～第八章～　 非營利組織的績效管理.

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1 ～第八章～　 非營利組織的績效管理

2 導 言 隨著非營利組織的增加與其規模之擴大，同時又有租稅優惠，所以要求非營利組織提升其責任與透明度之呼聲日益增加。為了確保社會大眾對非營利組織的信任並維持其支持率，有必要課以非營利組織說明責任，同時增加組織的透明度，而為了達成此目的，建立一套非營利組織的績效評估制度乃有其必要。 本章先釐清績效管理與績效評估的意義與目的；其次探討非營利組織中進行績效評估的限制，以及實施績效評估的重要性，進而探討績效評估指標所應具備之特性，以及適合非營利組織績效評估的指標類型；接著整理非營利組織的績效管理原則與評估模式，以作為日後其他非營利組織實施績效評估時之參考；最後分析現階段非營利組織實施績效評估時所可能產生之困境。

3 第一節 　 績效管理與績效評估

4 績效管理，是指整合目標設定、績效評估及發展成為一個完整系統，以確保員工的活動及績效表現與組織策略性目標一致，其作用是資料蒐集、個人審核與回饋，以改善組織運作的成效。因此，績效管理對於組織競爭優勢的塑造可說是具有關鍵性的地位。 績效評估雖僅能算是完整績效管理過程中的一環，但因完整的績效管理包含績效評估與績效回饋，績效回饋是將績效評估資訊提供給組織成員的過程，所以在整體績效管理過程中績效評估扮演的乃是相當重要的角色。

5 績效管理的意義 消極來說，績效管理的目的在於調校績效落差，透過定期的檢查來發現組織成員的行為與工作成果是否與組織的期望相符，並進行必要的獎懲以調整組織成員的行為與態度。 積極來講，績效管理的目的為預測人員、部門與組織在未來週期中所可能產生之變化，以便及早發現問題並進行改善。 對組織成員而言，在進行績效管理時所採行的績效評估，應具備肯定或鼓勵的意義，因這兩者是創造高績效的要素。

6 績效管理的功能與作法 根據T. Poister的看法，有計畫實施績效管理可發揮以下功能：1.強化管理與公眾溝通；2.落實策略規劃；3.健全財務管理；4.反映活動計畫效益；5.發揮目標管理綜效；6.進行全面品質管理；7.健全外包合約管理。 績效管理之作法則包含：績效目標規劃(plan)→業務執行(do)→績效評核(check)→績效回饋及改善(action)等四項步驟。

7 績效評估的意義 績效評估這一概念最早來自於企業管理，係指一個組織試圖達成某項目標、如何達成目標與是否達成目標的系統化過程。當企業管理者在進行績效管理時，會出現組織績效、部門績效與個人績效等三種不同績效評估的需求。因之，績效評估可以說是績效管理的執行策略並非容易的工作。 一般而言，績效評估可以作為評估組織政策與計畫的基礎，也可據此建立組織成員的行為準則，使組織成員瞭解組織所重視的核心價值，藉此達到建立組織與維持組織文化的目的。

8 績效評估的意義 學者孫本初認為績效評估對公部門而言具有「領航」或「引導」的作用。然而此種思維下的績效管理，最大的特徵乃是由最高的行政機關訂頒「一體適用」的績效指標，其結果往往導致不同層級的機關與不同層級的部門難以運用這一套績效管理制度，最後僅淪為徒具形式。 因此，新思維下的績效管理雖仍由政府扮演積極性角色，但需調整其角色為「領航」或「引導」者，強調以具體施政結果作為績效管理的主要標的，並捨棄由上而下的評估途徑，轉而授權各機關訂定適用本身的績效指標，或根據議會與民眾認知來訂定指標，換言之，即結果導向與顧客導向的重視。

9 績效評估的目的 實施績效評估之主要目的，是希望藉由績效評估的實施來檢視組織計畫與目標是否達成，瞭解組織的問題，並以此作為與組織成員溝通的基礎。績效評估之結果一方面可以作為組織人事管理決策之基礎；另一方面，組織成員也可經由績效評估而瞭解本身的缺點，作為日後改進之依據。 但由於非營利組織具有公益的特質，且有多重目標，其組織成員多基於對使命的認同而集結，組織內鮮少有層級節制的上下關係，因而更加深建立非營利組織績效評估的困難度。

