班 級：財法所碩專班一甲 課 程：憲法 指導教師：魏虎嶺 老師 報 告 人：吳家伶(NA3X0103)

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1 班 級：財法所碩專班一甲 課 程：憲法 指導教師：魏虎嶺 老師 報 告 人：吳家伶(NA3X0103) 103.12.11
憲法報告 (大法官釋字第718號) 班 級：財法所碩專班一甲 課 程：憲法 指導教師：魏虎嶺 老師 報 告 人：吳家伶(NA3X0103)

2 【背景事實】 大法官就下列各案之先後聲請釋憲，併案審理
一、97.11中國大陸海協會會長陳雲林在來台，台大社會系助理教授李明璁等人因未經許可率眾，與野草莓運動學生至行政院前集會靜坐抗議，因不滿警察維安，與警方產生衝突，遭警方強制驅離(承審的台北地院刑事第十八庭法官陳思帆於宣判日當天宣布停止審判，聲請釋憲(陳法官併同聲請之條文有第4、6、11第2款、25第1項第3、4 款、29條)。 二、96年間陳達成律師未經許可，召集80餘人至桃園縣大溪鎮慈湖陵寢停車場入口，舉辦兩蔣入土為安活動，經警方舉牌警告、命令解散、制止等共四次，仍不遵從(桃園地方法院刑事第六庭於審理適用集遊法第8條第1項、第9條第1項但書、第12條第2項關於集會前應申請許可之規定，及其他數相關規定有違憲疑義，聲請解釋(併同聲請之條文有第29、30條)。 三、94.6月多所大學在未經學生公平參與之情形下，任意調漲學雜費。94.7.5林柏儀約了3~40人到了教育育部前的人行道上，表達當前日漸調漲的學費、以及為何臺灣私立大學的比例逐年攀高，政府的平均每學生教育補助不斷減少…等五個問題。未經許可聚眾集會陳訴，遭以違集遊法而判處拘役確定，認臺灣高等法院95年度上易字第1336號刑事判決，所適用之集會遊行法第29 條(首謀罰則)，及具關聯性之第2、6、8、9、11、12~16、18、22、24、25及28條發生牴觸憲法第7、8、11、14、16、18、23條之疑義，聲請解釋。 合併上述三件聲請解釋案，作成釋字第718號解釋。

3 【大法官釋字第718號】 解釋爭點： 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ 解釋文：
一、集會遊行法第8條第1項規定，室外集會、遊行應向主管機關申請許可，未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分。 二、同法第9條第1項但書與第12條第2項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定。 →違反憲法第23條比例原則，不符憲法第14條保障集會自由之意旨，均應自中華民國104年1月1日起失其效力。本院釋字第445號解釋應予補充。

4 【理由書】 一、人民之集會自由是由憲法第14條所保障 二、室外集會、遊行之申請，得採行事前許可或報備程序，立法者有形成自由
人民→和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，形成或改變公共意見，影響、監督政策或法律之制定。 國家→提供適當集會場所，採取有效保護集會之安全措施，應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由（本院釋字第445號解釋參照）。以法律限制人民之集會自由，須遵守憲法第23條之比例原則。 二、室外集會、遊行之申請，得採行事前許可或報備程序，立法者有形成自由 (一) 利用場所、道路等諸多社會資源，本質上即易對社會原有運作秩序產生影響，且不排除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突， (二)遊行者→本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊，俾供其瞭解事件性質。 (三)主管機關→權責：兼顧集會自由保障與社會秩序維持 1.應預為綢繆 2.就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。 (四)在此範圍內，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序，使主管機關能取得執法必要資訊，並妥為因應。

5 【理由書】 三、賡行補充所謂「緊急性、偶發性」集會、遊行 →緊急性集會、遊行：事起倉卒非即刻舉行無法達到目的，實難期待俟取得許可後舉行。
→偶發性集會、遊行：群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行，自無法事先申請許可或報備。 (釋字445號所論之「偶發性」集會遊行係指集遊法第9條第1項但書而言，認許可制於偶發性集會、遊行「殊無適用之餘地」)

