第四章 德国行政制度的发展变迁.

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1 第四章 德国行政制度的发展变迁

2 第一节 中世纪德意志的行政制度 一、德意志王国的诞生 1.德意志民族的先祖是日耳曼人 2.根据843年的凡尔登条约 ，法兰克王国解体
西法兰克王国 法兰克王国 中部王国 东法兰克王国 公元911年，东法兰克国王路易去世，法兰克尼亚公爵（路易的外甥）康德拉一世被推为国王，标志着德意志历史的开端。

3 843年凡尔登条约 西法兰克王国，即法兰西，秃头查理 东法兰克王国，即德意志，日耳曼人 路易 中法兰克王国，即意大利， 洛塔尔

4 二、萨克森王朝统治时期的德意志行政 1.亨利一世时期 萨克森公爵被推选担任国王，是为亨利一世，开始了萨克森王朝的统治
亨利一世对外以纳贡换和平，对内采取迂回策略，逐步抑制公爵，加强王权

5 2.奥托一世时期 亨利一世去世后，经推选继承王位 公爵与王权合作 教会成为国家机构的重要组成部分 神圣罗马帝国的建立

6 962年 东法兰克国王奥托一世 在罗马由教皇约翰十二世加冕称帝

7 962，奥托一世与教皇签订了著名的《奥托特权协定》，规定了皇帝对教皇的保护，教皇要绝对效忠于皇帝的义务，教皇的人选由皇帝来决定。963年，奥托一世废黜教皇若望十二世，确立利奥八世为新教皇。这一举动开启了皇帝任免教皇的先例。

8 奥托大帝死时的帝国边界

9 3.亨利二世时期 教会与王权之间的合作达到顶峰

10 三、亨利四世的行政改革 卡诺莎事件 亲政后和罗马教廷发生激烈冲突,1076年亨利四世遭到教皇格里高利七世的绝罚处分, 亨利四世不得不徒步肉袒,于1077年至卡诺莎向教皇请罪。

11 四、德意志的分裂与行政权力的分散 1.腓特烈二世（1212～1250年）
对德国诸侯作了许多让步，特别是在1231年、1232年颁布了一系列保护诸侯利益的法令，规定诸侯享有司法、铸币和征税以及管理地方道路、河流之权；贵族和教会的采邑，凡被帝国城市没收的，均应归还。贵族领地上的农奴不得进入皇帝直辖的城市。

12 2.大空位时期（1254～1273）王权的衰落与政治格局的分裂状态
1254年康拉德四世去世,德意志和意大利陷入混乱，各邦诸侯互相斗争，竞相把帝国土地据为己有。各分立政权的政治势力大大增长

13 3.七大选候的形成 1273年在法兰克福选帝侯会议上哈布斯堡家族的卢道夫伯爵当选为皇帝，乃结束空位时期。卢道夫乘机占领奥地利，他的后继者在帝国长期称帝。除哈布斯堡家族外，卢森堡和魏特尔斯巴赫家族也先后交替登上过帝国宝座，但谁也没有形成强大的中央集权，只得面对现实，承认诸侯特权。当时国家的实际权力掌握在七大诸侯手里： 掌握国家实权的七大诸侯： 美因兹、科伦和特里尔的三大主教 波西米亚国王 巴拉丁伯爵 萨克森伯爵 勃兰登堡边地侯

14 （1）确定了皇帝选举法。明确规定皇帝由七大“选侯”参加的选举会议决定。
4.黄金诏书的颁布及后果 主要内容 （1）确定了皇帝选举法。明确规定皇帝由七大“选侯”参加的选举会议决定。 （2）全国性的一切重大问题均由选侯会议决定，选侯会议每年召开一次，每次会期是一个月，在复活节后召开。选侯会议商讨归家大事，选侯委员会变成常设的管理国家的机构，各大选侯变成国家命运的主宰者。 （3）各诸侯在其领地内享有独立的行政、司法、军事权力和货币铸造权、矿藏开采权、赋税征收权，领地世袭，由长子继承。 后果：德国多头政治的格局 查理四世

15 5.帝国中央机构 最高国家权力机构 选候会议 封建主代表大会 城市代表大会 帝国法院

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17 五、15-17世纪的德意志 （一）哈布斯堡王朝的行政改革 （二）小邦专制主义的建立