10 第二節　 非營利組織的績效評估

11 績效評估的重要性 非營利組織何以需要管理？為何需要進行績效評估？正因為非營利組織不以追求財務獲利為主要考量，在資源有限的情況下更需講求組織本身的管理。 而對所有組織來說，績效評估乃是組織管理、控制的中心課題，可以依據組織的使命，達成目標的表現，評估管理的績效，以爭取各種顧客的支持，所以若要探討非營利組織管理，則需先從績效評估著手。

12 績效評估指標應具備 之特性 策略一致性 信　度 效　度 判別力 具體性

13 策略一致性 指績效衡量指標與組織策略、目標及文化的一致程度。例如「創新」是組織的重要策略方向，則組織成員的績效評估中就應納入與「創新」相關的指標，以鼓勵組織成員的創新行為。 績效評估之所以應與組織策略、目標及文化相互配合的原因在於，績效評估指標乃是引導組織成員的行為與努力方向，如能配合組織的策略及目標來設定，將有助於組織目標的達成。

14 信　度 績效評估指標的信度(reliability)指的是績效衡量結果的一致性與穩定程度。換言之，所謂信度是指不同評估者對於組織成員的績效評估結果間的一致程度。 若是以相同的績效指標對組織成員進行評估，即使在不同的時間點，所得之結果也不應有太多明顯的差異。

15 效　度 績效評估指標的效度(validity)，亦即其評估的結果需實際反映組織的要求，這些指標包含工作績效的所有相關部分，同時並不包含其他與績效無關的部分，因此也常被稱為內容效度。

16 判別力 判別力是指績效評估指標能夠有效區分出績效表現佳以及績效表現不良的組織成員。然而，由於非營利組織具有公益性的特質，導致績效評估指標一般認為不易測量，或是即使實施績效評估，而其結果都是優良的狀況。 如此一來績效評估即失去有效判別組織成員績效表現的能力，績效評估的目的將難以達成，而其結果也無法提供有用的決策資訊。

17 具體性 具體性強調績效評估應讓組織成員明確地瞭解組織的期望，以及本身應如何達成其目標。
績效評估指標應具體明確，才能清楚指引組織成員努力的方向，對員工才能產生充分的激勵效果，因此，指標的設定若過於籠統模糊，所能產生引導的效果將是有限的，也容易使評估結果更容易受到評估者主觀判定之影響。

18 績效評估的指標類型 有關非營利組織績效評估的指標類型，近年來有較多的研究與探討。部分研究著眼於抽象的概念性指標的建立，認為可以根據評估之目的來選擇合適的指標，如Anthony & Young 提出下列三項指標： 社會指標：如犯罪率的高低、雇用的安定、環境的改善等，對全體社會影響給予反應的概括性評量。 結果評量：表示組織達成目標的評量。但因某些目標測量基準不易設定，有時也會使用替代性評量尺度。 過程評量：指組織進行活動的關連評量。相較於結果評量重視目標，過程評量較重視達成目標的手段與方法，此方式較適合用於測量短期績效，以及作為基層的控制手段。

19 績效評估的指標類型 日本學者林德昌認為，政府與非營利組織相同之處，即在於公益的使命與不以追求利潤為目的，因此用以作為政府績效評估的3E指標應也適用於非營利組織。 根據其看法，效果(effectiveness)指標相當於上述的結果評量，效率(efficiency)指標則相當於過程評量，而經濟(economy)指標因強調節約資源的觀念，可以將其歸在效率指標之內。 由於非營利組織存在的意義是追求社會使命，因此績效評估應會特別著重效果的評量。只不過，非營利組織的存續幾乎都依靠外部資源，容易產生資源不足的問題，所以也有必要正視效率指標的重要性。

