卫生行政执法文书制作 吴海棣 湖北省卫生厅卫生监督局稽查处.

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1 卫生行政执法文书制作 吴海棣 湖北省卫生厅卫生监督局稽查处

2 文书制作总论

3 一、行政执法的普遍性和重要性： 有学者认为，资本主义国家已进入“行政国”阶段，由于科技的进步和生产关系的调整导致了社会经济的迅猛发展，又同时导致了大量的社会矛盾和社会问题的产生，如垄断、环境、交通、失业、罢工等等。为了解决这些不断出现，并且越来越多、越来越频繁产生的社会矛盾和社会问题，资本主义国家不得不增设

4 大量的行政机构和行政人员，以便对国家的经济生活和社会生活进行干预。与此相适应，政府的行政权力大为膨胀，行政职能大为增加。
过去，政府的职能通常限于国防、外交、治安、税收等纯“行政事务”，现在则要介入贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系以及工人的失业保险、养老保险、工伤事故等领域。

5 过去，政府的权力限于执行、管理，现在则不断侵入立法和司法的领域；政府自己制定法规和规章，行使“准立法权”，政府自己裁判自己在管理中发生的纠纷，行使“准司法权”。①
随着改革开放的深入和发展，我国的行政权力业已涉及到社会生活的各个方面，人们从出生到死亡无时

6 不和行政权力发生关系，我国的法律主要靠行政机关执行，相对于司法而言，行政行为的数量要大得多。行政机关运用证据规则处理行政事务的频率大于司法机关。相对于行政程序而言，在司法程序中，法官往往不能看到、听到或以其他方式直接感知案件事实，他们能看到、听到的，只是各种各样的证据；

7 而行政程序则不一样，多数情况下，行政执法人员在作出决定时直接接触了案件事实，直接感知了案件事实，这时行政执法人员容易形成内心确信，证据似乎并不那么重要。

8 但是，由于行政程序后置复议程序、诉讼程序，并且要面对行政相对人以及排除滥用职权等，行政程序中的证据又显得非常地重要。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件； 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。

9 依据上述规定，可以认为行政执法就是根据证据所能证明的事实，依据法律、法规的规定规范社会行为、维护社会秩序的过程。因此，收集、运用证据是行政执法的一项普遍而又重要的核心工作，具有保障社会主义市场经济秩序，建设、维护和谐社会的重要意义。文书制作是卫生行政执法证据取得的重要途径。

10 二、卫生行政执法文书的概念、特征、作用与制作的基本原则
卫生行政执法文书是依法行政，依程序行政的证据。既反映了卫生执法过程中履行的执法程序，又反映了卫生执法行为运用实体卫生法律、法规的情况，是卫生行政执法行为真实、全面地反映，直接影响着卫生行政执法行为的效力。

11 因此，正确地制作与使用各种卫生执法文书对规范卫生执法行为，做好卫生法制与监督执法工作具有重要意义。通过学习、使用卫生执法文书，可以使卫生执法人员更好地树立法治意识，提高执法水平；各级领导干部也可以通过查询执法文书，了解各地依法行政的进程、依法行政的质量、执法人员素质及卫生执法资源分配等，对于调整工作安排，制定行政政策，有着重要的指导和参考作用。

12 （一）卫生行政执法文书的概念 卫生行政执法文书是卫生行政部门或卫生法律、法规授权的组织为实现卫生行政监督管理职能，在卫生行政执法活动中，针对特定的对象依法制作的具有法律效力或法律意义的文书。

13 卫生行政执法文书的概念有五层含义 n      文书的制作主体只能是卫生法律、法规规定的各级卫生行政部门或卫生法律、法规授权的组织，其他机关无权制作。* n      卫生行政执法文书是卫生行政执法程序的表现形式，是依法履行卫生行政执法职能的凭据。卫生行政执法行为进出每一个程序都应当有相应的卫生行政执法文书作为凭据，这样才能证明卫生行政执法行为的程序合法、有效。

14 n 卫生行政执法文书的制作必须以法律、法规和规章为依据。

15 n      卫生行政执法文书是具有法律效力或法律意义的文书。
注意：（1）卫生行政执法文书不是具有普遍约束力的规范性法律文件，它是针对特定的管理对象并为实现具体行政行为而制作的法律文书，只对特定的对象发生法律效力。*（2）有些卫生行政执法文书对特定的管理对象不具有法律效力，但可以证明卫生行政执法的程序、期限等，所以具有法律上的意义。     

16 卫生行政执法文书以反映卫生行政机关具体的行政执法行为为核心内容。卫生行政执法行为是卫生行政机关在卫生监督管理过程中，对管理相对人赋予一定的权利或要求履行相应的义务。不是卫生行政执法活动的行为就不需要在卫生行政执法文书中反映出来。

17 （二）卫生行政执法文书分类 卫生行政执法文书是具有特定内涵的法律文书，是卫生行政执法行为合法性、有效性的载体，掌握卫生行政执法文书的分类，有助于正确地制作、使用卫生行政执法文书。卫生行政执法文书因研究方法、目的的不同，常有以下几种分类：

18 1、以性质、用途为划分标准 （1）执行类文书 该类文书是卫生行政部门或法律、法规授权的组织为实施法律、法规和规章规定的程序、办理案件时要求行政相对人履行义务形成的卫生行政执法文书。如：各类通知书、决定书、许可证等。

19 （2）证据类文书 该类文书是卫生行政部门或卫生法律、法规授权的组织在卫生行政执法过程中，依法收集各种证据材料时形成的法律文书。如：现场检查笔录、询问笔录、采样记录、鉴定结论等。

20 （3）工作类文书 该类文书是卫生行政部门或卫生法律、法规授权的组织在卫生行政执法过程中为决定适用何种行政程序或请示问题等而形成的文书。如：内部的请示、报告、提请厅（局）长审批的各种意见书等。这类文书主要为内部研究工作使用，一般不对外使用。

21 （4）诉讼类文书 该类文书是卫生行政部门或卫生法律、法规授权的组织为实现卫生行政管理职能，维护自己做出的具体行政行为的合法性而制作的且提交给上级复议机关或人民法院的法律文书。如：答辩书、上诉状等。