18 第二节 普鲁士近代官僚制度的建立与发展 一、普鲁士中央与地方行政机构的建立与发展 （一）枢密院的改组与军事专署的出现 1.枢密院的改组
2.军事专署

19 （二）总执行局的建立 1.弗里德里希一世时期 2.弗里德里希·威廉一世时期

20 （三）弗里德里希二世时代行政机构的变化 1.保留了总执行局，另外还进行了改革。 2.国王的专制权力加强 3.内阁秘书

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22 （四）19世纪初普鲁士的行政改革 1.内阁制受到削弱和控制 2.总执行局制度被废除，代之以国务院体制
3.旧的地方行政制度被废除，代之以省政府制度 拿破仑进驻柏林，1807年10月27日

23 二、普鲁士官僚阶层的成长及其制度规范 （一）普鲁士官僚阶层的形成与壮大 1.普鲁士官僚阶层的出现 2.普鲁士官僚阶层的形成
3.普鲁士官僚阶层的壮大

24 （二）对于官员的管理与控制 1.弗里德里希·威廉一世时期 2.弗里德里希二世时期 腓特烈·威廉一世

25 （三）官员的选拔和培训 1.王权绝对主义早期 2.弗里德里希·威廉一世时期 3.弗里德里希二世时期 4.19世纪初

26 （四）工资和养老金制度 1.工资制度 2.养老金制度 领取养老金的条件是：官员从21岁开始计算，工作15年后，如丧失工作能力者便可由国家提供生活保障。特殊情况。如官员；工作出色，能证明家庭无财产的，工龄未满15年者也可以领取养老金。该条例还同时规定：官员有义务参加国家保险，并交纳第一年工资的1／12作为养老基金。以后按工资水平上缴一定比例的养老金.

27 三、普鲁士官僚机构的经济职能 （一）执行重商主义政策 （二）促进国家的工业化

28 第三节 1871年-1945年德国行政体制的变迁 一、德意志第二帝国的行政体制 （一）帝国皇帝与首相 1.帝国皇帝的职权 2.帝国首相的职权
3.帝国无内阁 4.帝国行政与普鲁士行政紧密联系 威廉一世 俾斯麦

29 （二）行政联邦主义 1.帝国是一个地方性政府的联盟 2.普鲁士在帝国行政管理中居主导地位 3.帝国国会的行政职能极为有限

30 （三）地方自治制度的发展 （四）公共服务的扩展 1.帝国的社会职能 （1）劳动立法 （2）社会保险 2.促进帝国经济的发展

31 二、魏玛共和国的行政体制 （一）中央与各州的关系 （二）总统与联邦政府 （三）地方自治 （四）极为困难的公共财政 艾伯特 兴登堡
  艾伯特   兴登堡 一百万马克的钞票贬值到当信纸使用的地步   魏玛共和国行政区

32 三、法西斯统治下的德国行政体制 （一）领袖独裁制 （二）邦国一体化
希特勒上台后，采取措施取消各邦权力，把德国变成一个法西斯极权制的邦国高度一体化的国家。1933年4月7日，希特勒根据“授权法”制定了《联邦摄政法》，规定总统根据总理的要求任命各邦摄政，摄政负责监督各邦对总理规定的方针政策的执行情况，并有权任命和撤换各邦政府官员和法官，有权解散各邦议会，有权起草和公布法律。新任各邦摄政，必须由纳粹党的领导担任，并须对希特勒宣誓效忠。

33 1934年1月30日，又颁布了《德国重建法》，重建法废除了各邦的议会制，邦政府隶属于中央政府，各邦摄政隶属于内政部，这样就使各邦政府在实际上成为联邦政府的下属行政机关。不久又继续颁布法令，进一步限制各邦立法权力，撤销各邦参政院。

34 （三）党国一体化 希特勒上台不久，便制造了所谓的“国会纵火案”，借口该案，要求兴登堡总统颁布了一项紧急条例：《保护人民与国家条例》，停止宪法关于人权保护规定的效力，对“严重扰乱治安行为”，处以重罪或死刑，并授权联邦政府在必要时接管各邦的全部权力。接着便开始了对共产党的镇压，捣毁了德共的各级机关，封闭了德共的所有报刊，没收其财产并大肆逮捕和镇压德国共产党的干部；与此同时，也开始了对德国社会民主党的镇压，并于6月22日取缔该党，其他各党纷纷自行解散。