20 績效評估的指標類型 田尾雅夫指出，在設定非營利組織的績效評估指標時，需考慮到資源的適切性、要求的適切性、過程的適切性、目標的達成、直接性與短期的影響，以及間接性與長期的影響等六項因素。 若將這些因素配合上述的3E指標來思考，如下圖8-1所示，目標的達成即代表著「產出」，直接與間接性影響則相當於「結果」，主要在於觀察組織所能發揮的「效果」面向，至於資源是否適切使用則意味著「投入」，目的在於觀察其「經濟」面向，而要求與過程的適切性乃是著重在「過程」，強調組織的「效率」面向。

21 圖8-1 績效評估的評估模型

22 績效評估的指標類型 有學者指出，組織中的效率係指「投入與產出之比例或投入轉化為產出的比率」，效率關心的是「手段」問題，此種手段經常以貨幣的方式加以表達或比較。 而效果是指公共服務符合組織標的之程度，又可稱為公共服務對於標的團體狀態或行為的影響，抑或公共服務符合組織目標的程度，通常以產出與結果之間的關係加以衡量。所以，效果關心的是「目標或結果」問題。

23 績效評估的指標類型 根據Talbot 的分析，目前在美國公部門中至少有68%的機關使用「效果」指標，14%使用「經濟」指標，8%運用「效率」指標。也就是說，在實際製作績效指標的過程中，依然脫離不了以3E指標為關鍵性思考主軸。 參考圖8-2所示，在經濟指標內考量「成本」與「資源」；在效率指標內考量「資源」與「產出」；在效果指標內考量「產出」與「結果」。在這樣環環相扣的過程中，觀察其對標的團體所產生的「服務水準」與「接收比率」。

24 圖8-2 績效測量過程

25 績效評估的指標類型 上述的評量方式嘗試將3E指標予以「操作化」，使其有較具體明確之內容，但整體而言，由於各項目所包含的概念依然抽象，如要運用到各類型的非營利組織之中仍有其困難。 因此，或許可以參考下列研究中所提出的各項較具體性指標。

26 績效評估的指標類型 孫本初整理非營利組織常用的績效評估指標為：
目標管理：係指主管在年度開始即根據機構年度計畫，與員工共同擬定個人工作目標與任務內容。期間進行定期檢討與改善，待年度結束，再根據預定之目標共同訂定考績等第。 結果管理：程序與目標管理相近，但較強調以具體工作成果來作為年終績效考核的標準，使個人可以依其工作內容做彈性設計，並避免不必要爭執。 關鍵事件記錄：此方式主要不以抽象目標或刻板固定的工作成果來作為考評的唯一標準，可以彌補上述兩種方法的不足。其強調由員工自行列出一年來的重要貢獻，特別是對具體事件的影響程度。

27 績效評估的指標類型 Paton & Foot 認為測量非營利組織效能有五項標準，分別是：1.組織方案活動的成就測量；2.資源替選方案的考量；3.財務狀況的測量；4.復興重建的測量；5.組織發展影響的測量。 Kushner & Poole 認為組織效能必須結合滿意度、資源、內部過程與目標達成。 但這些學者所提出的觀點，絕大部分都是承襲企業績效測量的經驗而來，意味著近來有關非營利組織效能之研究，道德價值部分似乎有降低的趨勢。

28 績效評估的指標類型 美國非營利組織所制訂的評估基準，包括：
課責：如年度報告、財務報告、募款項目明細與使用說明等 經費的用途：關於組織目的的直接性活動之經費運用比例是否適切、募款使用的適切性、經費使用是否合乎捐款者期待之舉證等 申請與消息資料：資料的正確性與可信度、關於計畫或活動經費使用的記載、組織概要與可能瀏覽之資料等 募款的實施：進行募款時有關職工與志工和董事的管理、若捐款者要求守密，是否能達成守密義務或公開的限制等 治理：是否維持理事會的活化、有給職理事是否維持五分之一以下、是否禁止組織的利害關係人擔任理事等。 上述項目雖能作為非營利組織的評估指標，但皆無法深入瞭解組織使命或服務品質等內在面向的達成度。

