新预算法的解读与分析 浙江大学经济学院 徐 志 TEL：13336113737 EMAIL：ZJJSXZ@hotmail.com.

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1 新预算法的解读与分析 浙江大学经济学院 徐 志 TEL：

2 一、预算法修改的背景与历程

3 （一）预算法的立法形式 1、在《宪法》的有关章节中规定政府预算管理的有关问题。 2、由财政管理的基本法—《财政法》来规定有关预算管理问题。
3、制定专门的《预算法》。---如我国。 4、通过年度预算方式确定预算的法律效力。

4 （二）我国预算法修法的背景 1.1994年预算法不能适应形势发展的要求。 一是预算内容规定不够完整。 二是预算执行规定不够规范。
三是预算公开规定缺失。 四是预算监督规定不够严格。 2.财政预算制度改革实践的需要。

5 （三）我国预算法修法的历程 预算法修正案从酝酿起草到表决通过，历经---三届人大--超十年--四次审议--33万条意见-- 1.早在2002年，全国人大常委会预工委就开始筹备预算法修改工作。在2003年第10届全国人大期间，预算法修改列入全国人大常委会立法规划一类立法项目，明确由全国人大常委会预工委组织起草，起草出预算法修正草案，并征求了全国人大有关专门委员会、国务院有关部委的意见。但由于种种原因未能如期提请审议。

6 　2.11届全国人大期间，常委会再次将修改预算法列入立法规划一类立法项目，由全国人大常委会预工委和财政部共同起草。其后形成的“2006版”和“2007版”修订稿均未提交审议。
3.10版修订稿--2010年初。 4.国务院讨论--2011年11月。国务院法制办将征求意见稿送有关方面征求意见并修改，形成了预算法修正案(草案)。11月16日，国务院常务会议讨论并原则通过预算法修正案(草案)，决定将草案提请全国人大常委会审议。

7 5.第一次审议--2011年12月。11届全国人大常委会第24次会议对预算法修正案(草案)进行了初次审议。
6.第二次审议 年6月 7.二次审议稿公开征集意见 年7月6日至8月5日，全国人大法工委在人大官网就《预算法》修订草案向全社会征求意见。共收到社会各界的各种意见超过33万条，超过个税修正案创下的23万多条意见的纪录。

8 8.第三次审议--2014年4月 9.第四次审议--2014年8月。预算法修正案(草案)四审稿提交12届全国人大常委会第10次会议审议。 2015年8月31日，12届全国人大常委会第10次会议以161票赞成，2票反对，7票弃权的高票，通过了《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行。

9 二、乡镇政府均设立预算

10 我国1994预算法第二条规定，“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市，市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”
但同时指出，“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”

11 2014预算法修正案将第二条改为第三条，删去第二款。即删除了“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”这一款规定。
2014预算法修正案第三条规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。

12 考虑到一些地方由县级政府代编乡镇预算的做法，但应坚持预算草案应当由乡镇人大进行审查批准，将第15条改为第24条，增加1款，作为第3款：“经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第21条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。” 这意味着乡镇一级的预算必须由乡镇人大进行审查批准。

13 三、关于预算公开问题

14 各级政府、各部门、各单位应将政府采购的情况及时向社会公开。 本条前3款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外
预算法修正案第14条：经本级人大或本级人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应在批准后20日内由本级财政向社会公开，并对本级财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。 经本级财政批复的部门预算、决算及报表，应在批复后20日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。 各级政府、各部门、各单位应将政府采购的情况及时向社会公开。 本条前3款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外

15 第92条：各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：
(三)未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的。

16 与原预算法相比，预算法修正案首次对“预算公开”做出全面规定，并对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。 1.预算公开的范围：政府预算、预算调整、决算、预算执行情况；部门预算、决算；对转移支付、政府债务、机关运行经费等重要事项作出说明。政府采购。 2.预算公开的主体：本级财政-各部门-各单位。 3.预算公开的时限：批准或批复后20日内。

17 我的一点看法 （1）预算公开是社会各界非常关心的问题，预算法修正案将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是很大进步。
（2）单位预算与决算是否公开没有涉及和明确。 （3）对“国家秘密”进行明确界定。

