許育典 國立成功大學法律學系暨科技法律研究所 特聘教授兼系主任及所長

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1 許育典 國立成功大學法律學系暨科技法律研究所 特聘教授兼系主任及所長
釋字第684號解釋後大學的因應 許育典 國立成功大學法律學系暨科技法律研究所 特聘教授兼系主任及所長 2017/3/9

2 講座簡歷 學歷： 德國杜賓根大學法律學博士 國立政治大學法律學研究所碩士 現任： 國立成功大學法律學系暨科技法律研究所
大學法、大學自治與684號解釋 學歷： 德國杜賓根大學法律學博士 國立政治大學法律學研究所碩士 現任： 國立成功大學法律學系暨科技法律研究所 專任特聘教授兼系主任及所長 歐洲當代台灣研究中心諮詢委員 澳門法學編輯顧問 台灣法學學術諮詢顧問 台南市訴願審議委員會委員 台南市教育審議委員會委員 台南市教師申訴評議委員會委員 台南市特殊教育諮詢委員會委員 台南市國中小人權法治教育顧問 講座簡歷 2017/3/9 2 2

3 前言 大法官在民國 100 年的第一個釋字中，撬開了大學 生救濟的緊箍咒。過去，學生被認為是特別權力關 係的一環，縱使其權利受到侵害，亦不得請求救濟 。如此的見解漸漸受到挑戰，民國84年的釋字第382 號，雖為學生的特別權力關係開啟一扇窗，但卻在 釋義學上被解釋為僅限於國家的侵害必須改變學生 的身分，才有救濟的可能。經過16年後，大法官日 前作成的釋字第 684 號，終於使得拘束學生的特別 權力關係，確定走入歷史。 2017/3/9

4 前言 更確切地說，憲法第16條規定：「『人民』有請願 、訴願及訴訟之權。」這裡的「人民」是指每一個 人民，不可以將學生排除在外。在這個憲法規定下 ，學生本來就可以針對自己的權利被侵害，依法提 起申訴、訴願及行政訴訟。釋字第 684 號解釋只是 讓徘徊在特別權力關係的校園，重新回復到法治國 家之內而已。不可否認地，學生行使其權利救濟前 ，必然已與大學發生相對應的衝突，卻無法透過校 內程序獲得解決，才有進一步提起行政爭訟的問題 。 2017/3/9

5 前言 因此，以下將學生權利救濟的發生時程，分成三階 段，分別是學生權利與大學自治發生衝突前、學生 權利與大學自治發生衝突後／學生提起行政爭訟前 、學生提起行政爭訟後。這裡主要目的在於針對每 個階段，去探討大學乃至國家所應著重的面向，期 待讓行政爭訟成為學生與大學衝突關係中的最後手 段，更期待縱使必須進行行政爭訟，法院也能在不 偏頗大學自治與學生權利任何一方的情況下，進行 判決。 2017/3/9

6 大學自治下 學生程序權 保障的重要性 健全學生申訴制度的重要性 大學自治與 學生權利衝突的利益衡量 大綱 大綱 2017/3/9

7 教育基本權與學術自由 教育基本權 國民教育基本權 學術自由 中華民國憲法 中華民國憲法 第21條：「人民有受國民教育之權利與義務。」
大學法、大學自治與684號解釋 教育基本權與學術自由 中華民國憲法 第21條：「人民有受國民教育之權利與義務。」 中華民國憲法 第11條：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。 」 國民教育基本權 學術自由 教育基本權 學校法制 大學法制 2017/3/9 7

8 學習自由與大學自治 學術自由 主觀權利面向 客觀法面向 教員＋職員＋大學生 大學生 研究自由 講學自由 學習自由 大學自治
大學法、大學自治與684號解釋 學習自由與大學自治 學術自由 主觀權利面向 客觀法面向 研究自由 講學自由 學習自由 大學自治 教員＋職員＋大學生 大學生 2017/3/9 8