22 2、以制作方法为划分标准 （1）填写式文书 填写式文书是有固定内容和统一格式的法律文书。如：案件移送书、调取证据清单、采样记录等。
（2）叙述式文书 叙述式文书，也有称作制作式文书的，是根据需要统一段式的法律文书。如：案件调查终结报告、听证意见书、行政处罚决定书等。

23 3、以文书的性质及所处的执法环节为划分标准
（1）卫生行政许可文书 卫生行政许可文书是卫生行政部门做出批准、审批、审查、许可等各种各类卫生许可行为而制作的文书。目前这类文书尚未统一规范。 （2）卫生监督文书 卫生监督文书是在日常卫生监督中使用的法律文书。

24 （3）卫生行政处罚文书 卫生行政处罚文书是对管理相对人的违法行为实施行政处罚时使用的文书。 （4）卫生行政复议与应诉文书 卫生行政复议文书是卫生行政复议机关依据《行政复议法》和卫生法律、法规，为解决卫生行政执法活动中出现的纠纷，依法进行审理、裁决时所使用的法律文书。

25 4、以是否对当事人公开为划分标准 （1）内部执法文书。 如：受理记录、立案报告、合议记录等。 （2）外部执法文书。
如：现场卫生监督笔录、监督意见书等。

26 （三）卫生行政执法文书的特征 1、执行的强制性 2、制作的合法性 3、效力的特定性 4、专业技术性 5、形式的规范性

27 1、执行的强制性 卫生行政执法文书的制作依据是卫生法律、法规《行政处罚法》、《行政复议法》等。卫生法律、法规具有国家强制力保证执行的特征，这种强制力的执行是通过卫生行政执法文书来具体实现的。

28 因此，依据卫生法律、法规和《行政处罚法》等有关法律、法规制作的卫生行政执法文书就必然代表国家意志，具有强制性。这种强制性的卫生行政执法文书一经制作，除有法律、法规规定外，任何机关、单位和个人都必须认可并执行。如行政处罚决定书一经制作并生效，除法律另有规定的情形外，即使当事人不服，申请行政复议或提请行政诉讼，行政处罚决定都不能停止执行，且不适用调解或反诉。

29 2、制作的合法性 具体表现在：第一，制作主体只能是各级卫生行政部门或卫生法律、法规授权的组织。其他任何部门都无权制作，否则就是不合法的，无效的。第二，制作的依据和内容合法。制作卫生行政执法文书必须有法律、法规依据，否则同样是不合法的、无效的。如：制作采样记录的依据是《行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法”。《卫生行政处罚程序》第二十三条“行政执法人员调查违法事实，需要采集鉴定检验样品的，应当填写采样记录”。

30 《食品卫生法》第三十五条“食品卫生监督员在执行任务时，可以向食品生产经营者了解情况，索取必要资料，进入生产经营场所检查，按照规定无偿采样……”等。制作“调取证据通知书”要以《行政处罚法》第三十六条 ，《卫生行政处罚程序》第二十条等作为依据。 第三，制作卫生行政执法文书的程序必须合法。如根据《政处罚法》第三十七条第二款规定制作的保存证据通知书，在使用时，需报经卫生行政机关负责人批准，未经批准的，无法律效力。

31 3、效力的特定性 卫生行政执法文书是非规范性的法律文书，它是针对特定的对象或事件作出的具体行政行为，不具有普遍约束力。与体现抽象行政行为的规范性文件相比，它的对象和约束力具有特定性。如：对某申请人发放的卫生许可证只对该申请人有效，因而转让，借用和出租他人的卫生许可证无效，许可证规定甲地经营，就不得在乙地经营。因此，文书中所记录的事实不能是抽象的，而应该是具体的 、特定的，所引用的法律不能是笼统的，而应该是具体的条、款、项。

32 4、专业技术性 卫生行政执法的范围很广，涉及卫生领域多学科的专业知识和技术，卫生行政执法文书的制作往往需要必要的卫生检测方法和检验数据来提供科学依据，在卫生行政执法文书中如何引用检测方法和检验数据，使用卫生专业术语和概念，如何提出卫生监督意见、作出卫生学评价，都是制作卫生行政执法文书时需要注意的，尤其是卫生行政执法文书所涉及的专业都各有其特点，这些都反映了卫生行政执法文书的专业技术性特征。因此，我们的卫生监督员要不断提高综合执法的能力和素质。

33 5、形式的规范性 卫生行政执法文书，既是国家公文，也是严肃的法律文书，不仅要求制作合法，而且在形式上也要规范，以方便制作以及统一有效地施行。具体表现在：第一，格式统一、结构固定（绝大部分卫生行政执法文书都可以划分为首部、正文、尾部三大块）；第二，用语规范，表述准确、简明、统一（如，省卫生厅制订的“卫生许可证通用词使用规范”）。尤其是“填写式”执法文书，一些已经固定的语言表达是不允许随意改变的。

34 （四）卫生行政执法文书的作用 1、保证卫生行政执法活动依法进行的工具
卫生行政执法文书是卫生行政执法活动的书面记录，是适用法律的重要载体，卫生行政执法的每一项活动都必须依照法律规定的程序进行，而每道程序又必须以相应的卫生行政执法文书作为实施的前提，也就是说卫生行政执法文书，是卫生行政执法活动的表现形式。

35 2、卫生行政执法工作的重要信息资源和历史档案
卫生行政执法文书是重要的档案材料，是复查案件，认真执行“执法责任制”，“错案追究制”的重要依据，并有以下作用： （1）为卫生行政执法的科学管理提供参考 在决策过程种起着向导和保证作用，保证决策的正确性，卓有成效地提高工作效率。

36 （2）为制订卫生执法工作计划提供依据 各级卫生执法机构在制订计划或规划时，都必须对卫生领域的情况进行历史和现状分析，找出卫生执法领域中的主要问题，分析造成问题的原由，提出可供选择的解决问题的策略、措施、方法。在此基础上确定的计划、目标及相应的措施，会具有明确的、可操作的、可衡量的特性。