18 四、关于预算的完整性 和科学性问题

19 ●预算法修正案增加了预算的完整性规定 第4条：预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。
第5条：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 第36条：各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。

20 ●预算法修正案还增加了预算的科学性规定 第27条：一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。 一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。 一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。

21 第32条：各部门、各单位应按财政部制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。
前款所称政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。

22 第37条：各级预算支出应依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。
第46条：报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。

23 （1）对一般公共预算收入进行了重新分类；对一般公共预算支出，在按照功能分类的基础上，增加了经济性质分类。
（2）我国一般公共预算支出的功能分类和经济分类分别从不同侧面，以不同方式反映了政府支出活动。 （3）细化了向人大报送的预算草案。一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。

24 五、关于预算年度问题

25 2014年预算法修正案第18条规定： 预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。

26 一、预算年度的形式 预算年度又称财政年度。是指编制和执行预算所依据的法定时限，也就是预算年度的起止时间。
1、历年制。如中国、朝鲜、德国、瑞典、法国、丹麦、俄罗斯、巴西等国。

27 2、跨年制 A、从当年4月1日起至次年3月31日止。如英国、加拿大、日本、印度、新加坡等国。
B、从当年7月1日起至次年6月30日止。如澳大利亚、科威特、巴基斯坦、埃及等国。 C、从当年10月1日起至次年9月30日止。如美国、泰国、尼泊尔、海地等国。 D、少数国家采用其它的预算年度的起止时间。如伊朗、埃塞俄比亚、土耳其。

28 二、影响预算年度的因素 1、立法机关召开会议的时间 2、财政收支季度性因素 3、各国政治、历史和传统习惯

29 三、我国的预算年度历史沿革 1、建国前 （1）清朝末年 （2）北洋军伐 （3）国民党统治时期 2、建国后，预算年度采用历年制，一直至今。

30 四、我国预算存在预算先期执行的问题 1、我国现行中央预算存在1--4月份预算先执行后批准的问题 2、我国预算先期执行的问题，由来已久。
1952年8月6日，中央人民政府委员会第16次会议听取和批准了财政部部长薄一波所作的《关于1951年度国家预算的执行情况及1952年度国家预算草案的报告》。

31 五、解决预算先执行后批准问题的对策 理论上有三种可供选择的方案：
一是保持现行人大会期不变，调整预算年度的起讫时间，如预算年度从4月1日起至次年3月31日止，或者从7月1日起至次年6月30日止； 二是维持现行人大会期和预算年度不变，编制临时预算，作为正式预算批准前的政府收支执行依据； 三是保持现行预算年度起讫时间不变，改变人大的会期，如将各级人大的会期调整在预算年度前。

32 六、关于法定支出问题

33 一、什么是法定支出 法定支出是财政预算管理中的习惯用语，一般是指有关法律法规对相关的预算支出项目硬性规定的支出比例、增长幅度等。

34 二、法定支出相关规定 我国法定支出的相关规定 出处 部门法律和相关中央文件 部门法律 中央文件
《农业法》第38条：《教育法》第54条、55条；《科学技术进步法》第45条； 《义务教育法》第12条； 《农业技术推广法》第23条；《职业教育法》第27条；《高等教育法》第60条；《科学技术普及法》第23条；《体育法》第41条；《文物保护法》第10条；《审计法》第11条；《人口与计划生育法》第15条 中央文件 《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，《关于进一步加强和改进新时代体育工作的意见》，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》

35 三、经常性财政收入的计算 地方人大审查政府预算报告时，经常会发生这样的问题：法定支出没有达到规定的比率，经财政人员解释又神奇的达到规定的比率。 1）我国的政府收支分类改革没有完全到位，许多法定支出项目分散于不同支出“类”级科目中，人大代表单纯依据预算表格，难以全面计算法定支出的数额。 2）许多法定支出是与经常性财政收入挂钩。

36 四、我国的法定支出与其它国家的强制性 支出相同吗？ ●市场经济国家的预算支出，一般划分为强制性支出和选择性支出。
1、预算编制和预算审议的重点不同。 2、法定支出的细化程度不同。

