指定教科書：張木雄、徐永熹、周宗憲合著（2007），《憲法與國家發展》，台北：元照。

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1 指定教科書：張木雄、徐永熹、周宗憲合著（2007），《憲法與國家發展》，台北：元照。
971國父思想 指定教科書：張木雄、徐永熹、周宗憲合著（2007），《憲法與國家發展》，台北：元照。 教學網站：

2 第二單元 政府制度論與民權 思想：中央與地方權限之劃分
第二單元　政府制度論與民權 思想：中央與地方權限之劃分 孫中山的分權理論（一） 選舉權 罷免權 創制權 複決權 直接民權 全民政治 人民權 權（政權） 權 能 區 分 監督 救濟 行政權 立法權 司法權 考試權 監察權 能（治權） 五權分立 萬能政府 政府權

3 孫中山的分權理論（二） 政權(權): 人民權 治權(能): 政府權 中央: 國民大會 (間接行使直接民權) 中央: 總統 (萬能政府) 均權
選舉權 罷免權 創制權 複決權 行政院 立法院 司法院 考試院 監察院 治權(能): 政府權 中央: 國民大會 (間接行使直接民權) 中央: 總統 (萬能政府) 均權 制度 因地制宜 因事制宜 全民政治 地方自治: 以縣為單位 地方: 縣民(直接行使直接民權) 選舉權 罷免權 創制權 複決權

4 孫中山的分權理論（三）--包含以下要素：
全民政治 直接民權 萬能政府 五權分立 權能區分 均權制度 地方自治

5 壹、概說 針對地方政府之相關規定，乃明定於憲法第十章「中央與地方之權限」及第十一章「地方制度」。歷經七次修憲，其中最大的變革即是將省從地方自治團體改為非地方自治團體，故日後憲法本文與省有關的條文在適用上即須因應調整。 例如憲法第一一三條規定：「省自治應包含左列各款：一、省設省議會，省議會議員由省民選舉之。二、省設省政府，置省長一人，省長由省民選舉之。三、省與縣之關係。屬於省之立法權，由省議會行之。」惟憲法公布施行後，旋即公布動員戡亂時期臨時條款，此時期雖然中央民代

6 　有「萬年國會」的問題，但地方民代的選舉則持續舉辦，故台灣的民主可謂是「選舉」促成「轉型」，且是由「地方」而「中央」，而此等地方選舉的長期實施下，亦促成了自由競爭與權利意識，此乃有助於活絡民間社會的自主性。 第二次修憲憲法增修條文中，針對地方政府的部分，主要係考量到行憲以來雖在台灣地區實施地方自治頗有成效，但程序上並非根據憲法，相關地方自治法律（例如省縣自治通則）亦尚未制定，僅透過各種訓政時期的法規或命令行使地方自治，故憲法規定與實際地方制度操作乃存有落差，此次修憲即將地方制度「法制化」予以入憲，以解決此等落差問題。此可觀諸憲法增修條文第十七條

7 　規定：「省、縣地方制度，應包含左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：一、省設省議會，縣設縣議會，省議會議員、縣議會議員分別由省民、縣民選舉之。二、屬於省、縣之立法權，由省議會、縣議會分別行之。三、省設省政府，置省長一人，縣設縣政府，置縣長一人，省長、縣長分別由省民、縣民選舉之。四、省與縣之關係。五、省自治之監督機關為行政院，縣自治之監督機關為省政府。」據此，一九九四年七月二十九日即公布「省縣自治法」及「直轄市自治法」，自此地方自治始有法律層次上的依據。

8 第三次修憲的憲法增修條文針對地方政府的部分並未修正，僅將條文順序予以更動，由第十七條改為第八條。據此，一九九四年十二月三日即由當時為國民黨籍的宋楚瑜當選為第一屆台灣省民選省長。
第四次修憲的憲法增修條文針對地方政府的部分，除將條文順序予以變動外，內容方面亦大幅更動，亦即將省級政府組織予以凍結，此即所謂的「精省」、「凍省」。此可觀諸憲法增修條文第九條規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院