37 （3）为科学研究和开展卫生执法工作提供信息资料
在科学研究中，充分利用卫生行政执文书提供的信息，可以节省人力、时间，避免重复浪费，少走弯路，从而提高科学研究成效。*另外，卫生行政执文书质量的优劣，不单纯是语言文字的问题，而且是考察制作者观察问题、分析问题、处理问题综合能力的客观尺度。真实反映了卫生行政执法人员的法律素质、业务水平。因此，卫生行政执法文书也可以成为考核任免卫生行政执法人员的重要依据。*

38 3、行政复议与应诉的依据 卫生行政执法文书是卫生行政执法活动的书面记录，是适用法律的载体，也是执法程序的体现，因此，是行政复议与应诉的重要证据。*

39 4、进行卫生法制宣传的重要途径 卫生行政执法文书作为卫生监督的手段，可以强化管理相对人理解和执行卫生法律、法规或者某一条款的具体内容，起到了法制宣传教育的作用。尤其是在处理违法行为时，那些涉及实体问题的卫生行政执法文书，如行政处罚决定书、听证意见书、责令改正通知书等。

40 对违法行为、原因及违法行为造成的后果的叙述，对管理相对人是最具体、生动的教育。同时，对违法当事人具有惩戒教育作用，对社会公民了解卫生法律、法规，明确合法和违法的界限，规范个人行为，都有极好的作用。

41 5、卫生行政执法人员培训的实用教材 卫生行政执法文书是研究和分析卫生执法案例，总结经验教训的第一手资料，全面系统地分析卫生行政执法文书可以提高实际应用法律的能力，正确地处理卫生行政执法工作中出现的各种复杂的问题。一些高质量的行政执法文书可直接为卫生行政执法人员提供示范实例，对于较低质量的执法文书，我们可以从中发现存在的问题，分析产生该问题的原因并引以为戒。

42 同时，通过分析卫生行政执法文书的制作情况也可以了解卫生行政执法人员掌握和应用法律知识、专业知识的状况，从而有针对性地确定培训内容、培训对象，有针对性地开展培训。

43 （五） 制作卫生行政执法文书的基本原则 1、客观性原则
所有卫生行政执法活动都必须严格遵守“以事实为依据，以法律为准绳”这一原则，制作卫生行政执法文书也应忠于这一基本原则。

44 一是必须以案件的客观事实作为立论和适用法律的根据，案件的客观事实是以证据为基础的，制作卫生行政执法文书必须在认真收集和研究证据材料的基础上，以客观、合法及与案件相关的证据为依据，坚持实事求是，从实际出发，绝不允许主观臆断或歪曲、编造。如，制作现场检查笔录必须记录执法人员现场看到的而不能记录主观想象的或举报人的举报内容。

45 二是必须以法律、法规为准绳，做到于法有据，即实体（主体、内容）合法，形式（法定形式、法定程序）合法。如，制作保存证据通知书，必须是在违法行为人的物品可能灭失或以后难以取得的情况下，才是合法的。又如在处理食物中毒案件中，卫生行政部门或卫生法律、法规授权的组织对案件的当事人做出向受害者赔偿损失的决定书和调解书是无效的。

46 2、合法性原则 是指卫生行政部门或卫生法律、法规授权的组织在卫生行政执法过程中，制作的卫生行政执法文书无论在实体上还是在程序上都应该符合法律、法规和规章的规定。具体要求是：第一，制作的主体合法；第二，依据的法律文件合法；第三，制作的程序合法；第四，制作的内容要合法，即应当是法律文件规定的权利、义务方面的内容。

47 3、准确性原则 一是对象要准确。制作卫生行政执法文书的主体必须与文书的接受者有明确的法律关系，而且文书的接受者，还必须是具有法定权利能力和行为能力的法人或自然人，也就是说文书制作对象是卫生法律、法规和规章所调整的主体。*

48 二是标的物要准确。卫生行政执法行为有标的物时，首先要辨明标的物是否是依法能作为该行政行为的标的物。如，汽车的排污量超标，汽车就不能成为卫生行政执法的标的物。另外，标的物也不能张冠李戴。如，对某甲的物品实施查封的行政控制措施时就不能将某乙存放在同一场所的物品写在行政控制决定书上。

49 三是适用法律要准确。制作卫生行政执法文书时要针对案件事实和案件性质准确引用相关法律条文，不仅要引用卫生法律、法规名称，而且要引用具体的条、款、项。在进行处罚时不仅要引用处罚条款也要引用义务性条款（即违反条款）。 四是选用文书要准确。准确性原则是使卫生行政执法文书发挥法定效力的重要

50 因素和保证条件。常用的卫生行政执法文书都有其特定的用途，不能相互取代。要根据实际执法的需要，采用不同种类的文书。如，立案只能用“立案报告”，而不能用“案件受理记录”，在现场检查中发现当事人有违法行为而需要责令改正时，必须使用责令改正通知书，而不能用现场检查笔录来代替，职业禁忌调离，必须使用职业禁忌调离通知书，而不能用卫生监督意见书等。 （证据“三性”：真实性、相关性、合法性）

51 （六） 制作卫生行政执法文书的基本要求 1、文书格式
《卫生行政执法文书规范》，对依照《卫生行政处罚程序》处理案件使用的各种文书格式、部分日常卫生监督文书格式和这些文书的使用对象作了严格规定，要求在制作文书时必须按照规定的格式统一文书名称，统一编制文号，每一部分要写清必备的要素，准确引用所依据的法律条文，做出符合法律规定的结论。 制作卫生行政执法文书只能按照规定格式，文书不能互相代替或合并使用。

52 2、文书内容的拟制 （1）文书的项目填写要齐全
卫生行政执法文书有填写式和叙述式两种。填写式和叙述式文书的首部和尾部都有特定项目和固定的写法要求，每个项目都代表着特定的法律意义

53 因此，在制作卫生行政执法文书时，文书中的项目都必须按要求填写齐全，不能有空缺。若有空缺，可能会丢失某一重要信息，严重时可造成所制作的文书无效。如，现场检查笔录，询问笔录没有当事人签字就不能成为有效的笔录，《卫生行政处罚决定书》没有签署日期、期限，可能导致当事人不执行等。