37 五、对于法定支出问题的质疑 1、按国际惯例，对预算安排和执行的有关法律规定，只能源自《宪法》、《预算法》的有关条款，其它部门的法律法规，不能做硬性规定。 2、法定支出不仅严重肢解了财政职能，给财政部门在预算编制、执行、监督中带来困难与矛盾， 3、在当前财政资源总体短缺的情况下，法定支出在一定程度上侵占其他公共事业的权利。

38 六、解决法定支出的措施 1、确立预算法在财政经济法规中的基本法地位，修订与财政预算直接相冲突的法律法规。
2、预算法修正案可以明确规定预算支出的原则和顺序。 3、对一些必须予以保障的重要事业发展支出和体现国家产业政策要求的项目，改在年度预算法案中具体体现。

39 七、关于预算编制方法

40 第32条：各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。
预算编制方法:增量预算和零基预算。 预算法修正案为什么没有明确规定零基预算法？

41 一、零基预算的概念 二、零基预算的产生和发展 1、零基预算是一种预算编制方法。 2、零基预算是从“零”开始编制的预算。
1、零基预算，起源于美国，理论上最早可追溯到1952年。 2、1969年美国德克萨斯仪器公司最早成功地采用了零基预算编制法。

42 3、1970年，参加了德克萨斯仪器公司零基预算方案设计和实施的彼得۰派尔在«哈佛企业评论»上发表了«零基预算编制法»一文，引起了当时乔治亚州长吉米۰卡特的重视，并于1973年运用零基预算法编制州政府预算（全美第一个采用零基预算的州）。 1977年，吉米۰卡特就任美国39任总统以后，联邦政府决定从 财政年度全面实施零基预算法。

43 4、到1982年，美国大约有18个州采用零基预算法。随后，零基预算相继传入加拿大、印度、英国、香港等国家和地区。
5、里根当政期间，虽然没有明文规定采用零基预算法，但许多部门仍继续使用零基预算的原则编制支出预算。

44 三、零基预算的基本步骤 1、确定“决策单位” ●决策单位是管理部门计划、分析、评价的一项或一组活动。
●决策单位可以是一个部门、机构，也可以是部门、机构内部的某项具体任务。 ●决策单位的规模既不能过小，但也不可过大。

45 ●每个决策单位至少编制四种一揽子决策：一是最低水平；二是现行水平；三是中间水平；四是改进水平。
2、制定一揽子决策 ●每个决策单位至少编制四种一揽子决策：一是最低水平；二是现行水平；三是中间水平；四是改进水平。 ●每一个一揽子决策通常包括：活动目的或目标，活动的描述，活动费用，人员需求，绩效考评标准，具体的行动方案，直接效益或间接效益评价。

46 3、排序。排序是指负责各决策单位的管理者，将呈送的各个一揽子决策按照对本部门的影响大小或重要性递减的顺序予以排列，用以安排资金支出。
其内容包括：设计排序表及填表；确定资金分配总额和最后一个可分配到资金项目的截止线；最高管理层进行审议确定；预算编制人员据此编制预算。

47 四、零基预算的实施条件 1、要有一个结构合理、内容科学规范的定员定额标准；
2、要有强大的信息系统的支持（如单位人员的增减，职务、职称的升迁、财产状况的变动等）以获得和掌握充分的数据材料； 3、是对预算编制人员的素质要求较高；

48 1、零基预算只能在很小的范围内和特定条件下才能有效使用。
五、零基预算的几点说明 1、零基预算只能在很小的范围内和特定条件下才能有效使用。 2、零基预算是一个庞大的体系，其操作程序非常复杂和繁琐，工作量很大。 3、当前各国政府预算虽然不同程度上体现了零基预算削减支出的思想，但总体上仍旧是以增量预算方式编制下年度预算的。 4、国内试行的零基预算，千差万别，做法不一，更多的体现了中国的特色。

49 八、预算报告的 口头与书面报告

50 案例描述 从2005年举行的十届全国人大三次会议开始，全国人大会议议程上做了一项重要的调整，那就是取消政府预算的口头报告，而仅提交书面报告。
此后，四川、北京、广东等省市的人大会，也依照全国人大的做法，取消了口头报告，仅提供书面报告。由此引发了关于政府预算提交立法机构审议方式的争论。

