《公共政策分析》讲座.

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1 《公共政策分析》讲座

2 绪论 一、公共政策的定义 ——公共政策是社会公共权威机构面对社会公共问题、为满足社会公共需求、实现社会公共利益，经由政治过程所作出的普遍的、正式的和权威的回应。

3 二、当前学习、研究公共政策的紧迫性 “高密度社会”的来临—— 建设“和谐社会”任务艰巨—— 官民矛盾；人群矛盾；城乡矛盾；经社矛盾；
地区矛盾；代际矛盾；天人矛盾，等。 政府政策能力亟待提高——

4 第一讲 公共政策系统 两个基本观点： 第一，任何政策，它不仅是一个文本，同时也是一个过程和体系。
第一讲 公共政策系统 两个基本观点： 第一，任何政策，它不仅是一个文本，同时也是一个过程和体系。 第二，没有一个良好的公共政策系统作为支撑，好的政策只能是一种偶然。

5 政策相关者 关系 政策环境 公共政策

6 一、公共政策系统的构成 ——从系统的角度看，公共政策是一个由（1）公共政策、（2）政策相关者和（3）政策环境组成、包括（4）三者之间以及三者内部各种相互关系的整体。

7 二、公共政策——文本、过程和体系 1、作为文本的公共政策 （1）作为文本的公共政策通常是各种社会利益需求相互作用的产物。 （2）作为文本的政策在对社会价值进行权威性分配的同时，也对公共代价进行权威性分配。

8 当前利益大、代价小；长远利益小、代价大；
公共利益与公共代价的横向分布类型： A、利益范围宽、代价范围宽 B、利益范围宽、代价范围窄 C、利益范围窄、代价范围宽 D、利益范围窄、代价范围窄 公共利益与公共代价纵向分布基本类型： 当前利益大、代价小；长远利益小、代价大； 经常性利益大、经常性代价小；或者反之； ……

9 （1）既不能完全按照等价交换原则分配利益和代价；也不能完全不考虑利益和代价的交换。
（2）应该努力寻求为相关利益各方在特定时间段内所接受，至少是容忍。

10 举例—— 2、作为过程的公共政策 公共政策过程可以从两个角度来认识：
 2、作为过程的公共政策 公共政策过程可以从两个角度来认识： （1）政策流程的角度：政策问题认定、政策规划、政策执行、政策监控、政策评估。 （2）结构的角度：信息子系统、咨询子系统、决策子系统、执行子系统、监控子系统、评估子系统、反馈子系统。 举例——

11 1、政策问题认定质量低下 （略）

12 政策规划质量低下之一：相关者没有真实地参与

13 政策规划质量低下之二：政策方案的可行性程度低
1、目标和执行标准不清晰或者不统一。 2、不具备执行所需要的理论、技术、资源。 3、政策方案的合法化程度低。

14 政策执行环节的缺陷： 政策监控环节存在缺陷： 执行者对政策内容的认知存在缺陷。 执行者与政策方案之间存在着利益冲突。
执行系统组织结构存在重大缺陷。 执行者缺乏必要的知识、资源、手段。 政策监控环节存在缺陷： 没有有效的监控机制； 没有有效的修正机制。

15 政策评估环节存在缺陷： 评估主体系统存在缺陷。 评估角度存在缺陷：（详后） 评估方法存在缺陷：（详后）

16 从结构角度看—— （1）信息子系统 没有达到包括“全面”在内的“真实”。 关于问题的信息——问题的发现——需要解决什么问题？
关于方法的信息——问题的解决——解决的方法是什么？ 关于过去的信息——回溯：发生了什么？已制定的政策有何作用？ 关于未来的信息——前瞻：会发生什么？该怎么做？ 没有达到包括“全面”在内的“真实”。

17 （2）咨询子系统 基本功能：提供预测性研究；帮助决策者发现问题的关键、确定正确的政策目标；设计各种政策文本。
衍生功能：舆论动员、政策执行评估、人才培养、次层次利益表达和综合等。 不能提供高质量的可供决策者选择的政策方案。

