主题：土地利用管理政策与实务 主讲人：许朝兴（土地利用管理科） 主讲时间：2016年3月21日

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1 主题：土地利用管理政策与实务 主讲人：许朝兴（土地利用管理科） 主讲时间：2016年3月21日
安庆市国土资源大讲堂 主题：土地利用管理政策与实务 主讲人：许朝兴（土地利用管理科） 主讲时间：2016年3月21日

2 土地利用管理政策与实务 一、最新土地利用管理政策解析 二、当前土地利用疑难问题解析

3 最新土地利用管理政策解析 （一）总体概述 （二）节约集约怎么推 （三）“三去一降一补”怎么做？ （四）差别化供地政策怎么立 （五）新产业怎么落 （六）房地产市场怎么调 （七）利用扶贫怎么扶 （八）城镇低效用地再开发怎么干？ （九）城乡规划怎么管？

4 当前土地利用疑难问题解析 （一）未尽职尽责类案例分析 （二）土地出让疑难问题案例解析 （三）部分疑难问题解答

5 （一）总体概述 1.土地利用管理的内涵和内容。 2.土地利用管理政策演变 一是土地土地使用制度改革。
二是土地利用方式和管理方式发生深刻变化。 三是节约集约用地成为土地利用管理的核心。 四是形成产业和经济发展差别化用地政策体系。 五是2016年土地供应政策将得到进一步调整。

6 1.土地利用管理的内涵和内容 狭义的土地利用管理是指根据土地利用规划和计划，制定土地利用政策，依法土地使用者提供国有土地，合理调控土地供应总量和土地市场运行，并对集体土地配置和利用情况进行监督和协调。 下面我们所讲的土地利用管理是指狭义的土地利用管理，即建设用地的利用管理。主要包括：

7 建设用地的 利用管理 地价管理 土 地供 应及 土地 资产 管理 土地市场管理 节约集约用地管理

8 2.土地利用管理政策演变 ⑴土地土地使用制度改革 ⑵土地利用方式和管理方式发生深刻变化 ⑶节约集约用地成为土地利用管理的核心 ⑷形成产业和经济发展差别化用地政策体系 ⑸2016年土地供应政策将得到进一步调整

9 一是土地土地使用制度改革 我国传统的土地使用制度：靠计划和行政指令配置土地，土地无偿、无期限、无流动使用。土地不是商品，宪法规定土地不可买卖。经历了三次调整：

10 1988年，国家修订了宪法和土地管理法，准许土地使用权的依法转让。
1998年国有企业改革后，为适应建立现代企业制度要求，土地作为关键改革对象，采取了补办出让、租赁、作价入股、授权经营等市场配给方式。土地资产变现成为解决国有困难和破产企业问题的重要途径。 2004年以来，民营经济发展迅速，土地作为一种公共资源、经济要素和生产力。

11 二是土地利用方式和管理方式发生深刻变化 管理思想转变：以土地资源管理和资产管理并重。 供应方式转变：改变“供给服从需求，实质保障需求”的供需关系，通过土地用途管制实行“供给引导需求”。 利用方式转变：由粗放型向节约型、精细型管理转变。

12 三是节约集约用地成为土地利用管理的核心 2008年国务院出台3号文件，将节约集约用地作为我国必须长期坚持的要条根本方针。 2014年部出台了61号令和119号文件，完成了制度顶层设计，具体表现为： 鼓励盘活利用存量土地。 规范节地评价考核制度体系。

13 四是形成产业和经济发展差别化用地政策体系
自2010年以来，国务院、国家部委、省政府先后出台61个文件，对服务业等19类产业，以及16类项目用地提出了用地支持政策。

14 五是2016年土地供应政策将得到进一步调整 配合宏观经济供给侧结构性改革，实现减少无效供给，扩大有效供给。 未来土地供应的方向为补短板，重点保障创新驱动发展战略，支持培育发展新产业、新业态发展用地； 土地供应的重心将放在调控区域经济平衡、倒逼土地利用方式转型、引导土地利用结构优化、促进土地用途混合布局等方面； 未来满足发展用地需求的主要途径建设用地的结构优化、闲置用地处置、低效用地再开发。 未来土地供应政策制度创新方面主要包括盘活利用现有用地、新产业新业态用地精细化管理、产业用地差别化政策、改进产业用地供应管理。

15 （二）节约集约怎么推？ 1.制度体系 2.推进措施 3.建设项目节地评价

16 1.制 度 体 系 《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号) 《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的通知》(国土资发〔2012〕47号) 《节约集约利用土地规定》(国土资源部第61号令，2014年9月1日实施) 《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)

17 制 度 体 系 八项节约集约用地制度 一是土地利用总体规划管控制度。 二是土地利用计划调节制度。 三是建设用地使用制度。
四是土地资源市场配置制度。 五是节约集约用地鼓励政策制度。 六是土地利用监测监管制度。 七是土地利用评价考核制度。 八是着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任制度。

18 制 度 体 系 七项重点任务。 一是严格用地规模管控 二是优化开发利用格局 三是健全用地控制标准 四是发挥市场机制作用 五是实施综合整治利用 六是推动科技示范引领。 七是加强评价监管。

19 2.推进措施 一是注重统筹本地区的节约集约用地工作。 二是注重形成制度体系成果。 三是开展四项节地评价工作任务。持续开展单位国内生产总值建设用地下降目标评价；深入开展开发区土地集约利用评价；稳步推进城市建设用地节约集约利用评价；加快建立工程建设项目节地评价制度。 四是争创模范市、县。不得出现一票否决，围绕46项考核指标补缺补差，确保通过省级考核和年度复核工作。

20 推进措施 相关政策： 国土资源部、国家发展改革委、国家统计局发布《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》(国土资发〔2009〕12号) 国土资源部《关于落实单位国内生产总值建设用地下降目标的指导意见》(国土资发〔2012〕24号)。