51 赞同者的理由： 1、精简会议议程，缩短会议期限。 2、提高会议的效率。

52 反对者的理由： 2、调整在人代会议程安排上有舍本求末之嫌。
1、调整是对政府预算报告相对重要性的降格。 2、调整在人代会议程安排上有舍本求末之嫌。 美国学者埃克斯坦：要发现联邦政府将要做些什么或已经做了什么，看一看联邦政府预算就足够了。 毛泽东主席：国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。 3、调整有可能放慢甚至逆转政府预算制度的改革进程。

53 九、政府预算体系问题

54 第5条：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
2014年预算法修正案 第5条：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

55 第9条：政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

56 第10条：国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。
第11条：社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

57 一、现行政府预算体系的构成 （一）一般公共预算 2014年 140349.74亿元 （二）政府性基金预算 54093.38亿元
（一）一般公共预算 年 亿元 （二）政府性基金预算 亿元 （三）国有资本经营预算 亿元 （四）社会保险基金预算 亿元

58 二、现行政府预算体系的主要问题 （一）一般公共预算的问题 1、预算编制--准确性不高--多年大规模的超收 2、预算审查--
3、预算执行--年终突击花钱 4、预算监督--不力

59 财政超收收入，是指当年实际财政收入超出预算收入的部分。
关于财政超收问题 （一）财政超收情况简介 财政超收收入，是指当年实际财政收入超出预算收入的部分。 从1994年分税制改革后开始，几乎年年有超收。从2000年开始，财税政策开始发力，超收的规模呈现了与年俱增的现象。

60 1994年--2014年预算超收数额表 单位：亿元 年 份 收入预算数 收入决算数 超收数额 超收占预算% 1994 1995 1996
年 份 收入预算数 收入决算数 超收数额 超收占预算% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ---- 458.15 549.80 535.81 253.20 192.27 635.08 888.64 9.6 9.7 7.8 3.0 2.0 5.9 8.6 11.0 5.0 12.0 8.2 9.4 16.5 4.9 3.5 12.4 15.6 3.18 1.98 1.如果包括解决出口退税历史陈欠613亿元，2006年全国财政收入决算数为 亿元。 2.2011年收入决算数未能取到，以预算数替代。

61 （二）财政超收原因 1.预算执行中一些经济指标超过预期。 2.财政收入预算编制“留有余地”。 3.政府有巨额的支出需求。
4.超收奖励的因素也不可小觑。

62 2014年预算法修正案增加了对超收收入的规定 第66条:各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。
各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。

63 关于财政年底突击花钱问题 （一）财政年底突击花钱的情况简介
2011年11月23日中国经济网报道指出，数据显示各级政府近两月将突击花钱逾3.5万亿，财政年底“突击花钱”再次被热议。

64 1.逾3.5万亿是如何算出来的？ 据预算，2011年全国预算收入为89720亿元，预算增长8%。全国预算支出为100220亿元。
财政部的数据显示，2011年1-10月累计，全国财政收入 亿元，2011年1-10月累计，全国财政支出 亿元。

65 按预算，2011年后两个月的支出为 亿元 四季度财政收入按10%的保守增速计算，全年财政收入将达到103700亿元。全年财政超收收入有望达到13980亿元。所以， 近两月要突击花钱为“支出+超收” =13980亿元 亿元= 亿元。

66 2.这种算法究竟对不对？ 白景明表示，这种说法不科学、不客观的。
●把财政超收的钱全算进来不准确。虽然财政超收的钱有一部分列入当年支出，但是数额并不大，其他的钱是要调入中央预算稳定调节基金的。 ●上述所说的超收的那部分钱数也只是推测，谁敢保证后两月的数就是这样子的？ ●究竟11月、12月财政支出多少，全年财政收入超收多少，还得看真实的执行数。

67 1.从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势，一季度各月支出进度较慢，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快。
（二）财政年底突击花钱的原因 　1.从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势，一季度各月支出进度较慢，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快。 2.每年全国人大批准中央财政预算前，项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金，新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就使一些资金延后支出。