35 1934年正式颁布了《禁止组织新党法令》，明确规定只有德国国家社会主义工人党是国家唯一合法的政党，凡继续维持其他政党或另组新党的，都以叛国论罪。在1933年12月1日，希特勒还颁布了一项法令，即《关于党和国家保障的法令》(又译《关于党和国家统一的法令》)，规定德国国家社会主义工人党的指导思想法西斯主义，是德国国家的指导思想，党的领袖即国家最高领导，党的机构是人民权力的一部分，应与国家机关实行最紧密的合作，这样便确立了党国一体和党政一体的制度，纳粹分子开始对国家和社会生活进行全面的渗透、干预、监督和控制。

36 早在1933年4月7日，希特勒就曾颁布了一项法令——《文官任用法》，对国家机关工作人员进行了一次清洗，借口非日耳曼人、不称职和缺乏必要的教育和训练，解雇了大批公职人员，国家机关以及国家管辖的所有企事业单位的一切重要职位，都由纳粹分子控制。 （四）全面控制经济与社会

37 第四节 联邦德国的行政制度 一、联邦政府 （一）德国中央政府的组成 联邦总理 联邦各部部长

38 （二）总理的产生 联邦总理依《基本法》的规定而产生。也就是说，联邦总理候选人由联邦总统同联邦议院中各议会党团协商后提名。联邦总理候选人提出后，由联邦议院全体大会不经过讨论就投票选举。凡得联邦议院法定过半数票(超过248票)者即当选。若候选人未取得法定多数票，

39 联邦议院可在投票后的14天内不经总统提名自行选举，获得超过半数票的人当选为联邦总理。若第二轮选举仍未产生联邦总理，则立即进行第三轮选举。在第三轮选举中，得票最多者即当选。当选人如果获得联邦议员过半数选票，则由总统予以任命；如果未获过半数选票，则由总统予以任命或解散联邦议院，重新举行大选。新任联邦总理在与联邦议院中执政党议会党团协商后，向总统提出联邦各部部长名单，提请联邦总统任命。总统任命后，内阁全体成员在联邦议院宣誓就职，然后开始联邦政府的活动。

40 （三）德国总理的职权 1.方针制定权 2.人事决定权

41 二、州政府 巴登-符腾堡 巴伐利亚 柏林（城市州） 勃兰登堡 不来梅（城市州） 汉堡（城市州） 黑森 梅克伦堡-前波莫瑞州 下萨克森
北莱茵-威斯特法伦 莱茵兰-普法尔茨 萨尔 萨克森 萨克森-安哈特 石勒苏益格-荷尔斯泰因 图林根

42 (一)联邦与州的权力分配 1.立法权主要掌握在联邦手中。 （1）专有立法权 在专有立法范围内，只有联邦才拥有专有立法权力。凡是只能由联邦处理的特殊事务，或者是为了求得一致而需在全联邦范围内用同样的方式处理的事务，都属于专有立法权的范围。

43 （2）共同立法权 在共同立法范围内，联邦拥有共同立法权。共同立法权指联邦和州共同享有立法权，但在此范围内，联邦拥有优先立法权，如果联邦不使用它的权力，则各州可以根据联邦法律的规定和需要颁布法规。如果联邦已有立法，则各州不得重复立法。如果州在这一领域中已有立法，一旦联邦也就同一事务立法，则以联邦立法为准，州的原有立法即告失效。共同立法权的范围很广并且很重要，属于这一范围的事务大部分都由联邦行使共同立法权。所以，联邦拥有的立法权要比各州多得多。

44 （3）原则性立法权 在原则性立法权范围内，联邦对某些根据联邦法律规定需要立法的事务拥有立法权力。但各州立法机构对原则性立法的规定拥有执行权。；联邦有权对下列事务颁布原则性的法规：州和乡公共服务机构的权力；高等院校的一般准则；新闻和电影的一般性权利；狩猎、自然和风景的保护；土地分配、地区规划和水利管理；户口登记和身份证件。

45 2.执行法律主要是各州的职责 3.通过作为各州政府代表的联邦参议院，各州参与联邦立法。

46 (二)州政府的行政管理功能与结构 1.州政府 （1）州政府的产生 （2）州政府的组成 ①州长
州长是州的最高行政长官，即州政府首脑。各州政府首脑均由州议会选举产生。州长负责主持州政府的工作，决定州政府的大政方针，全面领导州的行政事务。 ②州政府的部长 州政府各部部长由州政府首脑经州议会同意后任命。州政府各部部长具有双重身份，他们既是州政府的一员，参与州政府的全部工作；又是其所主管的部门的最高行政长官，负责自主地领导州政府的一个部门及其下属机构的工作。

