京政府建立后，声称军事委员会自广州迁往南京办公。先是衽委员合议制，设常委，并以常委互选一人为主席，特委会时期 实行主席团制，后又改为主席制和常委制。1928年11月，国民政府命令撤销军事委员会，1929年撤销国民革命军总司令部。 1932年2月6日，重新设立军事委员会。 1932年3月5日，国民党四届二中全会通过《国民政府军事委员会暂行组织大纲》，3月11日公布。规定国民政府军事委员会直隶国民政府，为全国军事最高机关，设委员长一人，委员七至九人，由中政会选定，国民政府特任。行政院院长、参谋总长、军政部长、训练总监、海军部长、军事参议院院长为当然委员，由委员中互推三至五人为常委，辅助委员长筹划一切事宜。委员长的权力极大，实际上对中政会负责。 1932年3月8日，国民政府特派蒋介石为军事委员会委员长，冯玉祥等13人为委员。 军事委员会的职权为“国防绥靖之统率事宜”，“军事章制、军事教育方针之最高决定，军费支配、军事重要补充之最高审核，”“军事建设、军队编遣之最高决定。”“中将及独立任务少将以上任免之审核。”

65 内部设有办公厅，一、二、三厅，调查统计局等。下设北平分会，南昌、广州、武汉、西安、重庆、西昌、成都、天水等行营；各地绥靖公署。行营、绥署不仅负责军事指挥，还干预、控制各地区的政治、经济、文化和社会等活动。 军事委员会重设后，机构不断扩大，内部设有办公厅，一、二、三厅，调查统计局等。下设北平分会，南昌、广州、武汉、西安、重庆、西昌、成都、天水等行营；各地绥靖公署。行营、绥署不仅负责军事指挥，还干预、控制各地区的政治、经济、文化和社会等活动。 1935年12月18日，军事委员会设副委员长二人，冯玉祥、阎锡山，抗战时撤销。 抗日战争开始后，军事委员会的地位空前提高，其委员长的权力大增。1937年，授权委员长对于党政统一指挥。 1937年8月16日，由国民政府授权蒋介石为三军大元帅，统率全国陆海空军。27日，国民党中常会授权蒋介石组织大本营，行使陆海空军最高统率权，并对党政统一指挥。据此，蒋介石着手改组军事委员会为大本营，将政府的许多机构及其职权纳入大本营，如重工业部、经济部、工矿调整委员会、家业高速委员会、外贸平准基金委员会等。 这个大本营实际上相当于战时政府，但未宣告正式成立，后取消，而以军事委员会扩充，作为实际的大本营。

66 军事委员会抗战时的变化 1）领导体制改变，权力更加集中。 2）编制扩大。 3）职权加重，职权范围扩大 。
抗日战争时期，军事委员会的变化如下： 1）领导体制改变，权力更加集中。取消副委员长和常委制，只设委员长一人，上大元帅兼任，行使国民政府统率陆海空军之职权，委员、各军事部门首长等均是襄赞、襄助委员长工作。 2）编制扩大。平时隶属于国民政府的军事机构——参谋本部、训练总监部、军事参议院移归其管辖，行政院所属军政部、海军部归其兼领，并增长率设政治部、战地党政委员会等到机构，成为国民政府直属机关中最大的。 3）职权加重，职权范围扩大。由全国最高军事机关变为“统辖全国军民作战的大本营，军令、军训、军法、后勤、抚恤、部队政治训练、政治宣传及民众的军事训练均在其职权范围内，并兼领军政。等。

67 军事委员会委员长侍从室 侍从室共设三个处十个组。一处掌军事，晏道刚、钱大钧、张治中、林蔚、贺耀组、商震先后任主任，二处掌政治、党务，陈布雷为主任。三处以陈果夫为主任，主管全国重要人事的黜陟调遣工作全国省市政府委员、主席、厅长、局长等的调动、安排，由第三处提出意见，蒋介石批示执行，并办理全国专门人事调查、登记、考核业务。 这里需要特别交待的是军事委员会委员长侍从室。这是蒋介石最亲信的机构，也是重权在握的蒋介石发号司令的机构。1933年，蒋介石在江西剿共时，将随行人员组成侍从室，属南昌行营编制，下设四个组，后逐步扩充发展。1936年1月，侍从室改组，称国民政府军事委员会委员长侍从室，下设两个处，一处掌军事，晏道刚、钱大钧、张治中、林蔚、贺耀组、商震先后任主任，二处掌政治、党务，陈布雷为主任。每处设三个组，处主任直接对蒋介石负责，并有侍卫负责蒋的安全。 抗日战争爆发后，又成立第三处，以陈果夫为主任，主管全国重要人事的黜陟调遣工作全国省市政府委员、主席、厅长、局长等的调动、安排，由第三处提出意见，蒋介石批示执行，并办理全国专门人事调查、登记、考核业务。 侍从室三个处共设十个组，分别为一至九组和一个机要组，第一组总务，第二组参谋，第三组警卫，第四组党政秘书，第五组外交，第六组情报，第七组人事调查考核，第八组人事登记，第九组中训团学员通讯调查。其中一处的二组和二处的四组是核心部门，从这两个组可以看出侍从室的权力地位。 第二组军事参谋，包括军政、军令、军训、国防设计、绥靖、兵役、军需、军医、兵工、后勤、补给、公路工程、交通、通信运输、空军、海军、军法、人事、情报等。第四组党政秘书，包括行政、外事、财政、司法、铁路、交通、邮电、水利、教育、卫生、经济、侨务、蒙藏、抚恤、党务、人事、情报等。几乎全部党政军事务都通过侍从室直接上呈蒋介石，由这些参谋、幕僚签注意见，送蒋介石决定，并由此传达蒋的手令、批示、指令、命令，有时拟好文稿，送政府印发。 蒋介石的手令，有的出自蒋之手，有的由蒋口授，侍从秘书记录整理，陈布雷修正，蒋签名后交侍从室承办。据说，1936—1948年，侍从室收藏的手令爱20多箱，未收回的还不在内。 有人说侍从室相当于皇帝的内务府或内书房。 陈瑞云老师说：“国民政府军事委员会在抗战时期发展成为国民政府中地位最高，权势最重的单位，规定它直属于国民政府，实际权力比国民政府大得多。” 1946年5月30日，国防最高委员会决议裁撤军事委员会，在行政院下设国防部，掌军政、军令事项。6月1日，国防部成立，各地军事委员会委员长行营改为国民政府主席行辕，组织机构和职权仍旧，仍在蒋介石的直接统率之下。 为什么裁撤军事委员会，设国防部，从体系上说，比较规范，而且关键是蒋此时早已是国民政府主席，而不是只是当年的军事委员会委员长，改了之后，只有对蒋更有利。

68 1． 国防最高机关 1）国防会议： 1936年7月15日正式成立，其职能是讨论国防方针及关于国防的重要问题。
1．  国防最高机关 1）国防会议： 1936年7月15日正式成立，其职能是讨论国防方针及关于国防的重要问题。 2）国防委员会：1937年2月设立，其职能是：A．国防委员会是全国国防最高决定机关，对中政会负责。 B．决定、指导有关国防的政策、方针、事项。 南京政府在九一八后曾设立过国防机构，但不典型，未构成制度化的设置。从1936年的国防会议开始，逐渐形成了制度化的国防机构。 1936年7月，国民党五届二中全会通过《国防会议条例》，决定设立国防会议，1936年7月15日正式成立。国防会议的职能是讨论国防方针及关于国防的重要问题。国防会议每年召开大会一次，会期一周，必要时可灵活，议决事项由议长呈请中央，交国民政府令主管院、部、会执行。议长由军事委员会委员长担任，成员包括中央机关军事长官、行政院关系部部长、中央特别指定的军政官员。 2）国防委员会 1937年2月，国民党五届三中全会决定重设国防委员会，中政会第37次会议通过《国防委员会条例》，按此条例的规定，国防委员会与国防会议不同： A．国防委员会是全国国防最高决定机关，对中政会负责。 B．决定、指导有着国防的政策、方针、事项。 C．组成人员扩大到党政军三个方面的高级官员，并为实权人物。包括国民党中常委委员、中执会秘书长、中监委常委、中政会秘书长，国民政府五院院长、秘书长，各有关部部长、军事委员会正副委员长、办公厅主任、参谋总长、军政部长、海军部长、训练总监部总监、全国经济委员会常务委员。议长为中政会主席——汪，副议长为中政会副主席——蒋。 国防委员会成立后，国防会议同时并存，二者关系无明文规定。

69 3）国防最高会议 1937年8月12日设立，为国防最高决定机关，对中政会负责。 国防最高会议的特点有二：
A．主席有紧急命令权，“作战期间关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序以命令为便宜之措施。” B．1937年11月16日，国民党中常会决议国防最高会议代行中政会职权，从此中政会停止开会，其所属机构受国防最高会议指挥。 1937年8月11日，中政会通过《国防最高会议组织条》，12日，国民党中常会决定撤销前述国防会议和国防委员会，设立国防最高会议。国防最高会议仍为国防最高决定机关，对中政会负责。主席由军事委员会委员长担任——蒋，副主席由中政会主席担任——汪。成员与国防委员会差不多，但增加了一些人，由主席指定九人为常务委员。 国防最高会议的特点有二： A．主席有紧急命令权，“作战期间关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序以命令为便宜之措施。” B．1937年11月16日，国民党中常会决议国防最高会议代行中政会职权，从此中政会停止开会，其所属机构受国防最高会议指挥。国防最高会议的决议送到中常会备案。

