第 4 章 组织的理性模型.

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1 第 4 章 组织的理性模型

2 即使在威洛比、怀特、古利克和其他学者所处的公共行政最辉煌的时期 , 他们的理论也因社会科学研究中的几次重大突破而受到了削弱。首先 , 政治学和其他学科都正在致力于人类行为的科学研究 , 试图建立一种像自然科学一样具有逻辑性的理论体系。

3 其次 , 基于对公共行政与私人行政共同特征的认识 , 出现了建立行政理论研究一般方法的运动。
这两股发展趋势都不是来自公共行政内部 , 公共行政实际上对这两股趋势还多少有些抵触 , 但是 , 这两股发展趋势最后都对公共行政研究产生了巨大影响。 最重要的是 , 这些新的发展趋势和观点确实有效地取代了陈旧的、政治化的公共组织概念。

4 20 世纪 60 年代末 70 年代初 , 当政治作为一个问题被再度提出的时候 , 对此的讨论竟然是在 “ 新公共行政 ” 的旗 帜下展开的 。

5 4.1 行为科学

6 至那时 , 席卷政治学和大多数相关学科的第一个趋势是建立人类行为 学。为了与当时盛行的科学主义合拍 , 许多政治学家认为他们早期对政府制度和政治运动的研究缺乏像物理学与化学那样 " 真正 " 的科学的严谨性 ( 因而也缺乏学科的尊严 ) 。

7 为了改变这种状况 , 他们主张科学研究方法应 该以逻辑实证主义的世界观为基础 , 这种研究方法假定 , 人类行为的规律 性一一就像物理运动规律一样一一能够通过仔细而客观地研究其外显的行为来确定 , 科学理论可以合乎逻辑地从这种观察中产生。 正如可以通过观察分子结构的运动来形成有关自然生活的科学理论一样 , 有人认为也可以 通过观察人类的外显行为来形成有关社会生活的科学理论。

8 不过 , 人类价值观念的作用成了一大问题。分子运动既没有价值观念也没有明确的行为意图 , 对被观察的实事也不会做出反应 , 而人类行为却 不一样。换句话说 , 这种新的人类行为学面临着人类价值观念渗入到行为研究的可能性。对此的回答是应当将事实和价值作一合乎逻辑的区分。 在这个观点看来 , 行政生活以及行政人员具备某些价值观念这一事实 , 仍然 能够以不掺入个人价值判断的方式进行观察。这样就能保持研究过程的真实性 ( 即客观性 ) 。

9 为了进一步保证研究的客观性, 必须遵循一种具体的科学研究方式 : 首先 , 提出问题 ; 其次 , 根据相关变量之间的关系提出假设 ; 再次 , 通过 制定、执行研究计划来检验这些假设的关系 ; 最后 , 使研究成果成为整个学科领域理论体系的一部分。 举个例子来说 , 如果要研究分权决策与工作 满意度之间的关系 , 我们可以提出这样的关系假设 , 即更多的工人参与决 策会带来更高的工作满足感。接下来就可以通过实地调查或可控的实验来验证这种假设的关系。

10 不管怎样 , 科学研究必须经过严格的试验。这样 , 科学家才能够相信通过试验所获得的解释是正确的 ( 其他任何解释都是不可信的 ) 。
这种研究方法是经验性的 , 即科学研究只能建立在对客观现实的观察的基础之上 , 而不是凭主观臆测。理想的经验性研究是 , 任何科学家在相同的条件下进行相同的试验会得出相同的结果 , 从而来证实研究以及研究方法本身的客观性。

11 4.2 行政学的一般方法 第二个重要的发展趋势兴起于第二次世界大战后 , 它改变了公共行政 理论的发展路径 , 并部分超越了第一种趋势。一些旨在寻找人类行为规律 的科学家认为 , 这些规律性本身不依赖于其环境一一例如 , 权力运用的方 式基本上是相同的 , 不管在家庭、工作场所还是国家。 同样 , 组织研究者 开始认为组织的行为都是一样的 , 不管在公共组织还是在私人组织。从某 种程度上说 , 这种观点无论在过去还是在现在都是很有吸引力的。

12 当然 , 基本的行政过程 ( 如领导和权威、动机与决策 ) 都是很相似的 , 不管你是通用汽车公司的执行官还是国务院的副国务卿。因此 , 这个时期的一本重要的教科书指出的这一点即 " 在行政实践中 , 大小组织之间的差异通常远大于公共和私人组织之间的差异 " (Simon, Smithburg, and Thompos, 1950, p.8), 就不会令人奇怪了。

13 于是就出现了一种一般的行政或管理研究。这种研究根本上就是一个大杂始。它揉合了政治学、企业管理学、社会学、社会心理学和组织分析 理论的不同分支学科各具特征的研究成果。从企业管理学中获取了对组织 效率和决策的关注。从社会学中 , 借鉴了系统论和结构一功能研究方法。 从社会心理学汲取了认知模式和行为科学方法。从而 , 形成了一般行政学 派 , 创办了学术刊物如《行政学季刊 _; 他们与商学院的组织分析学家有更多的相同之处 。

14 来自不同大学的学者发现了他们 对一般行政学的共同爱好。结果是,政治科学系的公共行政学者常常发现与自己系里研究比较政府、国际关系和政治理论的同事相比 ,这样 , 公共行政学家在采用了行为科学的观点之后 , 开始强调事实而不是价值 , 强调方法而不是目标。

15 由于一般行政研究趋势的推动,行政学长期以来与政治价值研究的传统联系被割裂了。
这些趋势既摒弃了早期公共行政中被称之为非科学的研究 , 同时也建立了一种新的替代（理性行政模型）。 不管在哪种情况下 , 西蒙的影响力开始极大地表现出来了。尽管多年来 , 确立一种科学的方法来进行公共行政研究的兴趣日益浓 厚 , 但是 , 一直到 20 世纪 40 年代末 , 人们才听到两声响亮的、要诉诸行 动的呼唤。

16 1946 年 , 西蒙 , 一位刚从芝加哥大学获得政治学博士学位的毕业生 , 发表了一篇题为《行政谚语》的论文 , 强烈批评了以前的行政理 论研究 , 并提出了以科学方法为基础的行政理论研究的若干要求。 随后 西蒙在 1947 年出版的《行政行为 : 行政组织中决策过程的研究》一书中 将这篇论文作为一章收录其中。在这本书中 ( 本书是他的博士论文 ) , 西 蒙以当时经典的形式提出了理性的行政模型 , 这一模型对组织研究产生了巨大的影响。