18 决策子系统在公共政策系统中占据着主导性地位：（1）认定政策问题；（2）确定政策目标；（3）组织政策规划；（4）负责选择和最终确定政策方案。
（3）决策子系统。 决策子系统在公共政策系统中占据着主导性地位：（1）认定政策问题；（2）确定政策目标；（3）组织政策规划；（4）负责选择和最终确定政策方案。 政策理念、体制安排或知识结构等存在重大缺陷。

19 （4）执行子系统 执行子系统在组织结构（即分工）、对政策价值认同等方面存在重大缺陷。

20 （5）监控子系统。 （6）评估子系统。 （7）反馈子系统

21 政策的体系特征来自公共政策的相关性 3、作为体系的公共政策——具有整体性、相关性特征。
 3、作为体系的公共政策——具有整体性、相关性特征。 任何一项公共政策都是一座金字塔的组成部分，而非单独的一块或一堆石头。 政策的体系特征来自公共政策的相关性

22 政策体系的相关性提醒我们注意—— （1）政策目标之间的协调； （2）政策功能之间的协调； （3）主要政策和次要政策之间的协调； （4）政策时差的协调。

23 二、政策相关者 政策主体——参与政策的制定、执行、评估、监控等过程的个人、组织、机构。
政策客体——政策所要处理的社会问题以及与问题的处理相关的人、组织和机构。

24 （一）政策主体 直接主体——公共政策的直接生产者，获得法律授权，享有公共权威和公共资源，能够对社会价值进行权威性分配，充当政策产品法定生产、执行、监督、评估、终结者的机关或者职位。 间接主体——虽然不直接参与政策产品的生产、执行、监督等过程，但是可以合法地通过施加压力、动员舆论等的方式积极参与公共政策制定，并产生一定影响的组织和个人。

25 政策主体 执政者（直接主体）—— 政治家和执政党 立法机关 行政机关 司法机关 非执政者（间接主体）—— 选民 利益集团 在野党

26 以法权序列为标准划分主体—— 国家公共法权主体 社会政治法权主体 社会非法权主体

27 以直接主体构成数量来划分—— 个人主体（政治领袖、公务员、公民） 团体主体（政党、利益集团、政府部门等）

28 以在政策过程中的功能划分主体—— 政策问题认定主体 政策制定主体 政策执行主体 政策监控主体 政策评估主体

29 直接主体举例—— （1）政治家和政党—— 政治家和政党是公共政策主体中的中坚力量。政治家通常指的是议员或者议员的竞选者。其主要职能在于：将其所代表的利益集团的利益需求转换为社会公共权威意志。为了提高自己的政策转换能力，政治家通常结成政党进行活动。 政党参与政策过程主要有两种方式： 直接的方式—— 间接的方式——

30 （2）立法机关——立法机关在公共政策过程中主要承当以下功能：
利益协调与交换；利益表达；政策文本的合法化。

31  （3）行政机关——行政机关在公共政策过程中的地位越来越重要，其原因主要有四个：
A、行政机关在公共政策领域具有的天然优势（貌似中立的地位、更加全面的信息、专业知识）； B、公共政策课题技术化趋势的发展和行政机关话语霸权的扩大； C、对公共政策效能需求的提高和行政机关自由裁量权的扩大； D、行政官僚自身利益的膨胀。

32 间接主体—— 虽然不直接参与政策产品的生产、执行、监督等过程，但是可以合法地通过施加压力、动员舆论等的方式积极参与公共政策制定，并产生一定影响的组织和个人（在野党、利益团体、选民等）。

33 我国政策直接主体的改革与公共政策效能保障——
1、意识改革——树立5种意识

34 A：民主意识 认清权力的来源，权力行使的目的。
民主——政治权力和真理的终极依据在于人民的意志。其表现形式有：宪政、普选、可以选择、多数决定、表达自由、说明的责任、责任政府等。 专制——非人民主权且权力在法律上不受制约。政治权力和真理终极依据在于君主或者少数人的判断，他们假托神或真理的名义作为政治统治的终极依据。其表现形式有：君主政治、寡头政治、神权政治、没有普选、竞选、多数决定、表达自由、责任政府。 公共政策中的民主意识——公共政策的目的在于按照人民的意愿、实现人民的需求。

