关于政府购买社会组织服务问题的思考 天津市政府采购办公室 金彩娟.

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1 关于政府购买社会组织服务问题的思考 天津市政府采购办公室 金彩娟

2 序言 长期以来，政府作为公共物品的提供者，往往是直接举办生产公共物品的机构，通过这些机构向公众提供服务。这种行政服务体制，导致政府精简“减不掉”，政府运行成本高、效率低，显然这不是当前我国政府职能转变所追求的目标。政府通过向社会组织购买公共物品与公共服务引入竞争机制，能够降低政府的成本，向公众提供更优质的服务，已经逐渐被各级政府重视和选择。

3 一、政府购买社会组织公益服务项目的重要意义
当前，我国政府对购买服务工作非常重视。“十二五”规划纲要对扩大购买服务、扩大政府采购服务范围进行了明确部署。财政部在“十二五”政府采购工作规划中提出，要结合基本公共产品和服务提供方式改革，逐步将高技术服务、商务服务、社会工作服务等专业服务和公共服务项目纳入政府采购管理范围。

4 1．政府购买社会组织服务项目有利于改善公共服务的质量和效率
政府采购制度最早体现在美国1761年的《联邦采购法》，政府购买服务主要是20世纪80年代以来的国际社会新趋势。 政府购买服务，领域非常广泛，主要包括教育、公共卫生、养老、残疾人服务、住房、就业、文化等诸多方面，社会组织是公共服务购买的重要承接主体。

5 1．政府购买社会组织服务项目有利于改善公共服务的质量和效率
随着我国经济和社会发展与改革的深入，由于政府自身的成本、效率、专业化程度 等原因，自身生产、供给公共服务的局限性愈发突出，已经不能满足公众日益增长的公共服务需求。在有限的公共资源条件下，需要多元化的公共服务提供机制，在数量和质量两个方面增强公共服务的供给，实现公共资源的有效使用。

6 1．政府购买社会组织服务项目有利于改善公共服务的质量和效率
与政府自身生产公共服务相比，通过非营利性或者营利性的组织提供专业化服务，有利于提供高质量的公共服务产品，尤其是其专业化的人员队伍，有利于提高管理效率，从而提高服务生产效率，更深入、彻底地把公共服务落到实处。

7 2．政府购买社会组织服务项目有利于促进公共财政体系建设，转变政府角色和职能
改善民生、加快社会建设的任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开公共财政体系。公共财政是与市场经济相适应的财政体制，以市场失效作为财政职能定位的经济依据，以公共需要为财政支出的前提。

8 2．政府购买社会组织服务项目有利于促进公共财政体系建设，转变政府角色和职能
政府购买社会组织公益服务项目，正是将那些部分可由市场提供的公共服务交由市场来提供，将政府的职能转为纠正市场失灵的领域之中。 政府购买社会组织公益服务项目，即政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由社会组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应的资金的模式。

9 2．政府购买社会组织服务项目有利于促进公共财政体系建设，转变政府角色和职能
简言之，就是政府提供资金，社会组织承包部分公共服务，通过合同关系实现特定公共服务目标，其本质上是公共服务的契约化。这样，就会使政府从传统的应接不暇的事务管理中解放出来，摆脱我国机构改革中先“精简”再“膨胀”的窘境，真正为建立“小政府、大社会”打下基础。

10 3．政府购买社会组织公益服务项目有利于促进实现公共服务均等化
公共服务均等化就是人人都能享受到公共服务，享受的机会是平等的。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，已经成为危害社会“和谐”的主要因素，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。

11 3．政府购买社会组织公益服务项目有利于促进实现公共服务均等化
因此，实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义。十七大报告中就指出，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动；要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。通过政府购买产品和服务，使长期得不到公共服务覆盖的地区和人们切实平等的享受到本应得到的服务。尤其是我国广大农村地区，公共服务特别薄弱，只有改变这一现状，才能为增强政府的凝聚力、建设和谐社会创造条件。

12 4．政府购买社会组织公益服务项目有利于社会组织的发展
政府购买社会组织公益服务项目可以促进社会组织发展，实现公共服务主体的多元化。对社会组织而言，接受委托是政府对社会组织功能作用的极大肯定，购买服务为社会组织的持续发展提供了不竭动力，项目运作使社会组织自身优势得以充分发挥，也让社会组织公信力不断得到证明和提升。

13 4．政府购买社会组织公益服务项目有利于社会组织的发展
通过开展政府购买服务项目，社会组织在很大程度上解决了经费来源问题，从而解决了专职工作人员的工资福利待遇，使社会组织能留住优秀人才并安心工作，能有效承接和完成政府委托的工作任务，能更好地结合自身特点发挥积极作用。这些无疑将进入一个良性循环，也势必促进社会组织进一步良性发展，实现了社会组织与政府的互相联系和互相监督，确保了社会组织不会被排斥在公共服务体制之外，使社会组织成为政府职能延伸的执行者。