29 績效評估的指標類型 國內學者呂育一和徐木蘭的研究結果顯示，非營利組織在進行自我績效評估時，所採用的績效指標有：
組織的運作：包括組織、員工、作業、財務以及組織與外部團體的關係； 組織對社會的實質貢獻：包括理念、目標以及品質等； 組織與顧客的互動關係：包括組織舉辦活動的頻率、參與活動的顧客人數、活動及顧客的成長、員工及志工的人數，以及外部對組織的認同。 在該研究所提供的三十八項單項績效指標中，服務品質、資源是否有效用於最需要的人，以及工作與活動對社會的貢獻為最受重視的前三項指標。

30 績效評估的指標類型 綜觀以上所述得知，儘管目前學界尚未發展出一套完整的、有系統的非營利組織績效評估指標，然若參照上述各個學者專家所提出的評估指標發現有一項共同的特質，亦即強調非營利組織的績效評估不應僅關心組織所投入的成本、產出比例等，所採用的指標也不應只是可以統計的量化指標等，另一類涉及價值評量卻無法量化的質化指標，如品質、滿意度、安定、士氣等，對於非營利組織而言，其重要性應不亞於量化指標。

31 第三節 非營利組織的績效管理原則與 評估模式
第三節 　 非營利組織的績效管理原則與 評估模式

32 非營利組織的 績效管理原則 丘昌泰認為績效管理原則可從四方面來進行：
總體原則：亦即進行績效管理的最重要原則為得到上層管理者的全力支持，並且必須要求部屬參與；此外，必須將所擬評鑑的相關任務與部門，都加以考慮與評估。 設定目標與標的：是指需界定相關使用者，並設定績效評估的組織目標，以及研擬相關計畫。 績效資訊的蒐集：以正確的資訊科技，蒐集量化與質化的績效資訊，而資訊本身須注意其客觀性。 績效結果的回饋：將回饋的訊息與標的一起觀察。

33 非營利組織的 績效管理原則 由以上所述得知，如果援引公共管理中績效管理的概念至非營利組織中，則非營利組織的績效管理原則乃是需得到組織內部各級管理者（如董事會或執行長）的認同與支持，在不違背組織使命的前提下，設定績效評估的標的與方向，並且討論實施績效評估所欲獲得之結果，究竟是定位在效率、品質或是顧客滿意度等，同時將其設定成上位的績效標準，並發展成具體的績效指標，分派工作內容與責任，按進度進行討論。

34 非營利組織的 績效評估模式 一般而言，無論是學界、政府機關或是非營利組織本身在提到績效評估時，多認同在考量不同類型的組織與對象時，不應採行單一績效評估標準，或試圖運用單一評估模式來進行評量，需根據評估的對象或評估之目的以設計多元的評估模式，其主要論述如下：

35 評估的對象 事業評估 組織評估

36 事業評估 是針對非營利組織所從事的活動或營運方式而進行之評估。非營利組織根據其設立的目的或理念，選擇不同的手段以達到事業目標。
因此，在檢討對於非營利組織所從事的事業進行評估時，應考慮是否針對事業整體進行評估，抑或個別計畫方案來實施評估。

37 組織評估 是著眼於非營利組織的組織面而進行之評估，主要包括總會、理事會、事務局等機能狀況或會員數、理事組成等的組織架構、資訊公開、決策的公正性、業務的效率、品質改善等運用情況來進行「組織體系評估」，以及從組織的資產與收支情況的健全與否或安全性、適用性、透明性與效率性來進行「財務評估」。

38 評估的焦點 過程vs.成果（過程評估、成果評估） 時期、階段（事前評估、期中評估、事後評估）

39 過程vs.成果 若評估是著重在「成果」，稱為「成果評估」；若是強調「過程」，則稱為「過程評估」。
成果評估是針對事業所舉辦的活動結果而進行評估；過程評估則是根據事業計畫在籌劃過程中的資訊收集、決策的公正性、資訊公開、活動品質等來進行評估，強調對於過程之評估。 兩者之差異如下表8-1所示：

