教育督导法制建设现状 与上海的改革探索 上海市教育督导事务中心 上海市教育委员会青少年保护工作处 朱 坚

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1 教育督导法制建设现状 与上海的改革探索 上海市教育督导事务中心 上海市教育委员会青少年保护工作处 朱 坚
朱 坚

2 2012年8月29日国务院第215次常务会议审议通过《教育督导条例》。 温家宝总理签署第624号国务院令，颁布《教育督导条例》，自2012年10月1日起施行。 教育督导从此真正走上有法可依之路！

3 今天汇报分四部分 一、我国教育督导法制建设基本情况 二、《教育督导条例》制定背景、制定经过及主要内容介绍 三、上海教育督导改革创新的具体举措
四、关于今后工作的几点思考

4 一、我国教育督导法制建设基本情况 学校的巡视制度自周朝起一直至清朝 清朝引入西方学校视导制度，太学改大学，中国现代教育督导制度诞生于清末
1949年前国民政府实行教育督导制度 新中国建立后，1949年11月设立教育部，一厅五司中有“视导司”； 1950年11月教育部《关于本部视导工作组织原则》是新中国第一部教育督导规范性文件。 1955年督导制度中断。

5 恢复督导制度 1977年9月19日邓小平在谈“教育战线的拨乱反正”问题时指出：
”要找一些四十岁左右的人，天天到学校里面去跑。搞四十个人，至少搞二十个人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去年当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得准。” 点明督导人员、方法、内容、结果使用等 早期，中央一批干部家属积极参加督导活动

6 恢复督导制度 按照邓小平同志指示精神，1986年国家教委成立督导司。之后成立国家教育督导团。
1991年原国家教委颁布《教育督导暂行规定》，这是我国第一部有关教育督导的政府规章。 各地陆续颁布一批地方性教育督导法规与规章。 93年《纲要》明确提出“教育督导”

7 标志性意义 1995年《教育法》第二十四条明确规定“国家实行教育督导制度”，这是我国教育法律中第一次出现“教育督导”。
2006年新修订《义务教育法》第八条明确“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导“，这是我国教育法律对教育督导性质、法律地位最完整的表述。

8 教育督导进入法制化时代 2012年8月29日国务院第215次常务会议审议通过《教育督导条例》，自2012年10月1日起施行。这是我国教育法律中第一次以行政法规名义对”教育督导”进行系统、全面规划，是目前为止有关教育督导最权威法规。 《教育督导条例》共五章二十七条，对教育督导的地位、内容、职责、条件保障，以及督学条件、督学类型、督导实施、法律责任等内容作出具体规范。学习宣传条例是我们教育督导人当前及今后一个时期重要任务。

9 国务院办公厅以及教育部先后颁布： 《国务院办公厅关于成立国务院教育督导委员会的通知》 《教育部关于加强督学责任区建设意见》
教育部关于县域义务教育均衡发展督导评暂行办法、进一步加强中小学督导评估工作的意见、中等职业教育督导评估办法、学前教育督导评估办法 另外，责任督学挂牌督导、突发事件督导、深化督导改革转变管理方式等文件颁布 上述一系列规范性文件，成为指导我们开展教育督导工作的重要依据。

10 二、《教育督导条例》制定背景、过程及主要内容
《条例》制定背景： 1、我国教育改革发展进入新时期，教育要求督导起保障作用； 2、中央要求转变政府行政管理职能，健全决策、执行、监督机制； 3、教育发达国家都在加强教育督导，法英美等国都在加强教育督导建设 4、具有中国特色的教育督导制度初步建立。

11 《条例》制定过程 第一阶段，2004年开始研究，教育部就《条例》框架结构和督导性质、督导体制、督导内容、督导机构的职责、督学的地位等许多重要问题进行了多次研究、讨论。 第二阶段，2007年着手起草。2007年8月15日，教育部报请国务院审议《条例(送审稿)》。2008年国务院法制办先后两次征求了30多个国务院部门和各省、自治区、直辖市政府以及一些学校、专家的意见，通过中国政府法制信息网广泛征求社会意见，形成了《条例(草案)》。 第三阶段，2010年发布纲要，明确要求制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。2012年8月，国务院常务会审议通过了条例。2012年9月，国务院正式颁布《条例》。