17 随后在 1947 年 , 罗伯特 . A ·达尔 (Robert A. Dahl) 完成了 他在耶鲁大学的博士学位 , 并出版了专著《公共行政科学》。
这本书从另 一个角度对早期行政学研究展开了批评 , 而且也隐含了对西蒙的研究方法的批判 , 并很快形成了一场短暂的论战。这场论战预示了多年后关于公共 组织的辩论 。

18 西蒙对早期行政学理论的批评 西蒙对早期行政理论研究的批评相当尖锐。他将古利克、厄威克 (L. Urwick) 及其他学者所阐述的 “ 行政原则 ” 说成只不过是一些 “ 俗 语 ”, 并且存在与其他的俗语一样的缺点 , 就是彼此经常有矛盾。 西蒙集中批评了其中四个原则 , 即专业化 , 命令统一 , 控制幅度 , 以及目标取 向、过程取向、顾客取向和区位取向的组织。

19 尽管西蒙 (1946, p.62) 认 为这些原则观念可以作为描述和分析行政环境的标准 , 但是 , 如果将这些原则看作是不可违背的 , 则是不合适的 , 因为这些原则之间常常是互相矛盾的。接下来 , 他证明了这些原则之间的矛盾。例如 , 保持小的控制幅度就 会产生较多的组织层级 ; 而命令统一原则会阻止发挥专业化的领导优势。

20 在总结他的观点时 , 西蒙 (1946, p.63) 写道 " 行政学研究正在遭 受表面化、过分简化和缺乏现实性的侵害。这一研究仅局限于权威结构机制 , 没有涉及其他一些影响组织行为的同样重要的模型 , 也排除了对决策 功能的实际配置这一令人厌烦的研究。它只满足于谈论‘权威＼‘集权 ' 、‘控制幅度 ' 和‘功能 ' 等概念 , 而不愿意探讨这些术语的操作性规定。 "

21 西蒙批评的言语虽然很尖刻 , 但他的结论实际上并未脱离行政学研究 的主流。在《行政行为》一书的第二版序言中 , 西蒙 (1957a, p
西蒙批评的言语虽然很尖刻 , 但他的结论实际上并未脱离行政学研究 的主流。在《行政行为》一书的第二版序言中 , 西蒙 (1957a, p. xiv)发人深省地说道 " 我们现在用一些专业术语谈论组织 , 有点像乌班吉 (Ubangi) 的医疗人员谈论疾病一样。

22 说得好听些 , 我们只靠一些朴实的 谚语为生……说得难听些 , 就是我们生活在自负的愚蠢中。 " 西蒙确实看到了早期学者局限于功能配置和权威结构研究所带来的问题 , 并适时地呼吁扩大行政学研究问题的范围。

23 但是 , 他没有深入探讨构建一个合理学科基础的重要性 , 而行政人员只有在此基础上才能对组织结构设计有充分的了解。他也没有研究效率这一核心问题。
确切地说 , 西蒙 (1957a, p.38) 认为行政理论的基础 , 在于 " 它关注应当怎样构建一个组织 , 并进行运作 以有效地完成组织任务 " 。

24 就创建公共组织理论而言 , 西蒙的贡献所隐含的意义远比表面上看起 来的重要、深远。首先 , 紧扣逻辑实证主义的观点 , 西蒙主张在行政行为 研究中事实和价值的分离 , 接着进行严谨的试验研究计划 , 以建构一种综 合性的行政理论。

25 其次 , 西蒙非常快地摆脱了与政治学和公共行政学的紧 密联系 , 而倾向建构一个一般的研究方法。很显然 , 公共行政很大程度上 朝这个方向发展了一一而且得到了很大的发展 , 研究者越来越关注手段而 不是目的 , 关注行政技术而不是行政原则。有意思的是 , 这种观点却成为 达尔批判的靶心。

26 达尔 : 效率和人类行为的非理性特征

27 如果说西蒙对第二次世界大战前行政理论的批评相当尖锐 , 那么达尔的批评在许多方面来看显得更激进 , 从长远来说 , 更具说服力。
达尔 ( 像西蒙一样 ) 承认公共行政学者应该力求建立一门真正的行政科学 , 但强调了在这种努力过程中所遇到的一些困难。

28 首先 , 达尔 (1947) 注意到了对科学的实证主义解释 , 这一解释意味着社会科学 ( 包括组织学研究 ) 能够也应该价值中立。然而他认为公共行政领域的研究 ( 尽管宣称价值中立 ) 实际上是在价值偏爱优先的基础上展开的 , 最明显的就是效率价值。正如我们已经看到的 , 早期的行政学者 ( 包括西蒙本人 ) 都认为效率是判断行政行为的价值中立标准 , 但是达尔则认为效率本身就是一种价值观 , 因而不得不与其他价值观念相竞争 , 如个人责任、民主道德等。

29 根据达尔的观点 , 在这种竞争中 , 效率并非总是能占上风。例如 , 怎样把民众参与行政决策的需要与机构的有效运作协调起来
根据达尔的观点 , 在这种竞争中 , 效率并非总是能占上风。例如 , 怎样把民众参与行政决策的需要与机构的有效运作协调起来 ? 行政研究应该如何评价二战中德国集中营高效率的管理 ? 或者 , 我们应该如何着手建立似乎与整体效率要求有内在冲突的个人责任理论 ? 从这些问题中可以看出 , 行政学者的研究涉及了手段 , 也涉及了目的 , 因此 , 有必要明确他们的价值理念。

30 如果用所谓的科学事实来掩饰对效率信条的继续遵从 , 不仅会误导行政学的发展 , 而且是相当危险的。达尔非常明显地倾心于公共行政而不是一 般行政的研究。当效率与民主、尤其是与民主道德相关的价值发生冲突时 , 他便发现了最严重的价值冲突。当然 , 可能有人会认为 , 私人企业中的效率 准则有时候会与其社会责任相冲突。不过 , 达尔只关注公共部门并最终认为 , 公共行政领域与其他领域的不同 , 在于它涉及了伦理问题和政治价值。