70 4）国防最高委员会 1939年1月28日，改组国防最高会议为国防最高委员会，作为战时党政军各部门的最高决定机关和最高执行机关。
国防最高委员会成立后，实行党政军一元化领导，党政军各自的组织系统仍然独立存在，但所属机关全部纳入到国防最高委员会里。 1939年1月28日，国民党五届五中全会决定改组国防最高会议为国防最高委员会，作为战时党政军各部门的最高决定机关和最高执行机关，并通过了《国防最高委员会组织大纲》。同年2月7日，“该会成立，并开始办公，蒋介石以国民党总裁身份任委员长。中执常委、中监常委、五院正副院长、军事委员会委员及其他由委员长提名，经中常会通过的人为委员，其中由委员长指定，中常会通过的十一人为常务委员，张群为秘书长。 国防最高委员会成立后，实行党政军一元化领导，党政军各自的组织系统仍然独立存在，但所属机关全部纳入到国防最高委员会里。后来为了形成新体制，提高效率，设置了中央设计局为设计机关，党政军各原有机关为执行机关，设立党政工作考核委员会为考核机关，形成了计划、执行、考核的行政“三联制“另有国民精神总动员会负责国民精神动员事宜。 国防最高委员会的核心是军事委员会，实际发号司令的机关是侍从室。通过国防最高委员会的成立，统一了党政军的指挥调度，也最后从体制上完成了蒋介石的个人独裁体制。 1946年3月16日，国民党六届二中全会决议撤销国防最高委员会，但它仍在行使权力，1947年4月24日，才宣布撤销。同月28日，中央政治委员会宣告恢复。

71 美庐

72 庐山军官训练团

73 5．国民党中央由合议制变成总裁制 1938年3月29日至4月1日，国民党临时全国代表大会决议确立领袖制，修改党章，加入第五章，总裁。规定，设总裁一人，由全国代表大会选举，总裁代行第四章所规定总理的职权。 国民党党章第四章规定总理的职权是：党员必须服从总理之指导，以努力主义之进行。总理为全国代表大会主席，中央执行委员会主席。总理对全国代表大会的决议，有交复议之权；对中央执行委员会的决议，有最高决定之权。 南京政府，特别是训政时期的南京政府，整个国家的政权在国民党之手，治权亦由国民党控制，因此，实际上 是非曲直国民党在支配着国家政权，因此，欲弄清南京政府的政治制度，必须考究国民党中央体制的变化。 国民党中央的体制是一个由合议制到总裁制变化的过程。 1924年，国民党一大决定采委员会制（合议制），兼采总理制，并以孙中山为总理。孙中山逝世后，不再设总理，实行单一的委员会制（合议制）。委员会制的核心是由国民党的全国代表大会行使党的最高权力，闭会时，由其选举产生的中央执行委员会代行其职权，中央执行委员会实行合议制。 中央执行委员会的领导体制变化如下： 1926年5月，国民党二届二中全会决定设常委会主席由张静江担任，常务委员会开会时为主席。 同年7月，二届中央临时全会，改选蒋介石为主席，张静江代理。 1927年3月，二届三中全会取消主席制。 1935年12月，国民党五届一中全会重新设立中常会主席1人，副主席1人。由胡汉民、蒋介石担任。但胡未到职。中政会以汪为主席，蒋为副主席，汪亦未到职。 1937年2月，五届三中全会决定取消中草药常会主席制，恢复常委共同负责。 以上虽有主席的职务，俣未改合议制原则，主席仅为会议时主席。 1938年3月29日至4月1日，国民党临时全国代表大会决议确立领袖制，并修改党章，加入第五章，总裁。规定，设总裁一人，由全国代表大会选举，总裁代行第四章所规定总理的职权，1945年国民党六大改“代行”为“行使”。大会选举蒋为总裁，汪为副总裁。 国民党党章第四章规定总理的职权是：党员必须服从总理之指导，以努力主义之进行。总理为全国代表大会主席，中央执行委员会主席。总理对全国代表大会的决议，有交复议之权；对中央执行委员会的决议，有最高决定之权。 可以说是高于中央执行委员会，而与全国代表大会平行。蒋介石以总裁代行、行使总理职权，就成了国民党内的独裁者。而在此前后，他又任军事委员会委员长、国防最高委员会委员长，把党政军的大权都抓在一人之手。1943年林森病逝，他又当上国民政府主席，并修改组织法，成为常规体制下也可行使独裁权力。（解释）

74 黄山官邸

75

76 6．国民参政会 “国民政府在抗战期间，为集思广益，团结全国力量起见，特设国民参政会。
1938年7月6日，国民参政会在武汉举行第一届第一次大会，正式成立。 到1948年3月撤销，国民参政会共存在10年，历4届，开大会13次，提出建议案2600余件。 国民参政会是应全民抗战的需要，在各党各派、各界人民，包括国民党内的一些人士的要求下成立的。 卢沟桥事变后，日本帝国主义灭亡中国的野心暴露无遗，一方面，全国各党各派各界人民积极参加抗日；另一方面，国民党统治者需要动员全国力量进行抗日，但是，中国共产党和各党派、各界人民为了更好地集中全国力量抗日，提出成立由各党各派参加的国防政府，改组最高统率部。而国民党又想让全国力量抗日，又不愿放弃一党专政，因此决定作个姿态——这就是国民参政会的设立。 国民参政会之前，有国防参议会的设置。1937年9月9日，国民政府设立国防参议会，由国防最高会议主席聘请各党派要员组成，其中包括共产党3人、青年党3人、国社党3人、国民党3人及各党各派代表，作为政府咨询机构。 1938年3月，国民党临时全国代表大会决议设立国民参政会，并列入《抗战建国纲领》的条文中。4月7日，国民党五届四中全会通过《国民参政会组织条例》，12日，国民政府公布实施。 条例规定：“国民政府在抗战期间，为集思广益，团结全国力量起见，特设国民参政会。7月6日，国民参政会在武汉举行第一届第一次大会，正式成立。 从此时到1948年3月撤销，国民参政会共存在10年，历4届，开大会13次，提出建议案2600余件。

77 国民参政会职权 一、决议权，抗战期间政府对内对外之重要方针，于实施前提交参政会决议，但遇有紧急特殊情况可例外。
二、建议权，有权向政府提出建议案。 三、听取报告及询问权，听取施政报告和提出询问案。 四、调查权，组织调查委员会，得提请政府调查政府某种施政真象的内容和调查政府委托考察的事项。 五、国家预算案初审权。

78 国民参政会的性质和作用 首先，从参政员的产生看，是由国民党包办的。其次，从参政会的机构看，参政会采取议长制，设正副议长各1人，由国民党中执会选任，先由汪精卫任议长，后由蒋亲任。第二届改为主席团制，主席团虽由选举产生，但因参政会在国民党控制下，所以，主席团成员始终是国民党方面人员为主。 第三，从职权看，国民参政会的议案对国民政府没有约束力。 按照国民党蒋介石的说法，“国民参政会是抗战时期的议会”，是“战时唯一的民意机关”，“向政府建议，备政府咨询，藉以沟通政府与人民间的意见，从事于抗战建国大业。”实际上，国民参政会只是个咨询机关，而且完全控制在国民党手中。 首先，从参政员的产生看，是由国民党包办的。条例规定，参政员候选人分别由各省市政府及省市党部联席会议、蒙藏委员会、侨务委员会、国防最高会议，按出席名额加倍提出，经资格审议后，由国民党中执会决定。后来改为由各省市临时参议会选举产生，但其时各省市临时参议会亦在国民党控制之下，因此，国民党和追随国民党的无党派人士在参政员中一直占绝对优势。 第一届参政员共200人，国民党89人，共产党7人，青年党7人，国社党6人，社会民主党1人，第三党1人。以后几次改组，总是国民党方面的人数增加。非国民党方面的参政员有的“落选”，有的辞职，有的拒不出席会议。到三届三次参政会时，到会173人，其中国民党112人，占65%，第四届参政会时，国民党更占84%。1947年7月，国民政府更明令排斥共产党于参政会之外。 其次，从参政会的机构看，参政会采取议长制，设正副议长各1人，由国民党中执会选任，先由汪精卫任议长，后由蒋亲任。第二届改为主席团制，主席团虽由选举产生，得因参政会在国民党控制下，所以，主席团成员始终是国民党方面人员为主。 第三，从职权看，国民参政会的职权初有三项，1940年、1944年分别各增加一项，共五项： 一、决议权，抗战期间政府对内对外之重要方针，于实施前提交参政会决议，但遇有紧急特殊情况可例外。 二、建议权，有权向政府提出建议案。 三、听取报告及询问权，听取施政报告和提出询问案。 四、调查权，组织调查委员会，得提请政府调查政府某种施政真象的内容和调查政府委托考察的事项。 一、国家预算案初审权/ 表面上看，权限很大，但实际上无法真正行使。一是开会时间短，3个月至半年开一次，会期10到14天，有人说“半年只有十天凶”，议事未决也要收场。二是提案要有20人连署，临时动议要有40人连署。政府施政报告列入日程讨论须主席决定或20人要求等等限制。三是国民党利用其在参政会人数多的优势，有利于国民党的通过，不利的阻碍。四是参政会的一切决议案，都要经国民党方面做出决定后才能实施，规定政府交议事项，经国防最高会议（委员会）通过后，依其性质，交主管机关制定法律或颁布命令行之，建议案须送国防最高会议（委员会）决议后交主管机关办理，询问案由政府主管部门长官答复，调查结果提请政府核办，预算初审后由政府最后审定和执行。因此，对政府一点约束力都没有，只是一种咨询机构。 参政会的倾向随着国民党的变化而变化。国民党抗战积极时，参政会就通过一些有利于抗战的提案，也有一部分在政府得到了实施；国民党积极反共时，它也成了反共工具。国民党六届二中全会后，完全成了御用机关。 但应该指出的是，国民参政会的设立，仍是国民党及其政府向民主的方向迈出的一步，而且是国民党统治时期“最民主”的表现，中共和各抗日党派以此为阵地提出意见和建议，与国民党顽固派斗争。中共在国民参政会的斗争一般采取以下几种形式：一是团结中间党派和国民党中倾向民主的人士与国民党顽固派斗争，共同提出提案、建议等；二是通过参政会的机会宣传中共的政策、主张，扩大影响；三是在国民参政会完全走向反动时，则以拒绝参加的方式提出最严正的抗议。 同时，国民参政会内对国民党统治的贪污、腐败抗战不力等方面也提出了尖锐的批评，从而揭露了国民党统治的反动和弊端。这些，都是有积极意义的。