6 【理由書】 四、其他未予受理部分： (一)聲請人等併聲請就集會遊行法第2條第2項、第3條第1項、第4條、第6條、第8條第2項、第9條第1項前段、第11條第2款、第3款、第12條第1項、第3項、第14條至第16條、第18條、第22條、第24條、第25條第1項第2款至第4款、第28條及第30條規定解釋部分，或非本件原因案件應適用之規定，或非確定終局判決所適用之規定。 (二)另就原因案件應適用及確定終局判決所適用之第25條第1項第1款、第2項、第29條，與確定終局判決所適用之第2條第1項規定聲請解釋部分，聲請意旨尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，或於客觀上具體敘明究有何違反憲法之處。以上聲請解釋之部分，與本院釋字第371號、第572號、第590號解釋意旨或司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定不符，應不受理，併此指明。

7 【協同意見書】-大法官 蘇永欽 一、 集會自由的核心理念在於集體為意見表達 二、不再審查許可管制原則的程序與實體理由
解釋理由第一段開宗明義的對憲法保障集會意旨闡明，其意自在為後面審查的展開確立理念的基礎 二、不再審查許可管制原則的程序與實體理由 釋字第445號解釋已對於集遊法的許可管制做了相當深入的審查，對於可否及如何為事前管制的憲法界線，不僅做了相當明確的認定，而且也把背後的法益權衡有清楚的揭露。因此程序上，非於解釋文義確有不夠清楚，或憲法或相關法規範作了修正，或相關社會情事已有重大變更的情形，基於一事不再理的原則不會受理重為解釋。 三、緊急性與偶發性集會在審查上區隔處理 於立法政策上，緊急性集會仍有採取事前報備管制的空間，偶發性集會則最多只能於事中或事後採取妥適的管制。

8 【協同意見書】-大法官 黃茂榮 一、認為報備制與許可制之機能相近，皆有適時提供必要資訊的功能，所以如能改採報備制，由相關機關就其配套規定重為規劃，應更能妥切符合民主發展之需要。 二、「報備制」與「許可制」皆是藉助於負面表列作為「合法性」的認定依據。惟其作用機制不同： (一)在報備制→有無負面表列情事，發起人（報備者）應自我管理→報備內容如有不實，其違反之法定後果自負。 (二)在許可制→如有負面表列情事，主管機關應不予許可之室外集會、遊行→申請書中關於負面表列有關事項，記載如有不實，其違反之法定後果亦由申請人負責。

9 【協同意見書】-大法官 湯德宗 一、本號解釋對本院釋字第445號解釋之補充
(一)「集會自由」乃「和平集會之自由」 (二)本號解釋更區分「緊急性集會、遊行」與「偶發性集會、遊行」，前者得要求即時報備，後者則無需報備。 二、本號解釋應併補充有關集會、遊行「時間、地點及方式」之限制之司法審查基準 (一)「準則許可制」與「報備制」同屬「事前限制」，而非「事後追懲」→釋字第445號解釋明確釋示：對事前行政管制之規定，判斷是否符合憲法第23條之比例原則，仍應就相關聯且必要之規定逐一審查，並非採用追懲制或報備制始得謂為符合憲政原則，採用事前管制則係侵害集會自由之基本人權」。 (二)釋字第445號解釋就集會、遊行之限制，採取「雙軌理論」審查，乃為有效保障集會自由→事前限制，如其係以「言論內容」為基礎者應推定其為違憲；與言論內容無直接關聯，而為「時間、地點及方式」之限制者，則許立法有裁量之空間。 (三)有關集會、遊行「時間、地點及方式」之限制，其審查基準亟待補充 →認上述「時間、地點及方式」未涉集會遊行之目的或內容之事項…屬立法自由形成範圍，易使人誤會關於其限制，概屬立法自由形成範圍，司法機關應推定其為合憲。實則美國多採「中度審查」，該限制須為追求重要公共利益之目的，且所採取之（限制）手段與所欲達成之（重要公益）目的間應具有實質關聯，始能通過審查，而認定為合憲。