68 3.项目单位从启动规划设计、可行性研究、招投标等管理程序到具体实施有一个过程，前期准备阶段资金需求量小，实施阶段资金需求则明显增大，相应的资金支付也是前少后多。
4.预算项目支出需要据实结算，储备粮油利息费用补贴等，这部分预算支出往往在年底前结算，因此12月份支出较多。

69 ●“年终突击花钱”有政府预算年度和预算批复时间方面的原因，但从每年财政支出进度来看，下半年特别是年终支出进度较快的情况来看，也反映出不太合理的预算支出安排。
●突击花钱与乱编预算有关，但也与现实中的预算监督不力有关，与一些不尊重现实的财务制度有关，需要多方面的配套措施。

70 （二）国有资本经营预算的问题 1、中央本级国有资本经营预算从2007年起试行，收取部分企业2006年实现139.9亿元的国有资本收益。
2.2008年开始编制中央本级国有资本经营预算。 ●国资委所监管企业和中国烟草总公司共151家。 ●2009年---中国邮政集团公司纳入范围。

71 ●2011年新增652户+提高收取比例。 浙江大学--－浙江大学圆正控股集团有限公司 浙江大学建筑设计研究院 浙江大学出版社有限公司 ●2012年扩围新增301户。 ●至2012年底，还有约4000户中央部门所属企业（资产约占中央非金融企业的11%）未纳入国有资本经营预算。

72 3.2014年央企国有资本收益收取比例再提高5个百分点。即第一类烟草企业收取比例为25%；第二类石油石化、煤炭等资源型企业，收取比例为20%；第三类钢铁、贸易、施工等一般竞争型企业，收取比例为15%；第四类军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司、2011年和2012年纳入预算范围的企业，收取比例为10%；第五类为政策性企业，包括中国储备粮总公司、中国储备棉总公司，免交当年应交利润。符合小型微型企业规定标准的国有独资企业，应交利润不足10万元的，比照第五类政策性企业，免交当年应交利润。

73 4、2010年（含）之前，国有资本经营预算中仅安排10亿元调入公共财政预算。2011年40亿元，2012年50亿元，2013年增加到65亿元。2014年调入公共财政预算的资金“井喷”到184亿元。但与其收入相比，只有11.66%。这无法充分体现国有资本的国有性质。 ●大量国有资本经营收益在国有经济内部形成了内循环，这个问题需要解决，否则很难说清国有经济存在的逻辑。

74 （三）政府性基金预算问题 1、政府性基金从表面看，每一种基金的设立都有相关的法律法规作为依据。但只要深入分析政府性基金的来源，就会发现这样的思路与公共财政建设的要求还有不小的差距。

75 2、无论是纳税，还是上缴政府性基金，对纳税人来说，都构成了一种负担。如果只强调税收的法定性，而忽略了政府性基金设定的法律依据问题，那么政府性基金就可能出现泛滥的趋势。
3、政府性基金为什么征收的理由通常都较充分，但在数量方面有不小的讨论空间。否则，超额征收的结果必然是乱花钱，导致公共资金的浪费。

76 4.现行政府性基金预算的问题是: ●政府性基金概念和含义不明确，存在以收费名义变相设立政府性基金的现象。 ●越权设立政府性基金问题屡禁不止，加重了社会有关方面负担。 ●政府性基金征收使用管理不尽规范。

77 （四）社会保障预算问题 1、迄今为止中国尚未形成规范的社会保障预算。 政府有关保障支出还在公共预算中体现。同时，与社会保障基金缴费相关的部分，也开始试编社会保险基金预算。 2、全国社保理事会管理的全国社保基金作为战略性储备基金，也在独立运作。 3、从规范的角度来看，需要有一个制度，将相关资金（基金）统一在规范的社会保障预算之中。

78 三、中国政府预算体系的改革方案 （一）一般公共预算的改革 1、公共预算的编制。 2、公共预算的执行。 3、公共预算的监督。
4、尽快建立和完善中国的中期预算和长期预算框架，以更好地推动年度预算工作。