79 中国共产党在国民参政会的几种斗争形式 一是团结中间党派和国民党中倾向民主的人士与国民党顽固派斗争，共同提出提案、建议等； 二是通过参政会的机会宣传中共的政策、主张，扩大影响； 三是在国民参政会完全走向反动时，则以拒绝参加的方式提出最严正的抗议。

80 （四）训政时的地方政权 南京政府的地方政权为省县两级制，设省（直辖市）政府和县（市）政府，行政督察专员公署为省政府辅助机关，区公所（署）为县政府的辅助机关，乡（镇）内编保甲。1941年时，全国有28个省，7个直辖市、1955个县。地方“民意机关”为省、县议会和乡民代表会、保民大会、户长会议、甲居民会议。

81 省级机关 省政府为国民政府的地方最高行政机关，采合议制，省政大事由省政府委员会决定，省政府委员会由国民政府任命，主席先由委员互选产生，后来改为国民政府在委员中指定或任命。 省政府设秘书处、保安处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅 。 省政府为国民政府的地方最高行政机关，采合议制，省政大事由省政府委员会决定，省政府委员会由国民政府任命，主席先由委员互选产生，后来改为国民政府在委员中指定或任命。 省政府设秘书处、保安处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅。省政府主席权力很大，按规定，现任军职者不得兼省主席或委员，但实际未执行，许多军人兼省行政长官。1934年22个省中有20个省主席由军人兼任。抗战开始后，更是由战区司令长官或副司令长官兼主席年《戒严法》规定，戒严时，“地方行政事务及司法事务，移归该地最高司令官掌管，其地方行政官及司法官应受该地最高司令长官之指挥。” 1938年国民参政会成立后，各省市先后成立临时参议会，其人选由国防最高会议最后决定，其议案对省政府亦无约束力。

82 2．行政督察专员公署：1932年开始设立行政督察专员，1936年把各省划分为若干行政督察区，设专员公署，作为省政府的常设辅助机关。
3．县级机关：各县设县长1人，由省政府任命，各县设公安、财务、建设、教育等局，后改为科。以后，各县科的设置增多。抗战时，规定，县长必须是国民党员。 4．保甲：县以下初设区，后改为区以下设乡（镇）。10户为邻，10邻为闾，10闾以上为乡镇，后蒋介石在江西围剿红军时，废除闾邻制，改为保甲制。1934年，由中政会决议，行政院通令各省推行，抗战后进一步强化。 保甲制的大体内容是，户设户长，10户为一甲，设甲户，10甲为1保，设保长，相邻各保组成保长联合办公处，称联保。 来源：1931年蒋介石在指挥围剿时，在南昌设立党政委员会，把江西分成九个区，各设一个淀委员会分会，督察区内各县政府、党部及所属职员，考核其工作，并指挥各县保安部队及保安团，后这种办法得到推广，出现了名称不一的专员，如行政长官、首席县长、行政督察、县政督察专员等，、。1932年开始设立行政督察专员，1936年把各省划分为若干行政督察区，设专员公署，作为省政府的常设辅助机关。有一段时间，专员还须兼保安司令。 3．县级机关 按规定，各县设县长1人，由省政府任命，各县设公安、财务、建设、教育等局，后改为科。以后，各县科的设置增多。抗战时，规定，县长必须是国民党员。 县设有县议会，但不普遍。 4．保甲 县以下初设区，后改为区以下设乡（镇）。10户为邻，10邻为闾，10闾以上为乡镇，10至多0个乡镇组成区。后废除闾邻制，改为保甲制。 保甲制是我国古代的制度，其核心是“连保制”，蒋介石在江西围剿红军时，实行保甲制，1934年，由中政会决议，行政院通令各省推行，抗战后进一步强化。 保甲制的大体内容是，户设户长，10户为一甲，设甲户，10甲为1保，设保长，相邻各保组成保长联合办公处，称联保。 保甲长由众人公推，县长、区长任命，

83 保甲的主要任务是管教养卫 管：清查户口，发放门牌，登记表册，制订规约，推行联保连坐。 教：进行党化教育。 养：由保甲居民负担保甲经费。
卫：18岁以上、45岁以下男子编者按成壮丁队或民团，镇压人民革命斗争。 管：清查户口，发放门牌，登记表册，制订规约，推行联保连坐。 教：进行党化教育。 养：由保甲居民负担保甲经费。 卫：18岁以上、45岁以下男子编者按成壮丁队或民团，镇压人民革命斗争。

84 新县制 1．实行政治、教育、军事三位一体的制度，乡镇长、保长均匀兼国民学校校长，国民兵队队长。
2．保甲组织党化、特务化、警察化，保甲长均应为国民党员，进行政治、军事、特务训练。 3．公民宣誓服从最高统帅，宣誓登记后方可行使选举、罢免、创制、复决之权。 誓词：“某某某誓以至诚，奉行三民主义，拥护国民政府，服从最高统帅，履行公民应尽义务，分担抗战建国大业，谨誓！” 抗日战争开始后，曾公布实行新县制，主要内容： 1．实行政治、教育、军事三位一体的制度，乡镇长、保长均匀兼国民学校校长，国民兵队队长。 2．保甲组织党化、特务化、警察化，保甲长均应为国民党员，进行政治、军事、特务训练。 3．公民宣誓服从最高统帅，宣誓登记后方可行使选举、罢免、创制、复决之权。 誓词：“某某某誓以至诚，奉行三民主义，拥护国民政府，服从最高统帅，履行公民应尽义务，分担抗战建国大业，谨誓！” 保甲制度是国民党统治时期地方基层政权中最核心最本质的内容，他主要是服务于国民党蒋介石的法西斯独裁统治，保证国民党的党政体制贯彻社会最底层。

85 三、宪政时期南京政府政治制度 讲四个问题： （一） 宪政的准备及开始前的斗争 （二） 宪政的开始与实施 （三） 宪政时的国家机构
（一）   宪政的准备及开始前的斗争 （二）   宪政的开始与实施 （三）   宪政时的国家机构 （四）   宪政的剖析 南京政府从1928年10月开始训政，1947年4月开始由训政向宪政过渡，1948年5月开始实施宪政，到中华人民共和国建立，宪政共1年05个月。 讲四个问题： （一）   宪政的准备及开始前的斗争 （二）   宪政的开始与实施 （三）   宪政时的国家机构 （四）   宪政的剖析