35 B：科学意识 公共政策的制定、实施、监督、控制、评估、终结过程必须努力遵循理性的原则，尽可能地全面掌握各种信息，在科学评价的基础上采取政策行动（不能凭借情感、信仰、冲动）；依靠科学的知识和手段制定和实施公共政策。 理性——基于利益的算计，是信仰、情感、冲动的对立物。 科学评价——按照事物或对象的本来面目所进行的认识活动。

36 C：责任意识 政府对于人民负有责任。在政策过程中政策主体对于政策的制定、实施和评估负有说明的责任，并在一般情况下对其全部后果负责。
提高责任意识的操作关键在于确定责任抵押物、形成责任抵押机制。

37 D：妥协意识。 在利益多元化的社会中，只有通过妥协才可能有政策的有效制定和实施。妥协离不开交换。
问题：遇到个别政策对象顽固地拒绝交易怎么办？

38 E：参与意识 在政策需求来源多元化，数量呈爆炸性增长以及技术性特征日益明显的背景下，只有开展有广泛的参与，才可能有好的政策和政策执行，而政策的有效制定和执行对各自的切身利益息息相关。

39 2、体制改革 A：建立民主的体制。必须有一个符合民主价值准则的问题认定、方案规划、政策决定、政策执行、政策评估的法定程序并加以遵守。
具体包括：表达程序制度；参与程序制度；咨询程序制度；评估程序制度；表决程序制度；责任追究制度，等。

40 B：建立科学的体制 科学的分工和完善的配套。 完善组织体制、财税体制、公务员管理体制，人大、政府和政府部门的政策听政和政策审议会制度等。

41 3、提高公务员的政策能力 形成公务员主动进行政策学习和研究机制。

42 4、建立和健全为政府政策过程服务的政策研究、咨询网络
建立政、官、财、学、传媒等各界的经常性沟通机制。

43 关于发挥我国中间组织在政策过程中的作用——
（1）是适应我国社会利益分布格局变化、提高利益表达效能的需要。 （2）有助于极大提高党和政府的执政效能。 （3）关键在于形成和提高组织的政策能力。 （4）强化其自主地位，完善其组织体系。 （5）破除在利益集团问题上的认识误区。

44 公共政策客体 问题的角度—— （1）按照问题的内容划分：政治、经济、文化、社会

45 （2）按照问题在社会经济中的功能划分： 初次分配问题 再分配问题

46 （3）按照问题的质量划分 结构良好的问题 结构一般的问题 结构不良的问题

47 三种不同结构的政策问题： 要素 结构优良 结构适度 结构不良 决策者 一个或少数 许多 方案 数量有限 无限 价值、目标 达成共识 未知或冲突 后果 确定或有风险 不确定 概率 可以计算 不可计算

48 （2）从人的角度 全体、区域、特殊 受益、受损 支持、容忍、反抗

49 关于我国政策客体存在的问题和改进方向——
（1）意识改革 A：参与意识。 B：民主意识。 C：妥协意识。 ——“有序参与”指的是有组织、有秩序地参与。 （2）能力培养 （3）组织建设

50 三、公共政策的环境 公共政策环境指的是影响公共政策过程的各种因素的总和。其一般可以划分为自然环境与社会环境两大方面，在社会环境中又可以划分为政治、经济、社会、文化等。 1、自然环境 ——比较其他环境因素而言，更加长期、宏观和难以改变。

51 基本教训： 一般说，宜研究如何更好地运用自然的力量，因势利导，“与自然和谐共存”，而不是硬靠工程措施去“改造自然”。——钱正英

52 2、政治环境 （1）政治体制——制度所规定的社会公共权力分配关系。包括有关国家结构、国家意志和权力的形成（政党制度、选举制度、议会制度）；国家意志和权力的执行（国家整体和部分之间的关系；立法、司法、行政之间的关系）等方面。