9 首先，在學生與大學自治發生衝突前，如何透過制度 的設計來「避免」衝突，毋寧是這個階段的關鍵。其 中，溝通是預防衝突產生的方式之一。在大學與學生 的關係中，所謂的溝通可以化約為學生程序權的保障 ，如能在程序上賦予學生表達意見的機會，在獲得學 生相對地同意下，大學事後行為所引發的反彈也較小 。事實上，憲法中每一項基本權的實踐，都包含著程 序的內容，而有「程序保障」的需求與功能，此乃從 憲法保障個別基本權的客觀功能面向中推導而出，進 而據此課予公權力應有踐行正當法律程序的義務。因 此，有學者將附含在每一個個別基本權中的程序保障 ，加以一般化與主觀化，稱之為「程序基本權」，使 其既成為憲法上的原則，又成為個別的基本權。 2017/3/9

10 就現行學生在大學的程序權而言，主要是校務會議 的參與，大學法第 15 條第1項前段規定：「大學設 校務會議，議決校務重大事項，以校長、副校長、 教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員 代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。」但 是，我們認為未來學生程序權的參與應不限於此， 唯有強調學生程序權的重要性，才能使大學與學生 的關係漸趨平等，也才能在開放權利救濟後，事先 化解大學與學生間可能產生的對立。 2017/3/9

11 因此，只要涉及學生的相關事務，大學縱使是行使 其自治權，仍應賦予學生一定程度的程序權，以避 免糾紛的產生。例如：自治規章的生效需要公告， 這是一個法治國原則普遍的要求，而大學校規作為 自治規章的一環，則大學在訂定／修改校規時，除 了應預先公告外，還須賦予學生表示意見的權利； 此外，大學在對學生進行處分前，必須確實調查事 情經過，並給予學生陳述意見的機會……等等。 2017/3/9

12 大學自治下 學生程序權 保障的重要性 健全學生申訴制度的重要性 大學自治與 學生權利衝突的利益衡量 大綱 大綱 2017/3/9

13 其次，在學生權利與大學自治發生衝突後，學生提 起行政爭訟前，如何透過制度的設計來「化解」衝 突，毋寧是這個階段的關鍵。此時，學生申訴制度 作為校內解決紛爭的機制，在這個階段便會扮演著 「化解」衝突的角色。由此看來，如何健全我國現 行的學生申訴制度，毋寧是這個階段的關鍵所在。 就我國現行的學生申訴制度法源而言，在立法院 1994年修訂大學法時，正式採用「學生申訴」一詞 後，教育部開始函請大學校院儘速訂定學生申訴案 件處理辦法，並在 1996 年3月頒布「大學暨專科學 校學生申訴制度處理原則」作為各校訂定學生申訴 制度的參考。 2017/3/9

14 然而我國的「大學暨專科學校學生申訴制度處理原 則」，除了因應釋字第 684 號的作成，將學生申 訴範圍擴大外，新修正的「大學及專科學校學生申 訴案處理原則」卻還存在著些許的問題。例如：該 原則第17條規定：「評議決定書應依申評會之組織及隸屬，經校長核定後，送達申訴人。」如此一 來，即產生校長對評議決定書是否具有實質審查權 的爭議。對此，我們認為校長的核定權力應僅為形 式上權力，唯有該決定書明顯違反法規者外，校長 並無不核定的裁量權限。 2017/3/9

15 而且，第4條規定：「申評會之組成，依下列規定 辦理：…（二）應有法律、教育、心理學者專家擔 任委員。」其中，所謂的法律專家應指「公法學 者或公法相關訴訟律師」，唯有公法學者或公法相 關訴訟律師，才能真正解決與瞭解大學問題。 此外，第11條第1項：「申訴提起後，申訴人就申 訴事件或其牽連之事項，提出訴願或訴訟者，應即 以書面通知學校，由學校轉知申評會。 」的規定似 乎認為學生申訴得以與訴願一併提起，但是，從釋 字第382解釋看來，學生申訴是訴願的前置程序 ， 這也是學生申訴與教師申訴最大的不同。 2017/3/9

