《国家环境保护“十一五” 规划》 中期评估技术指南

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1 《国家环境保护“十一五” 规划》 中期评估技术指南
吴 舜 泽 环境保护部环境规划院

2 主要内容 程序要求 总体设想 评估方法 数据填报 报告编制

3 一、程序要求

4 问题：规划实施重视不够 规划编制实施过程可以分为谋、断、行、督四个环节，过去环境保护规划往往比较强调谋划、决断，对于执行和监督比较薄弱，规划编制和实施是脱节的。 环境保护规划缺乏目标约束性、经济导向性和空间调控性，其实施效果受制于其它多个部门。 规划实施评估远未实现制度化和规范化，实施主体和责任不明确，监督考核机制需要进一步健全，规划实施长效机制缺乏。 国家环境保护规划以指导性、政策性为主，约束性不强，法律效应不足。投资难以落实，项目实施与规划目标之间关联性需要深入研究

5 中期评估的重要性和必要性 谋、断、行、督，规划编制过程的前移或后置，诸环节的有机联系 规划编制与规划实施脱节－－过程性规划
规划编制设想、背景与经济社会发展动态的差异性 环境保护跨部门，需要规划和评估 规划实施评估、监测、调控体系是规划部门的主要职责之一 第一次国家环保规划的评估

6 建立环境保护规划前期研究－指标体系－规划评估的运行机制
逐步把规划实施作为引领量化管理、系统管理的切入点 通过规划实施评估推进规划实施工作上台阶 充分开发利用评估报告成果

7 评估依据 国务院关于 “十一五”规划的批复： 在2008年底和2010年底，分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核
国家环境保护“十一五”规划的内容：在2008年底和2010年底，分别对本规划执行情况进行中期评估和终期考核

8 评估依据 国家级专项规划管理暂行办法 国家级专项规划实施过程中，编制部门要加强跟踪监测，应适时对实施情况进行评估，并向审批机关提交评估报告

9 编制过程 2007年11月27日全国环保系统规划工作会议,周生贤部长:加强对“十一五”环保规划实施的跟踪调度和中期评估。
2007年12月-2008年3月环境保护部规划财务司与环境规划院就中期评估工作召开了多次对接会议

10 编制过程 2008年5月环境保护部、环境规划院与黑龙江、湖北、江苏三省规划工作人员就技术指南的编制进行了交流。
2008年6月全国规划财务处长会议上征求意见。 2008年8月青海会议，西北片区六省、国家发改委、财政部相关负责同志参加 正式征求全国各省意见（47条意见） 部长专题会、修改定稿

11 主体与对象 环境保护部会同国务院有关部门组织进行评估；
评估对象：31个省、自治区与直辖市实施与执行国家环保”十一五”规划的情况，计划单列市暂时纳入其所属省份进行评估；

12 省级评估的主体作用 以省为主，部分共性政策涉及到国务院有关部门 国家环境保护“十一五”规划责任主体是各省人民政府和有关部门
全国31个省组成全国规划评估结果 做到国家环境保护规划评估工作与本省评估工作的基本一致性

13 评估程序 评估工作程序 1、编制完善中期评估工作技术指南—各部门、各省份、专家咨询； 2、各省份自评估工作—研讨培训、分区指导；
3、环保部会同相关部门开展中期评估—上报国务院，并向社会公布。

14 组织与分工安排 环保部会同国务院有关部门进行中期评估； 环保部分管部长统一领导； 规划与财务司牵头，各有关司办配合；
环境规划院承担技术支持工作。

15 评估时间：从2005年12月31日至2008年12月31日 中期与终期 与目前各省国民经济和社会发展规划专项内容评估的关系 数据时间的衔接性
中期评估报告是指规划期为五年的环境保护规划，应在规划实施第三年的年底提交中期评估报告

16 工作进度—2009年 2009年1月至4月，各省根据2008年环境统计数据进行中期自评估，形成各省评估报告初稿,报送环境保护部。
2009年5月至6月，形成国家级中期评估报告，上报国务院，向社会公布。 根据2008年环境统计数据 进度

17 外部门数据问题 不宜形成环境保护部评估各省环保局（厅）的局面 环境保护体制问题的具体体现 力争与发改等部门合作开展（各地反映此要求）
突出重点和全面涉及的关系处理 以现有统计数据或常规数据为主，一般不进行补充调研等工作