9 　院長提請總統任命之。二、省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之。三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。六、中央與省、縣之關係。七、省承行政院之命，監督縣自治事項。第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長之任期至中華民國八十七年十二月二十日止，台灣省議會議員及台灣省省長之選舉自第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長任期之屆滿日起停止辦理。台灣省議會議員及台灣省省長之

10 　選舉停止辦理後，台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。」據此，於一九九九年一月二十五日乃公布「地方制度法」，而原先的「省縣自治法」及「直轄市自治法」則於一九九九年四月十四日予以廢止。此外，第一屆台灣省民選省長宋楚瑜及第十屆台灣省議會議員之任期，則到一九九八年十二月二十日為止。故宋楚瑜可謂「第一屆」台灣省民選省長，亦可謂「最後一屆」台灣省民選省長。之所以會如此變動主要考量有二：其一中央與省在職權與管轄權乃多所重疊，其二擔心民選省長所獲選票及民意支持度大過中央總統，會有地方抗衡中央危害政治安定的危機產生。

11 日後修憲僅將原凍省條款取消並沿用至今，蓋時間已過，任期已屆滿，並停辦選舉。此即現行憲法增修條文第九條規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。二、省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之。三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。五、縣設縣政府，置縣長一人，

12 　由縣民選舉之。六、中央與省、縣之關係。七、省承行政院之命，監督縣自治事項。台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。 」未來垂直分權的政府改造會如何進行，是否會如同陳水扁總統曾於政府改造委員會所做的指示，取消鄉鎮市自治選舉，鄉鎮市長改由縣長依法派任，以建立中央與地方二層級政府結構，提昇縣（市）財政權、組織權、人事權、立法權、計劃權等自治權限，使與直轄市達到同級化之基礎，並制定社區發展條例，改良社區組織，在地方社會自發性組織健全後，再考量取消村里長選舉…，凡此均有待觀察。

13 有關鄉鎮市長改為官派，乃不乏有正反爭論：
1.肯定說乃持正面看法，認為其優點在於：第一，導正惡質選風、黑金賄選﹔第二，減少選舉所付出的社會成本﹔第三，減少地方財政資源浪費﹔第四，確保人力素質優良以提高施政品質﹔第五，避免權責劃分不清而影響業務整合，徒增人民困擾﹔第六，避免本位主義作祟造成全縣決策與執行上的落差﹔第七，簡化行政層級(可縮短公文作業流程)以提昇行政效能﹔第八，避免派系操縱選舉把持各項基層建設。

14 2.否定說則持負面看法，認為其缺點在於：第一，選風惡質主因在於行政區劃不合理與選舉制度不當，故應從抓賄著手﹔第二，官派不具民意基礎，無法積極為地方服務﹔第三，無法了解地方特殊民情文化及民眾需求，亦即不具即時性與回應性﹔第四，不利民眾參與公共事務以培養地方認同與鄉土意識﹔第五，妨礙地方民主文化之形塑﹔第六，違反憲法自治原則與民主精神﹔第七，廢除選舉僅是用人制度的改變，層級仍在，不必然提昇行政效能。

15 貳、理論基礎 一、垂直分權的理論基礎 水平分權：有總統制、內閣制、委員制、半總統制（雙首長制）之分，有三權、五權之分。
垂直分權：有邦聯制、聯邦制、單一制之分，有中央集權、地方分權、均權制度之分。 （一）邦聯制 主權保留給地方團體而建立一個更為鬆散且更具地方分權形式的政治聯盟。

16 （二）聯邦制 主權由中央政府與地方政府分享。 採行因素多半基於地理的規模(幅員廣大文化多元經常有較強的地域傳統故有更多地方分權與權力下放的壓力)、文化與族群的異質性、歷史的相似性(經常是由一些既有政治社群結合而成但仍希望保有個別社群的認同及在某些程度上的自主性)以及外在威脅或想在國際事務上扮演更具影響力的角色等考量。 （三）單一制 主權由中央全國性機構行使(對地方政府則以授權方式行使地方自治)。

17 （四）中央集權制 定義：國家統治權完全歸屬中央政府。 特色： 1.全國統一性(強勢中央可確保政府得以貫徹社群共同利益/允許國家扮演國際行為者角色) 2.一致性(中央可制定全國一致的法律以頒行全國/有助於促進國家的統一) 3.平等性(資源得以公平分配/改正地方平等現象) 4.繁榮性(中央得以推行各項財經政策與公共建設/增進經濟生活作更有效率的運作)