31 其次 , 达尔认为 , 公共行政研究必须以人类行为研究为基础。他相信公共行政最重要的问题都是围绕人类而产生的 , 因此 , 公共组织研究中不能忽视人的因素。
达尔 (1947, p.4) 甚至进一步推进了他的这一理论分析 , 认为资本主义驱使我们试图以理性的方式组织生产过程 , 这种理性方式已为许多组织理论家所接受 , 他们认为创建理性而又合乎逻辑的组织结 构是最理想的。

32 可是 , 达尔认为坚持这种理性模型会忽视这样一个事实 : 人类行为并不总是理性的 , 甚至人类最有效率的行为并不总是在理性结构 环境中产生的。因此 , 达尔写道 " 我们不能通过造就一个程式化的‘行政人 , ( 它是 18 世纪理性人的现代子孙 ) 来建构行政科学。这种‘行政人 ' 只存在于公共行政的书本上 , 其活动严格地遵从行政学的一般规律。 "(p.7)

33 毫不奇怪 , 刚刚提出 " 行政人 " 概念的赫伯特·西蒙 (1947) 立即对
达尔进行了驳斥。西蒙的驳斥建立在对纯科学和应用科学进行模糊 的比较的基础之上 , 力图使纯科学从达尔批评的 " 效率崇拜 " 中 来。然而 , 这一驳斥是相当无力的 , 尤其从西蒙自己宣称的行政理 追求效率这一点来看 , 更显得苍白无力。

34 西蒙虽然一再否认他的纯行政学是 “ 为公共政策开处方 ”, 但他不承认关注效率的政策含义 , 即从某种意义上说, 效率就是政策 (p

35 4.4赫伯特·西蒙:理性行政模型 正如我们所提到的 , 理性行政模型曾经在公共组织学说中占据位。诸如 “ 诱导一贡献 ” 、 “ 接受区间 ” 和 “ 满意 ” 之类的术语已经成为今天公共行政学者使用的标准用语。这些术语之所以备受关注不是由于其他原因 , 而是由于行政学家和行政实务者经常使用它们。然而重要的是，这些术语及其所反映的深刻观念对我们思考公共组织的方式有重要的尽管并非总是积极的影响。就理性行政模型被看作是研究组织环境中人的模型而言 , 我们应该仔细考虑该模型提供的指导意义。

36 西蒙 (1957a) 在《行政行为》一书有关公共组织的论述中首先提出了理性行政模型 , 并对此作了最有力的论证。接着西蒙在题为《人类的模型》的一系列论文 , 以及在与史密斯伯格和汤普森合著的《公共行政》 (1950) 一书中对理性行政模型作了进一步的论述 , 并在与马奇合写的《组织 》(1958) 一书中详细回顾了组织理论的发展。

37 从50年代初期开始 , 西蒙逐渐地转向了决策的社会心理分析、信息 认知发展过程等方面的研究。其结果 , 尽管他近来较少涉及公共行政领域 , 但他的著作依然有相当大的影响力。今天 , 他在公共行政方面 一些不经意的评价也往往是一言九鼎。

38 本章将描述西蒙在其早期著作、特别是《行政行为》(1957a) 一书中提出来的理性行政模型。
下面将考察两个相关的主题 : 即人类的决策过程( 西蒙即后来学者提出的观点 ) 和封闭系统与开放系统的争论 ( 这部分是对西蒙观点的回应 , 它在汤普森的总结中达到了高潮 ) 。

39 实证主义的观点 在《行政行为 ) (1957a) 一书中 , 西蒙力图构建一种建立在实证主义认识论和对组织生活的工具性阐述之上的综合的行政组织理论。西蒙从实证主义的观点出发认为科学家的作用就是检验 " 事实 " 命题。这些命题要么来自于对外显行为的观察 , 要么来自这些观察的逻辑推论。在这里 , 科学家的客观性是至高无上的 , 正是出于这个理由 , 科学家必须为可能得出的结论谨慎地确立一个事实基础。

40 为了避免主观性介入研究过程 , 科学家必须严格排除人类价值理念对理论研究的潜在影响。科学家的价值观和被观察的行动者的价值观都不应该进入研究领域和理论建构过程。西蒙认为这是可以做到的 , 因为事实和价值在逻辑上是能够区分的。 " 事实命题就是对可观察的世界以及这个世界的实际运作方式的描述。 " (1957a, p.45)

41 另一方面 , 价值表述涉及事情应该怎样 , 表明了对理想状况的偏好。与价值观念的模糊特性相反 , 事实陈述则是精确明了的。按照西蒙的说法 , 事实命题可以通过检验来判断其真伪一一可以判断我们正在研究的世界真正发生了什么 , 或没有发生什么 (pp ) 。

42 不过 , 西蒙虽然注意到 " 好 " 和 " 坏 " 是讨论行政问题时常用的两个词 , 但使用这些词并不损害他所倡导的科学方法的中立性。恰恰相反 , 就组织而言 , 好事指的是那些能够提升组织能力以实现其目标的事 , 而坏事则不能。只要提高效率就是好的 , 反之 , 就是坏的。当然 , 西蒙指出 , 持有这种观点的行政理论是以效率为其首要目标的。

43 理性的个体是 、而且必须是一个被组织化和制度化的个人。
----- 西蒙

44 理性的概念 行政组织理论的基础是理性这一概念。组织的创建是为了提高人的理性 , 建构人的行为 , 以便切合抽象的理性。
西蒙的理论前提是 , 人类对付复杂问题的能力是有限的。 " 相对于所要解决问题的规模来说 , 解决复杂问题的思维能力是相当弱小的 , 而在这个真实的世界上 , 解题需要客观理性 , 或接近这种客观理性的行为。 " (1957b, p.198)

45 正因为人类个体所能达到的理性程度是有限的 , 因此他们认为有必要联合成团体和组织以有效地应对周围的世界。
在组织中 , 我们发现了一种可以将 人类的行为塑造成实现我们目标所要求的理性形式。因此 “理性的个体是、而且必须是一个被组织化和制度化的个人 " (1957a, p.102)。

