大陆公务员制度：特征与发展 周 帆 复旦大学国际关系与公共事务学院

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1 大陆公务员制度：特征与发展 周 帆 复旦大学国际关系与公共事务学院
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2 一、公务员制度的生成逻辑 二、大陆公务员制度的背景 三、公务员制度的主要内容 四、公务员制度的主要特征 五、公务员制度的改革发展 问题与思考

3 一、公务员制度的生成逻辑 （一）内涵：四个层面 与国家政权相结合：行使国家行政权的工作人员
与发挥功能相结合：执行法律和政策，对社会公共事务进行管理的人员 与所在组织相结合：国家行政机关或曰各级政府中的工作人员 与特定产生方式相结合：公开竞争考试、择优任用的政府人员

4 各有合理性，但综观当代公务员的外延，皆存在片面性。首先，公务员不一定都行使国家行政权，如美国公立大学的教授也属于公务员；其次，公务员不一定都参与公务管理活动，如日本的立法、司法、公共企业、国营事业单位的所有职员都是公务员；再次，公务员不都是政府中的工作人员，如在日本和美国，我国获得行政授权的非政府组织中的工作 人员也列人公务员序列；最后，公务员并非都需公开竞争考试、择优任用，如美国政府中的清洁工以及西方国家的政府组成人员即所谓的政务官，考试任用不是必要条件。

5 词源本义,只要是为社会公民服务的非现役军人，都可以称公务员，其核心是全民服务员，这也体现了公务员的性质要求。公务员， Civil Servant,即全民或国民成为了“主人”，公务员不是某个人或上司的仆人，而是全体国民的仆人或曰服务员务，这是“公务员”一词革命性意义,亦是应该把握的公务员制度的精神实质之一。从狭义的角度理解，公务员是接受民的委托代表国家实施社会公共事务管理职能、行使行政权和执行公务的人员。其中，社会公共事务管理职能是公务员存在的基础，行使行政权是履行职能的手段，执行公务是目的。是为民服务的公职人员。

6 一、公务员制度的生成逻辑 （二）西方公务员制度的建立背景 经济背景：分工导致专业管理
主要资本主义国家公务员制度的建立始于1 9世纪中后期，它是资本主义经济发展引起政府职能日益强化的必然结果。 政府职能的强化使得政府规模不断扩张，工作人员大量增加。另一方面，分工进一步细化，客观上要求政府管 理公共事务人员的专业化素质和管理效率与之相匹配。

7 政治背景：政党竞争与管理连续 政党分赃制并未能实现官职面前人人平等的价值期望，且破坏政府管理的连续性，阻碍了管理专业化水平的提升。伴随着选举权的扩大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家政权的稳定。如何调整政府与公民的关系，缓和政治冲突，吸纳社会精英，化解政治不服从情绪，重建社会政治共识，便成为当权者的诉求很大程度上满足了这些需求。

8 文化背景：公民权利与管理规范 西方社会认可财富的价值评价，经过商业和自治城市的发展，到资本主义时期更加牢固，“官商二元化” 成为西方政治文化的重要特质。
首先，中世纪欧洲的教权、皇权、领主权、自治权的并重结构，形成了政府权利有限的理念；其次，官商关系的契约性以及自治城市的商业规则，造就了政府管理的规范性基础；最后，市民意识的兴起，为平等竞争进入仕途提供了思想原料。

9 二、 大陆公务员制度的背景 （一）主要看法 第一种观点，1978年的全党工作重点转移，是改革人事制度，实行公务员制度的根本原因。
第二种观点，1980年邓小平“党和国家领导制度的改革”，引发对过去用人制度的反思，改革干部人事制度被提上了议事日程。 第三种观点，1984年中国改革重心由农村转向城市，城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行政制度改革的需求，“着手起草一个类似于公务员法的国家机关工作人员法”的小组正式成立，以此为起点，在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶段。 第四种观点，市场导向改革的实践是探求中国实行公务员制度基本条件的逻辑起点。

10 （二）个人看法 经济体制改革引起对政治体制思考直接原因 首先，改革政企关系，必然要改革行政体制
其次，中国行政体制与政治体制是息息相关 的，当时政治体制的不适应性成为社会关注的热点问题。 再次，干部人事制度是政治体制改革的关键之一