47 （3）州政府的职权 德国各州实行自治管理。州政府的使命是执行政务，也就是说，州政府的首要任务是贯彻联邦和州的法律，在《基本法》和法律规定的范围内规划涉及本州国计民生的重大事项，管理其权限范围内的事务，并通过各种渠道对联邦的立法和行政施加影响。

48 2.州级行政管理机构 州高级行政管理机构 州低级行政管理机构 3.具有法人资格的非直属管理部门、团体和基金会

49 (三)联邦与州、州与州之间的合作 (四)东部各州行政管理的转型

50 三、地方政府 (一)地方政府概况 德国的地方政府系指州之下的县、市、乡镇政府。它们具有独立的法人资格，在各自的辖区范围内享有自治管理权。它们与联邦和州之间不存在隶属关系。德国《基本法》规定，州必须保证地方在法律范围内拥有独立处理一切地方事务的权限，所有县、市、乡镇的组织结构必须是民主的。虽然德国的《基本法》和联邦的其他法律没有对州以下地方政府的设置、职能、权限等作出统一规定，但从总体情况来看，德国地方政府的设置基本上是一致的。

51 县：属于自治团体的社团法人，县主要存在于农村地区，人口一般不超过10万人；地位较为重要、且居民人数超过10万的县，被称为县的市或城市县，实际上就是一个独立的县级市。
乡镇：作为德国各州中最基层的地方自治单位，乡镇不是州政府的下属单位，而是组成县的自治团体，但在组织和职权上又独立于县。乡镇在法律范围内享有完全的自治权。

52 自治任务可在法律的范围内，以自我负责的方式，由地方基层组织自己完成。地方可以自愿承担自治任务。
（二）地方政府的职能 1.地方自治的任务(自己的职能范围) 自治任务可在法律的范围内，以自我负责的方式，由地方基层组织自己完成。地方可以自愿承担自治任务。 自治性权限： (1)乡镇或县的—般行政管理； (2)教育制度(不含义务教育)； (3)卫生制度； (4)社会制度； (5)住宅建筑和城市规划； (6)交通管理 (7)公共服务设施； (8)文化娱乐和体育。

53 2.上面指定的任务(承办的职能范围)； 是根据上级依照法律指示执行的任务。联邦的法律和州里制定的法律大多数是通过这样的途径得以贯彻的。州政府通过指令要求地方政府履行的职责如：(1)与公共安全和秩序有关的职责(如地方警务机构、登记制度和个人身份登记制度)；(2)主持选举。 基于法律规定要求地方政府履行的强制性职责(不是基于指令而是）主要有：(1)与环境保护和公共卫生有关的职责(如供水、污水处理、垃圾处理和丧葬事务)；(2)消防；(3)负责普通学校和职业学校。

54 (三)地方政府的组织结构 1.县市政府体制 （1）县政府体制 （2）市政府体制 2.乡镇政府体制
（1）“乡镇议会+乡镇总监”的模式。这种体制主要分布在德国北部。 选民直接选举乡镇议会； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长，选举或任命乡镇总监； 乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长，具体行政事务由乡镇总监负责。 类似于欧美许多国家的市镇经理制。

55 （2）“是“乡镇长、乡镇议会互相制约”的模式。这种体制主要分布在德国南部，主要特征是：
乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会，控制一些乡镇事务； 选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席，同时又是行政机构的首脑； 乡镇长领导乡镇议会，乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。

56 （3）“是“乡镇长双重领导角色”模式。这种体制主要分布在莱茵河流域，主要特征是： 选民直接选举乡镇议会； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会选举乡镇长； 乡镇长既是乡镇议会的主席，又是乡镇行政的首脑，既领导乡镇议会，又领导乡镇行政机构。

57 （4）“是“乡镇议会制约乡镇长”模式。这种体制模式在全德各个地方都有，主要特点是： 选民选举乡镇议会； 由议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长并监督行政工作； 乡镇长只是乡镇行政事务的首脑，并不是乡镇议会的领导人，只负责乡镇行政事务，不领导和主持乡镇议会。

58 (四)地方政府的变革 第一，地方政府进行了区划改革 第二，由于国家职能的扩张，地方政府功能与规模进一步扩大。
第三，为了改进地方政府人员的职业训练，20世纪70年代，所有的州建立了公共行政学校，培训地方行政人员。 第四，为了缓解失业人员增多带来的财政压力，整个20世纪80年代，地方政府致力于控制预算开支、提高地方行政的效益。