14 二、政府购买社会组织服务存在的主要问题 将由政府承担的服务逐步转移或委托给相应的社会组织承担，使政府逐渐从公益服务的提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划和监督评估，从而形成政府主导、社会参与、群众受益的社会事业可持续发展新格局。要实现这一目标，我们还存在许多问题。

15 1．公共服务购买尚未被纳入政府法定采购范围，缺乏相应的制度保障
从全国范围看，尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关指导性文件，只有北京、广东等极少数地方政府制定公布了《政府购买社会组织服务项目指南》；从业务主管单位层面看，绝大多数政府职能部门还未充分认识到政府购买服务对于促进社会健康发展的重要意义，也未制定相应的扶持、优惠政策。因此，关于购买服务项目的相关立法还有待快速提到议事日程上来。天津正在规划和研究这个问题。

16 2．政府购买服务项目有待进一步拓展 从全国来看， 一些地方政府虽然已尝试着向社会组织购买服务，但委托的项目也仅限于一般的公共服务，而涉及到社会保障、社会救助等重要业务领域的公共服务还是很难在实践中看到。这导致现有委托项目比较单薄，职能转移的空间还有待进一步拓展。

17 3．政府购买服务项目的行为有待规范 在政府购买服务操作流程上，存在一定程度的随意性。对项目的设定及招标评估等， 缺乏科学合理界定；对承接项目的社会组织选择上，也存在一定程度的倾向性。在程序上，购买公共服务的资金预算不公开；购买缺少规范流程或程序；资金信息不公开，公开竞争未成为一般原则；监督管理机制不明确。在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，政府单向主导，低成本购买，职权介入的问题。

18 3．政府购买服务项目的行为有待规范 同时，政府购买服务的年度财政经费预算还存在很大程度的不确定性，在经费的预算、拨付、额度、使用等环节上，还没有建立起一整套标准。在数量上，公共服务购买的资金规模小；购买领域有限，教育、卫生等主导性公共服务领域购买有限；购买对象范围狭窄，以事业性或政府自己组建组织居多。

19 3．政府购买服务项目的行为有待规范 政府购买社会组织公益服务项目不同于公共事业的财政拨款。拨款主要面向特定组织，根据组织运作预算进行；购买则主要针对特定的公共服务标的，公开竞争获得，以服务绩效而不是组织过程作为考核依据。

20 4．社会组织自身建设和能力有待加强 由于受到传统体制的影响， 我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看， 明显不能满足现实的要求。

21 4．社会组织自身建设和能力有待加强 现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员；缺乏科学管理经验；缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以承接较为复杂、涉及面广的民政事务和公益、福利服务，社会组织的自身规范化建设和能力建设需要进一步加强，特别是公共服务的专业性建设将是社会组织面临的最迫切的任务。

22 三、完善政府购买社会组织服务的设想 .

23 1．建立健全政府购买社会组织服务制度，为政府购买服务提供政策与法律保障
制度的建立和完善，是政府依法行政的前提。要建立以项目为导向的政府购买服务长效机制，将购买社会组织公共服务的资金列入政府预算，强化政府信息公开制度，保证政府购买服务行为过程公平、公正和透明。北京市2011年率先首次发布 《政府购买社会组织服务项目指南》，天津也在积极的开展调研，很快就会出台相关的政策措施。

24 2．探索和拓宽社会组织服务内容，为政府购买服务提供项目支撑
从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属、社区服务等公益服务项目。

25 2．探索和拓宽社会组织服务内容，为政府购买服务提供项目支撑
而对于社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、社区管理服务、公共安全等方面的公益服务项目，则明显滞后。因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。

26 3．完善政府购买服务机制，保障契约 透明度 为规范政府购买行为，应逐步建立政府购买服务的项目立项、经费预算、信息发布、政府采购招标方式、项目管理、绩效评估等长效配套机制，将购买、委托、评估、认证、问责等诸环节纳入相应的法定程序，为社会组织参与提供制度化的渠道，为“购买服务”纳入公共财政体制提供政策依据和切实保证。

27 3．完善政府购买服务机制，保障契约 透明度 建立以项目为导向的契约化管理模式，以契约明确双方的权利和义务， 并按契约履行各自的权利和义务。委托第三方专业机构，对社会组织在政社合作前资质审核，合作中跟踪调查， 合作完成后社会绩效评估，形成优胜劣汰的公平竞争激励机制。同时创新社会监督机制， 建立与信息披露制度、财税扶持政策等相适应的社会监督体系，将群众监督、舆论监督与社会参与、新闻媒体、法律手段等有机结合起来，对政府行政行为实施有效监督。