18 评估与考核的差异性 中期评估基本思路与考核保持一致 中期评估不采用大规模现场检查等形式，可能涉及到部分片会
以各省自评估为主，不涉及到排名问题，重在发现问题 不涉及到打分，也不能各因子进行权重合成

19 总体设想 工作目标 工作原则 基本考虑

20 工作目标 评估总结规划实施中期执行情况：截至2008年底“十一五”环保规划目标、指标、任务、措施完成情况；
分析规划实施的经验和存在的问题：分析各省实施“十一五”环保规划及落实各项政策的经验，剖析规划执行过程中遇到的问题

21 工作目标 明确下一步规划实施的重点：规划实施后两年的工作重点和思路，落实各地规划实施责任，提出强化规划执行的机制、制度与政策层面的建议
初步预测2010年规划实施情况：分析经济社会、资源能源等形势发生变化对规划实施产生的影响，初步预测到2010年达标情况（预警）

22 工作目标 构建规划实施评估机制 研究探讨“十一五”环保规划终期考核内容与技术方法，完善规划评估长效机制
形成良好的环境保护规划实施及其评估机制比评估报告本身更为重要

23 规划调整问题 试图在国民经济和社会发展剧烈变化的今天，一劳永逸地稳定规划是不现实的 规划目标不变，并不意味规划任务、措施和项目的不变
从技术角度强化分析

24 将中期评估与十二五前期研究相结合 时间和人员衔接 系统梳理，分析预测2010年，继续外延分析
目标、指标、任务、措施、政策的有效性及其在十二五期间的沿用、优化问题

25 各地执行环保规划任务的“表现力”量化：效率性 评估过程的完整性--即与目标修订与问责制度如何衔接的问题 与考核问责的衔接
客观性是评估第一位的考虑 评估的全面性：公平与效率兼顾 评估方法的适用性：可操作性 评估标准的一致性与可比性：公平性 各地执行环保规划任务的“表现力”量化：效率性 评估过程的完整性--即与目标修订与问责制度如何衔接的问题 与考核问责的衔接

26 评估原则 对照规划，全面评估 环环相扣，分析因果 突出重点，分类把握 求真务实，利于对比

27 工作产出 一个按照要素为主线、反映逻辑框架的评估报告 一个反映评估指标时间变化（含预测）的定量评估指标表
一个支持逻辑框架分析、其中重点指标可以红绿灯分析的定性评估条目表

28 不能仅仅局限于两个总量目标 评估与考核不同，不涉及到一票否决 总量与质量、任务不完全挂接，总量削减是核心任务，但不是环境保护工作的全部
规划评估也不是规划目标评估 达不到规划评估的主要目的 总量和质量评估不实评估的全部，但是应作为重点，讲透

29 不改变规划内容的实质性 是规划评估工作，而不是环保工作评估 对应规划内容说事，必须与十一五规划内容衔接
可以增加特征性评估内容（不涉及或者要求加高的部分） 在保证全面的基础上突出重点

30 不能将中期评估流于字面和形式 不能将领导工作报告作为现状进展内容。 要分析判断问题，预测形势，提出措施
数据表与分析输入响应，挖掘数据背后的信息 重要的分析要有支持数据，评估报告中分析经验和原因，不能在文本中不见数据表格，可以加案例分析，应分流域、地市、行业等进行分析，避免仅关注附表单一数据 定位于技术报告，务求信息丰富、说明问题，最后的文本（简本）是后续问题

31 牢牢把握逻辑关系 （质量）－（总量）－（工程）－任务－措施－政策的逻辑关系，不能脱节 部分内容没有质量、总量或者工程
措施、政策反映在定性评估条目上 必须分析任务、措施、政策的有效性 对规划目标、规划任务、规划措施等的评估放入评估报告的总结性章节，不是报告编制的主线

32 以要素为脉络，跨目标、任务、措施集成 按照水、气等要素为章节展开中期评估，将反映要素领域内的目标、指标、任务、工程、投资、措施、政策等集成，而不是按照目标、任务等分别论述，强化定性的输入响应关系分析。与此相对应，中期评估报告编制也是按照要素进行的。 要素导向是十一五规划的特色，有利于与专项规划的衔接，有利于质量和群众的感光对接，避免见物不见人，符合污染防治－环境保护－人体健康－生态系统的环境保护路线图 尽可能将政策措施归集到各要素，共性政策尽可能少，只有在要素导向下才能体现逻辑关系