16 學校為處理申訴人所提申訴案件，應成立學生申訴評議之委員會（以下簡稱申評會），評議申訴案件。
定義 大學及專科 學校學生申訴 學生、學生會及其他相關學生自治組織（以下簡稱申訴人）對於學校之懲處、其他措施或決議，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依學校學生申訴相關規定，向學校提起申訴。所謂學生，指學校對其為懲處、其他措施或決議時，具有學籍者。 申訴評議 委員會 學校為處理申訴人所提申訴案件，應成立學生申訴評議之委員會（以下簡稱申評會），評議申訴案件。 申訴評議委員會之組成 1. 置委員若干人，由校長遴聘之，其中應有學校學生會代表擔任委員；未兼行政職務之教師不得少於委員總數之1/2；任一性別委員應占委員總數1/3以上。 2. 應有法律、教育、心理學者專家擔任委員。 3. 擔任學生獎懲委員會之委員或負責學生獎懲決定、調查之人員，不得擔任申評會委員。 申訴案件之 限制與要求 1. 申訴人就同一案件向學校提起申訴，以一次為限。 2. 申訴書應提列具體事實，並檢附相關資料。 2011/7/11

17 3. 學校處理申訴案件時，得經申評會決議，成立調查小組調查之。調查小組以3人至5人為原則。
申訴之程序 1. 學生、學生會及其他相關學生自治組織對於學校之懲處、其他措施或決議不服者，應於收到或接受相關懲處、措施或決議之次日起一定期日內，以書面向學校申評會提起申訴。 2. 學校應於收到申訴書之次日起30日內，完成評議；必要時，得予延長，並通知申訴人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。但涉及退學、開除學籍或類此處分之申訴案，不得延長。 3. 學校處理申訴案件時，得經申評會決議，成立調查小組調查之。調查小組以3人至5人為原則。 4. 申訴提起後，於申訴評議書送達前，申訴人得撤回申訴。 5. 除退學、開除學籍或類此處分之申訴案件外，申訴提起後，申訴人就申訴事件或其牽連之事項，提出訴願或訴訟者，應即以書面通知學校，由學校轉知申評會。申評會依通知或依職權知其情事時，應停止評議，並通知申訴人。 處理申訴 案件之原則 1.申訴案件之評議以不公開為原則。 2.申評會之評議、表決及委員個別意見，應予保密。 3. 就退學、開除學籍或類此處分之申訴案件，於評議決定確定前，學校得依職權或依學生書面之申請，使學生繼續在學校肄業。 2017/3/9

18 評議決定書 不服申訴 決定之救濟 訴願決定或行政訴訟判決對學生權利的影響
1.評議決定書應包括主文、事實、理由等內容。不受理之申訴案件亦應做成評議書，其內容得不記載事實。並應記載不服申訴評議決定之救濟方法。 2. 評議決定書應依申評會之組織及隸屬，經校長核定後，送達申訴人。評議決定書陳校長核定時，應知會原為懲處、措施或決議之單位。 不服申訴 決定之救濟 1. 申訴人就學校所為之行政處分，經向學校提起申訴而不服其決定，得自申訴評議書送達次日起30日內，繕具訴願書，檢附學校申訴評議決定書，經學校向教育部（直轄市立者，為直轄市政府）提起訴願。 2. 申訴人就學校所為行政處分以外之懲處、其他措施或決議，經向學校提起申訴而不服其決定，得按其性質依法提起訴訟，請求救濟。 訴願決定或行政訴訟判決對學生權利的影響 訴願決定或行政訴訟判決撤銷學校原退學、開除學籍或類此處分者，其因特殊事故無法及時復學時，各校應輔導其復學；對已入營無法復學之役男，學校應保留其學籍，俟其退伍後，輔導優先復學；復學前之離校期間並得補辦休學。 2017/3/9

19 大學自治下 學生程序權 保障的重要性 健全學生申訴制度的重要性 大學自治與 學生權利衝突的利益衡量 大綱 大綱 2017/3/9

20 最後，在學生提起行政爭訟後，如何透過制度的設計來 「權衡」衝突，毋寧是這個階段的關鍵。就此而言，大 學的利益主要是體現在大學自治。自治（Autonomie） 從其文義來理解，可被理解為一個機構自己的立法權。 若以此概念為基礎，那麼大學自治僅涉及到所謂的規章 自治（例如：大學頒布自己的基本規章、就讀與考試規 章、博士攻讀規章、授課資格規章等等）。但廣義的自 治概念，也顯示出一個機構在立法、行政、司法方面， 盡可能不受國家影響的能力。如此一來，大學不再只有 規章自治，學術自治、人事權限以及財政自治還應屬於 大學自治的一環。與此相對地，自治行政（Selbstver－ waltung）權則把獨立履行職責的形式帶進視野，例 如：公權力與私權利的行為方式、自治行政的組織形 式、透過權利確認的自治行政以及規範執行……等。 2017/3/9