21 3.建设项目节地评价 文件依据：《国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》(国土资厅发〔2015〕16号) 评价范围：国家和地方尚未出台建设项目用地控制标准的建设项目，或者因安全生产、特殊工艺、地形地貌等原因，确需超标准建设的项目，县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目用地评价，并作为建设用地供应的依据。

22 建设项目节地评价 不需开展节地评价的项目：1.水库和水电工程项目淹没区用地；2.矿山企业开采区用地；3.通信和输电线路塔基用地 ；4.河道治理工程用地和引排灌工程用地。 评价环节：不符合标准要求的，不得通过用地审批。县级以上地方国土资源部门要在建设项目用地预审和单独选址建设项目审查报批环节，要依法审查项目用地的土地使用标准执行情况。

23 （三）“三去一降一补”怎么做？ 1.“十三五”规划纲要提出：
去产能——钢铁五年之内要去产能1亿吨到1.5亿吨，煤炭去产能5亿吨左右，减量重组的也是5亿吨左右； 去库存——主要是房地产库存，也包括一些其他的库存； 去杠杆——就是企业债务的一些杠杆； 降成本——包括制度交易成本、人工成本、税费负担、融资成本、用能成本、物流成本等； 补短板——要通过适度扩大投资，来补足基础设施和公共服务的短板。

24 “三去一降一补”怎么做 2.全国国土资源工作会议提出。
关于去产能。结构性改革的重点是化解过剩产能，当务之急是处置“僵尸企业”。制定配套政策，盘活企业存量土地，促进“僵尸企业”分类有序处置，稳妥安置分流下岗职工。当前，要以煤炭、钢铁行业为重点，加快去产能步伐。三年内对煤炭、钢铁新上项目，一律不得核准、备案，各级国土资源部门要严把土地供应关口，切实做到守土有责。 关于去库存。要综合考虑房地产去库存和加快农民工市民化进程，实施有保有压的用地政策。根据房地产库存情况，分类安排新增建设用地计划和房地产供地计划，房地产库存压力过大的城镇要减少以至停止商品住宅供地。农民工市民化进程较快、房地产去库存成效突出的城镇，要落实“人地挂钩”政策，相应增加住房用地指标。

25 “三去一降一补”怎么做 关于降成本。要深入研究降低企业特别是实体经济企业用地成本问题。合理确定地价水平，防止企业用地价格过快上涨、加重企业用地成本。创新企业用地模式，鼓励采取长期租赁、先租后让、租让结合等出让方式，降低企业用地成本；对利用存量土地、荒废地开展技术改造项目的企业，加大土地政策支持力度，促进企业转型升级。 关于补短板。国土资源工作必须在补齐短板特别是农村贫因人口脱贫上出实招、求实效。从今年起，对国家扶贫开发工作重点县新增建设用地计划继续专项安排，指标由每年300亩增加到600亩；易地扶贫搬迁，允许增减挂钩指标在省域范围内使用；水电、矿产等资源开发占用集体土地的，探索给原住居集体股权方式进行补偿。 关于防风险。国土资源领域风险比较集中，土地出让收入减少和违规土地抵押处置，可能诱发政府债务和金融风险；征地拆迁工作如不到位，可能引发群众上访甚至发生群体性事件；重大地质灾害频繁出现，资源过度开发导致生态灾难的可能性也在增大。必须加强风险源调查研判，提高监测预警能力，坚决守住不发生区域性、系统性风险的底线。

26 “三去一降一补”怎么做 3.结合市情我们怎么做？
一是去产能。重点做好产业项目用地规模预核定，从严控制重大基础设施用地规模。牵头开展安庆老工业区搬迁改造，实施“清、转、收”。会同市发改、经信、商务等部门出台新产业项目目录。优先支持交通、能源、水利等基础设施以及新产业新业态用地；对产能严重过剩行业项目、“两高一资”、低水平重复建设和违反国家、省产业政策的项目，一律不得安排用地计划指标和办理供地手续。

27 “三去一降一补”怎么做 二是去库存。以“市场引导和政府调控”两手并重，实行“三调一控”，即：支持未开发商服用地调整用途，转型用于国家和省、市支持的新兴产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设；调整商、住比例，控制商业用房无序开发，促进住宅商品房建设；存量住宅用地在不改变容积率等主要规划指标、用地性质且不减少土地出让金的前提下，允许按照法定程序调整规划设计方案，满足市场多样化需求。严控土地储备总体规模，加快储备土地前期开发和招商推介，消化土地储备库存。

28 “三去一降一补”怎么做 三是去杠杆。严格落实市城区工业用地土地供应前置事项下放要求，加强跟踪指导。开展土地供应网上审批，试行网上交易。强化供后管理，完善土地出让补充合同，由行政管理向合同管理、联动管理、诚信管理。 四是降成本。创新工业用地供应方式，在高新区试行先租后让、弹性年期出让制度，降低企业用地成本。 五是补短板。重点推进闲置和低效用地盘活利用，运用好自建盘活、收回盘活、升级盘活、转让盘活、重组盘活和搬迁盘活组合拳。逐步消化融资地块。

29 （四）差别化供地政策怎么立？ 1.何谓差别化供地？简单地讲，无非是土地供给在价和量方面针对不同行业区别对待。遵循的基本原则即：对于支持产业用地在价格上给予优惠，在数量上给予保障；对于抑制产业的用地在价格上不予优惠，在数量上适当缩减。 2.差别化产业用地政策 3.差别化地价政策

30 2.差别化产业用地政策 ⑴服务业 ⑵文化企业发展 ⑶物流业 ⑷养老产业 ⑸健康服务业 ⑹文化创意和设计服务 ⑺新能源汽车 ⑻生产服务业
⑼体育产业 ⑽中医药健康服务 ⑾电影产业 ⑿电子商务 ⒀PPP项目 ⒁文化产业 ⒂休闲农业 ⒃旅游业