12 《条例》主要内容 《条例》共分5章二十七条，分总则、督学、督导的实施、法律责任、附则
《条例》对教育督导适用范围、教育督导的原则、教育督导机构性质地位、督学、教育督导实施及其法律责任等方面都作了明确的规定，构成了完整规范的体系。

13 1、明确了教育督导机构性质 《条例》第四条：教育督导机构是人民政府的机构。 中央：国务院教育督导机构；
地方：县以上地方人民政府负责教育督导的机构； 上述规定为改变当前大多数教育督导机构只是教育行政部门内设机构的状况提供了法律依据。

14 2、规定了独立行使督导职能 《条例》第四条第三款规定：在本级人民政府领导下独立行使督导职能。
强调教育督导机构在本级人民政府的领导下独立行使职能，强化了教育督导机构和职能的相对独立性，为建立与教育决策、执行、监督相互制约又相互协调的教育行政管理制度提供了法律依据。

15 3、确定了教育督导范围 《条例》第二条第一款明确：对各级各类教育实施教育督导，扩大督导范围。
《条例》第二条第二款分两项明确：督导对象包括（1）下级人民政府；（2）本行政区域内学校和其他教育机构 过去教育督导的范围主要是基础教育，督导的对象主要是中小学校，《条例》实现了全覆盖。

16 4、明确了教育督导经费保障 《条例》第五条明确：县级以上人民政府应当将教育督导经费列入财政预算。

17 5、确立了督学及相关制度 《条例》第六条明确：国家实行督学制度。为督学专业化发展提供法律基础。
督学分专职督学（配备/任命）与兼职督学（聘任/3年），反映督学队伍现状。 要求督学具备六大条件：政治素质、政策水平、道德品行、基本学历、业务能力、身体条件 明确督学聘任程序：具备条件，经考核合格，方可被聘任（京津沪渝试点督学资格制度） 督学行为操守：受指派，客观公正，回避制

18 6、明确了督导的具体实施 《条例》第十一条罗列了12类可以督导事项；
《条例》第十二条赋予督导机构4项职权：查阅复制权、要求说明权、组织调查权、提出建议权 《条例》第十三条明确将督导分成3类：经常性督导（每学期至少2次）、专项督导、综合督导（督政5年；督学3至5年） 《条例》从第十六条至二十三条明确督导程序：确立督导事项、成立督导小组、发出督导通知、组织单位自评、进行现场考察、征求公众意见、组织督导评议、反馈督导意见、组织整改复核、发布督导报告等 《条例》规定督导结果使用，作为考核、奖惩重要依据

19 7、明确了法律责任 《条例》第二十五条明确被督导单位及工作人员违反规定法律责任情形：拒绝、阻挠；隐瞒欺骗；拒绝整改；打击报复；其他
《条例》第二十六条明确督学或者督导机构工作人员违规法律责任情形

20 此后，国务院督导办先后印发 责任督学挂牌督导 教育重大突发事件专项督导 深化教育督导改革 ，转变教育管理方式

21 责任督学挂牌督导 2013年9月17日，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校责任督学挂牌督导办法》。
全国30多万所中小学均将配置“挂牌”责任督学，将承担起监督、指导的责任，对学校的招生、管理、课程设置、师德建设以及学生减负等问题进行经常性督导。 责任督学对每所学校实施经常性督导每月不得少于1次。督导结束后要将督导结果当场向学校反馈，并及时向教育督导部门提交报告

22 教育重大突发事件专项督导 2014年2月7日，国务院教育督导办印发《教育重大突发事件专项督导暂行办法》。
凡涉及影响和危害师生生命财产安全、教育教学工作正常开展，或严重侵害师生切身利益并在社会上造成恶劣影响的各种突发事件，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等，都属于教育重大突发事件专项督导实施范围。

23 对教育重大突发事件的督导内容：一是预防和准备，包括教育重大突发事件的预防与应急准备、物资储备、监测与预警等。二是应对处理与救援，包括教育重大突发事件发生后的紧急报告、控制局面、组织疏散、实施救治、开展救援、立案调查等。三是过程处理，包括隐患排除、救治、安抚、抚恤、赔偿、教育、惩罚处置等。四是后续处理，包括恢复重建、环境整治、心理干预、维护稳定、宣传教育、结果通报、事后评估等。五是建立健全公告制度、监督检查和考核问责机制等情况。