18 （五）地方分權制 定義：國家統治權由憲法規定分配於中央政府及地方政府，中央與地方各有其權限，地方權力既由憲法規定，中央即不得限制。 特色： 1.參與性(擴大政治參與範圍) 2.回應性/責任性(拉近政府與人民間之距離) 3.正當性/支持度(使決策更具明智性) 4.自由性(分散中央政府權力並建立制衡網路,以保障人民自由)

19 事權之劃分不以地域作標準，而是以事權性質作標準，有全國一致性質歸中央，有因地制宜性質歸地方。
（六）均權制度 事權之劃分不以地域作標準，而是以事權性質作標準，有全國一致性質歸中央，有因地制宜性質歸地方。 中央集權　　　　　　　　　　　　　　　　地方分權 單一制 聯邦制 邦聯制 我國係單一制國家，垂直分權係採均權制度，根據憲法原始設計： 107中央立法並執行 108中央立法並執行之，或交由省縣執行 109省立法並執行之，或交由縣執行（因應修憲停止適用） 110縣立法並執行 111如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央， 有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議 時，由立法院解決之。

20 憲法增修條文第九條：省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制…。
憲法第一百零七條：左列事項，由中央立法並執行之：一、外交。二、國防與國防軍事。三、國籍法及刑事、民事、商事之法律。四、司法制度。五、航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。六、中央財政與國稅。七、國稅與省稅、縣稅之劃分。八、國營經濟事業。九、幣制及國家銀行。十、度量衡。十一、國際貿易政策。十二、涉外之財政經濟事項。十三、其他依本憲法所定關於中央之事項。

21 憲法第一Ｏ八條：左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。(凍結)二、行政區劃。三、森林、工礦及商業。四、教育制度。五、銀行及交易所制度。六、航業及海洋漁業。七、公用事業。八、合作事業。九、二省以上之水陸交通運輸。十、二省以上之水利、河道及農牧事業。十一、中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。十二、土地法。十三、勞動法及其他社會立法。十四、公用徵收。十五、全國戶口調查及統計。十六、移民及墾殖。十七、警察制度。十八、公共衛生。十九、賑濟、撫卹及失業救濟。二十、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規。

22 憲法第一Ｏ九條(凍結)：左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之：一、省教育、衛生、實業及交通。二、省財產之經營及處分。三、省市政。四、省公營事業。五、省合作事業。六、省農林水利、漁牧及工程。七、省財政及省稅。八、省債。九、省銀行。十、省警政之實施。十一、省慈善及公益事項。十二、其他依國家法律賦予之事項。前項各款，有涉及二省以上者，除法律別有規定外，得由有關各省共同辦理。各省辦理第一項各項事務，其經費不足時，經立法院議決，由國庫補助之。

23 憲法第一一Ｏ條：左列事項，由縣立法並執行之：一、縣教育、衛生、實業及交通。二、縣財產之經營及處分。三、縣公營事業。四、縣合作事業。五、縣農林、水利、漁牧及工程。六、縣財政及縣稅。七、縣債。八、縣銀行。九、縣警衛之實施。十、縣慈善及公益事項。十一、其他依國家法律及省自治法賦予之事項。前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。 憲法第一百十一條：除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之。

24 釋字第四九八號： 地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第十章詳列中央與地方之權限，除已列舉事項外，憲法第一百十一條明定如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣性質者則屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為相互合作之實體。從而，地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，以收因地制宜之效。

25 二、地方自治本質的理論基礎 （一）固有權說 地方自治係先於國家而存在，無待法律承認或賦予，故地方自治權應為地方所固有。此說缺點是不切實際。 （二）承認說 地方自治團體是主權國家的一部分，故地方自治權係基於國家法律的承認授權而來。此說缺點是國家可透過法律架空或廢除地方自治。 （三）人民主權說 為保障人權，實現人民主體性，凡屬人權必須事項，不論有無法律依據，地方自治團體原則上皆得自行處理。

