第四週（課本第1章第3、4節） 行政學的理論發展與典範變遷.

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1 第四週（課本第1章第3、4節） 行政學的理論發展與典範變遷

2 章節安排 一、理論與典範的概念 二、Henry的六個典範 三、行政學演進三大時期 四、行政學理論的發展

3 一、理論與典範的概念 (一)行政學從1887年自政治學獨立成專業 學科後，有許多理論發展及典範變遷。 (二)「理論」（theory）：一套相互關連 的觀念、定義及命題，界定各變數關係 的方式，將現象有系統的展現，目的在 分析、解釋與預測現象。 (三)「典範」（paradigm）：在某個時代， 某一科學專業社群所公認的專業使命、 任務、探討主題與研究範疇等，故典範 常隨時空環境的變化而有所轉移。

4 一、「典範」概念的起源 (一)孔恩（Thomas Kuhn）於1962年出版 「科學革命的結構」一書，以典範變遷 （paradigm shift）的概念，用來解釋 自然科學相關理論的歷史發展過程。 (二)典範是一種信念體系、世界觀，某 一個時期某科學社群所共識的理論假定 與研究方法。例如：當今台灣TASPAA 強調「新公共服務（治理）」典範。 （網站：

5 一、「典範」的概念起源 (三)自然科學：地球從方形轉變成圓形、 從牛頓力學絕對論到愛因斯坦相對論、 自然科學從系統理性轉變成混沌未知。 (四)典範遞移（shift）過程： 典範Ⅰ→常態科學→異例→危機→革命 →典範Ⅱ →新常態科學。 (五)社會科學仍處「典範前期」： 從冷戰到後冷戰、統獨爭議、兩性平權、 市場經濟產業升級、資訊軟體研發等， 經常呈現「多元典範並立」情況。

6 行政學典範演進的觀察面向 政治 & 行政 What or focus Where or locus 政治與行政的關係 行政學研究的內容
行政學研究的對象

7 二、亨利(N. Henry) 的六個典範 (一)政治與行政「分立」時期（1900~1926） (二)追尋「行政原則」時期（1927~1937） (三)行政學為「政治科學」時期（1950~1970） (四)行政學為「管理科學」時期 （1956~1970） (五)行政學為「新公共行政」時期（1970~） (六)行政學為「新公共治理」時期（2000~） Nicholas Henry 主要是從典範的時間、名稱、 代表學者、事件或理論、研究主題與方法、 所受挑戰等面向，區分六個不同的典範時期。

8 二、行政學獨立的時代背景 (一)十九世紀末從政治學（父）獨立， 並從管理學（母）獲得許多專業技巧， 是一科際整合（inter-discipline）的學科。 (二) 威爾遜（Woodrow Wilson）1887年 在政治學季刊發表「行政的研究」 （The Study of Administration ）一文， 行政學開始獨立，被稱為行政學之父。

9 二、行政學獨立的時代背景 (三)當時社會面（工業革命帶來嶄新 公共問題）、經濟面（州際通商需要 聯邦治理）、政治面（進步主義要求 吏治改革），各界呼籲以專業功績價值（merit）取代政黨分贓（spoils）體制。 (四)歷史演進：開國元勳 Washington、Adams 等總統重視聯邦職能與仕紳護民，但Jefferson、Jackson等總統強調分權制衡與平民政治。林肯苦惱分官甚於打仗，因 1881 Garfield 總統遭求職者刺殺，國會於1883年通過文官法或稱 Pendleton Act。

10 二、Henry 的六個典範 典範一:政治與行政「分立」時期
(一)受三權分立及行政與政治分離等 學說之影響，Frank J. Goodnow主張： 政治是國家意志的表現，負責政策問 題和方向的擬訂，行政是國家意志的 執行，擔任政策的具體規劃和執行。 (二)研究定位在於推動政策的政府官僚 體制，並強調價值與事實分開，公共 行政研究應採價值中立（value free） 立場，達成經濟與效率之目的。

11 二、Henry 的六個典範 典範二:追尋「行政原則」時期
(一)研究定位在於政府組織體制， 焦點放在研究定向的確立，設法建立 一套能放諸四海而皆準的行政原則 （ Principles of Administration ），以 Gulick＆Urwick的行政管理七要素 「POSDCORB」為代表。

12 二、Henry 的六個典範 (二)學者質疑政治與行政無法分離， Simon指行政學沒有固定原則，僅是 充斥各種「行政諺語」（Proverbs of Administration），其遭遇困境有二： 1.行政學應維持與政治學的關係，方能 確實掌握影響決策過程的環境因素。 2.行政學如何能保有獨立學科的特性， 成為技術取向的純粹科學。