33 定量评估和定性评估要结合 定量评估是重点，但不是全部 定性评估是难点，应积极探索 符合全面评估的定位
特定要素的定量评估和定性评估同一人员承担

34 三、技术方法 1、逻辑框架分析法； 2、定量评估 3、定性评估—红绿灯分析

35 总体结构—逻辑框架法 逻辑框架法（Logic Framework Approach, LFA）利用框图分析复杂系统的内涵及关系；
基本逻辑关系：环境质量--总量控制--工程和投资--任务与措施--保障政策；垂直因果链条 “环境质量”为目标层次，“总量”为目的层次，“工程”与“任务与措施”内容主要强调产出与结果，“投资”与“保障政策”为投入层次

36 优点：全面系统、层次分明、逻辑自洽--适宜高层次全方位总结；
避免数据的堆砌，加强数据的分析，体现规划目标指标的先导性，本次中期评估拟总体上采用基于环境要素的逻辑框架法（LFA）的思路 实质上是一种半定量的输入响应分析方法，在思路上要建立联系，通用分析方法 本省不产生表格和数据，只是报告编制和评估工作的思路 政策、措施放在对相应要素质量、总量或任务完成响应关系上进行阐述

37 评估重点应放在定量评估指标上，强化规划目标可达性分析，通过分析规划中期实施取得的成效、存在的问题或差距、原因等，预测“十一五”末期规划目标能否按规划完成。
定性评估条目一般只作为分析定量指标是否可达的基础与依据； 加强分析，重点分析环保工作、政策的效能，重点分析社会经济变化对环境保护规划目标达成的影响； 各省规划实施评估报告应突出各省环境保护特点，做好省规划中期评估与国家评估的衔接。

38 定量评估与定性评估 评估重点应放在定量评估指标上，特别是规划确定的总量和质量目标，强化规划目标可达性分析，通过分析规划中期实施取得的成效、存在的问题或差距、原因等，预测“十一五”末期规划目标能否完成。 定性评估条目只作为分析定量指标是否可达的基础与依据，用于分析环保工作、政策的效能，分析经济社会变化对“十一五”环保规划目标实现的影响，服务于中期评估报告文本的编制

39 定量评估 定量评估—重点： 1）五大主要环保指标考核—3项质量指标、2项总量指标；定量评估
2）重点工程、主要任务、保障措施与政策领域中与五大环保指标具有较强相关性的领域—定量评估为主、定性评估为辅。 3)定量评估指标见指南附件2—评估指标;

40 评估对象要求 以国家环境保护十一五规划为主，但不仅仅局限于此 各专项规划评估也是有机组成部分，注意处理好相互关系
各省的针对性要求有机纳入，做好国家规划和本省规划评估工作的结合。

41 定量评估的对象 带数的任务、指标＋可以用“是否”（0/1）等定性判断性回答的指标
以规划目标、指标、定量化的任务为主，提出明确的定量化的评估指标体系，作为各地收集数据的框架，同时增加任务、措施中适宜进行定量判断的指标项，共同构成定量评估的评估逻辑框架体系，适度预测其2010年完成情况，作为各地自评估报告的重点内容

42 评估对应的定量化要求：不仅仅局限与国家总体规划
国务院下达的污染减排指标 原国家环保总局规划目标指标分解方案（环办【2008】15号文） 流域污染防治等专项规划确定的目标 国家与各省签订的责任状要求（包括落后产能淘汰等） 以及各省（自治区、直辖市）批复规划的具体要求 原则上，环境保护规划实施的评估应尽可能与专项规划实施评估等保持衔接。

43 强调指标数据的时间变化量 2005、2006、2007、2008年现状 2009、2010年预测
时间变化趋势特征可以平滑处理到2015年，为十二五规划前期研究提供基础 工程项目清单明确进度，预测进度

44 定量评估的绝对与相对量 现状绝对量是基础 有2008年定量化要求的，评估相对于要求的比例值－相对量评估
要明确2008年工作任务对于2010年目标的实现程度 一些指标没有2008年要求甚至没有2010年分省的要求，只能评价绝对量，相对量评估只能在全国层次予以解决

45 定性评估 1）涉及定性要求的，以各省自查为主，以调查问卷、实地调研等方式开展评估；
2）涉及国家政策法规制订的，由中央各职能部门提交规划实施自查报告； 3)定性评估指标见指南附件2—评估条目; 4）尽量提供数据，以利分析评估；