53 （2）政治过程——个别意志上升为社会公共权威意志的过程。（政策过程——利益需求转换为政府政策的过程）
案例（利益需求的政策表达过程）：

54 从事政府服务生产业的职员数在就业总人数中所占的比例人口（1994年）：
是年日本每千人中的行政职员（包括国家公务员、地方公务员以及政府企业职员，不包括军人）人数为37人，美国为71人，法国为93人，英国为77人。此外，直接在国家政权参与利益表达的自民党党员（国会议员、内阁成员及政府部门负责人）通常只有4、5百人。 考虑到在泡沫经济产生和崩溃之前，日本自民党和日本政府依靠上述资源领导国家在经济和社会发展方面所取得的快速和巨大的进步，可以说，其统治效率是相当高的。

55 日本经济团体联合会是日本经济界最重要的中间组织，由“财界总司令部”之称。根据2002年7月16日的统计，该组织由1233家大企业、127家主要制造业、服务业等行业组织以及54家地方经济团体构成。
一个中间组织能够短短一个月内提出如此数量众多、范围广泛的政策建议，显示了该组织所具有的强大的政策能力。

56 1、关于妥善处理《美国企业改革法》运用中涉及日本企业问题的要求
2、关于公共养老金制度改革的基本考虑 3、关于稳定金融体系和尽快实施通货紧缩对策的要求 4、对于2003年度毕业大学生录用中注意事项的要求 5、2002年度日本经济团体联合会关于政府管制改革的要求 6、关于政府公正交易委员会有关方案的评论 7、关于政府公正交易委员会向各方征求有关问题意见的评论 8、环境自主行动计划——温室效应对策编 9、关于就业问题的紧急对策计划 10、关于产业振兴的建议 11、强烈希望日本和墨西哥缔结自由贸易协定

57 （3）国家结构——国家结构规定公共事务和公共政策整体与部分之间的关系。
公共事务的结构划分

58 （地方在国家法律授权和监督下制定的整体性政策）
国家事务 地方事务 （国家制定的整体性政策） 中央机关自任事务 （地方在国家法律授权和监督下制定的整体性政策） 法定受托事务 （地方制定的地方性政策） 地方自治事务

59 （4）国家职能——国家职能不仅指的是国家通过政府依法承担的社会管理种类和范围，同时包括国家职能的特点、行使职能的手段和方法。国家职能的范围决定了公共政策的范围。

60 （5）政府体制——广义的政府体制主要是指国家立法、司法、行政之间的权力分配。狭义的政府体制指的是行政体制。政府体制主要涉及公共政策决策权分布。
公共政策的制定权应该按照职能分划分还是按照职权大小划分？

61 3、经济环境 经济形态—— 经济体制—— 经济能力—— 经济利益—— 等

62 4、社会环境——重点社会的组织化程度 如果社会的组织化程度比较高，同时社会组织与国家、政府组织的关系比较正常和良好，则组织化程度越高，公共政策制定的质量就越高，公共政策执行就越顺利。 如果社会的组织化程度比较高，其与国家和政府的关系比较紧张，则会大大增加公共政策制定和执行的难度。不过，在这时候，应该首先注意辨析组织化的社会所表达的需求是否是公共需求。

63 5、文化环境 政治文化的类型 公民主体意识的成熟程度 公民的政府价值观和政策价值观 公共政策主体的价值观

64 第一讲的基本结论—— 任何政策，它不仅是一个文本，同时也是一个过程和体系。 没有一个良好的公共政策系统作为支撑，好的政策只能是一种偶然。

65 第二讲 公共政策过程的两个关键环节 第一节 问题认定
第二讲 公共政策过程的两个关键环节 第一节 问题认定

66 一、问题、社会问题、公共问题和政策问题的区别
问题——问题意识者主观意识中的现实状态与期望状态之间的差距。 社会问题——社会上相当数量的个体主观意识中的共同的问题。（影响较大、共同） 公共问题——社会问题中，社会公众希望由政府来加以解决的问题。 公共政策问题——从效能和法律角度属于政府职责范围内的公共问题。