13 二、Henry 的六個典範 典範三:行政學為「政治科學」時期
(一)重建行政學與政治學的密切關係， 公共行政乃是政治學研究興趣與重點範圍 之一，即官僚組織。 (二)行政學者大多運用個案研究法，以 比較行政為研究主題。個案研究可將政治 學和行政學聯繫在一起;比較行政與發展 行政研究則可處理行政原則所面臨 「橘逾准為枳」的跨文化限制。 (三)Waldo 感嘆：公共行政處於「二等公民」 的尷尬、附庸地位，導致學科認同危機。

14 二、Henry 的六個典範 典範四:行政學為「管理科學」時期 (一) 汲取管理學提供的定向，認為官僚組織
都是管理，無公共行政與企業管理之分。 強調科際整合管理與量化統計方法，從事 公共組織管理研究。 (二)處境同樣尷尬，並須面對兩種選擇： 1.偏重管理技術層次的科際整合，達成效率與 效能目標。 2.標榜公共道德風格，以行政哲學、規範價值 理論等主題，作為官僚組織主要探討焦點。

15 二、Henry 的六個典範 典範五:行政學為「新公共行政」時期
(一)1968年第一次 Minnowbrook 會議，年輕學者 尋求行政學科獨立自主，強調邁向 「新公共行政」，追求公共性與公共利益。 (二)1970年學界成立「全美公共事務與行政 學院聯盟」(NASPAA)，結合行政教育學家， 致力改良政府管理人員教育背景和技術能力。 可謂公共行政獨立自主的新里程碑，強調 行政學必須發展本身的專業特色，呈現 多元化研究方法。臺灣TASPAA晚30年成立。

16 二、Henry 的六個典範 典範六:行政學為「新公共治理」時期 (一)1970年代「新公共行政」興起，嗣後陸續遭受
1980年代「新公共管理」的民營化思潮挑戰， 1990年代興起「新公共服務」與「新公共治理」 理念，成為當今21世紀公共行政的主流典範。 (二)「新公共治理」典範的主要特質有五： 1.社會治理：政府不再主導，依賴社會相關行為者。 2.政策治理：重視各項政策過程中的政治菁英互動。 3.行政治理：各種事務執行與服務的創新管理機制。 4.契約治理：各種政府職能委外與服務輸送的課責。 5.網絡治理：自我組織化的跨域合作與網絡協力。

17 三、行政學演進三大時期 （一）政治與行政分立時期（1887~1947） （二）政治與行政復合時期（1947~1970）
（三）公共行政尋求獨立時期（1970~）

18 （一）政治與行政分立時期(1887~1947) 1.行政研究與效率活動的促進
1887年 Wilson ＜行政的研究＞呼籲，加上 美國行政改革者的推波助瀾，行政走上與 政治分立之路。 19 世紀末，美國雖然經濟成長，公共支出 大幅增加，但公共服務的數量與品質卻不佳， 財政結構不良，公務員聲望不振，比不上當時 德國與法國。因此，有識之士發起效率運動， 要求行政改革，澄清吏治，提高行政效率， 嚴懲貪污。此時盛行的行政價值為效率與經濟。

19 （一）政治與行政分立時期(1887~1947) 2.科學管理運動的影響 3.行政原則的追尋
公共行政乃是一門借用學科（borrowing field）。 科學管理運動由三大分支理論所構成：管理技 術理論、行政管理理論、理想型科層體制。 其主要是透過「時間與動作研究」要求員工以 科學方法代替經驗法則和試誤法，建構最佳的 組織型態。 3.行政原則的追尋 科學管理的概念與原則，在當時行政學的 教科書隨處可見，進而尋求行政原則的建立。

20 （二）政治與行政復合時期(1947~1970) 1.行政原則的有效性受質疑 2.政治與行政分立論被否定
Simon 認為行政原則只不過是行政諺語，不能 放諸四海皆準。其他學者攻擊行政原則乃是 規範性、並非科學性，並受文化背景限制、 並非普遍性，且為專斷假定、非實證結果。 2.政治與行政分立論被否定 1930年代羅斯福總統推動「新政」（New Deal），政府職能擴張，政治行政分立論 遭受普遍質疑。學者認為：行政具有政治 本質，行政人員具有政治角色，行政機關也 存在著權力的運用關係。

21 （二）政治與行政復合時期(1947~1970) 3.政治學者抗拒行政獨立
政治學者從1930年代起，就有抗拒公共 行政成為獨立學科的傾向，因國際關係 學者也欲從政治學中獨立，可能會導致 政治學的領域將愈狹窄。 而行政科學僅著重理性、效率、經濟， 無法妥善處理公共利益的價值問題，甚 至可能會違反人類的價值。因此，公共 行政欲成為獨立學科，須尋找一個兼顧 研究焦點與研究對象的新典範。