40 表8-1 「成果評估」與「過程評估」 之內容 類 型 內 容 以成果為 評估對象 主要是評估投入的資源、產出、成果與影響
類 型 內 容 以成果為 評估對象 主要是評估投入的資源、產出、成果與影響 ▪ 投入：為舉辦活動而投入的資源 ▪ 產出：經由活動、事業的實施而衍生的財貨服務 ▪ 成果：經由經由活動、事業所產生的成果 ▪ 影響：社會影響程度、PR效果等 以過程為 根據事業計畫在籌措過程中的資訊收集、決策的公正性、資訊公開、業務品質等來進行評估

41 時期、階段 若評估的焦點是以時期、階段作為區隔，則可以將其分為事前、期中與事後評估三類。
事前評估乃是在年度初期或事業企劃階段等活動或業務實施前所進行的評估，主要的評估焦點是企劃的合適性。 期中評估是在年度期中或業務實施中等活動或業務實施中途所進行的評估，其著眼於組織營運的情況或計畫進行的狀況。 事後評估是在年度結束或企劃結束後等活動或業務實施後所進行的評估，強調經由企劃的實施所產生的成果。 可將上述評估之類型整理如下表8-2：

42 表8-2 評估的類別 對象別 過程別 時期、階段別 ▪事業評估
表8-2 評估的類別 對象別 過程別 時期、階段別 ▪事業評估 針對NPO法人所從事的活動或營運方式而進行之評估。NPO法人根據其設立的目的或理念，選擇不同的手段以達到事業目標 ▪組織評估 NPO法人為了實施事業，整備組織體系，準備人才或資金，以組織體系、財務面向為評估的對象 ▪成果評估 根據活動或投入所產生的成果來進行評估。 ▪過程評估 根據事業計畫的籌畫過程或事業的營運過程等來進行評估 ▪事前評估 在年度初期或事業企畫階段等活動或事業實施前所進行的評估 ▪期中評估 在年度期中或事業實施中等活動或事業實施中途所進行的評估 ▪事後評估 在年度結束或計畫結束後等活動或事業實施後所進行的評估

43 誰是評估者？ 非營利組織自身（內部評估） 利用者、受益者與支援者、協力者（關係者評估） 其他團體、專家或社會大眾（第三者評估）

44 圖8-3 非營利組織的評估

45 非營利組織自身的評估 非營利組織的第一評估主體首推組織本身，亦即其先經由內部評估的方式對組織進行評估。
雖然非營利組織的組織結構不像公部門般龐大，較為扁平，但仍可以根據其所負責事務之不同，分為「總會」（最高的決策機構）、「理事會」（負責組織執行與對外聯繫事務）與「事務局」（負責非營利組織日常經營事務）。 而非營利組織如欲進行內部評估，必須根據上述各層級之特質而予以不同的評估。

46 利用者、受益者與支援者、 協力者、捐贈者的評估
非營利組織根據其設立之使命或活動目的，以各種不同形式提供服務，而服務的利用者、受益者因接受組織所提供之服務，等於是組織之「顧客」，對於組織所產出之服務品質有深刻的體認與瞭解。因此，若能藉由服務的利用者、受益者之評估以作為反饋之基礎，對於組織的發展而言應有實質上的助益。 另一方面，非營利組織的支援者、協力者或捐贈者在平時雖無法參與組織的經營，但是對於組織經營的使命卻有一定之認同，並產生期待，所以，如能使支援者、協力者或捐贈者參與組織評估，除能獲得其信賴之外，也可藉此增進支持者、協力者或捐贈者對組織的瞭解，甚至達到監督組織的目的。

47 其他團體、專家或 社會大眾的評估 在其他團體方面是指和非營利組織有業務往來的組織、團體或是中間支援組織。由於這些組織、團體對非營利組織有深刻之瞭解，若委託其對組織進行評估，應有助於非營利組織改進本身之缺失。 另外，非營利組織如能經由專家客觀之評估，徹底瞭解組織的問題，對於日後組織的成長與發展應能發揮相當實質的功效。 但若要借助社會大眾之力對組織進行評估，除了社會大眾對非營利組織並非都有深刻的認知外，恐會產生成本過高的問題。然而，社會大眾從評估的過程中深入瞭解組織，甚至反映己身之期待，使民眾的關懷情感得以宣洩，或許是採行此種評估方式的最終目的。