79 （二）政府性基金管理的设想 1.将有些政府性基金项目上升到税收的高度。 2.保留3类政府性基金: ●国有财产收入：住房基金、国有土地使用权出让金等。 ●交通领域的使用费：转让道路收费权收入、车辆通行费等。 ●彩票公益金。 3.取消某些政府性基金由财政划拨：文化建设事业费、国家电影事业发展专项资金等。

80 （三）国有资本经营预算的改革 1.国有资本经营预算的范围？ 2.国企分红的提取比例怎么确定？ 3.国企分红的去向问题？

81 十、关于财政转移支付制度

82 一、财政转移支付制度慨念 笼统地说，财政转移支付是财政资金在政府间的无偿转移，它既包括上级政府对下级政府的财政补助，也包括下级政府对上级政府的収入上解。这里的政府间，既包括上下级政府之间，也包括同级政府之间。 规范地说，财政转移支付制度是基于各级财政收入能力和支出需求的不一致，以实现各地公共服务水平均等化为目标而实行的一种财政平衡制度。是分税制财政体制的重要组成部分。

83 二、财政转移支付制度的目的 1.收支划分标准不一致。 2.地区间经济发展的非均衡性。 3.部分区域性公共产品存在外溢性。

84 三、财政转移支付制度的问题 1.转移支付规模过大。 2.转移支付结构不尽合理。 3.专项转移支付项目絮杂。 4.地方配套问题较为突出。
5.政策缺乏退出机制。

85 四、修正案从三方面规范财政转移支付制度 1.明确了转移支付的原则、目标与内容。 ●原则---规范、公平、公开。
●目标---推进地区间基本公共服务均等化。 ●内容--财政转移支付包括一般性转移支付和专项性转移支付两类。并以一般性转移支付为主体。

86 2.规范了专项转移支付。 ●专项转移支付设立要有法律依据。 ●建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。 ●市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。 ●除国务院规定由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。

87 3.明确了转移支付预算的编制方法与下达时限。
●一般性转移支付应按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。 ●专项转移支付应当分地区、分项目编制。 ●明确了转移支付预算的下达时限。一般性转移支付：中央对地方30日内下达，地方各级也是30日内下达；专项转移支付：中央对地方90日内下达，省对下级政府30日内下达，县级以上政府对下级政府60日内下达。

88 十一、关于预算调整问题

89 一、预算调整的概念和类型 （一）预算调整的概念 预算调整是对立法机构审批通过的年度预算进行变更。

90 （二）预算调整的类型 1、全面调整是对政府预算收支总盆子进行全局性的大调整。其特点是涉及面广、影响程度高、不是经常发生。
2、局部调整是对政府预算收支进行局部性的调整变动。其特点是涉及面窄、影响程度低、经常发生。 （1）动用预备费 （2）追加追减预算 （3）经费流用

91 （4）预算划转：由于预算隶属关系发生改变，引起预算收入和预算支出在不同预算级次、部门或地区之间的调整。
●中央预算和地方预算之间的划转； ●地方各级预算之间的划转； ●部门之间的划转三种。

92 二、预算调整的法律规定 （一）全面调整 1、预算调整的内容
2014年预算法修正案第67条：经全国人大批准的中央预算和经地方各级人大批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整： ●需要增加或者减少预算总支出的； ●需要调入预算稳定调节基金的； ●需要调减预算安排的重点支出数额的； ●需要增加举借债务数额的。

93 2、预算调整的程序 ●财政部门编制方案---报经本级政府审定---提请人大常委会审批 3、预算调整的法律责任 2014年预算法修正案第92条：各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任： ●未依照本法规定，编制、报送预算调整方案的； ●违反本法规定，进行预算调整的。

94 （二）局部调整 1、动用预备费 财政部门提出动用方案，报经本级政府决定。 2、追加追减预算 （1）理论上，本级政府预算追加追减，由同级人大常委审批；部门、单位预算追加追减，本级财政审查，同级政府决定。 （2）1994年预算法，没有相关的条款和规定。 （3）2014年预算法修正案，也没有相关的条款和规定。