24 深化教育督导改革 转变教育管理方式 2014年2月7日，国务院教育督导办印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》。
深化教育督导改革 转变教育管理方式 2014年2月7日，国务院教育督导办印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》。 按照决策、执行、监督既相互制约又相互支持的原则和强化国家教育督导、深入推进管办评分离的要求，立足我国实际，借鉴国际经验，建立督促地方政府依法履行教育职责的督政机制、指导各级各类学校规范办学提高教育质量的督学体制、科学评价教育教学质量的评估监测体系，形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系

25 主要任务：认真开展政府履行教育职责督导；有效开展学校教育教学工作督导；科学开展教育质量评估监测；完善教育督导和评估监测结果使用制度。
落实措施：为确保《意见》有效落实，《意见》从组织领导、教育督导机构和督学队伍建设、经费保障等方面，提出了加强教育督导改革工作的具体要求。

26 三、上海教育督导改革创新 的具体举措 推进上海基础教育高位优质均衡发展路 探索教育督导与行政执法体制机制创新

27 （一）推进上海基础教育 高位优质均衡发展路（视频）
重视制度建设 加强队伍培育 夯实督导事务

28 重视制度建设 1、1996年12月，上海市人民政府颁布《上海市教育督导规定》
2、2005年1月，市政府办公厅转发《关于对本市建立区县政府教育工作进行督导评估制度的实施意见》 3、2003年5月市教委、市政府教育督导室印发《上海市积极推进中小学“发展性督导评价的实施意见》

29 加强队伍培育 教育督导三支队伍：市督学、两大员（人民教育督察员、特约教育督导员）、责任督学 探索研究督学资格制度 正确区分专职督学、兼职督学
重视督导理论研究（发展性督导评价“5678”系列等）

30 夯实督导事务 1、推进区县政府依法履职的督政工作 四项制度：区县政府自评制度、年度公示制度、对区县政府综合督导制度、结果反馈整改制度。
对区县政府综合督导包括：经费保证、师资队伍、职业教育、德育工作、教育配套、语言文字等、转移支付等

31 2、推进高位优质均衡发展的督学工作 实施学校发展性督导评价，改变千校一面一把尺子衡量； 开展校长课程领导力督导（校长课程领导力、教研员课程指导力、教师课程执行力） 专项督导：就近入学、民办招生、体育健康、减负增效、工读教育、农民工子女学校等 委托管理、新优质学校、教师培训、家校互动等 责任督学随访督导

32 （二）探索教育督导 与行政执法体制机制创新
全国首创教育督导与行政执法结合探索 中国教育报曾头版报道上海实践 先后获得全国教育改革创新特别奖、中国法治政府建设案例提名奖、上海依法治理优秀案例等

33 教育督导建议权 教育督导是指县级以上人民政府为保证国家教育法律法规、方针政策和教育目标的实现，依照国家的有关规定，对所辖地区的教育工作进行的监督、指导等制度。 《教育督导条例》第十二条第（四）项规定：享有提出“给予奖惩的建议”权利

34 教育执法处罚权 行政执法是指行政机关、授权组织依照国家法律法规管理社会的行为，包括行政许可、行政强制、行政处罚、行政指导等等。
行政处罚是重要的行政执法活动，依照《行政处罚法》必须由具有行政处罚主体资格的行政机关、授权组织或委托组织依据法定程序进行。 各级教育行政部门是具有行政处罚主体资格的行政机关，依法享有行政处罚权。

35 我们认为 从总体上看，我们教育法制建设与依法治国、依法治教的要求还有很大差距。
突出的表现就是依法行政、依法治教还没有成为各级教育行政部门、各级各类学校、广大教师与学生普遍、自觉的行为 教育行政执法及监督不力的现象较为普遍，有法不依的情况还比较突出

36 我们的思考 1、关于机构性质 上海市教育督导事务中心，属市教委管理的全额拨款事业单位 。
在上海市教育督导事务中心增挂上海市教育行政执法事务中心的牌子, 实行两块牌子一套班子。 属行政执法类事业单位，按照承担行政职能事业单位对待。