48 第四節　 非營利組織績效管理之困境

49 非營利組織因有不同利益取向的所有人，而各所有人之目標也不盡相同，無法以單純的財務狀況來做績效評估。
若從「績效的目標設定」而言，非營利組織除了無法以明確的財務貢獻來評估工作表現的優劣外，也無法以工作分析的結果來評定績效的高低。此乃是因為非營利組織以使命為目標，講求的是服務對象的感受程度所致。 就「績效的評定對象」而言，由於非營利組織的構成分子包括職工與志工，因其任務性質不同，無法以相同之績效尺度來進行考核。 非營利組織服務提供的特殊性，亦即成功與否並非如民間營利機構般立即可見，所以有實施上的限制。

50 因果關係問題 評量組織績效的前提是組織目標與組織達成的影響之間具有明確的因果連結。
然而，相較於政府或營利組織，由於非營利組織的輸入與影響間的因果關係難以明確界定，所以不容易判斷其產出與社會整體影響間之因果關係。

51 多重目標問題 目前較大規模的非營利組織由於在各種關係人的不同要求，或在擴大服務領域的理念下，經常同時追求多種目標。
然而，由於非營利組織本身的資源相當有限，導致其所追求的多重目標有優先順序之分，同時也容易牽涉組織內部的政治互動以及各種關係人之間的權力結構，以致於即使是非營利組織本身，也難以對於其多重目標的實施結果進行有效的績效評估。

52 負面效果問題 績效評估本身可能基於評估機關的特殊目的而產生其他效果。例如政府或捐款企業會藉由評估非營利組織的表現，作為決定契約對象或分配捐款比例的依據；或監督非營利組織的行動，以避免違法犯紀或違反公序良俗。 然而，卻也因此容易產生非營利組織為了爭取政府或捐款企業的經費支持，而投入大量精力於組織績效報表的撰寫或組織知名度的提升上，或舉辦與組織使命無關的活動上，甚至為了美化績效評估指標，而發生造假的情形。

53 評量技術問題 非營利組織所提供的輸出經常是以某種服務的型式提供給受益者，這類服務往往包含了信任、同情、關懷等精神層面，卻難以使用具體的指標加以計算衡量，甚至某些倡導特定議題的非營利組織的輸出或影響根本無從知悉。 例如提倡女權意識或發揚傳統文化的非營利組織，很難具體指出與組織使命直接關連的工作，更難以確切瞭解其社會影響力。

54 制度限制問題 一般而言，規模較大的非營利組織通常有較多的資源與專業能力進行績效評估；反之，規模較小的非營利組織則受限於人力而較無法提供完整的績效資訊。 又如非營利組織如欲向政府機關或企業申請補助或爭取捐款，則非營利組織有較強的意願提供高品質的績效資訊，但以個人或企業獨資支持的基金會就缺乏從事績效評估的誘因。

55 第五節　 結 語

56 在爭辯非營利組織是否需要進行績效評估時，或許應先重新思考評估之目的。由於大多數非營利組織的資源都是來自企業、民眾的捐贈或政府的補助，為了使這些有限的資源能更有效率地被使用，同時使組織深刻瞭解本身的營運與管理現況，有必要定期進行績效評估，並將結果作為評估組織策略與計畫的基準。

57 如何設計出一套適用於非營利組織特質，且又能確切反映出組織現況的指標，是目前學界、公部門與非營利組織所亟需探討的課題。
如前所述，非營利組織雖與政府部門相同，不以追求利潤為目的，加上其大多資源皆取自於社會大眾，有責任也有義務讓社會大眾瞭解組織的運作與資源的使用情形，卻又很難以「效率」的量化指標來作為評估之標準，必須同時考量服務品質、使命與目標達成等質化指標，而造成評估難以進行。