31 ⑴服务业 中心城市工业企业要逐步迁出或关闭，优先用于发展服务业。 城市建设新居住区内，规划确定的商业、服务设施用地，不得改作他用。
年度土地供应要适当增加服务业发展用地。优先安排国家鼓励发展的高技术、高附加值、低消耗、低排放的新兴服务业项目用地。 积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。积极推进服务业企业节约集约利用土地，盘活存量用地，提高土地利用率，支持利用工业、仓储等用房、用地兴办符合规划的服务业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，经批准可采取协议出让方式供应。

32 ⑵文化企业发展 经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地，转制后用途符合《划拨用地目录》的，可继续以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应当依法实行有偿使用(A、B)。A.经省级以上人民政府批准，经营性文化事业单位转制为授权经营或国有控股企业的，原生产经营性划拨用地，经批准可采用国家出资（入股）方式配置； B.经营性文化事业单位转制为一般竞争性企业的，原生产经营性划拨用地可采用协议出让或租赁方式进行土地资产处置。 利用划拨方式取得的存量房产、土地兴办文化产业的，其用地手续办理符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合国家有关规定的前提下可采取协议出让方式办理。

33 ⑶物流业 加大对物流业的土地政策支持力度。仓储设施、配送中心、转运中心以及物流园区等物流基础设施占地面积大、资金投入多、投资回收期长，要在加强和改善管理、切实节约土地的基础上，加大土地政策支持力度。 对各地区物流业发展规划确定的重点物流项目用地，应在土地利用总体规划修编时纳入规划统筹安排，涉及农用地转用的，可在土地利用年度计划中优先安排。 对政府供应的物流用地，应纳入年度建设用地供应计划，依法采取招标、拍卖或挂牌等方式出让。 积极支持利用工业企业旧厂房、仓库和存量土地资源建设物流设施或提供物流服务，涉及原划拨土地使用权转让或租赁的，应按规定办理土地有偿使用手续，经批准可采取协议方式出让。

34 ⑶物流业 农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应严格按照规划合理布局，土地招拍挂出让前，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价，土地出让后严禁擅自改变用途从事商业性房地产开发，确需改变用途、性质或者进行转让的，应当符合土地利用总体规划并经依法批准。 对于政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质。 政府对旧城区改建需搬迁的流通业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地。鼓励各地以租赁方式供应流通业用地。 支持依法使用农村集体建设用地发展流通业。制定政府鼓励的流通设施目录，对纳入目录的项目用地予以支持。依法加强流通业用地管理，禁止以物流中心、商品集散地等名义圈占土地，防止土地闲置浪费。

35 ⑷养老产业 各级政府应将社会养老服务设施建设纳入（民间资本举办养老机构或服务设施）经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和年度土地利用计划，合理安排，科学布局，保障土地供应。符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨。可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。 强化养老服务设施规划审查和建设监管。人均用地不低于0.1平方米的标准，对于单体建设的养老服务设施，应当将其所使用的土地单独划宗、单独办理供地手续并设置国有建设用地使用权。凡新建城区和新建居住小区，必须配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设，依据规划用途可以划分为不同宗地的，应当先行分割成不同宗地，再按宗供应;不能分宗的，应当明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。

36 ⑷养老产业 经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应当报经市、县人民政府批准后，可以办理协议出让(租赁)土地手续，补缴土地出让金(租金)。但法律法规规章和原《国有建设用地划拨决定书》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。 营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让(租赁)计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。以招标、拍卖或者挂牌方式供应养老服务设施用地时，不得设置要求竞买人具备相应资质、资格等影响公平公正竞争的限制条件。房地产用地中配套建设养老服务设施的，可将养老服务设施的建设要求作为出让条件，但不得将养老服务机构的资格或资信等级等作为出让条件。

37 ⑷养老产业 养老服务设施用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年期。对闲置土地依法处置后由政府收回的，规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划。 新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下。有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5 公顷。新建城区和居住(小)区按规定配建养老服务设施用地，应当在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中予以特别说明，应明确配建的面积、容积率、开发投资条件和开发建设周期，以及建成后交付、运营、管理、后续监管的方式等。 鼓励民间资本对闲置的医院、企业厂房、商业设施、农村集体房屋及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、旅馆、招待所等可利用的社会资源进行整合和改造，使之用于养老服务。

38 ⑷养老产业 鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金(租金)，办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。 企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

39 ⑷养老产业 利用集体建设用地兴办养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。 房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，国土资源主管部门、住房城乡建设、城乡规划主管部门可以根据市场状况，研究制订未开发房地产用地的用途转换方案，通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其它产业投资。对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款。

40 ⑸健康服务业 加强规划布局和用地保障。各级政府要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑健康服务业发展需要，扩大健康服务业用地供给，优先保障非营利性机构用地。 新建居住区和社区要按相关规定在公共服务设施中保障医疗卫生、文化体育、社区服务等健康服务业相关设施的配套。 支持利用以划拨方式取得的存量房产和原有土地兴办健康服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。连续经营1年以上、符合划拨用地目录的健康服务项目可按划拨土地办理用地手续；不符合划拨用地目录的，可采取协议出让方式办理用地手续。

41 ⑹文化创意和设计服务 支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务，在符合城乡规划前提下土地用途和使用权人可暂不变更，连续经营一年以上，符合划拨用地目录的，可按划拨土地办理用地手续；不符合划拨用地目录的，可采取协议出让方式办理用地手续。

42 ⑺新能源汽车 鼓励在现有停车场（位）等现有建设用地上设立他项权利建设充电设施。通过设立他项权利建设充电设施的，可保持现有建设用地已设立的土地使用权及用途不变。 在符合规划的前提下，利用现有建设用地新建充电站的，可采用协议方式办理相关用地手续。政府供应独立新建的充电站用地，其用途按城市规划确定的用途管理，应采取招标拍卖挂牌方式出让或租赁方式供应土地，可将建设要求列入供地条件，底价确定可考虑政府支持的要求。 供应其他建设用地需配建充电设施的，可将配建要求纳入土地供应条件，依法妥善处理充电设施使用土地的产权关系。严格充电站的规划布局和建设标准管理。严格充电站用地改变用途管理，确需改变用途的，应依法办理规划和用地手续。