11 （三）建立与改革： 1984年起草《国家机关工作人员法》 1987年建立国家公务员制度的决策 1993年通过《国家公务员暂行条例》
各级政府机关中除工勤人员之外的工作人员 2000年《深化干部人事制度改革纲要》 2005年通过《中华人民共和国公务员法》 依法履行公职、国家行政编制、财政负担工资福利的工作人员: 中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、民主党派机关等

12 （三）制度使命： 专业化高素质行政管理队伍
干部制度不适应： 第一，“干部”概念过于笼统，缺乏科学分类； 第二，管理权限过分集中，管人与管事相脱节； 第三,管理方式陈旧单一，阻碍人才成长 第四，管理制度不健全，用人缺乏法治。 年轻优秀人才难以脱颖而出； 用人问题上的不正之风难以避免。

13 三、大陆公务员制度的主要内容 （一）职位分类制度 （二）考试录用制度 公开考试，严格考察，择优录用 （三）考核奖惩制度 （四）培训制度
领导职务与非领导职务；综合管理类、行政执法类、专业技术类 职务与级别分列 （二）考试录用制度 公开考试，严格考察，择优录用 （三）考核奖惩制度 （四）培训制度 （五）离职、退休制度

14 四、大陆公务员制度的主要特征 （一）指导思想：原干部人事制度的继承
坚持党的基本路线、坚持党管干部的原则、坚持德才兼备的用人标准，坚持为人民服务的宗旨。 （二）管理制度：原干部人事制度的发展 分类管理体制，激励竞争机制，新陈代谢机制，勤政廉政制度， 管理法制化

15 五、公务员制度改革发展 （一）西方公务员制度发展 随着政府职能范围增减与转化，进行调适和改革 80年代以来，用企业精神来重塑公共部门管理
以缩减政府规模，提升政府能力为目的的改革浪潮，对公务员制度改革: (1)引入人力资源概念，强调人性化管理；(2)创造条件吸引优秀人才；(3)扩大政府部门和公务员的自主性；（4）简化职位分类体系，强化弹性管理，（5）能力主导的考核取向，（6）契约型的雇佣关系；(7)终身教育与培训

16 （二）大陆公务员制度改革发展 首先，从“干部”到“公务员”的概念转换，认识上的一次飞跃
其次，从干部人事制度的政策性管理到公务员制度的规范性管理的转换，政府法制水平的一大提高。 第三，以指令分配用人到公开竞争考试录用的转换，人事制度的一次飞跃 第四，从干部人事制度到公务员制度的转换，是中国人事管理走向国际化的一个标志。

17 五 问题与思考 (一)干部—公务员—干部：回归或是提升 (二)选拔晋升：权利或是责任 政治体制—行政中立：政务类与业务类:党政关系
干部人事制度:领导职务非领导职务:官管关系 分类管理:综合管理类行政执法类专业技术类:功能关系 (二)选拔晋升：权利或是责任 组织原则坚定性：党管干部 VS “以管选官” 培养制度连续性：后备干部 VS “圈地养羊” 选拔标准功绩性：任人唯贤 VS “带病上岗” 选拔程序公正性：集体决定 VS “长官意志” 配置班子效能性：能力聚合 VS “相互拆台”

18 (三)职业化的尴尬 1,职业化的生成条件 良好教育;终身事业;自主作业 个性尊严;社会声望 2,职业化的价值追求
知识精英,职业精英, 纯粹理智权威 3,尴尬 公务员不是一个职业的标识, 政治性要求职业化的条件难以生成

19 (四)发展前景 发展公务员制度，有利于贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则，为党和国家的基本路线提供组织保障；有利于加强廉政建设，提高政府工作效能；有利于政府人事管理的科学化和法制化，推进依法执政和法治国家建设的进程；有利于社会人力资源的合理配置，优化人才竞争的环境。

20 （1）普及“公务员”意识,切实转变“官本位”思想；
（2） 强化竞争机制，扩大考试录用范围； （3） 建立委任责任制，防范卖官买官之风气； (4) 推进政治体制改革，实现职业型管理;提升公共管理国际化水平。

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