67 从法律角度而言——一个问题要成为政策问题，这个问题必须是属于政府管辖权范围之内的事务。 从效率角度而言——一个问题要成为政策问题，必须是存在着市场失灵和社会失灵。 市场失灵——在市场机制下不能使资源配置达到最优效率的状态。导致市场失灵的原因举例：垄断；公共产品；外部效应；不完善市场；信息不对称；经济周期性；收入分配不公正；非优效品。 社会失灵——不能通过社会自主协调或者协作的方式予以满足或者实现。社会失灵原因举例：相关利益冲突的不可调和性；社会自组织程度低下；社会组织回应能力的低下；与主流社会价值取向冲突，等。

68 二、公共政策问题的特点 主观性 相互关联性 历史积淀性 动态性 结构的多样性

69 注意两点： （1）严重的问题不一定就是政策问题。例如爱滋病，在早期，虽然它被大多数人看作是严重的问题，但只是严重的个人问题（影响个人和责任在个人），并没有将其看作是一个社会问题。当它影响社会上包括婴儿、社会名流在内的越来越多的人的时候，大多数人才将其视为社会问题。 （2）影响广泛的问题不一定就是政策问题。例如，城市的居民每天需要花费大量的时间上下班，这一问题的影响面非常广，但是这个问题可能还不那么严重，或者解决这一问题所需要付出的代价可能比问题本身付出的代价还要大。 （3）即使是同样的问题，其内涵也是处于变动之中的。例如，垄断问题：自然垄断——政府垄断。又例：城市人口的老龄化问题。

70 三、政策问题的认定过程 又称公共政策议程的建立，指的是政策问题得到政策制定者的重视，并进入政府议程日程的过程。 1、从宏观的角度看，它包含两个过程： 系统议程——指的是政治系统（利益集团、政党、政治家）正式讨论和认定公共政策问题的过程。又称为公众议程，其特征是问题引起公众注意。并非所有社会关心的问题都会成为进入系统议程。 政府议程——指的是政府组织正式讨论和认定公共政策问题的过程，其特征是问题引起了政府的注意。

71 2、从操作的角度划分： 第一，问题的思考——问题本身是否真实存在？思考的目的是：确定能否不进行政策介入。 第二，勾画问题边界的轮廓——说明问题存在的地点、时间、涉及范围以及演变趋势。 目的：再次确认能否不要进行政策介入。 第三，确定事实根据——寻找和核实有关数据，以进一步明确问题的边界。目的：确定政策介入的对象范围。 第四，列出目的和目标——目的：确定政策介入的程度。 第五，弄清政策领域——可以对解决问题发挥作用的政策领域有哪些？目的：确定具体政策介入的领域。 第六，展示潜在成本和收益——用叙述和图表的形式来展示政策利益相关者在这一问题上的潜在成本和收益。目的：确定是否真有能力和必要进行政策介入。 第七，检查问题陈述——再次确认问题陈述的整个过程是否全面和准确。

72 四、问题分析时的注意事项 （1）注意分析角度的可信程度。 （2）尽可能用数字说话。 （3）注意分析数据的解释能力。 （4）谨慎使用二手资料。
（5）注意概念的界定。

73 案例一（假设）：如何看待统计资料所显示的某城市族群分布和犯罪情况
0·01 2 0·5 4·2 0·8 6 每千人犯罪率 0·3 7·6 1·5 15 3 20 华人比例% F E D C B A 社区

74 案例二：贫困家庭数量变化的分类和解读 分类 1965 1968 1972 数量（百万） 占总户数比例 补助前户数A 15．6 25．7
14．9 23．2 17．6 24．8 补助后户数B 10．5 17．1 10．1 15．7 10．0 14．1

75 案例三（作业）：定义“A区的失业问题” 01的回答： A区的失业问题即在A区属于工作年龄段（18至60岁）具备就业能力的健康人没有就业达三个月（含三个月）以上的人数占A区内属于工作年龄段（18岁至60岁）具备就业能力的健康人数的比例在6%（含6%）以上。

76 02回答： 根据调查： 1、25岁以下的青年有近1500名在家待业，其中大约有1/6为大专以上文凭求职困难； 2、40岁以上的中年妇女近3000名下岗； 3、约2500名男子被解聘或下岗。 根据统计，A区失业人口占全区总人口的17.8%，失业现象相当突出，且有上升趋势，具有社会广泛性，使A区社会生活和社会进步发生障碍……