54 （2）文书实体 内容（正文）书写要严谨 首先是要以客观事实为基础，如实地反映客观事实。要围绕违法行为的事实构成要件书写违法事实。何时、何地、何因，采取何种方式，实施何种行为，造成何种后果等，要一一交代清楚。同时注意突出重点，不要面面俱到（以详略得主旨，以主旨定详略）。

55 其次，要写明证据，要突出最有证明力的直接证据，同时也要充分应用间接证据，并说明间接证据的关联性。第三，要阐明理由和结论。阐明理由要突出以事实为依据，以法律为准绳得原则，通过对事实的高度概括、提炼，使其性质更加明确；对危害后果的分析要透彻，显现其严重程度；引用法律条文要有针对性，要准确完整，结论正确。

56 3、语言文字 （1）必须使用公文语体 卫生行政执法文书是国家公文，语言要规范、严谨，不渲染，不夸张，不比喻，文字平实，用语确切。切忌夸饰、 渲染，掺进个人感情色彩，使文书带有明显的倾向性，影响他人对案情的认识和判断。（拒签）*

57 （2）语言要庄重、严肃 制作卫生行政执法文书，要力求“法言法语”，避免使用口语、方言和文学语言。如，某甲说“卖假货能赚大钱”对某乙卖假药的行为导致某丙死亡的结果，只起到推波助澜的作用，不是违法行为。这段话里的“推波助澜”就不是“法言法语”。如果换一种表述：某甲说“卖假货能赚大钱”与某乙卖假药的行为导致某丙死亡的结果没有因果关系，某甲的行为不具有违法性。这里的“因果关系”才是“法言法语”。

58 （3）语言要科学 由于卫生行政执法文书是具有较强专业技术性的法律性文书，在制作时应熟练、准确地运用法律名词和专业术语，使文书更加严谨、科学和规范。 （4）语言要完整 文书中出现的各种名称，如法律名称、单位名称或当事人名称以及物品名称等应该使用全称，不得随意省略和用代号。（无营业执照、无许可证时如何确定主体名称）

59 （5）文理结构要有逻辑性 一要注意叙述事实本身的逻辑性，事实的前因后果，来龙去脉要层次分明，使人看得清楚。 二要注意事实、理由、结论之间得逻辑关系，事实、理由和结论之间要互相印证，一环套一环，使其顺理成章，无懈可击，要防止前后矛盾，牵强附会。

60 4、其他 （1）文书制作力求正确。当发现制作的文书有错误时，应当重新制作，已经送达的应当追回，以维护法律的严肃性。
（2）文书的编号或文号要合理、科学，便于管理和查找。对外使用的文书文号，一般应当具备制作机关的简称、文书的简称、年份、序数号等几部分。

61 （3）正确使用印鉴。对外使用的卫生行政执法文书具有显著的执行性，要按法律的要求加盖卫生行政部门公章或卫生厅（局）长印鉴，不可或缺和互相代替。 证据文书要加盖制作关系人的印鉴、手印或签名。工作文书要区别情况使用部门印鉴或主管人员印鉴或签名。 （4）卫生行政执法文书是进行卫生行政执法活动的重要文件，必须建立完备的起草、审核、签发制度。*

62 文书制作各论

63 卫生行政执法处罚文书制作规范 1992年卫生部以“卫监发（1992）第14号文”颁发了《关于统一27种卫生监督文书格式的通知》，当年6月正式使用；1998年7月8日卫生部以第1号部长令的形式发布了《卫生行政执法处罚文书规范》；2002年，卫生部以34号部长令的形式发布了《卫生行政执法文书规范》，自2003年5月1日起实施，并于同日废止了前2个规范性文件，但“卫监发（1992）第14号文” 中有关建设项目审批及卫生许可证的文书继续有效。

64 卫生行政执法处罚文书制作规范 案件受理记录 立案报告 调查取证 合议记录 案件调查终结报告

65 案件受理记录 概念：是指卫生行政部门按照规定的权限和程序受理违法案件时所作的文字记录。
适用范围：适用于《卫生行政处罚程序》第14条规定的四种情形：1、在卫生监督管理中发现的；2、卫生机构检测报告的；3、社会举报的；4、各级卫生行政部门交办或下级卫生行政部门报请或有关部门移送的。

66 案件受理记录 不论受理的案件是否属实，违法后果如何，是否属于本部门管辖，各级卫生行政部门都应当制作案件受理记录。

67 案件受理记录 案件来源：按照《卫生行政处罚程序》第十四条规定的四个方面来写。
案发单位（人）：注意区分发案的是单位还是个人，如果是单位，但不具有独立法人资格，则应将它隶属的法人单位名称填上。 受理时间：是指发现或接到报告、社会投诉举报或有关部门案件移送书的时间。

68 案件受理记录 因此，受理时间应是即时受理。不论受理的案件线索是否属实，违法后果如何，是否属于本部门管辖，各级卫生行政机关都应当制作案件受理记录。 正文：（1）案情摘要：时间、地点、证据、危害及影响；（2）处理意见：属于具体建议。 尾部：负责人意见：这里的负责人可以是卫生行政机关的负责人，也可以是有关主管科室的负责人。

69 立案报告 概念：是指卫生行政部门对受理的案件进行初步的核实后，确认需要对有明确的违法事实或危害后果、有明确的违法行为人，符合立案条件并需要给予行政处罚的案件展开调查，向卫生行政部门或其主管处（科）室负责人提出的书面报告。立案报告的制作，标志着案件进入立案调查阶段。

70 立案报告 根据《卫生行政处罚程序》第15条规定：“卫生行政部门受理的案件符合下列条件的，应当在7日内立案：1、有明确的违法行为人危害后果；2、有来源可靠的事实依据；3、属于卫生行政处罚的范围；4、属于本级部门管辖。” 一般程序的案件只有在立案后，才能依法对当事人展开调查取证。

71 立案报告 适用范围：立案报告属于内部文书，适用于一般程序案件，例外的情形是当情况特殊需要现场立案采取调查取证措施的，可以先不制作立案报告，但必须在3日内补办立案报告手续。