46 对于任务、措施中难以定量部分，单独列表，用于指导自评估文本分析需要，以描述性的文字为主，并建立其与定量部分的逻辑定性关系分析框架
对于评估条目中可以用表格形式表达分析的重点条目，以及与定量指标关系密切的政策措施等进行红绿灯分析，总体判断政策趋势，并与定量数据分析相结合，构建逻辑框架，共同分析评估总体规划实施态势 任务和措施在评估细目中不严格区分，评估条目对应规划文本中的表述

47 定性评估：红绿灯分析 应用对象：涉及定性的任务要求和保障措施、政策等领域； 方法特点：直观、形象化；适宜对目标明确或进度明确的事物进行考核；
按其完成程度与工作进度分为差（红灯）、中（黄灯）、好（绿灯）三个水平；红色区域代表评估指标进展较差；黄色区域代表指标进展正常但有待加强；绿色区域代表评估指标进展超前。 有条件的可以对单一政策实施绩效进行评估

48 定性评估判定 以与时间进度对应的任务量为标准，基本达到标准的为黄灯，超越1年的为绿灯，延迟1年的为红灯
对于尚未提上议事日程、没有责任主体、没有进度计划安排的，则被认定为评估指标进展较差，用红灯； 对于正在进行保障制度政策制定实施、拟定了具体方案、已经有了政策雏形或者初稿的，则被认定为评估为黄色; 对于各任务目标已经有保障措施、部分已经颁布实施制度和政策的指标，则被认定为评估为进展良好，用绿灯表示。

49 定性评估：红绿灯分析 对某一单项评估条目，各省份自评估报告定性评估格式：
制定的目标/政策--实施的具体工作--取得的成效--执行过程中遇到的问题与阻力--对十一五后两年的工作安排--预计2010年能否完成。 红绿灯分析方法具体要求参见指南附件3

50 五、数据填报

51 评估数据和资料来源： 依据各评估内容的差异，中期评估数据主要来源于环境保护部统计数据、监测数据、核查数据；各部门统计数据、年报数据；各省评估数据、监测数据、统计数据；国家专项规划评估数据、专项检查调查数据等

52 数据校核 一般以统计数据为准进行 强化相关数据的校核分析 原则上以各省数据为基础 采用现有统计口径，不新增

53 数据填报 定量指标、定性条目都涉及到全国普遍性表格与本省实际结合的问题
各省首先要根据实际，确定数据表的行（增加、删减）。形成本省定量评估指标和定性评估条目是规划评估的首要工作。 目前要求全面有余，针对性需要各省强化，但不宜以减少工作量为目的删减评估项

54 评估细项 基于国家环境保护“十一五”规划基本内容所做的提炼而成，基本覆盖了国家环境保护“十一五”规划的主要内容，各地可以结合本省实际修改完善。 评估细项、指标名称往往是关键词、要点，需要追溯原文理解 通过定量和定性评估细项可以基本勾画规划全部内容 评估细项与任务分解相对应 领会精神比机械对应更重要

55 以数据表带动数据的集成分析 不能将数据表与分析、文本孤立开来 不能仅仅停留在单一数据，要提交相关的数据，加强分析说明
有关数据内涵和要求遵从规划或者专项规划的要求

56 定量指标和定性条目 环境保护重点城市而非大气重点城市 核和辐射等方面还将依托核安全司，各地按照管理原则尽可能填报 工程项目等数据要求参照涉及到十大工程的各专项规划（危险废物、综合治理项目）如，各省重点流域水污染防治工程建设内容详见各流域规划内容,具体可包括重点工业污染源治理工程、水源地上游污染防治工程、规模化畜禽养殖污染治理工程和部分城市环境综合治理工程等类型。评估以工程进度为主，并应充分考虑流域规划专项评估情况。

57 监测站达标新标准，以硬件建设为主 国控断面个数和位置以环境监测总站公布下发的方案为准 ，水质考核按照2005年同口径的因子和评价方法为准，保持相对稳定性。为对照分析，各省应提交各国控断面各因子监测的绝对值，而不仅仅是水质类别。

58 2010年进展评价分析 定量化指标评估在2010年填写：已经达到、有望达到、能够达到、较难达到、难以达到、不能达到等
定性条目评估在2010年填写：已经完成、有望完成、能够完成、较难完成、难以完成、不能完成等