37 2、关于基本职能 在市政府教育督导室和市教委的领导和授权下，履行本市行政区域内教育依法督导的具体事务工作，做好依法督政和督学整改措施的跟踪落实检查工作，以及教育督学资格认定、聘任等工作。 根据《行政处罚法》的规定，接受市教委委托，依法对本市行政区域内的教育违法案件进行监督、检查，办理教育行政处罚、行政强制等行政执法事务。

38 3、处理好相关部门关系 （1）与市政府教育督导室及市教委督导办公室关系 （2）与市教委相关执法处室关系
（3）与市教委教研室、市教育评估院关系 （4）与区县政府教育督导室、教育行政部门关系 （5）与市政府相关委办局行政执法机构关系

39 4、运行机制 （1）教育督导与执法中心接受市政府教育督导室、市教委领导，对其负责，并受其委托开展工作。
（2）教育督导与执法中心党建工作接受教委直属机关党委领导。 （3）教育督导与执法中心人事、财务及资产管理按照市教委履行行政管理职能事业单位规定执行。

40 5、人员及经费 根据市编委与市教委文件，目前核定教育督导与执法中心编制为15名，配备处级干部3至4名，一般干部11名。
中心设置办公室（涉外监管部）（3名）、教育督导部（4名）、行政执法部（4名），下一步拟增设研究室（杂志社），形成“二部二室”格局。 基于行政执法与教育督导特殊性质，中心经费全额纳入财政保障，不对外发生收费。

41 具体实践 万事开头难 第一个三年规划（2008年3月至2011年4月） 第二个三年规划（2011年5月至2014年4月）
解决中心机构合法性问题，落实人、财、物相关条件保障 解决具体工作问题，配合机关处室做好工作，核心“加强教育督查，提高教育行政执行力” 解决相关制度问题，使我们中心的工作进入长效机制 第二个三年规划（2011年5月至2014年4月） 真正对接市教委相关处室，形成长效工作机制 依法行政，政府督查纳入依法轨道 第三年三年规划开始（2014年5月至今）

42 以”五个一“建设为抓手，扎实推进教育督查事业快速发展
一个网站 一个研修中心 一个短信平台 中心“345”战略 一个服务中心 一本 杂志 教育督导 行政执法 科学研究 培训交流

43 1．创办一本杂志 ——《教育督导与执法》 经市新闻出版局批准，于2013年3月18日创刊，是全国唯一的教育督导与执法专业内刊；
设有专稿、热点、论坛、讲堂、探索等栏目，稿件紧密结合督导与执法工作实际，广受基层欢迎； 教育部督导办主任何秀超、法制办主任黄兴胜、王大泉，以及清华、中国政法、华东师大、华东政法等知名专家撰稿。

44 2．建设一个平台——“上海教育督查”短信平台
利用手机即时通讯功能，主要承担“通知、提醒、警示、调查”四项职能 现有通讯录4254名，为全市4070位中小学校长书记，184位领导提供信息服务 今年共发送各类信息108批准，计284397条，基本做到市教委信息能在15分钟内送达全市所有学校领导 在空气质量预警、台风、暴雨等重大灾害天气应对中发挥重大作用。

45 3．完善一个网站——“教育督查”网 是市教育督导事务中心对外宣传窗口
全面反映上海教育督导与行政执法工作情况，已成为全国教育督导与行政执法同仁了解上海情况的重要途经 网址：

46 4．设立一个研修中心——上海督学研修中心 为全市督学、两大员、责任督学、学校教育督导员，以及区县教育督导机构人员提供专业培训学习
组织实施督导资格制度，履行对督学资格注册等工作 组织督导科学研究；其中：督导室《督学资格制度研究》、督导中心《学校自主评估研究》获得全国督导课题一等奖

47 5．成立一个服务中心 ——上海教育法律服务中心
发挥教育法律专业服务孵化器、蓄水池等职能 职责：向社会宣传教育法律；法律专业人士为教育机构提供服务（类案服务、个案服务） 已开展中小学电子教材知识产权、民办学校教育法律纠纷、教育督导立法、学校安全保护等多个专题研究

48 四、关于今后工作的几点思考 1、对现行督导制度反思 2、教育行政执行力问题 3、加强行政执法规范问题

49 1、对现行督导制度反思 （1）进一步厘清教育督导机构性质定位 教育行政部门内部的行政监督行为,还是属于政府的行政监督行为
是一般行政监督,还是专门行政监督 教育督导机构是行为主体,还是行政主体