72 立案报告 当事人：是指案发单位或个人。当事人是个人的，应写明姓名、性别、年龄、民族或住址、工作单位等；是个体工商户的，应将其当作个人看待，在填写其姓名时，要注明是某某个体工商户（字号）的户主。 案件来源、受理时间：必须与案件受理记录保持一致。

73 立案报告 发案时间：应当填写发现该案件的时间，而不是当事人开始实施违法行为的时间。
发案地点：要根据案件受理记录填写实际违法行为被发现的地点。如果有多个发案地点的应将多个地点一并填上。 案情摘要：按违法行为或事实的性质和程度由大到小、从重到轻逐个提出问题并加以简要说明。

74 立案报告 经办人意见：案情摘要写完后，经办人要指明当事人违反的法律名称和具体条款，提出立案的建议。
负责人审批意见：是卫生行政机关负责人关于案件查处的批示。对于批准立案的，要确定立案的具体时间和两个以上案件 承办人员。在确定案件承办人时要注意下列几种人不能作为案件的承办人员：

75 立案报告 1、本案当事人的近亲属 2、与本案有利害关系 3、与本案当事人有利害关系，可能影响案件公正处理的 4、非卫生监督人员

76 调查取证—现场检查笔录 概念：是指卫生行政执法人员在卫生案件调查过程中，对卫生案件有关的地点和物证场所进行检查，或在日常卫生监督过程中依法对管理相对人的生产、经营等卫生情况进行监督监测时所作的客观文字记录，属于证据类法律文书。 适用范围：适用于查清案件事实、收集现场证据。

77 书写现场检查笔录的一般原则： （1）客观性。现场检查笔录的客观性，就是记录的内容一定是客观存在的违法事实和违法行为，而且这种违法事实和违法行为一定是卫生监督员在现场观察到的，没有亲眼看到的不能写，分析判断的不能写，群众检举的不能写。如“这间舞厅吸烟人多，二氧化碳一定超过卫生标准”，这样的记录就缺少客观性。

78 （2）相关性。现场检查笔录的相关性，即检查内容要和监督类别相适应，监督那一类卫生，就记载那一方面的内容。如在查处医疗案件时，恰逢营养食堂送餐，送餐人员无健康证等问题就不具有相关性。

79 （3）合法性。现场检查笔录的合法性，是指在监督记录过程中，程序上和手段上必须符合有关法律规定。在进行卫生监督并作笔录时，一定要按有关法规规定进行。如，要有两名或两名以上卫生监督员在现场一同检查或询问，检查前出示卫生监督员证件，请单位人员陪同，边检查边记录，最后单位陪同人员签字确认，这是合法的，否则就是不合法的。手段合法，就是我们的检查、记录、录像一般都应该在现场公开进行，这是合法的；不能第一天检查，第二天才拿出笔录，更不能制造一个现场进行拍照或录相。

80 书写现场检查笔录的形式： （1）陈述式：这种方法就是卫生监督人员进到一个现场，从头走到尾，看到什么违法事实就记录什么违法事实，记录的顺序和检查的顺序是一致的。这样记的好处是边看边记，对违法现象不容易遗漏，但要防止记成流水账。这种方法适用于对某个具体的生产车间或小的加工厂，因为在这里生产工序是固定的，每一道工序都有相应的卫生要求，不容易出现或较少出现重复的违法现象。如：一个饮料厂，从配料 装瓶（盒） 质检 装箱 入库，每一道工序都有相应的卫生要求，凡是没有达到卫生要求的要记录下来，按照顺序记载就不会发生紊乱和遗漏。

81 （2）归纳式。这种方法适用于卫生监督员在现场看到较多相同的违法事实，在看完之后，把相同的违法事实归纳到一起，用一段文字来描述。另一类违法事实再另记一段。这样记录的好处是问题清楚，一目了然，不容易出现流水账现象。如果对于这种情况仍按顺序记录，就会在一个记录中看到多个相同的违法事实。使人看了有重复、累赘之感。如某一个宾馆，有多个房间的卫生间没有消毒，就不要一个一个房间写“卫生间没有消毒”。可以归纳在一起写“102房间、304房间、508房间均没有消毒”。每一类问题归纳到一起，写一段文字，也可以用1，2，3等数字标出序号，看起来更清楚。

82 （3）监测记录式。这种方法是卫生监督员利用现代仪器对现场进行监测，将数据记在“现场检查笔录”上。严格地说“监测记录”不能算作一种笔录形式，但它是用仪器取得数据，属于现场监督，所以把它的记录也作为一种形式作以介绍。监测记录法适用于厂矿有毒有害场所，放射物质场所，各种公共场所等现场监测记录。现场监测记录的方法除了记下测得的数据外，还要把监测的布点方法记下来，如公共场所就要注明是采用分层梅花布点法监测等。

83 书写时注意事项： （1）抓住主要违法事实，重点记录。卫生监督员在现场作监督笔录时，要抓住主要违法事实作详细记录，不要事无巨细见事就记。什么是主要违法事实呢？要以法律、法规的标准来衡量：一般卫生状况与义务条款比，义务条款是主要违法事实；义务条款与禁止条款比，禁止条款是主要违法事实；禁止条款与所造成的后果比，后果是主要违法事实。

84 （2）记录要准确具体。对违法现象要作具体描写，切忌笼统和抽象，通过具体的描写可以使没有到过现场的人看了笔录也能了解现场的情况。现在有的卫生监督笔录往往用抽象的概念代替具体的描写。常见的有： “卫生不合格”、 “卫生一般”、 “室内很脏”、 “垃圾遍地”、“物品乱放”、“冰箱里生熟不分”、“卫生制度不健全”等，这些记载都是不具体不准确的。卫生一般是什么意思？是有违法行为还是没有违法行为？冰箱里是什么东西生熟不分，具体情形如何？卫生制度不健全，具体缺少什么制度或内容？对这些抽象的概念只要反问一句，就可以看出记录的意义或证明效力有多少！