46 很显然 , 以这种方式讨论理性并给其下定义 , 远比在其他情况下的含义更狭窄、更严格。与长期以来的哲学传统 ( 这一传统认为 , 人类的理性只关注像正义、公平和自由这些作为构建人类社会的基础要素的宏大问题 ) 相比 , 西蒙的理性观主要关注手段和目的之间的关系。按照哲学家霍克海默 (1974, p.50) 的观点 , 实现人类理性的关键是 “ 计算概率并以此将正确的手段与给定的目标协调起来 " 。

47 因此 , 以理性模型的话语说某一特定的组织是理性的 , 并不是说这一组织追寻达尔提及的政治上和道德上合理的目标 , 而是说组织要追求效率的最大化。
据此观点 , 理性就等同于效率 , 理性的行为就是有助于实现组织目标的行为 , 或换种说法，理性意味着个体必须服从组织领导 ( 即组织化的控制集团 ) 的计划和意图。

48 当然 , 抽象地说为实现给定目标设计一个理性的系统并不困难 , 这也是控制集团主要在做的。可是 , 一旦将具有情感和利害关系考虑的人纳入这个系统 , 问题就产生了。
如果我们将有效地实现组织目标的行为称为理性的活动 , 那么 , 遵循规章去执行特定的功能显然就是惟一理性的活动。因此 , 西蒙 (1957a, p.246) 写道 : 速记员的理性就是将速记记录转换成打字稿 , 而不管其内容是什么。而她老板的理性就是确定记录内容。

49 个人行为 上述相当狭义的理性概念掩盖了许多重要的问题 , 其中之一便是个人的道德责任问题。然而 , 理性模型却有可能使理性 ( 或近乎理性 ) 的人 以一种准确和严谨的方式在组织环境中进行活动。 西蒙与前人不同 , 他关注复杂组织中的个人行为 , 并探讨如何可能使个人的行为与理性系统所要求的行为方式更加接近。

50 西蒙认为要做到这一点 , 个人必须根据组织的利益来做出决定。个人行为的关键是作决定 , 以采取行动。因此 , 组织被看作 一个决策系统 , 它包括确定决策时机的搜寻和情报过程 ; 发现和规划可能的行动方案的过程以及评估、选择备选方案的过程 (Simon, 1965,pp.35-36) 。

51 这个定义涉及两个截然不同的问题。一个是有关人们决定加入、续留或离开组织的问题 ; 一个是在他们成为组织成员后如何行事的问题 (Simon, 1957b, p.167)o 这里每一个问题的处理都是通过个体成本一 效益的理性计算进行的。

52 举例来说 , 如果决定挽留一个组织成员 , 只要组织提供的利益超出人们原本的利益要求 , 他们就会继续留在组织中。对此西蒙说过 ", 可以假定 , 如果组织成员留在组织中比离开组织可以获得更多的满足感 ( 或效用 ) , 那么每个人都将留在组织内。这样可以根据组织成员的机会成本来确定组织‘满足功能 ' 的基点。 " (p.173)

53 同样 , 个体决定做出有助于组织的活动也是理性计算的结果。由于组 织本身就倾向于诱使其成员做出有助于组织发展的正确行为 , 因而个体就注定要进行理性的计算。理性计算问题还与组织权威有关。

54 西蒙 (1957a, p.133; 1957b, pp.74 一 75) 认为 , 每一位个体成员都有一个确定的 “ 接受区间 ”, 在这个区间内 , 下级愿意接受上级做出的决定。

55 但是 , 组织的利益在于扩大 " 接受区间 ", 这是很明显的。个体接受的命令越多 , 他成为有效的行政系统的一部分的可能性也就越大。因此 , 接下来便是考虑如何扩大 " 接受区间 " 。当然 , 这一扩大会随着对诱因的反应即由于更多的金钱和更高的地位所导致的更多的活力而发生。

56 行政人 但是 , 组织的价值观念可能会超越金钱和地位的诱惑以取代个人的价值观念。组织通过其决策过程代替了个人自己的判断 , (Simon, 1957a,ch.10) 一旦这种情况发生 , 传统实用取向的 " 经济人 " 就会被更现代、更制度化的 " 行政人 " 所代替。行政人认同组织目标是其决策的价值前提。

57 行政人对组织中其他人施加在他身上的影响能够特别敏感地做出反应 , 能够确切地预计到自己和其他成员在组织中的角色 , 并且对实现组织目标抱有极大的热情。
行政人也许最为显著的特征 , 在于组织的影响力仅使他做一些具体的事 ( 比如 , 扑灭森林火灾 ) , 而且还使他习惯于同他人合作以完成组织目标。他养成了一种合作的习惯。 ( Simon, Smi thburg and Thompson, 1950, p. 82)

58 当然 , 这又使我们回到了理性问题上。根据西蒙的论述 , 实现组织理性的代价是个人的自主权。随着组织的价值观取代个人的价值观 , 很明显 , 如果组织成员与组织领导者的价值观念一致 , 那么人们这时对组织贡献是最有益的。

59 其结果 , 服从权威者的命令不仅是有效率的 , 而且也是理性的。西蒙以下列方式指出了这一点 (1957a, p

60 术语的澄清 虽然我们后面将要对理性模型进行批判 , 但是先有必要对其术语进行 澄清。
西蒙认为科学理论必须不偏向任何一种价值观念 , 而应该严守客观 中立的原则。关注效率的行政理论 , 就是理性的理论。一个有效率的人才是一个理性的人。按制度办事的人是最有效率的人 , 服从制度设计者命令的人是最有成效的人。

61 在这意义上 , 理性迅速地转化成了对等级制权威的服从,理性就是服从。
于是 , 初看起来是客观中立的理性实际上掩盖了组织领导者 ( 不管是谁 ) 强烈的价值偏好。

62 在许多方面 , 理性的行政模型并没有偏离早期的公共行政原理 , 恰恰相反 , 它使这些原理具备了科学的合理性。以往著作中对效率、权威和等级制的关注现在偶然存在 , 缺少的是对民主社会中政府机构的作用的全面思考 , 这种思考会引发对公共组织中个人责任理论或者行政机构的公共职能理论的探讨。然而 , 理性模型的重要性是不可否认的。