26 （四）制度性保障說 將地方自治視為憲法保障的制度，藉由憲法位階的保障，以避免立法者透過國家法律予以架空或徹底廢除地方自治。此為德日通說。 我國大法官亦採此說：釋字第四一九號：「…憲法之基本原則，諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障…。」釋字第四九八號：「地方自治為憲法所保障之制度 …。」 憲法對地方自治制度性保障的內涵因具有憲法位階，故不容立法者加以廢除，只能以修憲的方式予以廢除：

27 1.法律主體保障：目前憲法所保障的地方自治團體地位（制度），包含縣（市）及直轄市，至於鄉（鎮、市）則係法律的賦予。
--憲法第一二一條：縣實行縣自治。 --憲法第一二八條：市準用縣之規定。 --憲法第一一八條：直轄市之自治，以法律定之。 --地方制度法第十四條：直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。 問題：國家可否以法律廢除鄉（鎮、市）地方自治團體 地位（制度）？--yes可否以法律廢除縣（市）及直轄市 地方自治團體地位（制度）？--no可否以法律廢除或合 併某一縣（市）或直轄市？--yes

28 那台中縣市合併升格應該修法還是修憲？ 三都十五縣 中縣市後年底合併升格
〔 自由時報電子報／記者邱燕玲台北報導〕台灣行政區域將有重大調整！行政院長劉兆玄昨率內政部長廖了以向馬英九總統提報「三都十五縣」規劃案，並就台中縣市合併升格案時程提請總統決定。馬英九當場裁示「台中縣市合併升格，希望在我第一屆任內完成」，正式拍板於民國九十九年十二月廿五日實施。 ＊「三都十五縣」規劃案－－「北中南」各有一都（直轄市） ＊合併法源依據－－「地方制度法」第七條展開修正和增修，賦予合併法源及延長現任縣市長、議員等任期；另外，「行政區劃法」、「財政收支劃分法」也將配合一併修法。 ＊延任合憲性問題－－國代延任違憲（參見釋字第四九九號），現任縣市長議員延任不違憲？

29 延任一年 中縣市長多領180萬 〔 自由時報電子報／記者唐在馨、謝鳳秋綜合報導〕台中市副市長蕭家旗表示，台中市長一個月全薪約十五萬元，任期如果延長到九十九年底，大約多一年的薪水，所以大約多領一百八十萬的薪水；副市長一個月全薪約十萬元，延任一年多領一百二十萬。蕭家旗同時表示，台中市議員目前一個月全薪約十六萬多，如果任期到九十九年底，等於多十個月的薪水，一共多領一百六十多萬，四十五個市議員合計多領七千餘萬元。台中縣長一年可領一百八十萬元薪資，台中縣兩名副縣長一年各可領一百五十萬薪資。台中縣廿一鄉鎮市長一年薪資為三千萬元，台中縣二八一名鄉鎮市民代表一年薪資、為民服務費及出席費共二億五千萬元。

30 2.法律制度保障：把地方自治視為憲法上的制度加以保障，故此一憲法制度只能透過修憲加以廢除。在法律制定內容上，根據釋字第五五Ｏ號，亦不得侵害地方自治團體自主權核心領域，所謂核心領域之侵害，指不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化，諸如中央代替地方編製預算或將與地方政府職掌全然無關之外交、國防等事務之經費支出，規定由地方負擔等情形而言。至於在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事物之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核心領域。

31 3.主觀法律地位保障：當國家對前述法律主體保障或法律制度保障予以侵害時，在憲法保障下，地方自治團體乃享有司法救濟之權利以對抗國家侵害。例如訴願法第一條第二項規定，各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。不服訴願決定，亦可提起行政訴訟。判決確定後，亦可再向大法官聲請釋憲。

32 叁、地方自治 一、地方自治團體的任務 地方制度法第十四條、第二條第一款：直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體（指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體），依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。 （一）自治事項 地方制度法第二條第二款：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。

33 憲法第一一Ｏ條：左列事項，由縣立法並執行之：一、縣教育、衛生、實業及交通。二、縣財產之經營及處分。三、縣公營事業。四、縣合作事業。五、縣農林、水利、漁牧及工程。六、縣財政及縣稅。七、縣債。八、縣銀行。九、縣警衛之實施。十、縣慈善及公益事項。十一、其他依國家法律及省自治法賦予之事項。前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。