85 违法事实或违法行为的描述，一般不能缺少的要素有：地点（位置）、名称、数量、产地、生产厂家、批号、保质期，以及这些产品的色泽、气味、状态、变化等等。如猪肉变质，可以这样写：“××柜台有猪肉××斤，感观所见已无光泽，无弹性，有臭味”，如化妆品可以写作“××公司库房有××洗发液100箱, 20小瓶/每箱，广东省××厂制，批号 保质期一年,开盖后可见糕体表面已经干涸，并长有绿毛。

86 （3）正确书写、正确使用。现场检查笔录，是卫生监督员收集违法证据的专门文书，使用时必须严肃认真，不可滥用。常见的现象有：当成催款单：“限3日内将体检费送到某某单位”；当成通知书：“3月20日到某某单位体检”；甚至还有写“再不改进要依法严惩！”这些不正确的书写和使用，使“现场检查笔录”失去了严肃性和证据作用，失去了本来的意义，容易使行政相对人反感。

87 （4）不要随便用简称。现场检查笔录用语应该明确、肯定，不能用含义不清，容易发生歧义的简称，常见的简称有：“无证经营”、“无证上岗”、“无三防设备”、或“三防设备不全”、“工流不合理”等等，这些简称都容易发生歧义。无证经营是无什么证，是卫生许可证还是工商执照；谁无证上岗，无什么证；三防是那三防，是防火防盗；“工流不合理”是什么意思，是工人流动不合理还是工作流动不合理，不合理的具体表现是什么。这种简称不但不能准确具体地描写出违法行为，还容易产生歧义，在诉讼活动中出现麻烦，法院无法支持我们的工作。如，有些卫生行政部门在《行政处罚决定书》中称被处罚者“无证经营”，业者说“你没有说我无卫生许可证”，结果卫生行政部门败诉。

88 （5）不能写错别字。在笔录中注意不要写错字和别字，错别字不但影响“现场检查笔录”的制作质量，也容易产不良的后果，特别是被监督单位的名称一定要写对，这是对被监督单位的尊重，也可减少诉讼中的麻烦。

89 （6）注意采集现场物证。物证也是“现场检查笔录”的重要记载内容。如果采取了物证，则应写明物证的位置、名称、数量、状态、标记等。
（7）笔录不对现场卫生作评价。现场笔录只是记录现场卫生状况和违法行为，不作合格或不合格的评价。对一般的改进意见可以口头提出，对于重要的改进意见要通过“卫生监督意见书”正式提出。

90 示例： 现 场 检查 笔 录 单 位：富锦酒家 经济性质： 个体 地 址：××市锦山区南京街8号 电 话： 法人及法人代表：锦江饭店 刘华 负 责 人： 张万全 卫生监督机构：万泉区卫生监督所 监督类别：食品卫生

91 监督笔录： 1、面案工作人员王丽华，冷荤间工作人员李东力均无健康体检合格证上岗工作。* 2、室内有苍蝇。在灶房内一眼看去有十几个苍蝇在空中乱飞。在前庭的墙上落有7、8只苍蝇。 3、餐具不消毒就给客人用。 4、冰箱内放置的食品生熟不分。生鱼放在上面，熟肉放在下边，融化的生鱼水滴在肉上。

92 5、灶房内下水道不畅通，流水沟内有剩菜剩饭，散发出臭味。
6、室内地面很脏。灶房的地面上有一层油泥，走路很滑。前庭地面扔有猪骨头、鱼刺等废物，没有及时清扫。 卫生监督员（签字） 华拓兰，于波 被检查单位陪同人（签字） 贾士仁 1991年8月2日 *：这是一份用归纳法写的现场检查笔录。

93 调查取证—询问笔录 概念：是指卫生行政执法人员在案件调查、复查过程中，为查明案件事实、收集证据，而向案件当事人、证人或其他有关人员调查询问有关情况时所制作的笔录。属于证据类法律文书。 作用：收集与案件事实相关的证据材料；核实已取得的证据材料是否真实；扩大或发现新的违法事实及相关线索。

94 调查取证—询问笔录 适用范围：适用于卫生行政执法人员为查清案件事实询问当事人、受害人、见证人、知情人或其他有关人员时使用。
根据《卫生行政处罚程序》第二十一条之规定，询问笔录（证人证言、当事人陈述）是重要的证据，经查证属实，可作为卫生行政处罚的根据之一，但不能作为定案的唯一证据，必须有其他证据相互印证。

95 调查取证—询问笔录 被询问人：主要填写被询问人姓名、性别、年龄、民族、身份证号码、工作单位、职务、住址（联系地址）以及与被调查对象的关系等。
询问机关：应填写卫生行政机关的名称。 询问时间：应写明询问的起止时间，精确至“分”。 询问地点：注意不要将地点写成地址。

96 调查取证—询问笔录 正文：询问内容是询问笔录的主体，记录的询问内容是否客观、真实、全面，关系到整个调查活动的效果，也关系到询问笔录作为证据的有效程度。询问内容应当是与案件有关的情况。制作询问笔录前，必须全面熟悉案情，按照本次询问拟达到的目的准备提问提纲。因此，明确询问目的、准备问题对于制作询问笔录是非常重要的，当然包括询问技巧。

97 调查取证—询问笔录 告知：主要包括以下内容： 1、表明身份（出示卫生执法证件）； 2、询问的事由或案由；
3、告知被询问人作证的相关法定义务和相应法律责任； 4、确认被询问人已经知晓上述告知内容。

98 调查取证—询问笔录 制作本文书应注意以下问题： 提问应当简洁、明确；
忠实于被询问人的陈述，尽量用原话，不能随意加进自已的理解或看法，不得随意增删或更改； 询问时必须有两名以上执法人员同时在场，并要出示证件；

99 调查取证—询问笔录 询问被询问人应当个别进行，笔录也应当分别制作； 当事人、证人的单位不可在询问笔录上签署意见或加盖公章；
询问时不能诱导逼供，笔录必须当场制作。

100 示例：女教授猝死在输液室 沪上音乐界一知名女教授欲赴三亚旅游，为了准备一些抗生素，行程前她去了一家医院配药。医生执意要求教授进行化验和X光胸片检查，教授被诊断为支气管炎并在医生的建议下接受了抗生素输液治疗。13时左右，输液中的教授突然尖叫“我不行了”，随即从座椅上轰然倒下 ……抢救，立刻抢救！但教授的心跳和呼吸却始终没有恢复。13时30分，教授被宣布临床猝死。