63 在技术理性的语境中 , 西蒙对理性模型的论述堪称典范。如果我们认同效率是评估公共机构的首要标准 , 也赞同这样的观点即人类只是机械地应对环境以追求更大的效用 , 那么 , 理性模型的建构似乎就是必然的结果。而且 , 正如一再被提及的 , 对这些理论假设的普遍接受标志着公共行政理论的最新发展。

64 4.5 决策和政策制定

65 为了进一步阐明理性模型的影响 , 让我们转向讨论西蒙在其著作中提 出的两个重要主题 , 以及后来学者对它们的看法。在西蒙提出的所有问题中 , 没有哪个问题像决策过程那样在行政学研究中受到如此多的关注。

66 虽然西蒙认为《行政行为》一书 (1957a) 是对组织决策的研究 , 但他后来更直截了当地提出了他早期著作中一些明确表明了的东西 , 即决策是行政的核心。

67 确切地说 , 决策本质上就是管理。当然 , 这种观点与他先前的论述稍有偏离 , 但却给公共行政学者提出了一个全新的研究主题。
在以往政治一行政两分模式的影响下 , 决策研究只关注组织的最高层如何制定大量的政策 , 但是西蒙认为最高层的决策只是指导整个行政系统各个层级进行 决策的开始。不管是行政首长制定一个新计划还是操作人员具体执行命令 , 决策的基本过程是相同的。理解了决策过程就意味着理解了组织行为。

68 西蒙 (1967) 指出组织中任何层级的决策过程都包括三个阶段 : (1) 情报活动 , 即审视决策环境 , 捕捉决策时机 ; (2) 方案设计 , 即发现或者设计备选的行动方案 ; (3) 决策选择 , 即选择最有可能成功的备选方案。 当然 , 西蒙也承认 , 在现实生活中这三个决策阶段并不是截然分开的。只是为了进行决策分析 , 才将它们看作是一个完整决策过程中的三个基本要素。

69 鉴于对组织效率的关注 , 人们希望决策尽可能地以最具理性的方式来 完成。实际上 , 西蒙决策研究就是针对这个问题展开的。理性决策的理想、 形式就是一个古典经济学模型一一即假定决策者完全知道组织目标和所有的决策备选方案 , 并采取行动追求效果的最大化 ( 如利润、效用和满意度 等 ) 。

70 令人遗憾的是 , 行政决策者不可能接近古典经济学模型所要求的那种理性 , 也不可能知道所有的情况 , 包括各种不同行动的结果。因此 , 西蒙的 " 行政人 " 虽然仍在追求理性 ( 该理性仍然是从组织的范畴来界定的 ) , 但已经认识到了理性行为能力的局限性。

71 " 行政人 " 与 " 经济人 " 与 “ 经济人 ” 截然不同的是 “, 行政人 ” 追求解决问题的 “ 满意度 ” 而不效用的 “ 最大化 ” 。 此外 “, 行政人 ” 只满足于对世界不完全的、简单化的认识( 由于人自身的局限性 , 现实世界的复杂性是永远难以认识的 ) 。正如西蒙 (1957a,p. xxvi) 所指出的 ", 行政人 " 有两个非常重要的特征 :

72 (1) 因为 “ 行政人 ” 追求 “ 满意度 ” 而不是 “ 最大化 ”, 所以不必首先确定事实上有多少种行为选择方案 , 也不必审查每一个可能 的备选方案 , 就可以做出决策。

73 (2) 因为 “ 行政人 ” 认为世界是 “ 虚无的 ”, 也不在乎 “ 各种事物之间的联系 " ( 这对思考和行动来说是多么费劲 ) , 所以他们仅凭 对简单的经验 ( 这些经验并未超越其思考能力 ) 就开始做出决定。

74 简而言之 , 虽然 “ 行政人 ” 不能达到 “ 经济人 ” 的理想状态 , 但是他能够在现有的条件下达到他所能达到的最好状态。
在这点上要作几个说明 : 第一 , 虽然 " 行政人 " 只具有 " 有限理想 ", 但他仍然必须寻求理性的 ( 有效率的 ) 组织行动。

75 第二 “行政人” 与“ 经济人”的基本计算理性仍然是一样 : 尽可能地追求效用最大化。第三 , 为了消除人类非理性的负面影响 , 组织要将其理性标准（通过用组织决策逻辑前提代替个人的决策前提 ,或者用按规则做出的决策和标准的操作程序来规范个人的行为）强加于个人。

76 林德布洛姆的渐进决策法

77 对公共组织的研究者来说 , 西蒙对决策的重要看法至少有两方面的影
响 : 其一 , 它将决策研究的重心从政策转移到了操作层面 ; 其二 , 它强调了人类的理性行为和真实行为之间的张力。查理 . E ·林德布洛姆 (Charle E. Lindbrom) 在《渐进调适的科学》(1959) 一文中详细地论述了第二方面的影响。

78 林德布洛姆在该文中描述了两种决策方法 , 即全面理性法和 " 有限的连续比较法 " 或渐进决策法 (p.81)。
他接着指出 , 尽管理性决策法在行政学发展中备受关注 , 但是 , 渐进决策法在实践中可能更为实用。 此外 , 渐进决策法并不是理性决策法的妥协应用 , 它确实有助于民主社会的政策制定。

79 根据理性决策法 , 政策制定者将按照优先顺序排出所有相关的价值并选一目标 , 制定一系列备选政策方案 , 再根据实现预期目标的能力仔细考察这些备选方案 , 最后确定一个能使所选目标的价值效用最大化的方案。 而根据渐进决策法 , 政策制定者将确定一个可以通过二项政策达到的有限的目标 , 制定几个直接可用的选择方案 , 最后确定一个 “ 融价值选择和实现价值的方法为一体 ” 的方案 (Lindbom, 1959, pp ) 。

80 连续比较受到了行政人员过去经验的限制 , 因而很可能只解决部分的问题。因此 , 政策制定者要根据环境的变化不断重复这种渐进的决策过程。

81 渐进决策法的特点 林德布洛姆认为渐进决策模型有几个十分突出的特点 : 第一 , 与理性决策模型的完美状态相反 , 在现实生活中 , 永远不可能整理并按优先顺序罗列出全部与特定问题有关的价值目标。公民、民选官员和行政人员三者之间的价值偏好可能并不一致 , 而且都可能强调各自偏好的重要性。