34 直轄市及縣（市）自治事項有以下幾大類(地方制度法第十八、十九條)：
1.組織及行政管理事項 2.財政事項 3.社會服務事項 4.教育文化及體育事項 5.勞工行政事項 6.都市計畫及營建事項 7.經濟服務事項 8.水利事項 9.衛生及環境保護事項 10.交通及觀光事項 11.公共安全事項 12.事業之經營及管理事項 13.其他依法律賦予之事項

35 鄉（鎮、市）自治事項有以下幾大類(地方制度法第二十條)：
1.組織及行政管理事項 2.財政事項 3.社會服務事項 4.教育文化及體育事項 5.勞工行政事項→ X 6.都市計畫及營建事項→ X 7.經濟服務事項→ X 8.水利事項→ X 9.衛生及環境保護事項→環境衛生事項 10.交通及觀光事項→營建、交通及觀光事項 11.公共安全事項 12.事業之經營及管理事項 13.其他依法律賦予之事項

36 跨區域事務之辦理：直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理(地方制度法第二十一條) 。 執行自治事項並負責：直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任(地方制度法第二十三條) 。

37 （二）委辦事項 地方制度法第二條第三款：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。 （三）協力義務事項 釋字第五五Ｏ號：憲法基本國策條款乃指導國家政策及整體國家發展之方針，不以中央應受其規範為限，憲法第一百五十五條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居

38 　民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第十八條第三款第一目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。
---地方制度法第十八條第三款第一目：下列各款為直轄市自治事項…三、關於社會服務事項如下：（一）直轄市社會福利。 ---地方制度法第十九條第三款第一目：下列各款為縣（市）自治事項…三、關於社會服務事項如下：（一）縣（市）社會福利。 ---地方制度法第二十條第三款第一目：下列各款為鄉（鎮、市）自治事項…三、關於社會服務事項如下：（一）鄉（鎮、市）社會福利。 ---憲法第一一Ｏ條：左列事項，由縣立法並執行之：一、縣教育、衛生、實業及交通。十、縣慈善及公益事項。

39 二、地方自治團體的配備（地方高權） （一）組織權 法律若別無規定，地方自治團體對於其內部與外部組織有自行決定之權。 組織自主權的範疇包括地方自治團體的職權、行政體系的確立以及事務處理程序等，但仍不得逾越法定界限，亦即不得違背內政部根據地方制度法授權所發布的地方行政機關組織準則及地方立法機關組織準則所設的規定。

40 目前地方制度法有關地方行政組織規定： 直轄市政府置市長一人，由市民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次。 縣（市）政府置縣（市）長一人，由縣（市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次。 鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次。 村（里）置村（里）長一人，由村（里）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。 直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員。 其他。

41 未來直轄市區長 傾向民選 〔 自由時報電子報／記者林毅璋台北報導〕台中縣市合併升格趨勢大勢底定，緊接而來的是地方基層選舉制度與選區變動的議題。根據馬英九「三都十五縣」主張，直轄市的「區長」應民選，內政部昨表示確有此規劃，但基於目前各直轄市人口規模有甚大差距，必須等到「三都」的政策實踐後，才會規劃區長選舉，台中縣市合併升格後的區長還是先以官派為主。內政部表示，依據規劃，未來「三都」內的每個區約為三十萬人，並進行區長選舉，這樣的規模用在合併後，人口規模高達六百萬以上的「北北基」是有其必要性，才能落實「地方自治」的精神，就像現在日本的東京都下也有各區長的選舉。但由於台中縣市即使合併後的人口規模有限，短期內也未達需辦理區長選舉的規模，為求法律在執行上的一致性，內政部表示，會等到落實「北北基」、「中市縣」與「高市縣」都合併成為「三都」後，再來辦理區長的選舉。

42 目前地方制度法有關地方立法組織規定： 直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表分別由直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。 直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會開會時，直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表對於有關會議事項所為之言論及表決，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論，不在此限。 直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表除現行犯、通緝犯外，在會期內，非經直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會之同意，不得逮捕或拘禁。