86 （一）宪政的准备及开始前的斗争 七次延期： 第一次延期：1935年延期到1936年。 第二次延期：1936年延期到1937年11月12日。
第三次延期：抗日战争爆发，国民大会不能如期召开，只得再延，但未规定时间。 第四次延期：1940年11月12日延期，召开日期另定。 第五次延期：1943年9月，国民党五届十一中全会决定，战争结束一年内，召集国民大会。 第六次延期：1946年5月5日再延期。 第七次延期：1946年11月12日延期至15日在南京召开。 （一）宪政的准备及开始前的斗争 前边已讲过，南京政府从1928年宣布军政时期结束，实施训政，1929年6月15日，国民党三届二中全会通过“训政时间之规定案”，规定训政时期为六年，至1935年完成。1932年12月，四届三中全会决议，拟定1935年3月召开国民大会，议定宪法，并要求立法院速起草宪法草案发表，以备国民之研讨。此后，因种种原因，国民大会七次延期，直到1946年11月15日才得以召开。 第一次延期：前述1932年宣布1935年召开国民大会，实施宪政，但到1935年，地方自治未能完成，全国1900个县中，没有一个达到完全自治之县，于是延期到1936年，国民党五届一中全会决定1936年11月12日召开国民大会，并于1936年5月5日公布宪法草案，14日，公布《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》。 第二次延期：1936年10月，国民党中常会以国民大会代表未能如期选出为由，宣布延期，1937年2月20日，国民党五届三中全会决定1937年11月12日召开国民大会。 第三次延期：抗日战争爆发，国民大会不能如期召开，只得再延，但未规定时间。 第四次延期：1939年9月，一届四次国民参政会通过了《召集国民大会实行宪政决议案》，提出请政府明令定期召开国民大会，制定宪法，实行宪政。这次宪政由国民党为了争取主动，首先提出，各党派相继提出自己的建议，蒋介石也明确表态支持，并指定19人组成“国民参政会宪政期成会”，11月国民党五届六中全会通过了“定期召集国民大会并限期办竣选举案”，决定1940年11月12日召开国民大会。全国掀起了一次民主宪政运动。但由于国民党的意图是召开在自己控制下的国民大会，而中国共产党提出了新民主主义宪政，各民主党派也提出要实行真正的民主宪政，揭露国民党的宪政是一党专政，于是，1940年9月，国民党中常会宣布，因交通不便，召集国民大会困难，召开日期另定。1941年8月，重庆国民大会堂又被日机炸毁，国民大会更加束之高阁。 第五次延期：1943年9月，国民党五届十一中全会决定，战争结束一年内，召集国民大会。 1945年3月，蒋介石宣布同年11月12日召开国民大会；5月，国民党六大正式决定11月12日召开国民大会，并通过， 《促进宪政实施之各种必要措施案》，规定：“在6个月内，后方各县市临时参议会应依法选举，俾成为各县正式民意机关。后方各省临时参议会于所属各县市参议会有过半数已经成立时，立即依法选举，俾成为各县正式民意机关。 但是，抗战胜利后，国内政治形势和政治力量对比已经发生了重大变化，建立一个什么样的国家的问题要由各党派共同协商，特别是国共两党要达成一致的协议，因此，国民大会已不能如期召开。 第六次延期：1946年1月10日至30日，各党派政治协商会议在重庆召开，决定当年5月5日召开国民大会，并通过了五项决议，其中包括国民大会和宪法草案等内容。但国民党很快撕毁了政协决议，发动内战，1946年4月24日，国民政府宣告国民大会不能按照政协决议如期举行。 第七次延期：1946年7月3日，国民政府国防最高委员会单方面决定，宣布同年11月12日召开国民大会，制定宪法，中国共产党和民盟等部分民主党派反对，拒绝参加，不交代表名单。10月11日，国民党军队占领张家口，国民政府颁布《国民大会召集令》，决定如期召开，即使共产党、民盟不参加，也要召开。 11月11日，中国青年党要求再延三天，由其劝说中共、民盟参加，为中共、民盟友 所拒绝，于是，由国民党单方面召集的国民大会于1946年11月15日在南京召开。

87 实行宪政的几个问题 五五宪草共分八章148条，其基本点是以根本大法的形式肯定了以国民党蒋介石为代表的大地主大资产阶级对人民的专政。
1．赋予总统以独裁权力。总统不仅统率陆海空军，对外宣战、媾和、缔约，宣布戒严、大赦特赦，任免文武官员等大权，而且在发生紧急事态、重大事故时，有发布紧急命令权。 2．仍然是国民党一党专政，根据国民大会选举法，国民党中央执、监委员是当然代表，其他代表的选举也完全控制在国民党手中。 3．挂着民主的词句，“中华民国主权属于国民全体”，国民有各种民主自由，非依法律不得限制之。 4．保护私有制“人民之财产，非依法律，不得征用、征收、查封或没收。” 从1929年国民党宣布1935年召开国民大会起，到1946年，国民大会召开时间延期7次，最后在比原定时间晚了11年，而在这期间，有两个主要问题，是需要特殊交待的。一个是五五宪草问题，一个是联合政府与政协决议问题。 五五宪草问题： 1932年12月，国民党四届三中全会决定制定宪草。1933年1月，国民政府立法院组织成立了宪法草案起草委员会，由立法院院长孙科为委员长。1934年3月1日，公布了《中华民国宪法草案》初稿。 这个初稿经过了三次修改： 第一次修改：是3月1日公布后，征集各方意见，经立法院会议讨论修正，于1934年10月6日三读通过，称《中华民国宪法草案》。 第二次修改：1935年10月，国民党中常会制定关于宪草五项原则，作为修正标准，由立法院根据这五项原则重新审议，于10月25日修正通过。 第三次修改：国民党五届一中全会指定中央执行委员19人组成宪草审议委员会，审查后经中常会核定，交立法院复议通过，于1936年5月5日由国民政府公布，名称仍叫《中华民国宪法草案》，习惯上称为“五五宪草”。 五五宪草共分八章148条，其基本点是以根本大法的形式肯定了以国民党蒋介石为代表的大地主大资产阶级对人民的专政。具体说有以下几点值得注意： 1．赋予总统以独裁权力。总统不仅统率陆海空军，对外宣战、媾和、缔约，宣布戒严、大赦特赦，任免文武官员等大权，而且在发生紧急事态、重大事故时，有发布紧急命令权。 2．仍然是国民党一党专政，根据国民大会选举法，国民党中央执、监委员是当然代表，其他代表的选举也完全控制在国民党手中。 3．挂着民主的词句，“中华民国主权属于国民全体”，国民有各种民主自由，非依法律不得限制之。 4．保护私有制“人民之财产，非依法律，不得征用、征收、查封或没收。”

88 政协决议要点 一是政府改组问题： 1． 先改组后制宪 2． 国民政府委员会的组成问题 二是宪法草案问题：
1．  先改组后制宪 2．  国民政府委员会的组成问题 二是宪法草案问题： （一）制定宪法，应以建国大纲为最基本之依据；（二）国民大会应为有形之组织，行使建国大纲所规定之职权；（三）立法院对行政院不应有同意权及不信任权行政院亦不应有提议解散立法院之权；（四）监察院不应有同意权；（五）省无须制定省宪。 为什么要讲它，因为1946年通过的宪法是以它为底稿修改而成的。 联合政府与政协决议问题： 这个问题的实质是抗日战争结束后，建立一个什么样的政权问题。围绕着这个问题，各抗日党派在抗战胜利前后都的提出了自己的主张，进行了一系列的活动，说明确一点，就是都想按照自己的方案组织国家政权。而其中 ，主要的是国共两党的斗争。这个斗争又以两种方式进行，一是军事战争，一是和平谈判。联合政府与政协决议就是和平谈判中的主要问题。那么，和平谈判中国共双方的根本分歧是什么？它是怎样进行的？具体包括哪些内容？就是我们要在这里解决的。 国民党的出发点：抗战结束后，国民党关于国家政权的出发点：就是建立一个仍然由国民党为主的政权，可以吸收共产党和其他民主党派、无党派民主人士参加。但国民党主主到什么程度？这是关键问题。从现有资料看，就是不改变国民党的法统，国民党的决策地位不受影响，蒋介石的独裁地位不受影响。要做到这一点的主要前提就是共产党要交出政权和军队，交出后再给共产党合法地位，并在中央和地方政权中给共产党人安排一些官职。其最响亮和口号就是军令、政令统一，先统一，后安排。 共产党的出发点：就是建立真正民主的联合政府。这个政府是以国民党为主的，以三民主义为指导原则的，以蒋介石为最高领袖的，但共产党和各民主党派和无党派民主人士要参与决策，打破国民党一党专政和个人独裁的联合政府，就是不能一切由国民党说了算，更不能蒋介石一个人说了算。中国共产党提出联合政府的目的，，是由此推动中国走向真正的民主制度，并由此向新民主主义社会迈进。 国民党之所以坚持国民党为主，决策地位和个人独裁地位不受影响，是因为国民党在政治上是执政党，国民政府是唯一合法的中央政府，在军事上占优势（430—127万）。所以在谈判中国民党是步步进逼，条件苛刻，因为它认为共产党不接受就可以把它消灭。蒋在《苏俄在中国》中写道：“我在当时选择了和平建设的道路，同时对共匪的武装叛乱，亦有控制与戡定的把握和自信。” 共产党在谈判中则一再让步，先让出南方8个解放区，军队与国民党军队的比例是1：5到1：6。这是因为共产党认识到当时是国民党占优势，自身处于劣势。但共产党坚持要先改组政府，后交军队。 抗战结束后，世界的的发展趋势总的说是和平，美、苏和全国人民都要求国共和平解决。国共都认识到：一是谁也没有做好打仗的准备，二是谁先打谁就在政治上输了理，因而在一定时间内达成了“和平建国”的共识。双十协定的第一条就“关于和平建国的基本方针：其中的要点是：要和平建国，因此要以和平、民主、团结、统一为基础，在蒋主席领导下建设独立、自由、富强的新中国，彻底实行三民主义等等。 1946年1月，政协会议召开，通过了五个决议〈政府组织案〉、〈国民大会案〉、〈和平建国纲领〉、〈军事问题案〉、〈宪法草案案〉。 一时间，和平的晨曦初露，全国一片欢呼。连毛泽东都想到南京当官了。但国民党蒋介石很快推翻了政协决议，并挑起了内战。之所以这样做，主要是因为以下几个问题： 一是政府改组问题： 1．  先改组后制宪 〈政府组织案〉规定：“中国国民党在国民大会未举行以前，为准备实施宪政起见，修正〈国民政府组织法，以充实国民政府委员会。”而国民党未实行，实行的是先制宪后改组。 2．  国民政府委员会的组成问题 〈政府组织案〉规定，国府委员名额40人。但在其构成上发生了分歧，国民党20人，都同意，但共产党坚持共产党和民盟加在一起要有14人，国民党最多同意13人。1/3否决权问题。规定：施政纲领变更时须出席委员2/3赞成，始得议决。——〈和平建国纲领〉共产党不交国府委员名单，无法改组。 二是宪法草案问题： 政协通过的〈宪法草案案〉规定了十二项修改原则，并成立由25人组成的宪草审议委员会，由参加政协的五个方面各派五人组成。但国民党六届二中全会通过了〈对于政治协商会议之决议案〉其中关于宪法修改制定了五项原则（一）制定宪法，应以建国大纲为最基本之依据；（二）国民大会应为有形之组织，行使建国大纲所规定之职权；（三）立法院对行政院不应有同意权及不信任权行政院亦不应有提议解散立法院之权；（四）监察院不应有同意权；（五）省无须制定省宪。 这个决议案的主要影响有以下四点： 1．由国民党中央全会来决定政协通过的有关问题，本身就说明国民党想坚持一党专政。 2．指责政协通过的个性宪草原则违背五权宪法，就是从根本上动摇政协关于宪草修改原则的决议，说明其不想改变其原有的法统。 3．其具体的监察院、立法院、行政院相互关系的规定，实质是在取消分权制，坚持集权制。 4．取消了地方自治原则——地方自治与解放区问题。 所以，周恩来说：它“动摇了政治协商会议的决议。”