77 03回答： A区失业问题可定义为： 1、何谓失业：男性在18~60岁之间，女性在18~55岁之间，拥有劳动能力，但没有就业的。（就业包括钟点工月总收入高于570元最低工资标准的）。 2、失业率： 失业人数 P=————————————— ×100% 全区就业年龄段、适于工作总人数

78 文盲的定义 联合国重新定义的文盲标准：第一类，不能读 书识字的人；第二类，不能识别现代社会符号 （即地图、曲线图等）的人；第三类，不能使 用计算机进行学习、交流和管理的人。 我国的扫盲标准：识字1500个，能阅读简单浅 显的报刊，记简单的生活账目，重点人群是年 龄在15周岁至50周岁的青壮年文盲。

79 政策问题认定不当之一——混淆了概念 问题——问题意识者主观意识中的现实状态与期望状态之间的差距。
社会问题——社会上相当数量的个体主观意识中的共同的问题。（影响较大、共同） 公共问题——社会问题中，社会公众希望由政府来加以解决的问题。 公共政策问题——从效能和法律角度属于政府职责范围内的公共问题。

80 政策问题认定不当之二——对于问题原因的认识不深、不全
案例——方便看病不分昼夜 长期以来，A市各级公立医院的门诊挂号时间，一般都是周一至周五上午7时30分至11时，下午13时30分至16时30分。这种门诊制度，给许多市民就医带来不便。 市民在非门诊时间上公立医院看病，必须挂急诊；但伤风感冒、肠胃不适、牙科、妇科，以及其他非“重、危、急”疾病，又不属急诊收治范围。许多“上班族”看门诊只能向所在单位请假。

81 市委主要负责人在一份《情况简报》看到反映后，当即对人民群众呼吁“公立医院延长门诊时间”问题作出了重要批示：这个问题在所有公益企事业单位全都存在。市精神文明办是否可协调牵头，做些让人民满意的事。市委副书记也批示要求，市文明办积极依靠各“窗口”单位的上级主管部门，切实落实市委主要负责人的批示精神。市委常委、宣传部长就贯彻落实市委领导要求，作了具体部署。

82 该市8家主要的公立医院积极贯彻市委领导批示精神，率先以“中午连一连，晚上延一延，双休日再加半天”等方式，延长门诊时间。
一周后，根据市卫生局的指示，延长门诊服务时间的医院从8家扩大到69家二级甲等以上医院，进一步满足市民就医需求。

83 具体时间安排是：中午休息时间，门诊各科室安排值班医生，使门诊从上午连续到下午；门诊结束时间，原来的16时30分延长到20时；双休日门诊时间，由原来的周六一个半天再增加一个半天。

84 170000人÷69家医院÷100天＝24·64人 25人÷？个科室＝？人

85 问题认识不当之三：对于问题所涉范围的认识过于狭窄（举例）
问题涉及的人群结构： 信 徒—— 痴迷者—— 犯罪者——

86 问题认识不当之四：虚构原因 1、邪恶迷思——不恰当地归咎于人性的邪恶。 2、内在迷思——不恰当地归咎于问题对象自身的缺陷。
3、文化迷思——不恰当地归咎于文化的缺陷。 4、社会迷思——不恰当地归咎于社会因素。 6、庸人自扰因素说（标签透视说）——不恰当地归咎于问题人群或团体的主观界定。

87 问题认定不当之四——目标选择不当 （1）政策作用的目标群体的数量过多或者范围不确定。 （2）政策作用的目标行为种类过于复杂。 （3）政策调节的目标群体的行为幅度过大。

88 第二节 政策评估 一、对政策评估概念理解的常见错误： （1）将政策效果等同于政策目标实现的程度。 （2）将政策效果混同于政策执行行为本身。

89 注意区分政策效果、政策目标实现程度，以及政策产出之间的区别——
政策效果——政策执行后对政策目标群体和环境产生的综合性影响，包含预期的和非预期的。 （2）政策目标实现程度——政策预期指标和实际达到指标之间的差距 （3）政策输出——政策执行机关为实施政策所采取的行动。