59 五、评估报告编制

60 明确评估指标值或者要求 明确国家环境保护“十一五”规划以及相关专项规划对本省（自治区、直辖市）的要求，并与本省份“十一五”规划的要求进行对比分析; 以《国家环境保护“十一五”规划》的内容为主；与规划内容密切相关的各类国家专项环境保护审批规划的实施情况，以及环境保护部与各省签订的目标责任状（书）完成情况，可以兼顾进行中期评估。 注意与专项规划评估的衔接 明确各规划相应的不同要求，原则上以国家环境保护规划确定的要求为准进行相对量的评估

61 说明评估工作组织情况 就本省份贯彻国家环境保护“十一五”规划的工作部署情况、本次评估组织安排、评估技术方法、数据来源进行说明；

62 以要素为主线编制评估报告 主要按照环境要素类别，分为水环境、大气环境、固体废物、生态保护、农村环境保护、近岸海域、核及辐射7个部分进行评估分析与问题小结， 就“十一五”规划特别关注的环境监管能力建设以及全局性或大区域性的政策配套问题进行实施情况评估分析与问题小结; 总结规划目标指标、重点工程、规划主要工作任务的实施成效，找出差距、识别问题与原因所在，并提出相应得对策措施建议。

63 评估报告和内容 评估内容以环境要素为主展开：水、大气、固体、生态、农村环境保护、近岸海域、核及辐射； 环境监管能力建设；
共性保障政策群进行归类列举； 对应于大纲第3章到第11章，按照定量指标和定性指标分别就关注的领域进行评估。

64 水环境规划实施评估--大纲第3章 1、COD减排：可单列一节展开； 2、饮用水水源安全 3、流域水污染防治
水环境的逻辑框架法应用参考见附三表2

65 大气环境规划实施评估--大纲第4章 1、二氧化硫减排：电厂 2、城市空气质量改善：可吸入颗粒物 3、工业废气污染防治：工业SO2 4、机动车污染防治：尾气、油品 5、噪声污染控制： 6、温室气体排放控制：

66 固废规划实施评估--大纲第5章 1、危险废物和医疗废物处置工程：医疗废物、危险废物、历史堆存铬渣 2、生活垃圾无害化处置工程：无害化处理率不低于60% 3、固体废物综合利用：工业固体废物综合利用率达到60%

67 生态环境保护规划实施评估--大纲第6章 1、编制生态功能区划 2、启动重点生态功能保护区工作 3、提高自然保护区的建设质量 4、加强物种资源保护和安全管理 5、加强开发建设活动的环境监管

68 农村环境保护规划实施评估--大纲第7章 1、重点防治土壤污染:污染调查、污灌控制、土壤修复等 2、开展农村环境综合整治：村、乡镇 3、防治农村面源污染：农药化肥的科学施用、节水农业、沼气建设等

69 近岸海域环境保护规划实施评估--大纲第8章
1、消减陆源污染物入海量：直接排海的控制、沿海城市污水垃圾处理、禁磷等； 2、治理重点海域污染：渤海碧海行动； 3、防治港口和船舶污染：生活污水、垃圾 4、保护海洋生态环境： 5、防治海洋环境灾害：

70 核及辐射安全规划实施评估--大纲第9章 1、提高核设施建造质量与运行安全水平； 2、完善放射性同位素与射线装置的管理；
3、加快治理放射性污染； 4、提高电磁辐射污染防治水平。 定性评估为主

71 环境监管能力规划实施评估--大纲第10章 1、建设先进的环境监测预警体系； 2、建设完备的执法监督体系； 3、建设环境事故应急系统； 4、提高环境综合评估能力； 5、建设金环工程； 6、增强环境科技创新的支撑能力； 7、加强队伍建设和人才培养

72 共性政策措施落实情况--大纲第11章 1、促进区域经济与环境协调发展； 2、加快经济结构调整； 3、完善体制、落实责任；
4、创新机制、增加投入； 5、强化法制，严格监管； 6、依靠科技，发展产业； 7、动员社会力量保护环境； 8、积极开展环境保护国际合作。 定性评估 注意交叉问题的处理

73 政策评估 制定了什么政策－实施了哪些具体工作－取得了何种成效－执行过程中遇到哪些问题和阻力－对后两年工作有何安排－预计2010年能否完成

74 高度关注评估结论章节的编写 跨要素，对应目标、任务、政策等进行集成评估 评价结论要客观，中期评估为了后续实施
哪些政策有效实用需明确，什么任务没有完成必须说明，政策建议要实 规划调整原则上可以考虑主要项目的调整（与目标指标的对应响应关系出发考虑）

75 谢 谢！