89 （二）宪政的开始与实行 《中华民国宪法》共14章175条。 第一章 总纲 第二章 人民之权利义务 第三章 国民大会 第四章 总统
第二章        人民之权利义务 第三章        国民大会 第四章        总统 第五章        行政 第六章        立法 第七章        司法 第八章        考试 第九章        监察 第十章        中央与地方权限 第十一章 地方制度 第十二章 选举 罢免 创制 复决 第十三章 基本国策 第十四章 宪法之施行及修改 （二）宪政的开始与实行 1．制宪国民大会 制宪国民大会是国民党单方面决定召开的，它于1946年11月15日正式召开，12月25日结束，共开了41天，通过了《中华民国宪法》。 按照政协决议，第一届国民大会的职能是制定宪法，其代表总数是2050名，包括： 抗战前选举的1200名代表 台湾、东北等新增地区以及职业代表130人 啬的党派代表、社会贤达代表700人，其中共产党190名、民盟名、遴选的国民党代表220名、青年党100名、民主社会党40名、社会贤达70名。 中共和民盟的代表拒绝参加后，共出席代表1701名。 选举代表虽然是普遍、平等、直接的原则，用无记名投票法选出，但在国统区仍然是由国民党统治集团所操纵，陈瑞云老师的评价是：“如此选出的代表不可能代表人民。占人口最大多数的工家劳苦大众和广大小资产阶级，被排斥在国民大会之外。” 从制宪国民大会的过程看，有两个问题应该指出： 1）国大对于宪法草仍然提出了不同意见，说明统治阶级内部存在矛盾 由于政协宪草审议委员会中断，开国大前，蒋介石指令王宠惠、吴经熊、雷震等对宪草加工修改，再亲自删改一番，然后交代表审议，于1946年11月19日完成，称《政协会议对五五宪草修正草案》。再经国民党中常会原则通过，交立法院完成立法程序。1946年11月22日，立法院通过。然后由国民政府提交国民大会讨论。讨论时，提出427件提案，“对若干问题的争执甚为激烈，大有推翻宪草中有关基本原则之势，而坚持宪草原则者，则往往于必要时以退席相抗拒。”提出的意见，关于国体和国民大会职权问题，认为依原文，行宪后国民大会不能完全行使四种政权，要求国民大会应充分行使选举权与罢免权，选举总统、副总统，立法院、监察院的正副院长、委员。司法院、考试院院长；罢免正副总统、五院正副院长及立法委员和监察委员。同时行使创制、复决法律之权，修正宪法之权和宪法所赋予的其它职权。 2）这些意见没有被采纳，审查结果仍维持原案，说明国民大会是在国民党控制下，体现国民党意志。 2．中华民国宪法 此宪法于1946年12月25日在制宪国民大会通过，1947年1月1日公布，同年12月25日施行。共14章175条。 第一章 总纲 第二章        人民之权利义务 第三章        国民大会 第四章        总统 第五章        行政 第六章        立法 第七章        司法 第八章        考试 第九章        监察 第十章        中央与地方权限 第十一章 地方制度 第十二章 选举 罢免 创制 复决 第十三章 基本国策 第十四章 宪法之施行及修改 这部宪法被称为《政协会议对五五宪草修正草案》，但它即不同于《五五宪草》（——主要是形式、词句上的变化，也有一些实质性变化，就是比以前开明了，在词句上则比以前更隐蔽了），又在根本上违背了政协决议的精神。归纳起来，主要有以下几点： 1）“宪法使人民无权”。主要体现在两点：一是国民党包办的国民大会代表不了人民；二是即使这样的国民大会也不能行使完整的四权：选举、罢免权只限于总统副总统，不包括五院正副院长，而创制、复决两权只限于修改、复决宪法，其它方面的创制、复决两权则要俟全国有半数之县曾经行使创制、复决两项政权时，再由国民大会制定办法并行使之。而这一点终国民党统治结束，也未实现。 2）确认了专制独裁统治。表面上看，总统为国家元首，不是行政首脑，而行政院院长是行政首脑。但行政院对立法院负责，要经总统核可，“行政院对立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议。”总统不同意，行政院便不能提出复议。立法院长孙科曾在宪法报告中如实说，“根据条文意义来讲，行政院长是有条件的对立法院负责，还不能称责任内阁。”“同时，行政院仍受总统指挥，也可以说这个制度是一种修正的总统制。” 3）名义上的地方自治，实际上的中央集权。一是宪法虽然规定省县地方自治，省、县的立法机关和省长、县长民选，但实际上未实行；二是省只能按照中央的《省县自治通则》来制定《省自治法》和《县自治法》，而且如果这个自治法与中央法律抵触即为无效。 4）人民的民主自由权利受到限制。宪法关于人民之权利义务一章规定了许多民主自由权利，如言论、集会、结社、示威等等，但又规定：“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进社会公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”这就是说，如果为了上述原因，就可以法律限制之。这是条文上的，而实际上，宪法公布后，南京政府先后发布了《维持社会秩序临时办法》、《戡乱总动员令》、《特种刑事法庭组织条例》、《特种刑事法庭审判条例》、《动员戡乱完成宪政实施纲要》等法令，使其可以随意地对革命人民进行逮捕、监禁、屠杀。在宪法实施的同时，又通过了《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，把司法机关的职能交由国民党的军警宪特机关共同行使，使人民处于一片恐怖之中。 5）维护半殖民地半封建的社会经济制度 尊重条约，保护侨民权益，敦睦邦交——这本来是正常的条文，但从当时的条约和中外关系看，就是承认帝国主义的侵略权益。“人民依法取得之土地所有权，应受法律之保障与限制。”这样，“节制资本，平均地权”就成了一句空话。陈瑞云老师总结说：“《中华民国宪法》是一部在‘民治民有民享’词句掩饰下的维护封建买办势力和帝国主义侵华势力在中国进行专制统治的宪法。” 1．  政府改组 为了由训政向宪政过渡，1947年4月，南京政府公布了修正的《中华民国国民政府组织法》改组国民政府。这次改组有以下内容： 1）重新任命国民政府委员会、五院院长、各部会首长人选，增加了非国民党的人士，设立国民政府副主席。 其产生办法是：国民政府主席、副主席由国民党中央执行委员会选任，五院正副院长由国民政府选任，其中行政院院长要征得各党派同意。 4月17日，国民党中常会、国防最高委员会选任28人为国民政府委员，主席仍为蒋介石，副主席孙科，张群、孙科、居正、戴季陶、于右任分别为行政、立法、司法、考试监察院院长。28名委员中，国民党17人，青年党、民社党、社会贤达11人，还有一些青年党、民社党成员和社会贤达当上了部长和行政院政务委员。所以称为多党政府、联合政府。 2）取消国防最高委员会，恢复中央政治委员会。其职权是“掌理政纲、政策之实施计划，重要政治问题之自理方针及重要干部之决定等事宜。”4月17日，国民党中常会选派张静江、李石曾等25人为中政会委员，蒋介石英钟为委员长，陈立夫为秘书长，28日，中政会正式恢复。 3）以国民政府委员会为最高国务机关，试行行政院负责制。 实际上未改变国民党的地位和蒋介石的地位。