90 正确政策效果评估之困难（举例说明） 在美国东部康涅狄格州境内有一条高速公路，是连接波士顿、纽约、华盛顿特区等东海岸主要城市的重要走廊。1955年，圣诞节还没有到，该州的交通死亡事故已经创下了历史最高记录。为了解决该州多年来交通事故特别是交通死亡事故不断发生的问题，圣诞节前夕的12月23日，州长发布了一项十分严厉的交通条令。其内容主要是，超速行使一次被发现，扣押驾驶执照30天，两次60天，三次则无限期扣押驾驶执照。

91 由于在该州高速公路上行驶的多为邻近各州的车辆，康涅狄格州的这一条令发布后受到了邻近各州人们的强烈批评。康涅狄格州内部也有人要求修改处罚的规定。

92 对此，州长进行了辩解。他说，1955年该州的交通事故死亡人数为324人，实行了速度限制之后，1956年死亡人数减少至284人，这项政策有什么不好。他说：“与1955年相比，这项条令救了40人、即12·3%的人的生命。因此，我自信地认为，这项条令是绝对必要的”。他在记者招待会上出示了一张图来强调自己的观点。（见图1）

93 州长拿出的数据图——

94 反对者拿出的数据图——

95 从图2看出，交通事故死亡人数波动相当大。但是从1954年到1955年死亡人数的上升是明显的，而1956年，这种急剧上升的势头确实得到了收敛。里比科夫州长将其作为政策介入的结果，而其他人则认为他是牵强附会和贪天之功。那么我们应该如何进行政策评估，或者说，如何做才能比较准确地测定政策介入的效果？

96 要点汇总：1955年，州长下令实施车速限制政策，以降低交通事故死亡率；1956年，交通事故死亡人数急剧上升势头发生改变；州长认为政策介入产生了良好的效果；有人提出不同、意见。
问题：应该如何正确评估政策效果？

97 二、影响个别政策评估的主要因素 （一）环境方面的因素
1、历史性因素——在政策实施期间发生的、有可能影响政策目标、实现程度、但是在对于政策效果检验时没有进行检验的事物和现象所产生的影响。 2、长期趋势的变迁——一个地区或者国家、一个行业或者产业的长期趋势的变化。

98 （二）目标群体方面： 1、成长性因素的影响——由伴随着时间的经过而自然产生的情况和现象所产生的影响。
2、实践性因素的影响——所谓“吃一堑，、长一智”。 3、竞争心理所产生的补偿作用的影响——受到不利待遇或者没有获得特殊待遇的人，为了证明自己没有特殊待遇照样可以成就某一目标，立志进行加倍的努力以战胜竞争对手的心理。 4、逆反心理（自暴自弃）因素的影响——因对于所受到的待遇的不满、灰心等所产生的影响。

99 （三）评估者方面： 1、政策信息系统缺陷的影响——信息资料的匮乏，缺乏有效的信息收集途径科学和分析。
2、测评角度的不同所产生的影响——政策效果的广泛性使得评价的角度对于评价的结论会产生直接的影响。 3、随机因素的影响——样本的不同，可能会影响测评的结论。 4、测评尺度因素——因测评尺度的选择而对政策效果产生的影响。 5、主观偏好所产生的影响——由评价者在选取评估对象时候的主观偏好对评估结果产生的影响。

100 （四）政策文本方面: 政策目标的不确定性所产生的影响—— 现实中获得通过并且付诸实施的许多政策存在着两种情况：
一种是政策目标、含糊不清、缺乏可操作性； 另一种是它本身就是一个由多种目标组成的目标体系，各个子目标的地位并不明确，这就给评估政策目标的实现程度带来了困难。

101 三、影响公共政策评估结论推广价值的因素：
推广价值，又称为“普遍性”或者“外部有效性”，指的是对于某一政策对象实施的政策所作出的评估结论是否具有普遍的指导意义。 在某一案例中得到验证的政策效果结论，未必适用于一般的情况或其他的情况。影响政策评估结论普遍性的因素大致有以下四种：