82 此外 , 在探讨公共政策问题时 , 各种价值观念之间经常发生冲突。因而 , 林德布洛姆认为 , 只能对特定的政策确定很小的价值追求或目标。由于行政人员只能在特定的状况下关注两个或几个备选政策之间的细微差别 , 所以 " 当他最后要在两个差别很小的价值追求之间作一抉择时 , 他们的做法就是在两个政策之间作一选择。 " (Lindblom, 1959, p.38)

83 第二 , 与多元民主形态相一致 , 最有效的公共政策就是那些为各方势力一致认同并已经生效的政策。林德布洛姆认为 , 决策者可以通过追寻现有政策中的微小变化 , 把政策选择过程简化到可以控制的程度。

84 因此 , 不必像全面理性决策模型所要求的那样 , 将所有的因素都考虑到。更为重要的是 , 渐进决策这样的一种政治结构相一致一一在这一结构中 , 主要的政党对基本的原则一致认同 , 只是在各自的政策中作一些微小的调整。

85 渐进决策法也有助于决策者在既竞争又妥协的利益主体之间寻求达成一致意见的多元目标。
林德布洛姆就认识到 , 决策者经常忽略备选政策可能产生的重要结果 , 但他认为 , 如果不同的团体忽略不同的结果 , 那么最终就会获得一种平衡感。

86 由于 “ 几乎每一利益都有其监护人 , 各个相竞争的团体之间的互动最后会产生反映各种利益的政策 ” ( Lindblorr 1959, p
由于 “ 几乎每一利益都有其监护人 , 各个相竞争的团体之间的互动最后会产生反映各种利益的政策 ” ( Lindblorr 1959, p.85)o这样 , 在这一观点看来 , 检验一项好政策的惟一方式 ,是看是否一致同意该政策。 “ 在连续比较的有限决策法看来 , 对政策的检验在于政策本身是否获得一致意见 , 即便对价值有不同意见 , 检验依然可能的。 " (p.83)

87 在林德布洛姆 (1959, p.86) 看来 , 通过一系列渐进调整的方式进行的决策为行政人员 ( 从而为整个社会 ) 提供了防止发生重大错误的保险措施 :

88 首先 , 决策者可以从过去连续的政策制定步骤中了解未来相同步骤可能产生的结果。
其次 , 决策者不必贸然确定一个其所需预测超决策者能力的政策目标 , 因为他从不希望他的政策能最终解决所有问题。他的决定只是个步骤而已。 再次 , 当他跨出下一步时 , 他能对先前的预测作一测试。最后 , 决策通常能够非常迅速地修正以前的政策错误 , 这种纠错作用比分期 ( 特别是时间间隔长的 ) 、分阶段的决策更强。

89 总之 , 连续比较的有限决策法不仅认识到了理性决策者的局限性 (如西蒙所看到的一样 ) , 它还是一种与多元民主观紧密联系的决策方法。

90 三种决策模型 格雷厄姆 ·T·阿利森 (Graham T. Allison) 在其描述 1962 年古巴导弹到机的《决策精要》(1971) 一书中 , 努力探讨了决策过程的另一些不同方法。阿利森指出 , 大多数外交政策分析家都是根据一些相当模糊的模型来思考一些特定的决定的 ( 如肯尼迪总统在导弹危机中面临的决定 ) , 这些模型极大地影响他们对决策过程的看法。

91 此外 , 阿利森认为传统的或者 " 理性行动者 " 的决策模型尽管被广泛使用 , 但却有非常严重的内在缺陷。其他的两种决策模型一一 " 组织过程 " 模型和 " 政府政治 " 模型 , 或许可以用来提高政策分析和阐释的能力 (pp.4-7) 。在阐述了三种决策模型之后 , 阿利森用每一 个模型考察了古巴导弹危机事件 , 并发现了分析结果的差异。

92 阿利森用与西蒙和林德布洛姆相似的术语来描述理性行动者决策模型。它包括这样一个过程 : 确定目标、设计备选方案、评估备选方案以及选择能使目标效用最大化的备选方案 (p. 30) 。
从我们分析研究的角度来看 , 阿利森描述理性行动者决策模型的重要意义不在于决策过程本身 ( 这已经在前面论述过 ) , 而在于他将这些过程看作标准的决策模型。

93 阿利森认为大多数分析外交政策决定 ( 以及其他的政府决策 ) 的人士都采用的是理性决策模型。这种模型分析的中心是决策主体 ( 不管是个体、群体还是机构 ) , 然后是分析其行为 , 并认为其行为总是有意识地追求特定的目标。 分析家的注意力集中在诸如决策主体是否遵循着最好的决策战略 , 或是否偏离了最理性的决策方法。因此 , 理性一行动者决策模型致使政策分析家 ( 或者决策者 ) 在决策过程中只关注手段而不注意目标 , 更不在乎决策的实际背景。

94 尽管看到了理性一行动者决策模型在外交政策分析中十分流行 , 但是阿利森认为其他的分析模型也非常适用,并对其中两种模型进行了详细阐述。
组织过程模型的理论前提是任何重要的政府决策几乎不可能在一个组织机构的职责范围内完成。

95 即使是最高政府部门的决策也需要其他机构提供决策信息和建议或指示(同样地,某个机构的领导人制定政策也需要该机构不同部门的信息和建议) 。
因此,要理解政策最终是如何制定出来的 , 就需要知道组织内各个不同的部门对正在讨论的政策的影响。

96 阿利森对公共组织理论的理解来源于西蒙的著作 [ 西尔特和马奇(Cyert and March) 的《企业行为理论》 (1963) 对西蒙的著作作了补充 ] 。
这一观点认为 , 组织的主要兴趣不在于实现特定的目标或目的 , 而在于在一套有限制的框架(它是组织的各个部门通过协商达成的)内的运作。组织在这种限制内的运作旨在减少其环境的不确定性 , 并寻求制定解决当前问题的、直接可用的政策备选方案。

97 最后 , 尽管组织是相对稳定的 ,但其自身还是会进行变革以适应环境变化的需要 , 从而产生新的、意想不到的结果。
不管怎样 , 在阿利森看来 , 只有考虑到公共组织的运作状况才能对其政策过程有深刻的理解。