90   行宪国民大会 副总统选举： 23日 24日 28日 日 李宗仁 孙 科 程 潜 于右任 493 莫德惠 218 徐傅霖 214 1．  行宪国民大会 行宪国民大会于1949年3月29日至5月1日在南京举行，其主要任务是选举总统噩国总统。会前与会议期间发生了三个问题： 1）国大代表选举问题 按照《国民大会代表选举法》规定，“以普通平等直接及无记名单记法投票选举，按县、地区团体、侨民等分配名额。”被选举人要由500名选举人签署提名，或由政党提名，才可参加竞选。但国民党又与民、青两党商定，给民社党260个名额，青年党300个名额。选举结果是青年党当选76名，民社党当选68名，因而这两个党声言退出国大和政府。国民政府乃由国务会议通过《政党提名补充规定》，规定国民党、民社党成员必须由各自的政党提名，才可竞选。只有无党派者方可由选民签署提名。但这时，国民党已有600余人未经政党提名而当选，国民党中央令其退出，让给民青两党和由国民党提名而未当选的人。但这些党员以维护国宪坚决不让，于是有示威游行者，有开记者招待会者，有抬棺赴会者，有绝食抗议者，有闯入会场占据座位者，最后由军警出面维持秩序，方得以开会。 之所以如此争夺，关键是有经济利益，每个代表发膳食费、宿费、办公费、旅费共7340万元，地方当局再送旅费。 2）蒋介石当总统候选人问题 蒋当总统候选人本来是势所必然，但4月4日到6日，蒋在国民党中央临时全会上，突然提出不参加竞选，而提出由一个党外人士当候选人。国民党中央不能通过。蒋之所以不参加竞选，一是因司徒雷登劝蒋把总统让给胡适，蒋要做个姿态；二是李宗仁参加副总统竞选，蒋不同意，又说服不了，于是提出国民党员竞选，要由政党提名，以此压李；三是总统权力仍然有一定限制。最后，由张群提议，由国民党中常会提出，在宪法之外赋予总统以不受限制的紧急处置权。 4月18日，由国民党提出，国民大会通过《动员戡乱时期临时条款》：“总统在动员戡乱时期，为避免国家和人民遭遇紧急危难，或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议之决议，为紧急处分，不受宪法第三十九条或第四十三条所规定程序之限制。” 三十九条：“总统依法宣布戒严，但须经立法院通过或追认，立法院移请总统解严。” 四十三条：总统得发布紧急命令和紧急处分，但须发布命令后一个月内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。 这个条款通过后，蒋介石方同意当总统候选人。 4月19日，进行总统选举，蒋介石和居正为候选人，当天出席代表2734人，蒋以2430票当选。 3）副总统选举问题 这是造成国民党内部矛盾激化的问题。 副总统候选人有6位，李宗仁、孙科、程潜、于右任、莫德惠、徐傅霖。其中主要是李宗仁、孙科。蒋介石想让孙科当副总统，曾劝李退出竞选，李不同意。又想以党内提名方式逼迫李退出，但李坚决不让。蒋乃想尽办法为孙拉票。从4月23日到29日，举行了4次选举： 23日 24日 28日 日 李宗仁 孙 科 程 潜 于右任 493 莫德惠 218 徐傅霖 214 这个过程中有三个插曲： 一是选举前，蒋劝李退出竞选，李不同意，二人闹僵。 二是《救国时报》刊登了孙科与兰妮的逸事，张发奎、余汉谋、薛岳去砸报馆，最后龚德柏拔枪自卫，才算退走。 三是24日选举后，蒋调动大批人员，包括特务等找代表连夜谈话，选区孙科，有官做，有钱花，选区李，危险。于是，李提出迫于某方压力，退出竞选。蒋不得不让白崇禧出面，劝李再出来竞选，并表示支持。于是再选，到29日，才把李宗仁选出。 5月20日，蒋介石、李宗仁宣誓就职。南京男民政府改为大总统府，仍称南京政府。