95 3、经费流用 （1）理论上，本级政府预算经费流用，由同级人大常委审批；部门、单位预算经费流用，本级财政审定，同级政府决定。 （2）国外实践，为使预算执行更具弹性与充分授权，国外对经费流用的限制已有放宽的迹象和趋势。

96 （3）1994年预算法规定，各部门、各单位不同预算科目间预算资金的调剂，须经本级财政部门批准；对于本级政府预算的经费流用，则没有相应的条款和规定。
（4）2014年预算法修正案第72条规定，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。

97 4、预算划转 （1）1994年预算法实施条例63条规定，年度预算确定后，企业、事业单位改变隶属关系，引起预算级次和关系变化的，应当在改变财务关系的同时，相应办理预算划转。 （2）2014年预算法修正案，尚没有相关的条款和规定。

98 十二、湖南省沅陵县人大 否决财政预算案

99 案例描述 ●2002年1月8日下午，湘西沅陵县13届人民代表大会第六次会议第一次全体会议听取县财政杨东平局长作沅陵县2001年财政预算执行情况和2002年财政预算草案报告。 ●11日下午，大会举行第四次全体会议。应到代表254名，出席186名，缺席69人，合乎法定人数。下午4时，与会代表投票表决结果：财政报告决议,赞成120票，反对53票，弃权5票，8票未收回，离通过财政报告的法定票数尚差8票！

100 ●2月25日，沅陵县十三届人大常委会举行第三十次会议，逐项审议《预算收支编制方案》。
财政部门会后又对财政预算报告进行修改： 1、预算安排收支平衡，改变六次会议上财政预算报告中的赤字预算。 2、工资支出、公务经费和专项经费的支出亦作了相应的调整。

101 ●5月15日，县第十三届人民代表大会第七次会议在沅陵会堂如期举行。会议应到代表254名，实到236人，出席率高达93%。
大会主席团第一次会议决定，“除选举采取无记名投票方式外，其他各项决议都采取举手表决方式”。 ●5月16日，大会批准沅陵县2001年财政预算执行情况和2002年财政预算报告。沅陵县财政报告“二审”总算过关.

102 案例分析 （一）人大否决财政预算案的法律规定 ●国际上一般做法
审议机关经过预算合法性和科学性等审查，如果认为预算不符合相关要求，则有两种处理方式： 1、审议机关威胁动用否决权，要求行政部门自行修改，重新提交； 2、审议机关直接修改预算，然后予以通过。

103 实践上，人大部门往往经由行政部门自行解决预算的修改事宜，而由审议机关直接修改预算所涉及的预算修正权在我国还未出现。
●我国一般做法 2014年预算法修正案和1994年预算法只赋予人大具有财政预算案的“审查权”和“批准权”，但是对是否具有“否决权”和“修正权”，预算法根本回避，更没有对人大否决财政预算案的后续措施进行明确。 实践上，人大部门往往经由行政部门自行解决预算的修改事宜，而由审议机关直接修改预算所涉及的预算修正权在我国还未出现。

104 2015年预算报告获得的赞成票与反对票 1.政府工作报告：赞成2852票，反对018票，弃权06票
2015年3月15日上午9时，第12届全国人大第3次会议在人民大会堂举行闭幕会，表决草案。应出席全体会议代表2964人，出席2877人，缺席87人，出席人数符合法定人数。 1.政府工作报告：赞成2852票，反对018票，弃权06票 4.人大工作报告：赞成2772票，反对068票，弃权33票 2.计划工作报告：赞成2725票，反对103票，弃权48票5.高法工作报告：赞成2619票，反对213票，弃权44票 6.高检工作报告：赞成2529票，反对284票，弃权61票 3.预算工作报告：赞成2483票，反对304票，弃权87票 预算工作报告获得的反对票：反对304票+弃权87票+未按表决器3票=394

105 （二）人大否决财政预算案的处理方案 方案一：召开人大临时会议 方案二：授权人大常委会审批

106 我的观点是：中央预算授权人大常委会审批，地方预算再次召开人大审批。
1、历史上有全国人大授权全国人大常委会审批的先例。 2、预算法授权人大常委会审批决算的立法规定，为进一步授权人大常委会审批预算提供了借鉴与参考。 3、全国人大授权全国人大常委会审批预算决议，是实至名归之举。