50 （2）进一步完善教育督导职能 “监督、检查、评估、指导”是我国教育督导的基本职能。其中监督是首要职能，监督包括“督政”和“督学”两个方面 ；
改善监督职能，强化和扩大指导职能，检查、评估、咨询是履行职能的手段，完成具有现代意义的教育督导职能转换 ； 教育督导的服务意识和指导功能定会提升到一个全新的高度

51 （3）督导队伍专业化程度亟待提高 行政性强于专业性 ； 督学学历、资历要求相对较低，导致专业素质不高； 督学专业资格证书制度不尽完善，督导队伍参差不齐。

52 我们正在努力 成立教育督导事务中心，推行政务与事务分开。
建立健全督学分类制度，分专职督学（公务员编制、事业编制）、兼职督学（在职兼职、退休兼职） 市以督政为主、区以督学为主，同时市开展校长课程领导力专项督导推动市级层面督学工作。 试点推行督学资格制度，探索有校长背景与教师经历的督学挂靠校长职级与教师高级职务制度。

53 2、教育行政执行力问题 教育管理包括决策、 执行和监督三个重要环节, 这三者缺一不可, 而且不可相互替代。它们互相联系、 互为作用和互相制约, 构成完整、 健全、 高效、 科学的现代教育管理运行机制。 如果只有决策, 只有向下发文件、 下指令和行政指挥, 而没有专门的监督和反馈系统, 势必形不成一个连续的闭合回路, 这种教育管理只能是不完整的、 不健全的、 低效率的、 不科学的,也形成不了良性的运行机制。

54 教育政策执行力不够原因分析 不知道——宣传、传达 不理解——解释、说明 不可行——反馈、修订 不想做——教育、处罚

55 加强教育督查 提高教育行政执行力

56 3、加强行政执法规范问题 行政执法是行政机关经常性的管理活动，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。
规范行政执法行为，是提高政府依法行政能力、率先转变发展方式、构建社会主义和谐社会的必然要求，是建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容 。

57 自2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，各地依法行政工作取得了明显进展，特别是在规范行政执法行为方面做出了积极努力，行政执法能力和效率得到了提升。
为适应在开放、透明和信息化的条件下，实现把上海建设成为“法治环境最好的地区之一”的目标，必须进一步规范行政执法行为，提升行政执法的公信力。

58 不断提高规范执法公正执法的意识和能力 牢固树立正确的执法理念 ：职权法定 、程序正当 、保护合法权利 、教育指导为先 、权责统一
健全行政执法人员全员培训制度 ：单位负责人依法行政意识和能力培训 、执法人员基础法律知识培训 、执法人员专业法律知识培训

59 明确界定行政执法主体和权限 严格实施行政执法主体资格制度 完善联合执法和相对集中行政处罚权制度 规范委托执法行为
健全行政执法人员持证上岗制度 推行行政裁量权适用规则和基准制度 建立健全行政执法争议协调制度

60 严格规范行政执法程序 梳理和公开行政执法事项与依据 规范和公开行政执法流程 完善执法告知制度 规范调查取证行为 实施分类分步执法
健全行政执法听证制度 推行重大复杂行政执法案件审查制度 规范执法文书和案卷管理 推进行政执法结果公开制度 加强收费和罚没收入的管理

61 加强对行政执法行为的监督 加强行政机关层级监督 ：执法案卷评查制度 、行政执法监督建议书制度 、行政复议制度 加强专门监督（审计、监察）
自觉接受人大和政协监督 自觉接受司法监督 注重发挥社会监督作用 完善行政执法评议考核制度 健全行政执法过错责任制

62 站在依法治国宏观背景下思考（领导干部要运用法治思维与法治方式）
教育督导是教育领域特有教育行政执法活动，包括依法督政、专业引领、规范办学 关注具体问题：区县教育督导机构组织完善、督学队伍专业化发展、督导业务扩大、督导实施程序标准化、督导手段创新、督导结果使用问题，等等。 《上海市教育督导条例》立法已列入市人大今年立法计划。将对一些事关教育改革与发展的重大问题进行规范。

63 谢谢 欢迎提出宝贵建议与意见!