28 4．增强社会组织的能力，为政府购买服务创造社会条件
实行政府购买服务，必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力，才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。因此，社会组织首先要找准自身的角色定位，确立自身的独立性、自主性和代表性，确保非营利性和社会公信力；

29 4．增强社会组织的能力，为政府购买服务创造社会条件
要不断完善自身能力建设和内部治理机制，提升服务能力、治理能力、创新能力和社会互动的能力，充分发挥功能作用，确保委托服务项目工作任务的圆满完成；要提升社会组织核心竞争力，重视社会组织工作人才的培养，鼓励参与和提供岗位技能培训，如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方面的培训，加快工作人员专业化、职业化进程，以满足不断发展、变化的公共服务的要求。

30 四、政府采购服务的基本范围 1.社会科学研究和试验开发，包括：
社会学，心理学，经济学，法律，语言学和语言，其他社会科学和人类学等社会科学研究和试验开发； 自然科学研究和试验开发，包括数学、物理学、化学科学研究和试验开发； 工程学科学研究和试验开发， 农业科学研究和试验开发， 医学科学研究和试验开发。

31 四、政府采购服务的基本范围 2.信息技术服务 软件开发服务,(基础软件,支撑软件,应用软件,嵌入式软件,信息安全软件)
信息系统集成实施服务,(基础环境集成,硬件集成,软件集成,安全集成) 数据处理服务(存储服务,数据加工处理服务,数字内容加工处理服务) 信息化工程监理服务

32 四、政府采购服务的基本范围 测试评估认证服务
运行维护服务,(基础环境运维服务,硬件运维服务,软件运维服务,安全运维服务,其他运行维护服务[迁移服务] 运营服务,(软件运营服务,平台运营服务,基础设施运营服务) 信息技术咨询服务(信息化规划服务,信息系统设计服务, 呼叫中心服务

33 四、政府采购服务的基本范围 3.电信和其他信息传输服务， 电信服务 互联网信息服务 卫星传输服务

34 四、政府采购服务的基本范围 4.租赁服务 计算机设备和软件租赁服务 办公设备租赁服务 车辆及其他运输机械租赁服务 农业和林业机械设备租赁服务
医疗设备租赁服务 图书和音像制品租赁服务 家具、用具和装具租赁服务 其他租赁服务

35 四、政府采购服务的基本范围 5.维修和保养服务 计算机设备维修和保养服务 办公设备维修和保养服务 车辆维修和保养服务,含加油服务
农业和林业机械设备维修和保养服务 医疗设备维修和保养服务 家具维修和保养服务 空调、电梯维修和保养服务 其他维修和保养服务

36 四、政府采购服务的基本范围 6.会议和展览服务， 7.住宿和餐饮服务 会议服务
展览服务，（博览会服务，专业技术产品展览，生活消费品展览，文化产品展览，其他会展服务）， 7.住宿和餐饮服务 住宿服务 餐饮服务

37 四、政府采购服务的基本范围 8.商务服务 法律服务，（法律诉讼，法律援助，知识产权法律服务，法律文件代理，法律咨询，公证服务，仲裁服务，调解服务，其他法律服务） 会计服务，（财务报表编制服务，记账服务，） 审计服务 税务服务 资产及其他评估服务 广告服务，（报纸、期刊、户外路牌、灯箱、橱窗、互联网、通讯设备及广播电影电视等媒介上策划制作的宣传服务）

38 四、政府采购服务的基本范围 市场调查和民意测验服务 社会与管理咨询服务 职业中介服务
安全服务，（保安服务。特种保安服务。社会治安协管服务。其他安全保护服务：专业开锁服务、私人调查服务、监视器管理服务、安全咨询服务、其他安全保护服务） 建筑物清洁服务

39 四、政府采购服务的基本范围 摄影服务 包装服务 印刷和出版服务 翻译服务 票务代理服务 采购代理服务 旅游服务 邮政与速递服务 其他商务服务

40 四、政府采购服务的基本范围 9.专业技术服务 技术测试和分析服务 地震服务 气象服务 测绘服务 海洋服务 地质勘测服务 合同能源管理服务
其他专业技术服务

41 四、政府采购服务的基本范围 10.工程咨询管理服务 设计前咨询服务 工程勘探服务 工程设计服务 装修设计服务 工程项目管理服务 工程监理服务
工程总承包服务 其他工程咨询管理服务