101 闻讯赶来的家属在第一时间复印了医院的病史并封存了剩余的输液。此后，双方围绕是否输错液或张冠李戴用错药展开了激烈的冲突。被封存的输液瓶上标明是林可霉素药物，但医院已没有相同批号的库存，因此有关药检部门答复是无法进行比对检验。为了证明无过错，院方按规定在教授死亡后的48小时之内，向家属提出尸体解剖的要求，但家属不同意。根据有关规定，拒绝作尸体解剖，如果没有确凿证据能够推断教授具体的死亡原因，家属将承担不利的后果。为此，教授家属来到了擅打医疗诉讼的上海海达律师事务所。

102 唐建立律师查看了病史资料后，把调查重点放在了输液环节上。病史上反映，医生给教授开出的处方并被实际输入的药液为：250ml生理盐水＋1
唐建立律师查看了病史资料后，把调查重点放在了输液环节上。病史上反映，医生给教授开出的处方并被实际输入的药液为：250ml生理盐水＋1.8g林可霉素。院方对家属所作的解释是：教授是在滴完250ml内含1.8g林可霉素后不到 1分钟 ，突然大叫一声倒下的。药液中的林可霉素（俗称洁霉素），是一种被临床上广泛使用可以治疗呼吸道感染的抗生素。

103 其药物说明书记载的主要不良反应为：“静脉滴注速度过快可引起血压下降，呼吸循环衰竭，甚至心跳停止，故静脉给药时，每0
其药物说明书记载的主要不良反应为：“静脉滴注速度过快可引起血压下降，呼吸循环衰竭，甚至心跳停止，故静脉给药时，每0.6g－1g本品至少用100ml液体稀释，滴注速度每小时不宜超过 100ml”。

104 因此，证明给教授静脉滴注的林可霉素药液，每小时滴注速度是否超过100ml，是临床推断教授死亡之谜最有力的证据。然而对家属极为不利的是，教授的病史及其他相关证据中没有任何有关林可霉素滴注起始时间的记载。静脉滴入的林可霉素药液一共是250ml，按上述规定，滴注的时间不应少于2.5个小时，而教授就诊到死亡却长达3个小时，院方一旦醒悟过来就很容易作出对己有利的解释。

105 显然，如何让院方主动说出使用林可霉素的起始时间，已成为本案胜败的关键问题。
在法庭上，唐律师故意循着死者家属先前指责院方的观点发挥： “由于药检部门无法出具鉴定结论，而院方又始终搞不清楚对教授使用的药物究竟是如何配伍，按什么起始时间输入？因此院方用错药或将其他患者的药滴注到教授血液中的可能性不能排除……”

106 院方根本没有料到这一“声东击西”的取证方法，觉得很容易说清楚在这些环节上其无任何过错，于是理直气壮地将教授就诊后发生的各个环节上的时间节点一一道来，其中确定了250ml林可霉素药液是在当日中午11时55分开始至12时55分全部滴完。

107 至此，真相大白。本应滴注时间不少于2.5个小时，但院方严重违反用药规定只 用了1个小时，当唐律师拿出《药典》及《林可霉素药物说明书》进行比对时，院方愣住了。根据医学原理，教授在输液中突然倒下，心跳、呼吸立即停止的原因，完全可以推断为该医院使用林可霉素滴速过快导致呼吸中枢受到抑制所致。院方当庭认错。家属在拿到66000元调解款后对唐律师感慨地说：“没想到那么快赢了官司。” 体会本案律师的取证技巧！

108 调查取证—证据先行登记保存决定书 概念和作用：证据先行登记保存决定书，是责令当事人对需要保全的物证在登记造册后进行保管的正式文件。
本文书属于证据类法律文书，具有强制性和可执行性。 适用范围：适用于卫生行政机关在案件证据可能灭失或以后难以取得的情况下，先行采取保全物证措施时使用。

109 调查取证—证据先行登记保存决定书 文号：按《卫生行政执法文书规范》第四条规定编写，即：地区简称+卫+执法类别+执法性质+[年份] +序号，如“鄂卫食证保决[2005]001号”。 当事人：当事人是单位的，应对照其营业执照填写单位或法人全称。当事人是个人的，应对照其身份证填写个人姓名。

110 调查取证—证据先行登记保存决定书 保存方式：一般为“就地封存”或“指定地点封存”。
保存期限：应是卫生行政机关负责人签发之日起的7日内。如卫生行政机关负责人签发日期为2005年3月1日，则保存期限不得超过2005年3月7日。 保存地点：应填写实际保存的详细地点。

111 调查取证—证据先行登记保存决定书 保存证据清单：按清单的项目详细填写，填写的内容要准确清楚。 当事人签收
卫生行政机关名称并盖章：应写明作出决定的行政机关名称及作出决定的时间，一般以领导签发的日期为准。本文书一式三联都要加盖卫生行政机关的公章。

112 调查取证—调取证据通知书 概念：是指卫生行政机关在调查取证过程中，为收集与案件相关的证据，查清案件事实，向有关单位或个人调取证据时所制作的文书。 《行政处罚法》第三十六条规定行政机关应“全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。有关卫生法律、法规对调取证据也有相应规定，如《食品卫生法》第三十五条规定：“食品卫生监督员在执行任务时，可以向食品生产经营者了解情况，索取必要资料”。另外，《化妆品卫生监督条例》第二十一条、《传染病防治

113 调查取证—调取证据通知书 法实施办法》第六十条第（二）项都有类似规定。 首部：编号按“年份+序号”方式填写，如2005001。
正文：包括：1、提供证据的单位名称或个人姓名；2、案由；3、调取证据的法律依据；4、提供证据的时间要求；5、证据名称；6、证据是原件或复印件；7、备注。

114 调查取证—调取证据通知书 尾部：1、调查人员签名。应有两个以上，并分别注明其证件号码；2、提供人签名（其实应为当事人签收）。提供者为单位的，还应加盖单位公章；（注意行政效率）3、制作文书的日期及制作机关印章。 制作本文书应注意的问题：