98 第三种模型即政府政治模型认为 , 大多数政府政策并不是由一个理性行动者做出的 , 甚至也不是由官僚组织的上层集团做出的。它是一个讨价还价过程的产物 , 这种讨价还价是在具有不同利益目标和权势的个体和群体之间展开的。如果经过讨价还价达不成一致意见 , 各方势力就会按照一定的政治游戏规则展开相互竞争 , 这会导致一方势力获胜 , 并确立符合其 利益的政策目标。

99 更可能的情况是达成一个与各方的预期目标不同的混合政策目标。 “ 移动一步棋子不只是出于支持某项行动 , 或支持一种制定备选方案的组织惯例 , 它在更大程度上是竞争各方在政策讨论过程中讨价还价的力量和技巧 ” (Allison, 1971, p.145)。

100 像其他模型一样 , 政府政治模型对指导政策分析有着重要意义。这一模型引导我们关注特定的政策问题 , 关注对决策过程的理解。
我们以不同的方式看待这个世界 , 这取决于我们选择的观察视角。

101 4.6 封闭系统与开放系统

102 林德布洛姆和阿利森的研究代表了对西蒙的决策过程研究的两个重要 偏离 , 即不再强调理性选择 , 即使是 “ 有限理性 ” 的选择 ; 更加注意决策的环境因素。
这种偏离部分是由于政策研究重点从关注个体决策到一些主要的政策决定的回归 ( 尽管三位学者似乎是交替使用 " 决定 " 和 " 政策 " 这两个词 ) 。

103 在更高的决策层 , 非理性因素的影响更加明显 , 而且更容易看到政治交易的影响。因而 , 组织不再被看作是一个孤立的个体 , 而是深受其环境的影响。

104 复杂组织的研究策略 为了研究复杂组织 , 詹姆斯·汤普森曾在其研究复杂组织的封闭系统和开放系统战略中正式探讨过以上的一些不同看法。他在《行动中的组 织》一书中提出了两种相当不同的研究方法 , 即封闭系统研究法和开放系统研究法。前者主要强调完成目标的效率 , 即试图以实用的方式利用组织 资源 , 使组织的每一部分符合系统的生成 " 逻辑 ", 并通过控制机制来减少环境的不确定性。

105 汤普森认为泰勒的科学管理、古立克与厄威克的行政管理和韦伯的官僚制 , 都堪称封闭系统研究的典范。我们或许也可将西蒙的理性行政模型 , 至少该模型中有关效率和控制的部分包括在内。

106 与封闭系统相比 , 开放系统研究法认为我们不可能完全认识到所有影响组织的变量因素 , 也不可能预见和控制这些变量的影响。因此 , 开放系统法认为不确定性和意外是意料之中的。
作为一个自然系统 ", 复杂组织是相互依赖的诸多部分组成的一个统一整体 , 每个部分都对组织这个整体的形成创造了条件 , 同时也从组织整体中获取自身发展的因素 , 从而使组织整体与更大的环境系统相互依存。 " ( Thompson, 1967, p. 6 )

107 组织系统通过一个不断演进的发展过程来实现其目标 (即系统的生存) 。尽管有变化发生 , 但系统的总体趋势是维持其内部的稳定或平衡。
汤普森认为 , 非正式组织研究以及组织与其环境之间关系的研究是开放系统研究法的典范。

108 在公共行政领域 , 至少有两个重要的案例研究强调了组织与其环境之 间的关系。为了说明两个案例研究与封闭系统思维方式的差别 , 下面将简要地对这两个研究作一考察。

109 组织分析的开放系统方法 第一个重要的案例研究是菲利普·塞尔兹尼克 (Philip Selznick) 在 20 世纪 40 年代中期对刚成立的田纳西河流域管理局所作的名为 “ 田纳西河流域管理局及其基层管理活动 ” 的实地研究。塞尔兹尼克特别关注田纳西河流域管理局的基层政策 , 这一政策作为实现民主规划的方法 , 强调分权和现行地方与州政府机构的参与。不过 , 塞尔兹尼克在研究中概述了开放系统 ( 或称为制度研究 ) 的组织分析方法 , 这也是他后来在《行政活动中的领导》 (1957) 一书中对组织领导人进行研究的基本方法。

110 虽然组织通常被看作是实现给定目标的工具 , 但是 , 塞尔兹尼克却认为组织一产生就具有社会学的特征 , 这远远超出了封闭系统对理性或效率的关注。

111 首先 , 组织成员坚决反对被当作工具 ,相反 , 他们是以完整的人格来参加组织活动的 , 他们每一个人都有独一无二的经历和欲求。
其次 , 组织存在于一个对其有特定要求的制度框架中。政党、利益集团和其他机构团体都在同样的制度框架中相互作用 , 这意味着没有一个团体不受其他团体的影响。因此 , 组织不可能回避这些 " 非理性 " 因素的影响。

112 这种状况 , 需要从结构-功能的角度对组织进行分析 , 也就是说 , 致力于发现组织如何适应环境以满足组织稳定和自我保护的基本要求。其中一个基本要求是组织内非正式关系的稳定 , 这一要求只有通过确立一种非正式的机制(它能调和个体间的差异)才能得到满足 ( Selznick, 1949, p.252) 。

113 非正式的系统不仅增强了组织信息的流动性 , 而且制约了组织领导的政策垄断权。另一个基本要求是组织作为一个整体在与其周围各种社会势力交往时的安全。这一要求的满足至少部分地需要与组织周围各种社会势力建立一种稳定的关系 , 甚至是一种可能损害组织决定其自身发展方向的能力的关系。

114 吸纳的过程 在研究田纳西河流域管理局的过程中 , 塞尔兹尼克引入了一个核心机制一一吸纳机制 ( ωptation) 。他将其定义为" 一个将一些新的因素( 用来把威胁组织的因素转换成为维持其存在或稳定的因素 ) 吸收到组织领导或决策结构中去的过程 " (1949, p.13) 。

115 吸纳被看作是一种保证与组织环境中潜在的威胁团体和睦相处并获得其支持的技术方法。
通过将这些威胁性的团体吸收到组织结构中(例如将某些人安置到组织的顾问机构 , 或与其他机构团体达成服务协议) , 组织可以获得外在不利因素对自己政策和地位的支持。