43 直轄市議會之職權如下： 　　一、議決直轄市法規。 　　二、議決直轄市預算。 　　三、議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。 　　四、議決直轄市財產之處分。 　　五、議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 　　六、議決直轄市政府提案事項。 　　七、審議直轄市決算之審核報告。 　　八、議決直轄市議員提案事項。 　　九、接受人民請願。 　　十、其他依法律賦予之職權。

44 縣（市）議會之職權如下： 　　一、議決縣（市）規章。 　　二、議決縣（市）預算。 　　三、議決縣（市）特別稅課、臨時稅課及附加稅課。 　　四、議決縣（市）財產之處分。 　　五、議決縣（市）政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 　　六、議決縣（市）政府提案事項。 　　七、審議縣（市）決算之審核報告。 　　八、議決縣（市）議員提案事項。 　　九、接受人民請願。 　　十、其他依法律或上級法規賦予之職權。

45 鄉（鎮、市）民代表會之職權如下： 　　一、議決鄉（鎮、市）規約。 　　二、議決鄉（鎮、市）預算。 　　三、議決鄉（鎮、市）臨時稅課。 　　四、議決鄉（鎮、市）財產之處分。 　　五、議決鄉（鎮、市）公所組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 　　六、議決鄉（鎮、市）公所提案事項。 　　七、審議鄉（鎮、市）決算報告。 　　八、議決鄉（鎮、市）民代表提案事項。 　　九、接受人民請願。 　　十、其他依法律或上級法規、規章賦予之職權。

46 腳尾飯造假 王育誠等判賠325萬 （ 自由時報電子報） 〔記者劉志原、劉榮／台北報導〕台北市議員王育誠「腳尾飯」造假影帶案，台北地院審理認為，王育誠以違反公序良俗方式「嘩眾取寵」，明知錄影帶造假卻仍執意公開，誣指腳尾飯流入小吃店，對台北市殯儀館附近29家餐飲店商譽造成傷害，惡意重大，昨判王育誠與助理邵立達等5人，應連帶賠償325萬元。台北地院認為，王育誠與助理「以假亂真」，不應受民代免責權保護，原有46店家求償，扣除賣四神湯、火鍋店等不受腳尾飯影響的店家，有29店家商譽受損，每家可獲賠10萬元，另外被告也應再賠償店家營業損失35萬餘元，共325萬。

47 對此，王育誠表示，他揭發殯儀館祭品外流，是出自於善意，手法有爭議，他願意對因此造成損失的商家再次致歉（見圖，記者方賓照攝）。

48 （記者劉志原／新聞分析）王育誠在腳尾飯錄影帶風波中，刑事責任部分，檢察官認為，錄影帶內容並未使任何人受懲處，且無人因此遭控告，因此王育誠誣告罪不成立，而檢方也認定，錄影帶並非文書，雖非真實，王育誠也不涉偽造文書，並無不法，故予不起訴處分，但刑事不受懲，並非代表民事可免賠。--真的不涉及其他刑責嗎? 刑法第三百一十條   (誹謗罪)      　　 意圖散布於眾而指摘或傳述足以毀損他人名譽之事者，為誹謗罪， 處一年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金。 散布文字、圖畫犯前項之罪者，處二年以下有期徒刑、拘役或一千 元以下罰金。 對於所誹謗之事，能證明其為真實者，不罰。但涉於私德而與公共 利益無關者，不在此限。 刑法第三百一十四條   (告訴乃論)      　　 本章之罪，須告訴乃論。

49 （二）人事權 地方自治團體為完成其任務，在法律範圍內有任用、提升及免職、解雇公務員、雇員及職工之權，以及在職務關係內有做成相關人事決定之權。 我國目前的公務員制度對於中央與地方的公務員均一體適用。地方公務員從考試、訓練到分發均由中央一手包辦，故學者董保城建議應制定地方公務員法，以落實地方人事自主權。 地方制度法規定，地方行政首長得依法任免所屬一級機關首長，但主計、人事、警察及政風首長，則需依專屬人事管理法律任免。

50 （三）稅收與財政自主權 地方自治團體依自治權完成自治任務所生的費用，地方自治團體有權要求在地方自治團體內的法人與居民共同分擔，以免事事均得仰賴中央奧援。 目前我國地方政府地方稅源自主性不足，再加上自然條件與經濟狀況主要有賴中央補助款及統籌分配款調節縣市間財政盈虛，均衡地方發展。後來立法院通過地方稅法通則，賦予地方開徵新稅之權，以緩和其對中央的依賴性。