42 四、政府采购服务的基本范围 11.水利管理服务 防洪管理服务
水资源管理服务，（水库管理，调水引水管理，水文水利资源监测，其他水资源管理服务） 其他水利管理服务，（指水土保持技术咨询，水文测量，水利设施管理咨询，水环境保护咨询，水利情报收集服务）

43 四、政府采购服务的基本范围 12.房地产服务 房屋销售服务 房屋租赁服务 房地产中介服务 物业管理服务
其他房地产服务。（住房公积金管理服务，土地管理服务：土地储备管理，土地登记、清查活动，土地交易活动，其他土地管理）

44 四、政府采购服务的基本范围 13.公共设施管理服务 城市规划和设计服务
市政公共设施管理服务，（排水、照明、道路、桥梁、隧道、：城市广场，城市路标、路牌，城市防空设施，城市地下公共设施和其他市政设施管理服务） 园林绿化管理服务 城市市容管理服务 游览景区服务，（山丘型、河湖型、峡谷型、海洋型、森林型、草原型、沙漠型、湿地型等风景名胜区游览、咨询、管理服务；公园游览、咨询、管理服务）

45 四、政府采购服务的基本范围 14.能源的生产和分配服务 电力的生产和分配服务 热力生产和分配服务 燃气生产和分配 水的生产和分配
其他能源的生产和分配

46 四、政府采购服务的基本范围 15.金融服务 银行服务，（银行代理服务，其他银行服务） 信用担保服务 证券服务 保险服务 其他金融服务

47 四、政府采购服务的基本范围 16.环境服务 城镇公共卫生服务，（清扫服务，垃圾处理服务，公共厕所服务，排泄物的处理服务，其他城镇公共卫生服务） 水污染治理服务，（污水治理及其再生利用服务，城镇水域治理服务，海洋水域污染治理，江、湖治理服务，水库污染治理，地下水污染治理） 空气污染治理服务，（大气，汽车尾气，燃烧煤烟，制造业废气，工矿粉尘，建筑工地粉尘） 噪音污染治理服务 危险废物治理服务，（医疗和药物废弃物，化工产品废弃物，矿物油废弃物，工业焚烧残渣物，爆炸性废弃物，废旧机械设备等） 其他环境治理服务，（光污染，辐射污染，地质灾害，其他）

48 四、政府采购服务的基本范围 17.交通运输和仓储服务 铁路运输服务 道路运输服务
城市公共交通服务，（公共电汽车客运服务,轨道交通服务,出租车客运服务,城市轮渡) 水上运输服务 航空运输服务 航天运输服务 管道运输服务 装卸搬运服务 仓储服务

49 四、政府采购服务的基本范围 18.教育服务 学前教育服务 初等教育服务 中等教育服务 高等教育服务 成人教育服务 专业技能培训服务
特殊教育服务 其他教育服务

50 四、政府采购服务的基本范围 19.医疗卫生和社会服务
医疗卫生服务,(医院,卫生院和社区医疗,门诊服务,计划生育技术服务,妇幼保健服务,专科疾病防治服务) 社会服务,(收容收养服务,社会救济服务,就业信息咨询、就业指导服务)

51 四、政府采购服务的基本范围 20.文化体育娱乐服务 新闻服务,(采访、编辑和发布；
广播、电视、电影和音像服务,包括节目的制作、编排、播音、播放、点播、交换等服务电视节目的制作和播放；电影服务，指电影片的制作、发行和放映服务；音像制作服务，指从事录音、摄像、录像等制作服务；广播电视传输服务

52 四、政府采购服务的基本范围 文化艺术服务，（艺术创作和表演服务，艺术表演场馆服务，图书馆和档案馆服务，文物和文化保护服务，博物馆服务，烈士陵园和纪念馆服务，群众文化活动服务，文化艺术经纪代理服务） 体育服务，（体育组织服务，体育场馆服务，其他体育服务【体育经纪服务，兴奋剂管理，体育器材装备服务，社区、街心公园、公园等运动场所的管理，专门从事体育心理、保健、营养、器材、训练指导等服务）

53 四、政府采购服务的基本范围 娱乐服务，（室内娱乐服务，游乐园服务，休闲健身娱乐服务，其他娱乐服务） 21.农林牧副渔服务
农业服务，（灌溉系统服务，农产品初加工服务，农业机械服务） 林业服务，（造林服务，林木抚育管理服务，林业机械服务，森林病虫害防治服务，森林防火服务） 畜牧业服务 渔业服务

54 结束语 目前，我国已进入以政府转型为重点的改革攻坚阶段，转变政府职能，加快创建多元社会主体参与公共服务和社会管理新格局，势在必行。在政府保障的基本公共服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向社会购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。我们有理由相信，“服务民生”这项宏伟蓝图必将迎来更加崭新、更加有效的新机制。