116 然而 , 正如塞尔兹尼克所指出的 “, 组织领导层使用正式吸纳机制并不能看成是其实际权力的转移 " (p
因而,塞尔兹尼克强调 , 组织的高层领导的特殊功能就 是维持组织的制度结构特征。他说 " 创造性的领导艺术就是组织制度建 构的艺术 , 就是通过人力和技术资源的重组 , 塑造一个体现持久而新颖的 价值理念的有机组织。 " (Selznick, 1957, pp )

117 随着从关注生产和效率的行政管理者向制度化领导的转变 , 行政首长面临了许多如何将组织的价值观念和内涵贯彻到组织成员的行动中去的新任务。
领导这个层次的决策不是常规性的 , 但却非常重要 , 需要关注组织目标的定位和组织特性的发展。

118 同时 , 行政首长必须发展与其周围团体的良好关系 , 这种关系既要协调好外在团体对本组织的要求 , 也要保持组织自身的内在整合。
塞尔兹尼克写道 (1957, p. xiii): “ 如果说这些论述对领导者有什么现实教训的话 , 那就是 : 领导者可以妥协 , 但组织不能放弃。”

119 环境因素的影响 另一个案例是赫伯特·考夫曼 (Herbert Kaufman) 对美国林业管理局的研究 , 这一研究也表明了环境因素对形成公共组织活动的重要意义。他并将其研究写成了专著《森林警备队》 (1960) 。考夫曼打算集中研究林业管理局所面临的一个问题 ( 也是其他大型组织面临的问题 ) ---- 行政整合。

120 由于组织高层制定的一般较为宽泛的政策与低层人员的具体行动之间 存在着巨大的差距 , 因此在宣布的政策与实际的行动之间潜存着巨大的自由裁量空间。
因此 , 考夫曼致力于研究那些超出组织控制之外的因素如何导致警备队的校官偏离组织规范 , 并探讨了组织能够用来巩固其稳定性的那些因素。

121 在林业管理局 ,考夫曼发现了许多导致组织分裂化的因素 , 这些因素 绝大多数受到了组织外的影响。对森林警备队来说 ", 驻扎地的风俗和规范 , 以及组织外的经历和社会联系给他们带来的喜好和偏见 , 使得他们以不同的方式与组织发生分离 " (p.57) 。

122 例如 , 警备队员经常要做出一些影 响当地朋友和邻居的决定 , 在这种情况下 , 对这些人的考虑会极大地影响警备队员的决定。
此外 , 如果再考虑到地方利益的介入 , 那么警备队就可能会屈从于地方势力的巨大压力。不管在哪种情况下 , 林业管理局的统一性都会受到挑战。

123 为了对付这种组织分离的倾向 , 林业管理局至少在早期利用不同的方法和技巧来整合组织 , 这些方法包括 : 利用工作程序来规范行为 ( 如决策划则、财政方案和工作量计划 ) ; 监察和打击越轨行为 ( 通过报告、检查 , 必要时还可以采取惩罚措施 ) ; 鼓励对组织的服从 ( 通过选优培训)。

124 为了避免受到地方人士的不当影响 , 培养对林业管理的高度责任感 , 林业管理局鼓励警告队员在权衡利害关系时 , 将其警备队的职务优先于其在地方承担的职务来加以考虑。另外 , 人员异地轮换机制也会有效地阻止警备队员将地方利益置于管理利益之上。

125 最后 , 考夫曼认为 , 林业管理局提高其一线人员对本组织指令的接受程度 , 决定了它的行政整合程度。 ( 我们可能会注意到 , 近年来 , 林业管理局采取了更多的分权、授权措施来进行组织管理。如果考夫曼对现在的林业管理局进行研究 , 可能会得出完全不同的结论。)

126 开放系统与封闭系统的整合 如前所述 , 我们强调了组织的不同层次对决策的不同看法。在看过 - 两个开放系统研究的案例之后 , 我们现在可以回到正题 , 并从组织层次方面来探讨如何将开放系统和封闭系统的知识融合起来。 在这里 , 我们可以再次借用汤普森的研究成果。他力图在组织的三个责任和控制层次的基础上来调和封闭与开放系统的研究方法。

127 这三个层次是 : 技术层次、管理层次和制度层次。根据汤普森的观点 (1967, pp

128 汤普森认为 , 由于理性模型的封闭系统逻辑旨在消除组织的不确定性 , 所以将这种逻辑应用于组织的技术操作层次是有益的。由于影响组织任务的变量因素在技术次级组织中可以得到控制 , 因而在这个层次可能实现较大的技术理性 ( 效率 ) 。但是在组织的另一层次 , 即制度次级组织 , 则必须不断应对高度的不确定性 , 而且对其环境因素的控制被证明是极其困难的。

129 因此 , 在这个层次 , 开放系统逻辑则更为适用 , 因为它承认外在环境因素和不确定的可能性对组织会产生影响。管理层次的组织功能则只是摇摆于上述两个层次的功能之间。因而 , 汤普森认为 " 如果组织必须在技术层次按照其理性标准来处理确定的问题 , 又必须保持一定的灵活性和适应性来满足环境变化的要求 , 那么 , 就需要管理层次发挥其在两个层次之间的协调作用 , 它不仅可以消除外来因素带来的非规律性 , 而且可以要求技术层次随着环境变化进行技术修正。 "(1967,p.12)

130 在这种情况下 , 汤普森看到了协调封闭系统和开放系统、确定性和不确定性、决定性因素和非决定性因 素之间关系的可能性 , 并指出这为所谓管理的权变理论奠定了基础。

131 本章考察了理性的行政模型及其所产生的一些问题。再次指出理性模 型的适用性是恰当的。尽管已经出现了许多挑战性的观点 , 但是该模型认同的理性假设 ---- 即对行政行为的 “ 事实 ” 可以进行实证主义的解释 , 以及利用技术理性 ( 通常诠释为效率 ) 作为评价组织生活的主要标准----依然是思考公共组织的核心问题。只要这些理性假设站得住脚 , 理性模型看来就是理解组织的惟一合乎逻辑的方法。

132 可是 , 一些正在建立的方法现在 开始挑战这些基本的假设 , 从而挑战理性模型本身。
早期这方面的努力被称为 " 人际关系学派 ", 其他的则被称为 " 新公共行政 " 。我们将在下一章探讨这些理论对组织行为的看法。