51 由中央立法地方執行的法律，特別是社會福利支出的相關法律，未明定經費分擔比例，亦為造成地方財政重要負擔的原因之一，學者認為應明定各級政府經費分擔比例，以避免「中央請客地方出錢」的怪現象。 
釋字第五五Ｏ號：法律之實施須由地方負擔經費者，於制定過程中應予地方政府充分之參與，俾利維繫地方自治團體自我負責之機制。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，並視對其財政影響程度，賦予適當之參與地位，以避免有片面決策可能造成之不合理情形。立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。

52 （四）規劃權 地方自治團體對自治地域土地有設計規範之權，特別是關於建築、商業活動或其他用途，例如何者為住宅區、商業區、工業區、公園、交通網絡、水電供應等均有自行規劃權，若有需要並得徵收人民的土地並給予補償。 倘若中央某一土地利用計畫或重大開發案涉及地方自治團體地域的利用規劃，勢必對地方的自主規劃權有所影響，根據行政程序法第一六四條規定，即需踐行公開及聽證程序，使地方自治團體事前得以參與，事後亦可進行行政救濟。

53 （五）自治規章制定權 地方自治團體為履行其公行政任務，得制定一般、抽象的自治規章作為相關規範。 地方制度法將地方法規分為： 1.自治法規--(1)自治條例(2)自治規則 地方制度法二十五條：直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。

54 2.委辦規則 地方制度法二十九條：直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。委辦規則應函報委辦機關核定後發布之；其名稱準用自治規則之規定。 3.自律規則 地方制度法三十一條：地方立法機關得訂定自律規則。自律規則除法律或自治條例另有規定外，由各該立法機關發布，並報各該上級政府備查。自律規則與憲法、法律、中央法規或上級自治法規牴觸者，無效。

55 地方自治團體未經法律授權亦得制頒自治條例限制人民的權利：
1.地方制度法二十八條第二款：下列事項以自治條例定之：二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。 2.地方制度法二十六條第二項：直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。 3.釋字第三十八號(縣議會行使縣立法之職權時，若無憲法或其他法律之根據，不得限制人民之自由權利)應停止適用。

56 三、國家對地方自治之監督 （一）監督目的 平衡地方因享有自治權而與中央抗衡。 避免地方自治權過度膨脹。 維護地方自治團體行為的合法性。 保護國家整體利益。 （二）監督演變 省虛級化前：中央對省（市）、省對縣（市）、縣對鄉（鎮、市）監督。 省虛級化後：中央對縣（市）透過省監督、中央對直轄市監督、縣對鄉（鎮、市）監督。

57 （三）監督模式 國家對自治事項之監督，此為法律監督，僅可為合法性監督不可為合目的性監督。--地方自治團體自我負責、對地方住民負責（定期改選、地方議會監督）。 國家對委辦事項之監督，此為專業監督，既可為合法性監督又可為合目的性監督。--地方自治團體對國家負責、國家對國民負責（定期改選、立法院監督）。 釋字第四九八號：地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體

58 　　之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。立法院所設各種委員會，依憲法第六十七條第二項規定，雖得邀請地方自治團體行政機關有關人員到會備詢，但基於地方自治團體具

59 　　有自主、獨立之地位，以及中央與地方各設有立法機關之層級體制，地方自治團體行政機關公務員，除法律明定應到會備詢者外，得衡酌到會說明之必要性，決定是否到會。於此情形，地方自治團體行政機關之公務員未到會備詢時，立法院不得因此據以為刪減或擱置中央機關對地方自治團體補助款預算之理由，以確保地方自治之有效運作，及符合憲法所定中央與地方權限劃分之均權原則。

60 資料來源： 張木雄、徐永熹、周宗憲合著，《憲法與國家發展》，台北：元照，2007年，頁199-206。
法治斌、董保城，《憲法新論》，台北：自版，2003年，頁 。 楊日青等譯，Andrew Heywood著，《政治學新論》，台北：韋伯文化，1999年，頁 。 大法官網站： 立法院法律系統：