22 （三）公共行政尋求獨立時期(1970~) 1.新公共行政的學術理論提倡 1968年，33位年輕公共行政學者，在 瓦爾多D. Waldo資助下，於雪城大學 舉行研討會，討論公共行政所面臨的 問題及應發展的方向，會後並出版 《趨向新公共行政：明諾布魯克觀點》 一書。

23 （三）公共行政尋求獨立時期(1970~) 該書主要論點包括： (1)主張入世相關的「公共行政」，不能躲在 「學術象牙塔」裡漠視蒼生。
(2)主張「後邏輯實證論」，反對邏輯實證論的 「價值中立觀」，強調社會公平與正義。 (3)行政理論須適應動盪不安環境的實務需要。 (4)建構新的(協和式)組織型態取代科層官僚。 (5)發展以服務對象為重心(顧客導向)的組織。

24 （三）公共行政尋求獨立時期(1970~) 2.公共行政實務內涵已具規模 就研究內容來說，主要有兩項重點：
1970年代時，行政學的研究內容與研究對象， 已經有較一致的看法。 就研究內容來說，主要有兩項重點： (1)組織理論與組織發展、(2)管理科學。 就研究對象來說，將重點置於與公共事務有關 的 「公共利益」（public interest）。行政學乃 研究「公共性」（publicness）的問題。

25 四、行政學（組織）理論的發展 傳統理論 修正理論 整合理論 行政學說發展 當代近期理論

26 四、行政學理論的發展 (一)效率觀念與傳統時期的行政理論 (1887年~1930年代) (二)人性觀念與修正時期的行政理論 (1930年~1960年帶) (三)動態觀念與整合時期的行政理論 (1960年代迄今) (四)追求專業的當代近期理論 (1970年代迄今) （這種分類乃從官僚組織研究角度出發）

27 （一）效率觀念與傳統的行政理論 自18世紀後半葉發生工業革命後，因應效 率的追求，產生傳統組織與管理的理論。主 要由三個學派所組成： 1.Taylor、Gantt、Gilbreth 等的管理技術學派 2.Fayol、Gulick、Urwick 等的行政管理學派 3.Weber 為代表的官僚型模（科層體制）學派

28 （一）效率觀念與傳統的行政理論 傳統理論將組織視為靜態大機器，達到高度 效率要求，不太重視人性。管理原則為：
(一)決策權集中於組織上層人員。 (二)嚴明的層級節制與指揮系統。 (三)注重員工的專業技能。 (四)嚴密的分工（垂直階層與水平部門）。 (五)嚴格遵循典章、制度、規則、程序。 (六)明確劃分業務與幕僚兩種單位的工作。 (七)採取狹小的控制幅度（span of control）。

29 （二）人性觀念與修正行政的理論 以人類行為及工作動機為研究重點，由 人群關係學派學者所主導。運用心理學、 社會學、人類學、政治學、統計學等各 學科的研究方法，研究機關組織人員問 題，認為組織中社會、心理等與人有關 要素，才是管理者應重視的關鍵。此學 派主要代表人物如：Mayo、Maslow、 Barnard、McGregor等人。

30 （二）人性觀念與修正行政的理論 修正時期的理論基礎為： 1.人類潛在能力應予充分發揮。 2.人類個別差異應予考慮。 3.人格尊嚴應加以維護。 4.運用激勵原則提高員工績效。

31 （二）人性觀念與修正行政的理論 修正理論的管理原則如下: (一)思想交流原則 (二)相互領導原則 (三)上下一體原則 (四)內外並重原則 (五)自由溝通原則 (六)民主參與原則

32 （三）動態觀念與整合行政的理論 1960年代後，各種環境因素均產生鉅大 變化，系統理論所衍生的權變理論，以 整合者姿態而成為組織管理理論主流。 1970年代權變理論將各種行政組織與管 理特點結合，審視機關組織內外環境， 彈性採取適當的組織結構與管理方式， 揚棄尋求唯一最佳方法（one best way）。

33 （四）追求專業的當代近期理論 1970年代開始，行政學逐漸形成學術識別系 統。歷經 30年 發展，匯集三大學說： 1.新公共行政（New Public Administration） 2.黑堡宣言（Blacksburg Manifesto） 3.新公共管理（New Public Management） 前兩者立場相近，肯定行政人員與機關組織的角 色功能，為政府治理過程中的正當參與者。新公 共管理則強調企業家精神、引進市場競爭機制， 講究顧客導向與結果導向等概念。 （最新為新公共服務 New Public Service 或是新公共治理 New Public Governance）

34 自我評量 一、解釋名詞 1.典範及典範遞移 2.行政學的認同危機 二、簡答題 1.簡述亨利所分行政學的六個典範。 2.比較政治與行政分立時期，及復合 時期行政學兩種不同典範的內涵。 3.簡述「新公共行政」的主要論點。

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