115 调查取证—调取证据通知书 各类证据应归类集中填写，每一证据填写一行。证据填写完毕后，应在空白处画截止线以示结束。
调取的证据应当是原件、原物，调取证据原件、原物确有困难的，可由提交证据的单位或个人在复制品、照片等物件上注明“与原件（物）相同”的字样或文字说明并签章。（注意核实）

116 调查取证—调取证据通知书 调取证据应当遵循证据的相关性原则。 本文书一式两份，一份交当事人，一份与所调取的证据一起留存卷宗备查。

117 合议记录 概念：合议记录是对拟适用听证程序的行政处罚或其它重大行政处罚案件在调查终结后，组织有关人员对案件进行综合分析、审议时记录的文字材料。(02版) 概念：合议记录，是在案件调查终结后，承办人对案件进行综合分析、审议时记录的材料。（98版）

118 合议记录 适用范围：根据《卫生行政执法文书规范》第三十条规定，合议记录是对拟适用于听证程序或其他重大行政处罚案件，在调查终结后进行合议时所使用的文书。对于除上述情况及简易程序当场处罚的案件外的一般案件，可以不制作合议记录。但是对于较为复杂的案件及

119 合议记录 行政部门、执法机构认为需要进行合议的案件，应当制作合议记录。

120 合议记录 《卫生行政处罚程序》第二十五条规定：“承办人在调查终结后，应当对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度进行合议并作好记录，合议应当根据认定的违法事实，依照有关卫生法律、法规和规章的规定分别提出下列处理意见：（一）确有应当受行政处罚的违法行为的，依法提出卫生行政处罚的意见；

121 合议记录 （二）违法行为轻微的，依法提出不予卫生行政处罚的意见； （三）违法事实不能成立的，依法提出不予卫生行政处罚的意见；
（四）违法行为不受本机关管辖的，应当移送有管辖权的机关处理； （五）违法行为构成犯罪需要追究刑事责任的，应当移送司法机关。同时应当

122 合议记录 予以行政处罚的，还应当依法提出卫生行政处罚的意见。”
概念（98版）：合议记录是指卫生行政机关或卫生法律、法规授权的组织根据卫生行政处罚程序的规定，在案件调查终结后，由案件承办人员对案件进行综合分析讨论时所制作的记录案件讨论情况的文字记录。（据《卫生行政法律文书适用与制作》P69）

123 合议记录 适用范围（98版） ，即除适用简易程序当场处罚的案件，都必须进行合议，制作合议记录。[立案之案件均必须合议] （据《卫生行政法律文书适用与制作》P69）

124 合议记录 案由：写明讨论时原认定的违法主体及违法行为情况，如某某无证行医案。案由不等于最终认定的结论。
合议主持人：应写主持人姓名，不能用职务代替姓名。 参加合议人员：要逐一列出参加合议人员的姓名。

125 合议记录 合议时间：填写合议的起止时间。 合议地点：填写合议的具体地点。
正文：（1）违法事实：要记录当事人实施违法行为的时间、地点、方式或手段、实施什么违法行为以及与违法行为相关的物品、违法所得、违法行为造成的后果。如果多次进行的，应将每次的违法事实表述出来。

126 合议记录 （2）相关证据：列举与每一违法事实相关并经查证属实的证据，但不能写未经查实的。并写明证据的具体内容，不可用“证人证言”、“鉴定结论”等代替。 （3）处罚依据：法律依据要明确具体，应写明法律、法规的名称和具体的条、款、项。

127 合议记录 （4）合议建议：应写明具体的处理意见，即是否给予行政处罚、给予何种行政处罚、是否要从轻、减轻处罚等建议。
违法事实、相关证据、处理依据和合议建议应该是多数人的意见，即合议结论。对合议结论有不同意见的，应如实记录。 对合议人员意见的记录应按发言次序分别列段记录：1、主持人提出议题；

128 合议记录 2、合议人员发言，特别是对案件事实、案件的定性处理意见和理由应当详细记录。凡领导在合议中发表的意见均应当具体记录。其他人员发言，凡与前发言的意见相同的，可只记结论性观点，但与前发言持不同意见的应当具体记录。

129 案件调查终结报告 概念：案件调查终结报告，是案件调查终后，承办人就案情事实、对所调查问题性质的认识、对当事人责任的分析、对当事人的处理意见等，以书面形式向领导或有关部门所做的正式报告。案件调查终结报告是卫生行政机关领导对案件进行集体讨论的基础，是卫生行政机关负责人作出行政处罚的依据之一。

130 案件调查终结报告 适用范围：除适用简易程序当场处罚的案件外，案件承办人员都必须制作案件调查终结报告。 当事人：与前同。
案由：是查处的具体案件的原由，即当事人被查处的具体违法行为。根据《卫生行政执法文书规范》第九条的规定，统一写法为：“当事人名称（姓名）+具

131 案件调查终结报告 体违法行为+案”。 承办机构：指负主要责任办理该案件的机构。由于案件调查终结报告主要是行政机关内部使用的文书，为方便管理，承办机构可具体写明承办案件的执行机构名称甚至明确到科室。如A市卫生监督局医疗卫生科。但如果是向上级主管部门报告的，应填写负责办理该案件的卫生行政机关的名称。

132 案件调查终结报告 承办人：即负责查处该案的卫生监督员。
正文：（1）案情及违法事实：应简明扼要写清案件的经过、结果和对违法事实的分析，违反的法律条款等。（2）相关证据：应列明已经查证属实的，对案件处理有关联的所有证据。（3）争议要点：即当事人与承办人之间对案情事实的不同观点，包括承办人之间对案件的不同意见。如无争议则写“无”。

133 案件调查终结报告 （4）处理建议：在对违法事实和案情进行分析的基础上，提出是否给予行政处罚的具体意见。包括案件事实与处理两方面的意见，存在违法事实成立或不成立两种结论。 尾部：（1）承办人签名及注明日期。（2）负责人签署意见及姓名和日期：负责人意见应由卫生行政机关负责人签署，并明确表明是否同意处理建议。

134 ①[姜明安 主编：《行政法与行政诉法》第4页，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版]

135 谢 谢！