21 1 6 2 3 7 4 8 5 大學自治雖代表著大學某程度獨立於國家之外，但 是，大學自治毋寧是一整合概念，大學有關自治事 項繁多，例如：
大學自治雖代表著大學某程度獨立於國家之外，但 是，大學自治毋寧是一整合概念，大學有關自治事 項繁多，例如： 1 研究計畫的撰寫與執行 6 組織特別是預算的託管 ，這包括支出、學術機 構與工作團隊的設置和 運作、訂出學術共同任 務的參與額度等 2 教學綱要的設置 3 課程的設計 7 就學與考試規則的訂定 4 學術的合作 8 大學教師與研究人員的 人事任命……等等 5 教學與研究的協調 2017/3/9

22 但是，根據主流觀點，擁有自治行政權的大學不具 有財政自治（Finanzautonomie），因為慣例上經 濟與預算的領導是屬於國家的事務。在此觀點下， 只要國家還供應大學經費，基於民主為本的議會預 算權，就必須給予國家基本的干涉權。有問題的是 ，預算權中對研究與教學根本重要的範圍，如被劃 歸國家行政的範圍，自治行政權將因此不具意義。 如此一來，在一個廣義自治行政概念的基礎下，必 須衡量邦實現大學自治的義務，因此，當大學在研 究與教學的作用受到干擾（也包含間接干擾）時， 自治行政權具有消極防禦權。 2017/3/9

23 由此看來，大學擁有其自治的最終目的在於「促進學術 發展」，如此的見解，也能與我國憲法規定相契合。更 確切地說，憲法第11條學術自由作為制度性保障的保護 法益，主要體現於─為了人民的學術自我實現，社會或 國家所形成有利於人民從事學術的自由開展環境的制度 ，在憲法上加以保護，而型塑學術自由的保護網。在此 面向上，目前主要的學術自由保護法益為大學自治。在 消極面向上，大學應不受其上級機關指令的約束；在積 極面向上，大學對於研究、講學或學習等相關學術活動 ，享有獨立的學術自治權利，而且是由大學內部的成員 自行規範與管理。若此學術生活領域受到國家的侵犯， 大學也可以成為學術自由的基本權主體。國家在以公共 經費設置並支持的學術機構範圍內，應透過適當的組織 性措施來謀求自由學術活動的基本權盡可能不受侵犯。 2017/3/9

24 與大學自治相衝突地，往往是學生的憲法上基本權，舉 例來說：；
與大學自治相衝突地，往往是學生的憲法上基本權，舉 例來說：； 1. 大學自治對學習自由的限制：如甲為某大學研究所碩一 學生，97學年度上學期，跨院加選他學院EMBA學程所 開設的「公司治理與企業發展」科目，學校認甲非該學 院EMBA學生，否准其加選。 2. 大學自治對言論自由的限制：如乙為某大學研究所碩四 學生，2004年3月16日向學校學生事務處課外活動指導組 申請在該校公告欄及海報版張貼「挺扁海報」，時值公 職人員競選期間，學校以違背國家法令為由否准所請。 3. 大學自治對集會自由的限制：如拒絕出借場地舉辦演講 活動。 4. 大學自治對結社自由的限制：如不准設立某學生社團。 5. 大學自治對財產權的限制：如逾期歸還圖書的滯納金、 課徵研究室冷氣費……等等。 2017/3/9

25 但是，當大學自治與其他基本權產生衝突時，並沒 有何者須必然退讓的道理。更確切地說，並非某個 基本權必然優先於另一基本權。相反的，經過考量 各基本權的意義、保障範圍及限制後的影響等等， 在憲法解釋上盡可能做出最適當的調和，希冀各基 本權都有合理存在的可能。因此，在具體案件中應 盡量調和互相衝突的基本權。簡單來說，既然大學 自治的目的在於「促進學術發展」，則法院在進行 大學自治與學生基本權衝突的衡量時，應是以何者 對學術最有利為標準，亦即所有大學自治的措施， 都必須以促進學術自由為其行為的正當性。 2017/3/9