91 蒋介石李宗仁宣誓就职

92 李宗仁官邸

93 （三）宪政时的中央国家机构 总统权力： 1） 总统为国家元首对外代表中华民国。 2） 统率全国陆海空军。
1）  总统为国家元首对外代表中华民国。 2）  统率全国陆海空军。 3）  依法公布法律，发布命令，须经行政院院长副署，或行政院院长及有关部会首长之副署。 4）  依本宪法之规定，行使缔结条约及宣战、媾和之权。 5）  总统依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认。立法院认为有必要时，得决议移请总统解严。 6）  总统依法行使大赦、特赦、减刑及复权之权。 7）  总统依法任免文武官员。具体是全车文官简任以上，武官上校以上直接任免，文官荐任以上，武官上尉以上由五院院长或总统府秘书长、参军长呈请任免。 8）  国家遇有天灾或灾害、疠疫或国家财政经济上有重大变故，须为急速处分时，总统于立法院休会期间，得为经行政院会议之决议，依紧急命令法，发布紧急命令，为必要之处置。但须于命令发布一个月内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。 9）  总统对于院与院间之争执，除宪法有规定者外，得如今有关各院院长会商解决之。 （三）宪政时的中央国家机构 宪政时的中央国家机构主要由总统、总统府和五院组成。 1．总统和总统府 总统权力极大，可以说是独裁权力。按照宪法的规定，总统有以下权力： 1）  总统为国家元首对外代表中华民国。 2）  统率全国陆海空军。 3）  依法公布法律，发布命令，须经行政院院长副署，或行政院院长及有关部会首长之副署。 4）  依本宪法之规定，行使缔结条约及宣战、媾和之权。 5）  总统依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认。立法院认为有必要时，得决议移请总统解严。 6）  总统依法行使大赦、特赦、减刑及复权之权。 7）  总统依法任免文武官员。具体是全车文官简任以上，武官上校以上直接任免，文官荐任以上，武官上尉以上由五院院长或总统府秘书长、参军长呈请任免。 8）  国家遇有天灾或灾害、疠疫或国家财政经济上有重大变故，须为急速处分时，总统于立法院休会期间，得为经行政院会议之决议，依紧急命令法，发布紧急命令，为必要之处置。但须于命令发布一个月内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。 9）  总统对于院与院间之争执，除宪法有规定者外，得如今有关各院院长会商解决之。 而《动员戡乱时期临时条款》又取消了对5（39条）和8（43条）的限制，因此蒋介石可以独揽大权，以手令行事。 总统府下设直属机构，编制1500人。其主要设置是： 资政：由总统选聘，向总统提供意见，以备咨询。 秘书长一人：承总统之命综理总统府内一切事务，指挥监督府内一切职员。吴鼎昌、吴忠信、翁文颢先后任之。下有秘书、参事、编审等。 参军长，承总统命办理军务事项，薛岳、孙连仲、李汉魂、刘士毅先后任之，下设参军为将官级。 秘书长下设文书局、政务局、印铸局等。 参军长下设军务局、典礼局、总务局。分别掌管各项事务。 此外还有机要室、侍卫室、人事处、会计处、统计室、警卫总队、军乐队等于。 但南京政论的体制权力因人而异。蒋介石当总统，权力就很大，换了别人则不行。1949年1月21日，蒋介石引退，李宗仁为代总统，指挥不灵，主要仍由蒋控制。 蒋下台前部署： 1）将国库的美元、黄金、白银、外汇移往台湾，将一美国的外汇存入私人户头，李宗仁手头一文不名，无法行使权力。 2）人事安排，成立京沪杭警备总司令部，以汤恩伯为总司令，张群为重庆绥靖公署主任，朱绍良为福州绥署主任，陈诚为台湾省主席兼警备司令，薛岳为广东省政府主席。把住要害。而且举凡军政大计都要听命于蒋，否则无法实行。——求和、释放张杨等， 孙科更将行政院迁往广州，造成府院分家。陈瑞云老师写道：“南京政论分成三部分，溪口无政府而有实权；广州有内阁而无国家元首；南京只有代总统而无行政机构。”李宗仁是“政治无法改革，军队无法调遣，人事无法整顿，军政费无从支付，经济完全崩溃，守江谋和计划无法实施。”——五无一崩溃。 解放军渡江后，4月22日，蒋介石便与李宗仁在杭州会谈，提出建立国民党非常委员会，作为国民党最高决策机构，重新以党控政。4月28日，中常会通过组织非常委员会，代行中政会职权。7月26日，非常委员会在广州成立，蒋为主席，李副之。凡一切重大决策，均由此会议定，交政府执行。蒋还设立了总裁办公室，设军事、外交、党政各组，直接指挥各方面活动。 李宗仁先是想让蒋人权、财权交出，甚至劝蒋出洋，均未得，又提出蒋复职，蒋不干。于是，李宗仁一看，你不走我走，11月，李声明取消代总统，留任副总统，从昆明飞香港，后到美国。蒋介石于是950年3月1日在台湾复职。 2．五院 国民政府改为总统府前后，行宪五院分别组成。宪政时的五院与训政时比，陈瑞云老师说：“有局部的人事高速和将要的制度变化，基本制度没有变。” 行政院，按宪法规定，是最高行政机关，也就是相当于内阁。 行政院设有正副院长各一人，院长由总统提名，立法院同意任命。下设秘书长，内政、外交、国防、财政、教育、司法行政、农林、工商、交通、粮食、社会、水利、地政、卫生等部，资源、蒙藏、侨务委员会，主计部。后有所调整。 行政院更迭频繁，先后任院长的有： 翁文颢 1948、5——11 孙科 、12——1949、3 何应钦 1949、3——5 阎锡山 1949、6——1950、3 之后，陈诚 立法院设正副院长各一人，下设与行政院各部会相应的委员会，由立法委员组成，各委员会设主席一人。立法委员由选举产生，院长、副院长由立法委员互选产生。 先后任立法院院长的是孙科、童冠贤。 立法院每年开会两次，第一次是2至5月，第二次9至于2月，院长为主席菜委员长/3以上出席方得开议，出席半数以上同意可决议。 第一届立法委员733人，分别按地区和团体选出。 中国共产党提出和谈条件时，有50位立法委员赞成。 司法院设正副院长各一人，由总统提名，监察院同意任命。司法院设大法官，由总统提名，监察院同意任命。大法官为终身职。司法院设立大法官会议，由院长、副院长和大法官组成，院长为主席，解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。下设民事庭、刑事庭、行政裁判庭、公务员惩戒委员会等。 宪法规定法官超出党派以外，独立审判，不受干涉。 考试院：设正副院长各一人，考试委员若干人，均由总统提名，监察院同意任命。考试院会议由正副院长、考试委员组成，统筹有关考试事项。下设铨叙部、考选处等机构。考试院长张伯苓。按规定，公务员必须经考试任命但实际不然。 监察院：最高监察机关，行使同意、弹劾、纠举及审计权。监察委员由选举产生，正副院长由委员互选产生。 按行政院各部会分设若干委员会，调查其是否违法或失职，经审议及决议，由院提出弹劾案，送行政院及有关各部会，促其改善。监察委员得分赴巡回监察，行使弹劾纠举之权。 五院的设立，名为分掌五种治权的最高机关，但实际上国家的权力都在总统手中，五院只是总统手下的五项分工。 （一）   宪政的剖析 1．  性质未变 总括一句话，就是在大地主大资产阶级专政性质没有改变的情况下，与训政时比有了一些非本质的变化。具体可从以下几个方面去认识： 根本性质未变，仍然是大地主大资产阶级专政的政权。 1）仍然以国民党为主宰 从法律上说，取消了党治，国民党无权再指挥政府，但实际上没有改变国民党对政府的支配地位。具体表现是 宪法，由国民党中央全会确定修正原则。宪法草案先经国民党中常会讨论，然后经立法院完成立法程序，交国民大会讨论。又通过对国民大会的控制，完全通过了由国民党主持制定的宪法。 大政方针：由国民党决定，这一点开始时不明显，主要是通过对国民大会和政府的控制来实现国民党的意图。如： 制宪国大确定政府主要任务是戡乱。 临时条款由国民党中常会提出，到行宪国大去具体实现等。 到后来就明确了，蒋介石成立总裁办公室，控制政府的政治、军事、外交。非常委员会的设立，更是完全恢复了训政时期的以党控政的做法。 人事：有的院长要由国民党中央提名，才能任命，如阎锡山当行政院长，就是由国民党中政会通过，再由李宗仁提交立法院通过。而下边的人权实际掌握在蒋介石手中。 2）主要活动是反共反人民，镇压包括民族资产阶级在内的各革命阶级。 军事上消灭共产党 国统区对工人、农民运动、小资产阶级、民族资产阶级的民主运动血腥镇压，利用紧急处分权、戡乱、戒严等借口，取消了人民的一切民主自由权利，使各民主阶级处于连生命都没有保障的情况下。宪政时期本来应该有各种民主自由权利，但连生命都不保更何谈其他民主自由权利。 3）蒋介石的独裁地位没有改变。 这一点已风于前述，但补充一点；后来修正临时条款，又增加了一条，“戡乱时期，总统连选连任不受限制。按宪法规定，任期6年，可连任一次。而动员戡乱时期又是由总统宣布何时结束的。因此，这个修正，使蒋当上了终身总统。直到蒋经国去世后，才宣布终止戡乱时期。 2．与训政时比有一些非本质变化： 1）形式改变 形式上不再是国民党支配政府，政权由国民大会代表人民行使，不再是由国民党来代表国民行使；主席改为总统，主席是国民党中央任命，总统、副总统由选举产生；立法、监察两院由选举产生的委员组成等等。 2）政府组成成份改变以前是国民党，现在增加了青年党、民社党和社会贤达。 3）总统和五院之间权力在形式上相互制约，监察院不通过总统提名的大法官和考试委员，立法院不通过总统提名的行政院长都有 1948年5月，蒋本想让张群任行政院长，因立法委员反对未得。 1949年3月，孙科任行政院长，监察院想弹劾，立法院想“质询”，孙科辞职。 同年6月，李宗仁提名居正任行政院长，立法院未通过。 综上所述，我认为是比训政时期扩大了内部民主。加速了政治崩溃。 3．与孙中山学说的关系本质不同： 孙中山的宪政是要实行真正的民主，而南京政府的宪政只是做一个样子，实质还是要维护国民党的大地主大资产阶级统治。具体说不同： 1）  国民大会代表不了人民，是国民党控制下的产物。 2）  即使这样的国民大会，也不能完整地行使四种政权。 3）  孙中山的五权分立，南京政府是总统独裁。 4）孙中山的宪政是以地方自治，自下而上的基层民主为基础的，而南京政府实际上没有实行地方自治，更没有实行基层民主。 1．  从历史的角度分析 1）政与训政时比，还是一个历史的进步——就是在统治阶级内部扩大了一些非常有限的民主，蒋的独裁有时行不通，李宗仁的副总统、代总统。 2）宪法中一些条文的列入，为以后走向民主开了口子。独裁权力只有戡乱时有，正常时就没有。所以以后就可以不动宪法而实行民主，如地方自治、平均地权等就是到台湾后实行的。 3）国民党的失败：一是当时的世界潮流是和平民主——美国从自身的战略利益支持国民党，但却不支持蒋介石独裁，因而扶植自由势力。二是东方出现了一系列新民主主义国家。三是有一个真正代表人民利益和社会发展趋势的中国共产党。但宪政是加速了国民党统治的政治崩溃——内部矛盾激化，桂李；蒋介石集团内部矛盾加剧；蒋介石的控制力严重下降。 后发展国家的共同性问题。

94 四、特务政治 （一）   特务组织的产生和发展 （二）   特务政治在国民党统治中的作用 （三）   国民党特务组织的特点

95 （一） 特务组织的产生和发展 1．原因 1）根本原因是国民党反动政权的反动性决定的. 2）蒋介石攫取独裁权力的需要 3）时代的产物：
（一）   特务组织的产生和发展 1．原因 1）根本原因是国民党反动政权的反动性决定的. 2）蒋介石攫取独裁权力的需要 3）时代的产物： 1．原因 1）根本原因是国民党反动政权的反动性决定的： 南京政府从建立起，就遭到各革命阶级和人民的反对，九一八后，而且还遭到资产阶级的反对。因此需要镇压各种反对力量，包括： 无产阶级——共产党、人民的力量 小资产阶级——邓演达 资产阶级民主派 2）蒋介石攫取独裁权力的需要 蒋不仅受到革命力量的反对，而且因为其以军权控制政权、党权，因而遭到国民党内各派系的反对： 胡汉民派汪精卫的改组派 丁惟芬的三民主义大同盟 各地方实力派 最突出的表现是中原大战、北平扩大会议、反蒋势力大联合。 国民党内的斗争曾迫使蒋两次下野。这使蒋介石认识到独占大权的时机未到，力量不够，于是，一方面与汪精卫联合，组成蒋汪合作的南京政府；另一方面，培植个人势力，加强派系力量，以攫取独裁权力。 3）时代的产物： 一是国民党蒋介石不得不打着三民主义、国民革命的招牌。这样，对许多反对其统治的人不能公开镇压，法律规定国民有出版、集会、结社、游行示威等自由。公开镇压就失去了民主的招牌，招来更强烈的反对，因此采用秘密手段。其具体表现就是特务手段的运用和特务机构的建立和发展。 二是国际法西斯主义的泛起，为蒋介石建立特务组织提供了榜样。多次派人去德国、意大利学习。学习的内容包括： 坚强的法西斯团体，狂热地拥护一党一领袖。 特务组织。 特务手段。 许多都来自德国。

96 2．特务组织的萌芽 1．早期特务组织的雏形 : 国民党中央组织部党务调查科 国民革命军总司令部密查组 ---十人团
国民党中央组织部党务调查科：在广东时就有，但开始只是进行党内各种资料之收集与统计，清党后，“要调查党员思想及派系隶属，此即向特务工作转化之开始。” 国民革命军总司令部密查组：1927年8月，蒋第一次下野后，派侍从副官胡靖安联络黄埔学生中的拥蒋分子，到处搜集情报，一般称为联络组。1928年1月，蒋复职，派胡靖安到德国学习军事，以戴笠主持其事。1931年底，成立总司令部密查组，由戴笠任组长。当时只有十个人，人称十人团。 这时的调查科和密查组主要从事情报活动，组织机构也不完备，但已经具备了特务组织的雏形。