43 ⑻生产服务业 鼓励工业企业利用自有工业用地兴办促进企业转型升级的自营生产性服务业，经依法批准，对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业，可按新用途办理相关手续。 在依法合规前提下，工业园区内建设的物流、研发、信息服务和工业设计等生产性服务业项目，参照执行工业用地政策。

44 ⑼体育产业 各地要将体育设施用地纳入城乡规划、土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求。
新建居住区和社区要按相关标准规范配套群众健身相关设施，按室内人均建筑面积不低于0.1平方米或室外人均用地不低于0.3平方米执行，并与住宅区主体工程同步设计、同步施工、同步投入使用。 凡老城区与已建成居住区无群众健身设施的，或现有设施没有达到规划建设指标要求的，要通过改造等多种方式予以完善。充分利用郊野公园、城市公园、公共绿地及城市空置场所等建设群众体育设施。 鼓励基层社区文化体育设施共建共享。在老城区和已建成居住区中支持企业、单位利用原划拨方式取得的存量房产和建设用地兴办体育设施，对符合划拨用地目录的非营利性体育设施项目可继续以划拨方式使用土地；不符合划拨用地目录的经营性体育设施项目，连续经营一年以上的可采取协议出让方式办理用地手续。

45 ⑽中医药健康服务 在城镇化建设中，优先安排土地满足中医药健康服务机构的发展需求。按相关规定配置中医药健康服务场所和设施。支持利用以划拨方式取得的存量房产和原有土地兴办中医药健康服务机构，对连续经营1年以上、符合划拨用地目录的中医药健康服务项目，可根据规定划拨土地办理用地手续；对不符合划拨用地条件的，可采取协议出让方式办理用地手续。

46 ⑾电影产业 可通过单独新建、项目配建、原地改建、异地迁建等多种形式增加观影设施，并针对不同情况分别实行协议、挂牌等差别化的土地供应政策。
一是新建单体影院建设用地实行挂牌出让政策。政府供应影院用地时，可提出影院建设标准要求，通过公开挂牌方式确定土地使用权人。 二是积极探索在商服设施项目中配建影院等建设途径及土地供应方式。市、县在供应商服用地或其他房地产用地时，可将在项目中配套建设影院相关要求纳入出让条件，并依法明确影院建成后的处置方式。 三是支持现有影院实行改造建设。在符合规划的前提下，现有影院改造可兼容一定规模的商业、服务、办公等其他用途，并按协议方式补充办理用地手续。

47 ⑾电影产业 四是鼓励其他公益场所建设适应电影放映的设施。对图书馆、博物馆、文化馆和青少年活动场所等非营利性公共文化设施中建设适用电影放映设备和场地的，因主用途符合《划拨用地目录》，经批准以划拨方式供应用地的，影院用地部分可按文体娱乐用途采取协议方式办理供应手续。 五是鼓励利用现有工业、仓储等存量建设用地建设影院。经出让方和规划管理部门同意，可按文体娱乐用途采取协议方式办理用地手续。 六是严格影院用地供后监管。严格影院用地改变用途的审批程序。影院用地使用者应按土地出让合同约定开发、利用、经营土地，需改变合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意。对新供单体影院建设用地，应在出让合同中明确，如改变土地用途的，需由政府依法收回后重新供应。

48 ⑿电子商务 鼓励利用旧厂房、闲置仓库等建设符合规划的电子商务产业。鼓励各地以租赁方式供应电子商务产业用地。按照节约集约用地的要求，统筹电子商务产业园用地空间布局，优先保障国内外龙头企业落户和重大项目用地。

49 ⒀PPP项目 对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。 不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

50 ⒁文化产业 文化产业重点项目用地应优先纳入各级土地利用总体规划和土地利用年度计划，优先保障项目用地计划指标。文化产业重点项目涉及占用耕地，因耕地后备资源有限，在项目所在市县区域范围内无法完成耕地占补平衡的，可按有关规定，由省土地行政主管部门组织省内易地补充。 按照“项目带土地”原则，对地方经济发展具有较大带动作用的文化产业重点项目，对原土地使用者利用已取得的非经营性用地兴办文化产业的，经市县政府批准，可以协议出让、作价出资、租赁等方式供地；对经省政府批准立项的文化产业重点项目，可采取招标方式供地，出让底价可按不低于该项目土地取得费、土地前期开发成本和规定应收取的相关费用之和确定；对国有企业将划拨土地用于文化产业项目的，可以作价出资或者授权经营方式处置其划拨土地使用权。依法取得的文化产业项目用地，未经批准，不得擅自改变用途。

51 ⒁文化产业 对文化产业重点项目用地，经市县政府同意，可按国家有关规定分期缴纳土地出让金，全部土地出让金可在2年内缴清。所缴纳土地出让金，按照“收支两条线”办法管理，并通过预算支出安排，优先用于所在区域的基础设施建设。 对国家级和省级文化产业重点项目，在3年内实际投资额达到10亿元（人民币，下同）以上或投产后3年内每亩土地年均销售收入达到300万元以上的，经省政府批准，可在同一区域以公开出让方式，根据土地利用总体规划及城市规划，安排适当面积的配套经营性项目用地，支持其可持续发展。

52 ⒂休闲农业 在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。 支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。 鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。 在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。 农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。

53 ⒃旅游业 支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定支持政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。 依法实行用地分类管理制度。旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。

54 ⒃旅游业 多方式供应建设用地。旅游相关建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应；用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应，其中影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的“娱乐康体用地”办理规划手续，土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定。景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院规定。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。 支持通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，优化农村建设用地布局，建设旅游设施。