107 十三、改进预算控制方式， 建立跨年度预算平衡机制

108 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，在改进预算管理制度方面，提出了审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。在此基础上要求建立跨年度的预算平衡机制。
这是一种新的预算控制方式和平衡机制，必将对预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、预算监督与决算产生重大的影响。

109 一、现行预算控制方式和年度预算平衡机制的弊端
●根据1994年预算法的规定，我国现行预算审查的内容包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡。 ●预算平衡机制是年度内预算收支平衡。 如1994年预算法第3条规定:各级预算应当做到收支平衡。

110 （一）人为调节财政收入进度 ●因为税务部门的征管考核还是以完成税收征收任务指标为主。 ●在经济比较热的时候，税收相应会出现快速增长，为保证当年预算收支平衡，在保证当年预算收入任务的基础上，会出现压库，也就是将税收收入暂时不上解国库的办法，或是有意识放松征管，将应征收的税款少征或不征；在经济较冷的时候，则会有意识多收税，或将压库税收上解国库，从而出现税收收入情况与经济形势不一致的情况。

111 ●客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题。
当在经济较冷的时候，财税部门为了完成税收任务可能收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。 ●这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。

112 （二）虚列或少列预算支出 ●在年底预算收支不能平衡的情况下，为保证预算收支平衡，就会虚列或少列预算支出。 ●如果收大于支，就会虚列支出项目来平衡预算，致使财政账面沉淀过多的往来资金；如果收不抵支，就会将本年度应该支出的项目不列入当年支出，更有甚者会将已经安排了的支出冲销以实现收支平衡，从而加大下年的支出压力。 ●虚列或少列预算支出既严重违背了会计真实性原则，同时在财政预算年终决算时提供错误不实的预算收支信息，不利于决策部门进行重大决策，还严重削弱了预算的严肃性。

113 二、改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制的要点
（一）改进预算控制方式 ●审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。确保收入预算从约束性转向预期性。 ●《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。

114 ●2014年预算法修正案第55条第2款规定：各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
●2014年预算法修正案第36条第1款规定：各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。 ●2014年预算法修正案第55条第2款规定：各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。 ●2014年预算法修正案第55条第1款规定：预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。

115 （二）建立跨年度预算平衡机制 ●中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定和2014年预算法修正案均强调：各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。 ●2014年预算法修正案第41条：各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。

116 ●2014年预算法修正案第66条：各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。
各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。 省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

117 （三）建立中期财政规划 跨年度预算平衡机制体现在微观放开，宏观控制。允许某个年度出现预算赤字，是建立在中长期预算平衡、可控的基础上的。 要实现中长期预算平衡可控，就必须实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

118 楼继伟：改进年度预算控制方式。预算审查的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；建立跨年度预算平衡机制；实行中期财政规划管理，并强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。
--深化财税体制改革，建立现代财政制度--《求是》2014/20。

119 实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。---国务院关于深化预算管理制度改革的决定国发〔2014〕45号--

120 十四、关于预算法法律责任

121 （一）预算法法律责任的内容 第92条各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：
1.未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的； 2.违反本法规定，进行预算调整的； 3.未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的； 4.违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的； 5.违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的； 6.违反本法规定开设财政专户的。

122 第93条各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：
1.未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的； 2.违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的； 3.截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的； 4.违反本法规定，改变预算支出用途的； 5.擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的； 6.违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。

123 第94条各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

124 1.违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的； 2.以虚报、冒领等手段骗取预算资金的； 3.违反规定扩大开支范围、提高开支标准的；
第95条各级政府有关部门、单位及工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： 1.违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的； 2.以虚报、冒领等手段骗取预算资金的； 3.违反规定扩大开支范围、提高开支标准的； 4.其他违反财政管理规定的行为。 第96条本法第92条、第93条、第94条、第95条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定，依照其规定。 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

125 （二）对预算法法律责任的评价 1、预算法法律责任规定较为系统、细化。 2、加大了对违法违纪行为的处罚力度。
3、与其它的法律规定相衔接。如96条。