102 （1）评估结论系来自“奶油式”（Creaming）评估——
即仅仅评估对象的精华部分、或金字塔的顶端部分。例如，评估者为了证明职业培训政策的有效性，将那些懒惰的人剔除，而以那些工作愿望强、学历高、年纪轻、过去有比较好的职业经历者为评估对象；这样的话，其评估的对象仅仅是牛奶表层的奶油部分。

103 （2）评估结论系来自于“懒汉式评估”—— 为了确保调查工作的进度，仅以那些积极配合调查的人进行调查，其评估的对象范围十分有限，造成评估结论可靠程度下降。

104 （3）评估结论系来自于“非典型性对象”——
评估的对象范围仅限于特定对象，并且这些对象不具有典型性和代表性。 如：在中年失业者比较多的地区实施的职业培训政策取得了良好的效果，在青年失业率比较高的地方就未必取得同样的效果。

105 （3）评估结论系来自于“不合理的评估时点”——
评估时点选择不当。 以行政业务处理的计算机化为例，刚开始使用计算机处理业务时，也许不仅工作效率没有提高，反而有所下降，如果人们在此时对于办公自动化政策进行评估，恐怕结论会是非常负面的。但是，如果假以时日，一年、两年后进行评估，则结论会有很大不同。 除非必要，事中评估不值得一试。

106 （4）政策效果显现是“豪瑟效应”的结果。 “豪瑟”效果（Hawthorne Effect）——在调查对象知道自己是调查对象，并采取了特殊应对行为的情况下所产生的效果，叫作“豪瑟”效应，它指的是难以普遍推广的特殊的结论。 （5）政策效果的显现严重依赖于某些特殊条件殊依赖。 条件稍微有所变化，则效果大幅度下降。

107 二、公共政策评估的意义 1、公共政策评估是检验政策介入效果的基本途径。 2、公共政策评估是决定政策去向的主要依据。
3、公共政策评估是调整政策资源配置的基础。 4、公共政策评估可以用作政策动员。 5、公共政策评估是有助于形成建设“法治政府、服务政府、责任政府、效能政府和可持续供给政府”的机制。

108 政策评价体系的含义—— 又称为行政绩效评价制度，是关于行政机关在严格评估的基础上，确定自身职能范围内的事务、项目体系及其相关的量化指标，作为公约对外公布，定期检查并公布检查结果，在此基础上，评估行政机关的工作业绩，维持或调整行政资源的一整套制度安排。

109 政策评价体系何以能够促进“五个政府”的建设？
1、政策评价体系的理念之一是将政策消费者视为顾客，通过市民广泛参与的基础上形成市政，变从“政策直接生产者”——政府需求出发的行政供给为直接从市民需求出发的行政供给，由此，可以确保政府行政供给的针对性和实效性，防止和剔除那些与市民需求无关的政务和项目，有效地促进服务政府的建设。

110 2、政策评价体系要求政府以公约的形式向市民进行政策宣示，并将定期评估的结果向市民公布，接受市民的监督，建立这一体系有助于强化政府部门的责任意识，从而在制度上和机制上促进责任政府的形成。

111 3、行政评价体系要求政府部门将其职能范围内的政务和项目用一系列量化指标加以表示，以项目体系为基础配置行政资源，建立这一体系有助于保证政府财政预算、人员配置和组织设置等始终指向通过法定程序确定的政务项目，从而促进法治政府的建设。

112 4、建立政策评价体系还有助于促进效能政府的建设。建立政策评价体系不仅可以提供一个议论政府工作业绩的共同的尺度，而且可以在政府部门内部形成某种“虚拟利润指标”体系，促使有关部门和人员关注政策项目投入和产出之间的比值关系，强化行政效能观念。

113 5、政策评价体系更加关注政务项目自身存在的必要性和合理性，有助于促使政府部门在政策、项目规划和实施过程中，始终注意政策、项目本身的必要性和合理性，注重其所提供的服务项目的可持续性，防止因在经济上升周期中盲目地铺摊子、上项目而掉入财政开支不断增加的陷阱，有助于保证必要的行政供给的持续和稳定，从而促进可持续供给政府的建设。