55 ⒃旅游业 新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可在2018年前由旅游厕所建设单位集中申请，按照法定报批程序集中统一办理用地手续，各地专项安排新增建设用地计划指标。符合《划拨用地目录》的粪便处理设施，可以划拨方式供应。支持在其他项目中配套建设旅游厕所，可在供应其他项目建设用地时，将配建要求纳入土地使用条件，土地供应后，由相关权利人依法明确旅游厕所产权关系。 新建自驾车房车营地项目用地，应当满足符合相关规划、垃圾污水处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格色彩与当地自然人文环境协调等条件。自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。 新建邮轮、游艇码头用地实行有偿使用。有偿使用的邮轮、游艇码头用地可采取协议方式供应。现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的，可保持现有土地权利类型不变；利用现有码头设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议方式办理用地手续。

56 ⒃旅游业 利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。历史文化街区建设控制地带内的新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。 风景名胜区、自然保护区、国家公园等旅游资源开发，建设项目用地供应和使用管理应同时符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划及其他相关区域保护发展建设等规划，不符合的，不得批准用地和供地。新供旅游项目用地，将环保设施建设、建筑材料使用、建筑风格协调等要求纳入土地供应前置条件的，提出条件的政府部门应与土地使用权取得者签订相关建设活动协议书，并依法履行监管职责。 严格旅游相关农用地、未利用地用途管制，未经依法批准，擅自改为建设用地的，依法追究责任。严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。规范土地供应行为,以协议方式供应土地的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。严格旅游项目配套商品住宅管理，因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体规划、城乡规划的，不得批准。严格相关旅游设施用地改变用途管理，土地供应合同中应明确约定，整宗或部分改变用途，用于商品住宅等其他经营项目的，应由政府收回，重新依法供应。

57 3.差别化地价政策 ⑴差别化工业地价 ⑵兰州市差别化地价政策 ⑶ 青岛市差别化地价政策 ⑷我市差别化地价政策

58 ⑴差别化工业地价 对各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的70％执行。优先发展产业是指各省（区、市）依据国家《产业结构调整指导目录》制订的本地产业发展规划中优先发展的产业。用地集约是指项目建设用地容积率和建筑系数超过《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》（国土资发〔2008〕24号）所规定标准40%以上、投资强度增加10%以上。 以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的70％执行。农、林、牧、渔业产品初加工工业项目是指在产地对农、林、牧、渔业产品直接进行初次加工的项目，具体由各省（区、市）在《国民经济行业分类》（GB/T4754－2002）第13、14、15、17、18、19、20大类范围内按小类认定。 对中西部地区确需使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的国有未利用地，且土地前期开发由土地使用者自行完成的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的15％执行。使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的国有未利用地，可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的50％执行。国有未利用地包括《土地利用现状分类》（GB/T ）中未列入耕地后备资源的盐碱地、沼泽地、沙地、裸地。

59 ⑵兰州市差别化地价政策 总部办公、工业设计和科技研发设计、云计算、物联网服务、文化产业以及仓储物流用地参照工业用途进行地价评估。
经营性社会福利、医疗卫生、教育科研、养老和体育产业用地以及电子商务、服务外包、健康服务等新兴服务业产业用地实行与工业企业同等用地政策。 旅游产业用地参照住宅用途进行评估，按0.7进行系数进行修正。 五星级酒店、大型商业综合体等项目用地，自持年限不低于10年，自持物业不低于50%的，在地价评估时按商业用途进行评估，按0.7进行系数修正。 地下空间用于商业、办公、娱乐、仓储等经营性用途的，地下一层土地出让金按基准地价（标定地价）对应用途楼面地价的20%收取；地下二层按地下一层标准减半收取；地下三层按地下二层标准减半收取，以此类推。 建筑单体可利用结构层高度超过100米（含100米）的建筑，在地价评估时，对超出部分的楼面地价按同区域对应用途市场评估楼面地价进行系数修正，其中，100米时按0.7进行修正，100米以上按层数从0.7开始递减，每升高一层修正系数递减0.1，修正到零为止。

60 ⑶ 青岛市差别化地价政策 对九大类产业：教育、科研设计、医卫慈善、养老服务、信息创意服务、出版传媒、会展中心、场馆、文体设施。分别按经营性和非经营性的确定地价参照用途和修正系数，其中经营性的按商务金融的0.3倍（其中会展中心按商务金融的0.7倍），非经营性的按工业的1.0倍。

61 ⑷我市差别化地价政策 物流园区和物流中心、农副产品市场物流、会展中心、文化旅游、场馆、花园式酒店及五星级以上酒店、新能源汽车4S店、养老产业、医疗机构、教育用地、体育用地、电子商务、创新型产业园等非工类项目用地，根据自持情况、投资规模、产业业态等分别给予地价差别供地。

62 （五）新 产 业 怎 么 落？ 一是提出对新产业、新业态用地要予以重点保障，新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标； 二是运用多种方式供应新产业用地。除去以往的一次性出让方式外，还可以采取租赁或先租后让、租让结合的方式，待租赁期满符合条件拟转为出让土地的，可以协议方式办理出让手续；同时，采取差别化用地政策支持新业态发展，如光伏、风力发电等使用未利用土地的，不改变地表形态的用地部分可按原地类认定；通过设立地役权，解决小面积土地需求。比如新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，还将依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。

63 新 产 业 怎 么 落 三是鼓励复合利用。鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用，其用地可按工业用途和科教用途管理；引导土地用途兼容复合利用，出让兼容用途的土地，按主用途确定供应方式，在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续等等。 四是增加生产性服务用地面积。新产业的工业、科教用地可兼容建筑面积比例不超过15%的生产服务等设施。 五是鼓励地上地下立体开发。明确地下空间开发利用重点地区。分层、分类、分期开发利用地下空间资源，形成功能适宜、布局合理的竖向结构。建立地下空间在规划、建设、用地、确权等方面系统完善的管理机制。