97 3．特务组织的产生与初步发展 C．C．系——党务调查科特务组——正元实业社 特工总部——党务调查处
三民主义力行社 ——干事会——组织处、训练处、军事处、特务处 三民主义力行社——革命军人同志会和革命青年同志会——复兴社 先讲一下C．C．系和力行社。这是两个为蒋个人政治目的服务的政治体系。蒋介石第一次下基层野后，陈果夫等人把在上海的蒋系人物串联在一起，成立中央俱乐部，因其第一个字母者是C而被称为C．Ｃ．。1933年，陈氏兄弟按蒋的意图成立了国民党忠实同志会和青天白日团，进行维护蒋介石统治的政治活动。而党方特务组织一直在陈果夫、陈立夫也就是C．C．的控制下。 1930年，蒋介石派中央军校毕业的二十个毕业生到党务调查科工作，增设特务组，这些人不在党部办公，而另外专门有个地方挂着正元实业社的招牌作为掩护。这时，还派出特派员分驻上海等地搜集情报。这是党方特务组织的正式建立。 1932年，徐恩曾受二陈之命，在南京设立特工总部，指挥所属特务进行活动，并在各省市设立区、室，作为下属组织机构。1936年，党务调查科扩大为调查处，各省特务室改为调查室。 三民主义力行社是由黄埔毕业生中忠实蒋介石的一些人在蒋的授意下组成的组织。1932年成立，以蒋为社长，设中央干事会，干事会设组织、训练、军事、特务四个处，戴笠被蒋指定为干事会候补干事兼特务处处长。力行社有外围组织革命军人同志会和革命青年同志会，两会之下有外围组织中华复兴社。

98 三民主义力行社特务处 书记室、情报科、行动科、通讯科、督查室等。
1935年南昌行营调查课（邓文仪）的并入。这个调查课不仅内部设有一室三组及两个侦查队，而且在华中及东南各省设有区、站、组，控制了禁烟密查组、各省保安处谍报股和驻外武官。南昌行营调查课并入后，特务处由600多人一下子增加到1700多人。 三民主义力行社是政治组织，它的特务处是特务组织。特务处于1932年4月1日正式成立，以有书记室、情报科、行动科，以后又设通讯科、督查室等。特务处的快速发展是1935年南昌行营调查课的并入。这个调查课不仅内部设有一室三组及两个侦查队，而且在华中及东南各省设有区、站、组，而且控制了禁烟密查组、各省保安处谍报股和驻外武官。南昌行营调查课并入后，特务处由600多人一下子增加到1700多人。

99 国民政府军事委员会调查统计局 第一处——党务调查处——徐恩曾 第二处——力行社特务处——戴笠， 第三处——特别检查处——丁默村。
与特务处成立同一年，国民政府军事委员会成立调查统计局，下设三个处，第一处处长徐恩曾、第二处处长戴笠，第三处处长丁默村。这个军统局与抗战时的军统局不同。

100 4．抗日战争时期特务组织的膨胀 国民党中央调查统计局 国民政府军事委员会调查统计局
1938年5月，成立国民党中央调查统计局，局长以国民党中央秘书长兼任，徐恩曾以副局长主持工作。处扩大为局后，规模迅速扩大，局本部设三组、八科、一处、一室。基层组织有重庆实验区，各省、市、铁路调查统计室，并在很多政府机关里设有工作组。规模扩大的同时，人员迅速增加，到1941年，有13000多正式特务，加上从事其它特务活动和所控制的人员，约有20万人。 1938年8月，特务处——原军统局二处在武汉扩大为军事委员会调查统计局，以军事委员会办公厅主任兼局长，戴笠以副局长主持工作。这才是人们所熟知的军统局。军统局本部设有10个室，八个处和若干个科，其基层组织最多时有16个区、41个站，17个办事处，并控制了很多公开部门，有自己的特务武装。

101 中国国民党中央委员会调查统计局 第一组 第二组 第三组 交通管理处 统计处 特种经济调查处 秘书室 人事室 机要室 会计室 专员室
训练委员会 纪律审查委员会 党网建立与运用委员会海外工作委员会 经济调查队 粮食调查队

102 基层组织 各省市区调查室 各铁路调查统计室 交通部调查统计室 财政部盐务调查工作组 海外工作组 司法部训练工作组 内政部县长训练班工作组
外交部公务员联谊会工作组 中国文化服务社工作组 教育部工作组

103 白公馆

104 渣滓洞

105 国民政府军事委员会调查统计局 汽车队 特务队 设计委员会 医务室 技术研究室 时事问题研究室 会计室 督查室 人事室 缮写室 机要室 秘书室
第八处（总务） 第七处（司法） 第六处（布建） 第五处（训练） 第四处（电讯） 第三处（行动） 第二处（党政情报） 第一处（军事情报）

106 公开机构 各省保安处第四科 重庆卫戍司令部稽查处 货运管理局 财政部缉私署 运输监察处—水陆交通统一检查处 军事委员会特别检查处 中美合作所

107 5．抗战后的改组 国防部保密局，到台湾后改为国防部情报局——内政部警察总署、国防部二厅、交通部交通警察总局和兵工稽查处 秘密领导公开的原则
中统局——国民党中央党员通讯局——内政部调查局。 1946年军统局改为国防部保密局，到台湾后改为国防部情报局。江南被杀就与其有关。除此之外，军方特务组织还控制了内政部警察总署、国防部二厅、交通部交通警察总局和兵工稽查处。保密局称为秘密单位，其余称为公开单位，实行秘密领导公开的原则。 中统局先于1947年改组为国民党中央党员通讯局，1949年改为内政部调查局。

108 （二） 特务政治在国民党统治中的作用 1．宗旨：拥护蒋介石为独一无二的领袖，极力鼓吹和提倡一个国家，一个主义，一个领袖
（二）   特务政治在国民党统治中的作用 1．宗旨：拥护蒋介石为独一无二的领袖，极力鼓吹和提倡一个国家，一个主义，一个领袖 任务：从政治上、经济上、军事上和思想文化上进行全面控制 2．活动方式：密捕、监禁、绑架、暗杀、搜集情报、破坏、颠覆等活动。 3．活动对象：一切可能反对和影响国民党反动统治和蒋介石独裁统治的组织和人物。 1．特务活动的宗旨和任务 特务组织活动的宗旨就是拥护蒋介石为独一无二的领袖，极力鼓吹和提倡一个国家，一个主义，一个领袖，。戴笠的几句话很能说明此点：“我们团体有几千几万人，在工作上有共同信守的原则，有共同一致的纲领，有共同的任务有共同的目的。”就是“效忠国家，效忠领袖。”特务“由于狂热的拥护一党一领袖而愿效死力”。他经常说的一句话，就是“秉承领袖意旨，体念领袖苦心。” 两大特务组织的人员分布在各个区域和党政军各个部门，从政治上、经济上、军事上和思想文化上进行全面控制。这是特务组织的任务。 特务活动的方式 2．特务组织活动的方式主要是密捕、监禁、绑架、暗杀、搜集情报、破坏、颠覆等活动。它与情报组织的区别主要有以下几点： 一是工作任务不同，情报组织主要是围绕获取和刺探情报，而特务组织则是为了确定的政治目的而进行广泛的活动。二情报组织一般只以敌方为对象，特务组织则包括对自己政权内部进行控制；三是情报组织一般活动范围都在敌方统治区或机构内部，而特务组织则是面向整个社会；四是手段不同，情报组织一般是为了刺探情报，有时为此而进行一些绑架、凶杀等活动而特务组织则是为了政治目的而广泛地进行密捕、监禁、绑架、暗杀、搜集情报、破坏、颠覆等活动。 3．特务活动的对象 国民党特务组织活动的对象与其宗旨和目的是一致的，为了维护国民党和蒋介石的统治。它们的活动对象既包括影响国民党统治中国共产党人和一切革命人民，资产阶级民主派，也包括国民党统治体系内部一切可能影响国民党统治，特别是影响蒋介石独裁统治的一切人员。还包括日本侵略者和汉奸。各用一句话来表示，就是：维护蒋介石独裁权力，监视和打击异己势力；维护国民党反动统治，镇压革命人民；与日伪既斗争又勾结。

109 （三） 国民党特务组织的特点 1．超越法律之上。 2．蒋介石个人独裁的工具。
（三）   国民党特务组织的特点 1．超越法律之上。 2．蒋介石个人独裁的工具。 3．延续性——存在于国民党统治的始终，广泛性，分布于国民党统治的各个区域，各个部门。 4．军方特务组织自己有一支特务武装——苏浙行动委员会别动队、忠义救国军、混城队、交通警察部队。 5．对内性。 6．揉和了封建主义的任人唯亲、唯系的原则和家长制作风与法西斯主义的铁血主义。 1．超越法律之上。 2．是蒋介石个人独裁的工具。 3．延续性——存在于国民党统治的始终，广泛性，分布于国民党统治的各个区域，各个部门。可以说无处不在，无孔不入。——卫立煌、居正。 4．军方特务组织自己有一支特务武装——苏浙行动委员会别动队、忠义救国军、混城队、交通警察部队。 5．对内性。 6．揉和了封建主义的任人唯亲、唯系的原则和家长制作风——“团体即家庭，同志如手足。”江山藉的特务有17个将级，与法西斯主义的铁血主义——《政治侦探》一书的所阐述的特务组织原则、宗旨和任务、活动方式，甚至连技术环节都是从德国抄来的。戴笠起草的《政治侦探刑法草案》中公死刑罪就有20多种。