26 此外，不可否認地，大學自治事項中，如涉及到所謂的 「專業判斷」，則法院對於大學的決定，必須予以尊重 ，舉例來說，評斷大學特殊職務應徵者的學術專業資格 ，原就屬於大學無可替代的具體職能。這樣的想法也被 釋字第 684 號解釋理由書所肯認，其明白表示：「大學 教學、研究及學生之學習自由均受憲法之保障，在法律 規定範圍內享有自治之權。為避免學術自由受國家不當 干預，不僅行政監督應受相當之限制，立法機關亦僅得 在合理範圍內對大學事務加以規範，受理行政爭訟之機 關審理大學學生提起行政爭訟事件，亦應本於維護大學 自治之原則，對大學之專業判斷予以適度之尊重。」因 此，大學對於具有高度屬人性的評定及獨立專家委員會 的判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權的 專屬性，而享有判斷餘地，乃屬當然。 2017/3/9

27 結論 綜上所述，釋字第 684 號除了讓學生突破特別權力 關係外，還宣告著我國的大學法制，進入了一個新 的紀元。教育部高教司為此訂定了「因應司法院釋 字第六八四號解釋，專科以上學校處理學生事務參 考原則 」，並針對各大學的行為，進行類型化，簡 述如下： 2017/3/9

28 1. 大專校院（以下簡稱學校）應堅持在大學自治原則下，盡善大學法所定之教學研究服務等任務，認知研究、教學學習及學生事務為行政事務自治範圍。
基本原則 1. 大專校院（以下簡稱學校）應堅持在大學自治原則下，盡善大學法所定之教學研究服務等任務，認知研究、教學學習及學生事務為行政事務自治範圍。 2. 在大學自治範圍內之事項，如牽涉高度屬人性、高度科技性及獨立專家委員會之決定，屬大學之專業判斷，應被予以尊重 。但此專業判斷不得出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、法律概念涉及事實關係時其涵攝不得有明顯錯誤、對法律概念之解釋不得明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範、不得違反不當聯結之禁止、不得違反法定正當程序、不得違反法治國家應遵守之原理原則（如平等原則、比例原則、信賴保護原則）。 3. 學校為保障學生基本權利，應依憲法及教育基本法之規範，對學生受教權、學習權、言論自由權、平等權、人格發展權、財產權等權利及其救濟，予以最大尊重並維護。 4. 學校對涉及前項各類學生權利之作為或不作為，應持嚴謹程序進行，並注意比例原則及程序正當性；學校為達教育目的所訂定之行為準則，應於學則及獎懲規定內明確其範圍與內容；學校除應建立申訴評議委員會，亦應建立意見反映管道，對學生之請求，先行善盡教育及服務義務。 2011/7/11 28

29 1. 檢視、釐清並修正綜合校務、校務及學務面向之校內規定， 所涉及之學生基本權利，並應敘明限制理由及清楚規範其內容。
建議作為 程 序 面 1. 檢視、釐清並修正綜合校務、校務及學務面向之校內規定， 所涉及之學生基本權利，並應敘明限制理由及清楚規範其內容。 2. 訂定「處分前告知當事人並給予意見陳述機會」之規定，以落實預警制度；處分後，應以書面或其他方式告知學生相應之救濟途徑。 3. 對學生所為之處分在程序上應於事前、事中及事後踐行正當程序；在形式上應於法有據、清楚明確並記明理由。 4. 行政救濟不受限於退學或類似身分改變之處分，宜修正申訴程序，以銜接訴願及行政訴訟之規定。 實 質 1.有關教師專業判斷事宜，請教師注意比例原則、誠信原則及不當聯結禁止原則，並宜記錄專業判斷內容。 2. 有關校務行政運作事宜，宜請行政人員處分前務必踐行必要之程序，以公平公開方式處理相關作為。 組 織 1. 建請各校應成立常設性法規小組，聘請法律實務專業人士，檢視校內各項規定完整性及提供校方法律訴訟之建議。 2. 建請校內申訴評議委員會之組成，宜納入法律實務專業人士 、學生及社會代表，容納多元及專業意見。 3. 成立有效之學生意見反映管道，並指定專責單位專人辦理，並予學生適當輔導。 2017/3/9 29