64 新 产 业 怎 么 落 六是对跨用途使用的土地设立5年过渡期。对利用城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房进行改建和利用，用于发展新产业、新业态的，在一定经营期限内可不增收土地年租金或土地收益差价。土地使用性质也可暂不变更，5年内可继续按原用途和土地权利类型使用土地，以促进产业结构转型平稳过渡。这项政策可以在更广阔的范围内调动起各类“沉睡”的存量土地和房产，使其参与到产业转型升级中来。上述用地期满或涉及转让的，按新用途、新权利类型、市场价协议办理用地手续。 七是对研发类用地尤其加大了保障。对依托国家实验室等现有科研设施构建创新平台的，允许其继续保持土地原用途和权利类型不变；对于科研院所企业化改革，允许其按国有企业改制政策进行土地资产处置。这条政策对促进新技术的研发用地保障是很大支持，只有加大研发投入，才能生产出适合市场需求的产品，才能实现供给引导需求。

65 （六）房地产市场怎么调？ 一是允许房地产用地改变用途。房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，可将未开发房地产用地转换用途，引导其用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其它产业投资。对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款。这条政策引导多余的房地产用地转向养老、文化、体育等产业，标志着房地产用地政策从一味地满足需求端出发，向重视改变用地结构，解决供需错配的矛盾转变。

66 房地产市场怎么调 二是促进土地开发。国土资源主管部门要根据市场实际情况，控制好住宅用地供应的规模、布局和节奏，将住房用地年度供应计划落实到具体地块，明确上市时间，定期分批推出，稳定、均衡供应住宅用地。要进一步采取措施，灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应。综合运用多种供地方式，完善招拍挂手段，减少流标流拍，避免异常高价地，稳定市场预期。

67 房地产市场怎么调 三是满足更多的市场主体用地需求。鼓励市场主体参与到建设中，释放改革红利，如铁路综合开发。2014年国务院办公厅印发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，具体的规定有： 投资铁路建设的社会投资主体同时取得土地综合开发权。新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。

68 （七）利 用 扶 贫 怎 么 扶 从五个方面明确用地政策。
一是从规划和计划保障方面安排支持休闲农业。在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。 二是鼓励闲置宅基地用于休闲农业。支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。

69 利 用 扶 贫 怎 么 扶 三是鼓励村内存量集体建设用地用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。 四是鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业。对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。 五是鼓励村民利用自有住宅从事旅游业。加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。

70 （八）城镇低效用地再开发怎么干？ 1.低效用地再开发在供地、规划、征收补偿及集体建设用地管理等方面存在哪些政策性制约因素？
一是政府财政压力愈来愈大，市场主体积极性不高。 二是城镇房屋征收补偿规定实践中显露多重问题。补偿制度的具体规定不够实用。司法强制力的运行细则缺失。 三是历史遗留用地问题难破局。 四是集体低效建设用地产权不健全阻碍高效利用。在现有国家层面法律政策框架下，集体建设用地的流转范围和方式受到较大限制。 同时集体建设用地的规划管理不尽完善，集体建设用地征收补偿和争议解决办法缺失。

71 城镇低效用地再开发怎么干 2.解决路径。 一是着力点在激励原土地使用者投入改造地块。 二是尝试界定房屋征收的公共利益。
三是深圳在城中村改造的土地权属调整中主要通过城市更新的办法完成土地整备。  四是区分不同时期的历史遗留问题。 五是着力点在完善权能以促进有序流转 创新宅基地退出政策。 完善集体土地权能。

72 城镇低效用地再开发怎么干  六是改进城镇土地供应制度和收益分配制度。首先，探索灵活的土地供应方式。其次，充分发挥市场主体和原权利人作用，允许在确定开发建设条件并完成了拆迁安置方案的前提下，由政府将拆迁及拟改造地块的使用权通过招标等公开方式捆绑出让给土地使用权人。再次，完善低效建设用地再开发土地增值收益在政府、市场、原权利人之间合理分配机制。最后，对工业企业在不改变土地用途、符合城乡规划及建设用地控制指标要求的前提下，实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高工业用地容积率的，不增收土地价款。

73 城镇低效用地再开发怎么干 3.国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知（国土资发〔2013〕3号）
一是严格界定城镇低效用地再开发范围。城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地可列入试点范围：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。 二是采取多种方式推进城镇低效用地再开发。 鼓励原国有土地使用权人开展城镇低效用地再开发。 引导农村集体经济组织开展低效用地再开发。 鼓励市场主体参与城镇低效用地再开发。 规范政府储备存量建设用地开发利用。

74 城镇低效用地再开发怎么干 三是统筹兼顾城镇低效用地再开发各方利益。规范城镇低效用地补偿。应加强配套基础设施、市政设施、公益事业等相关配套设施建设，优先安排一定比例的用地，用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共设施建设，促进文化遗产和历史文化建筑保护。

75 城镇低效用地再开发怎么干 四是完善城镇低效用地再开发各类历史遗留用地手续妥善解决历史遗留用地问题。在试点范围内，符合相关规划、没有合法用地手续的城镇低效用地，按照下列情况处理： 用地行为发生在１９８６年１２月３１日之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，由市、县人民政府办理土地确权登记发证手续。用地行为发生在1987年１月１日之后，符合现行土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理用地手续。依法依规办理用地手续。纳入城镇低效用地再开发试点范围、需完善用地手续的土地，由当地县级以上国土资源管理部门组织制订改造方案，逐级报省级人民政府批准；供地手续由县级以上人民政府按本指导意见规定办理。城镇低效用地再开发试点涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的，要纳入土地利用年度计划，依法办理用地手续，或按照城乡建设用地增减挂钩政策规定处理。

76 （九）城 乡 规 划 怎 么 管 安徽省人民政府关于加强城乡规划管理的意见（皖政〔2015〕101号）提出：
1.科学确定地块开发强度，居住用地容积率不得小于1.0，原则上特大城市、大城市容积率不得超过2.5，中等城市容积率不得超过2.2，小城市容积率不得超过2.0。加强城市设计研究，贯彻海绵城市建设理念，注重提升城市品质。 2.严格执行规划要求。 3.加强规划条件管理。 4.严格履行修改程序。 5.严禁违规变更容积率。 6.加强乡村规划管理。 7.落实决策责任。

77 二、当前土地利用疑难问题解析 （一）未尽职尽责类案例分析 （二）土地出让疑难问题案例解析 （三）部分疑难问题解答

78 （一）未尽职尽责类案例分析 案例1：擅自改变土地用途未及时纠正 案例2：发了催缴书未最终尽责 案例3：拖欠土地出让金未及时追缴

79 案例1：擅自改变土地用途未及时纠正 基本案情：江苏省沛县人民检察院在履行监督职责中发现，上海能源股份有限公司以科技研发名义从沛县国土资源局申请划拨土地58.58亩。2013年8月12日，沛县人民政府向上海能源股份有限公司颁发了国有土地使用权证书。之后，该公司在划拨土地上没有建设科研中心，而是擅自建设微山湖假日酒店，并对外进行商业经营。针对这一擅自将国有划拨土地改变用途行为，该县国土部门未积极履行法定职责对其进行纠正。2015年9月25日，沛县人民检察院向该区国土资源局发出督促履职检察建议书。

80 案例1：擅自改变土地用途未及时纠正 整改情况。县国土资源局采纳了检察建议，2015年10月8日向上海能源股份有限公司送达行政处罚听证告知书，10月12日向该公司送达行政处罚告知书，10月20日对该公司作出行政处罚决定书：责令当事人交还土地，并对当事人处以每平方米土地15元的罚款，共计585795元。2015年11月4日，上海能源股份有限公司将罚款585795元上交国库。

81 案例2：发了催缴书未最终尽责 基本案情：甘肃省嘉峪关市人民检察院在履行监督职责中发现：2014年4月28日，润业房地产公司通过拍卖方式取得位于嘉峪关市南市区的两宗国有土地使用权。2014年5月9日，嘉峪关市国土资源局与润业房地产公司签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》，分别约定润业房地产公司分两期向出让人支付出让价款。润业房地产公司支付了第一期两宗土地的出让金后，对第二期两宗土地的出让金一直尚未缴纳，共拖欠土地出让金8223万元。2015年10月19日，嘉峪关市国土资源局发出《关于限期催缴土地出让金的通知》，要求润业房地产公司尽快全额缴清拖欠的土地出让金并支付滞纳金，但该公司并未缴纳。嘉峪关市人民检察院于2015年12月3日向市国土资源局发出检察建议，督促国土资源局采取积极措施，积极追缴房地产公司拖欠的土地出让金及滞纳金，避免国有资产遭受损失。 整改情况：嘉峪关市国土资源局于2015年12月25日进行了回复，采纳了嘉峪关市人民检察院的检察建议，已采取积极措施将润业房地产公司拖欠的8223万元土地出让款依法收回。

82 案例3：拖欠土地出让金未及时追缴 基本案情：云南省安宁市人民检察院在履行监督职责中发现：2009年2月27日，安宁市国土资源局与安宁市饮食服务有限责任公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，以3.09万元的价款出让坐落于安宁市文化路的51号宗地，约定受让人自合同签订之日起60日内，一次性付清土地出让价款，并约定了欠缴出让金的违约责任。合同签订后，受让人安宁市饮食公司按时拿到土地，但却拖欠出让价款一直未缴。安宁市国土资源局未依法解除合同或依法向受让人追缴出让金，并要求其承担违约责任。安宁市人民检察院2015年8月3日向安宁市国土资源局发出检察建议，建议解除合同或追缴土地出让金。 整改情况：2015年9月2日，安宁市国土资源局回复安宁市人民检察院，安宁市人民政府已于8月31日批复，同意解除安宁市饮食服务有限责任公司与市国土资源局签订的合同。

83 上述三个案例反映出的问题，也是我们工作中普遍存在的问题，从检察部门发出督促履职检察建设书的措施可以看出，这些容易被我们忽视的问题都是不履职的表现，需要引起全系统同志高度重视和警觉，如何破解：一是要切实履行巡查职责，准确界定是否存在违反政策规定开发使用土地，做到有案必查，查必有果。特别是目前国家对新产业、新业态用地充许利用存量土地跨用途使用，需要在实际工作中准确甄别是否在超许可的改变土地用途范围。二是严格“净地”出让，按照土地出让规范要求，确保土地供应程序合法，同时要按土地出让合同约定按期交地，避免国土部门在涉及出让纠纷中首先出现违规违约问题。三是及时催告。在土地出让价款缴纳期限前一个月，国土部门要向受让人发催缴通知书，逾期未缴超过60日，要再次发出催缴通知书，必要时还可通过法律顾问发出律师函告知逾期未缴导致的法律后果，催缴通知书要同时抄告财政部门（财政部门负责土地出让收入征收管理，国土部门负责具体征收）。四是要及时处理。严格按土地出让合同约定的违约责任处理条款，及时提出处理意见，必要时可先报请地方政府同意，再作出处理意见。

84 （二）土地出让疑难问题案例解析 案例4：关于竞得土地后开发主体的问题 案例5：关于容积率调整问题

85 案例4：关于竞得土地后开发主体的问题 基本案情：市国土局公开挂牌出让一房地产用地，A符合报名条件，具备开发资质，B不具备开发资质。A与B双方协议：由A报名竞地，B出部分资金，竞得后再组建股份公司C，以后以C名义对外履行一切事务。继后，A作为独立法人单位竞得该地块，并与国土局签订了土地出让合同，分期缴纳土地出让金。合同签订后，A与B联名向国土局提出申请，要求在由C缴清该地块余下的土地出让金后，将该地块的土地使用权办理给C。请问国土局能否办理?