30 結論 在瞭解釋字第684號解釋後，學校在處理學生事務應 該遵循的大原則後，以下乃具焦於學校最常見的校 園爭議案件，從個案中整理出與案件相對應的學生 基本權和涉及單位，最後並提出學校行政在程序上 未來的遵循方向，以供參考。 2017/3/9 30

31 1. 在入學時即因對學生善盡告知義務並敘明理由。
教務面 現存校園爭議案例 涉及之 學生權利 涉及單位 建議可行之行政程序 成績評定的恣意 學習自由 大學教師 1. 在入學時即因對學生善盡告知義務並敘明理由。 2. 成績評定事件，係屬於教師專業判斷的範圍，惟在學生對此有所疑義時，大學應針對有無判斷瑕疵的情狀逐一審查。 3.扣考前，在學生有可能遭受扣考處分之虞時，即先行進行警告通知。 4. 關於選課、旁聽、雙主修、輔系、學分抵免等規定，應以學生的學術能力為區分的標準，並以促成大學學術發展為唯一目的。 5. 對學生的處分，除應使其有說明的可能外，亦應告知其相對應的救濟程序。 禁止旁聽的公告 各系系辦 勒令退學、拒絕 學生註冊 註冊組 拒絕或限制 學分的抵免 註冊組、各系系辦 學校或教師的扣考決定 註冊組、大學教師 檔修課程或 選課條件的限制 課務組、各系系辦 雙主修、輔系、 轉系或暑修的拒絕 學位考試的申請 體育場地的借用 平等權 體育室 師資培育課程的參加 師培中心 2011/7/11 31

32 2. 校內打工及獎學金規定的設置，必須事先公告，以保障學生的預見可能性。
學務面 現存校園爭議案例 涉及之 學生權利 涉及單位 建議可行之行政程序 導師輔導不當 人格權 學輔組 1. 加強宣導導師應尊重學生權利的概念。 2. 校內打工及獎學金規定的設置，必須事先公告，以保障學生的預見可能性。 3. 校內服務的目的必須有助於學生犯錯的改過，且符合比例原則。 4. 學生申訴制度必須確保學生代表的參與，並讓受處分的學生有陳述意見的機會。 5. 宿舍的檢查必須有正當理由、事前公告、符合必要性。 6. 關於學生社團的篩選，應由多方討論決定，確保學生及教師等代表的參與。 7. 對於校內場地資源的有限性，學校應在事前為充分告知。 拒絕或限制 校內獎學金的申請 平等權 生輔組、各系系辦 校內打工資格 的限制 生輔組 強制學生進行 校園服務 行動自由 學生申訴的提起 訴訟權 強制檢查學生宿舍 居住自由 住服組、各系系辦 學生社團的申請 結社自由 課指組、各系系辦 海報的張貼 言論自由 課指組、各院院辦、各系系辦 新生體檢的強迫 衛保組 軍訓課程的強制 學習自由 軍訓室 2017/3/9 32

33 校內舉辦特定宗教活動、懸掛有宗教意義物品的爭議
綜合校務面 現存校園爭議案例 涉及之 學生權利 涉及單位 建議可行之行政程序 濫用學生個人資料 隱私權 文書組 1. 關於學生資料的處理，應建構一套確保學生隱私權的行政流程。 2. 校園內各項設施應定期檢查，以避免未來求償事件的發生。 3. 校內的網路監控應事前告知學生，以避免隱私權的侵害。 4. 圖書館規費的罰則，應有一定的上限，避免過度處罰的不合理情況（例如：圖書本身價值3百元卻因延遲還書而被罰款8百元）。 5. 大學應贏造一個多元文化的環境，不得偏頗特定文化與宗教事務。 拒絕或限制 學校場地的借用 平等權、集會自由 事務組 校內設施維修的申請 身體權 營繕組 校內車輛的通行 駐警隊 校內網路的監控 計算機與網路中心 圖書館規費的收取 財產權 圖書館 圖書館的使用 平等權 學生擔任助理 工作權 人事室 審查學生刊物 出版自由 各處室 校內舉辦特定宗教活動、懸掛有宗教意義物品的爭議 宗教自由 2017/3/9 33