86 案例4：关于竞得土地后开发主体的问题 处理意见：本案中只有A企业具备开发资质，在经过挂牌出让的程序后，可依法取得土地使用权。A与B关于“由A报名竞地，B出部分资金，竞得后再组建股份公司C，以后以C名义对外履行一切事务”的协议是无效的。若C企业想取得该土地使用权，应该在具备开发资质后直接申请以挂牌方式取得该土地使用权。A单位在国有土地使用权出让合同签订后，即与B联名向国土局申请由C缴清该地块余下的土地出让金，并将该地块的土地使用权办理给C的行为，实际上属于转让国有土地使用权的行为。而本案中的土地使用权转让显然不符合法定条件。 本案的国有土地使用权挂牌出让过程中，让符合条件的单位参加竞买，随即转让给其他不符合竞买条件的单位的行为本身就是在规避法律，最终达到不符合挂牌出让竞买人条件的单位通过转让行为取得国有土地使用权的目的。对此规避法律的行为应不予支持，国土局不应办理此类申请。

87 案例5：关于容积率调整问题 基本案情：1997年，王某等12户居民以协议出让的方式取得位于A市一块国有土地，每户面积79.8平方米，总面积957.6平方米。当时签订的12份土地出让合同中均未约定容积率等规划条件及违约责任。1998年，王某等12户报规划部门批准后，各修建了4层房屋。2011年，王某等12户决定采取联建的方式将房屋拆旧建新，并向规划部门申请增加建筑物层数，因考虑到周边住户意见，规划部门仅批准其建筑物层数增加至6层。现该处房屋已竣工，实际修建层数为10～11层不等，王某等12户向国土资源部门提出申请，要求办理土地变更登记，由此引发是否需补缴土地出让金的问题。 那么，对王某等12户提高容积率的行为，是否应该补缴土地出让金差价，如需补缴，其法律依据有哪些？若无需补缴土地出让金，是否需要重新签订土地出让合同明确规划限制条件？该宗地又该如何办理土地变更登记手续？

88 案例5：关于容积率调整问题 处理意见：虽然王某等12户的原土地出让合同中并未约定建房用地的容积率等规划限制条件，但其擅自提高容积率的行为仍然属于违法行为。这是因为，容积率的规定属于城乡规划管理的范畴，规划管理是行政法治的重要内容之一。行政法规范国家行政活动，属于公法的范畴，其调整的是私权利与国家行政权力之间的关系，而这种关系是不平等的，不能由当事人协商确定。《合同法》第七条也明确规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。因此，公民、法人和其他社会组织在开发利用土地的过程中，不能因为在原土地出让合同中未约定容积率等规划条件而违反有关容积率等的强制性规定。

89 案例5：关于容积率调整问题 《城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。 《建设用地容积率管理办法》对于容积率的调整规定了程序要求。相关政策性文件要求，要对调整容积率指标、改变土地用途的房地产开发项目进行清理，同时，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。

90 案例5：关于容积率调整问题 由于规划行政主管部门只有审批容积率调整的权力，而无权处分土地使用权，只有国土资源管理部门才有权决定土地使用者是否需要补缴土地出让金及补缴的数额。 综上所述，对于该宗地的土地登记手续，应在规划行政主管部门提出对容积率调整的意见后，由土地使用者到国土资源管理部门按照变更后的容积率补缴土地出让金，并持有关批准文件、原土地使用权证以及已补缴土地出让金的缴纳凭证，到原办理土地登记的国土资源管理部门申请土地使用权变更登记。

91 （三）部分疑难问题解答 1.股权转让与土地使用权转让
股权转让与土地使用权转让的根本区别在于，股权转让是虚拟资本的转让，受《公司法》调整，不能认定为任何特定实体资产的转让。股东取得股权，意味着取得了对公司一定程度的财产支配参与权与收益分配权，而不是某个特定财产的拥有权，只有在公司财产分割时才能确认具体财产的权益。即使在极端的情况下（如公司仅有土地使用权），也不能理解为特定财产的转让。土地使用权的转让，则是实体资产的转让，也是特定资产的转让。在我国，土地使用权的转让受《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等调整。土地使用权转让，是一种特定实体资产支配权的转让，与股权转让有本质的不同。尽管股权转让中涵盖了包括土地使用权等资产在内的支配权的转移，但不能说股权转让就是土地使用权转让。

92 部分疑难问题解答 股权转让与土地使用权转让特质的不同，使二者在实际操作中存在着一系列差异。 区别一：构成要件不同 区别二：转让条件不同
区别三：登记部门不同 区别四：发生税费不同 区别五：适用法律不同

93 部分疑难问题解答 2.关于超合同容积率许可问题。
对出让的商品房开发土地使用权，出让前有规划设计条件、土地出让合同中相应确定了容积率指标，但规划部门做出了超合同约定的建设规模许可，且给予了竣工确认，期间未报经政府批准同意，也未函告国土部门。国土部门在办理后期分割转让时，是否要求开发商补缴出让金？若补缴，规划部门已竣工验收，难以出具增加的建设规模标准；不补缴，涉嫌使用权人未按合同约定的条件使用土地。 上述问题是规划部门未履行容积率管理责任，国土部门要严格按出让合同的约定，就发现的容积率改变问题向规划部门发出咨询函，告知土地出让容积率相关情况，由规划部门确认是否存在超容积率问题及处理意见。如存在两部门意见不一致、沟通无果的，要及时向地方人民政府报告，要求协调处理。

94 部分疑难问题解答 3.拟出让宗地规划部门不能出具规划条件怎么办？
对于单选项目、原存量乡镇企业集体土地以及垃圾中转站等公益项目，大多不在城乡规划确定的建设用地范围以内，规划部门不出具规划条件我们如何组织供地？ 按照《安徽省人民政府关于加强城乡规划管理的意见》（皖政〔2015〕101号）的有关规定，由规划部门纳入城乡规划管理后，方可供地。 4.关于土地租赁供地应注意的事项。 租赁方式。以招拍挂方式为主。 租赁价格。全额地价评估折算，租金不得低于折算的最低价。 租赁方案。要报地方政府人民政府批准，租赁合同有特殊条款的，租赁合同要连同租赁方案一并报批。 租赁期限。不得超过同类用地最高出让年限。

95 以上内容，属个人见解，仅作参考。