10 【部分不同意見書】 大法官李震山提出 大法官葉百修、陳春生、陳碧玉加入
【部分不同意見書】 大法官李震山提出 大法官葉百修、陳春生、陳碧玉加入 一、認本件解釋將釋字第445號解釋採美國有關言論自由違憲審查的「雙軌理論」束之高閣，於審查我國集遊法採行許可制的合憲性標準，留下一些可議論的反思空間 (一)集會遊行之時間、地點及方式→不涉表現自由之目的或內容，與言論自由保障無涉，得以「立法自由形成」為理由，從寬審查。 (二)集會遊行之時間、地點及方式→涉及表現自由之目的或內容，言論之內容有關，非立法權得以自由形成的範圍，就其事前抑制仍應從嚴審查。 (三)本號解釋未就時間、地點、方式之表現是否為「言論不可或缺的要件」、是否具有「表達、溝通意義的行為」，以及是否屬「言論」或「行為」等事項而為進一步審查，反而從論證的內容與結果觀之，似乎是採前開不涉表現自由之目的或內容的第一種看法。 二、釋字第445號解釋認我國集遊法採所謂「準則主義之許可制」，被心儀「事前抑制」者不當比擬為「形同報備制」，混淆嚴肅憲法課題。 「準則許可制」幾已成為捍衛許可制的「反動修辭」 (一)釋字445號稱→無集會遊行法第11條所列情形，主管機關不得不予許可，是為準則性之許可制。 (二)行政院：集會遊行法所採，雖為許可制，惟其性質非屬特許而近準則主義」。 (三)內政部及內政部警政署：集會遊行法第8條、第11條所採實係準則許可制，其與報備制之差別僅在行政程序有異，兩者在本質上並無不同。 (四)再輔以官方不予許可比率甚低的統計數字，大大擄獲贊成事前抑制者的芳心。因為「準則許可制」既然與報備制相去不遠，又可有備無患應不時之需，一舉數得，何樂而不為？

11 【部分不同意見書】 大法官李震山提出 大法官葉百修、陳春生、陳碧玉加入
【部分不同意見書】 大法官李震山提出 大法官葉百修、陳春生、陳碧玉加入 三、集會遊行之許可制與報備制在憲法的民主意涵上有顯著的差別，不容含混 (一)許可制係「原則禁止， 例外同意」 ，表示集會自由須經政府的同意，並非人民本就應享有的「基本」權利；報備制係「原則同意， 例外禁止」 ， 集會自由本屬於人民，報備只是便於主管機關踐行保護義務。 (二)德國行政法學者Maurer教授之描敘頗為傳神：「應報備之事，未遭禁止，則為合法。應許可之事，未經許可，則屬非法。」因違反報備義務的相關制裁，原則上不會重於違反許可義務的制裁。 四、在集遊法重重限制與附隨之刑罰虎視眈眈下，「許可制」儼然是一整套環環相扣的法律制度，其從事前抑制到事中、事後星羅棋布的森嚴管制，已對集會自由之本質內容名為限制實為剝奪，自難通過憲法比例原則的檢證。 五、以我國的民主程度，集遊法應有資格與條件，實施以合作溝通及防止不和平集會為目的之報備制，無須再表裏不一將許可制隱身在「立法自由形成」的保護傘下。 六、採行報備制同樣能達成集遊法之目的，而又較許可制對集會自由侵害更小，系爭規定有違憲法比例原則。在此範圍內，本院釋字第445號解釋應予變更。

12 【部分不同意見書】-大法官 陳新民 一、本號解釋的重心，應當置於闡釋系爭許可規定違憲爭議之上
二、本號解釋原因案件並非全部針對非常態性質之集會遊行 本件解釋三份聲請書中，僅有一件在聲請理由主張集遊法第9條第1項但書違憲（陳思帆法官聲請案）；另一件援引「具有重要關連性」理由，主張上述條款違憲（林柏儀聲請案）；至於另一件聲請案（桃園地院刑六庭聲請案）則完全未主張該條款違憲，並非為所有聲請案所爭執之違憲標的。反而，本號解釋三件聲請案之聲請人，不但無需援引重要關連性理論，皆直接指陳判決適用之集會遊行法涉及「許可制」之條文違憲。故系爭許可規定理應成為本號解釋的主角，但卻被排除在解釋的標的外，豈非「捨本逐末」？

13 【部分不同意見書】-大法官 陳碧玉 對於聲請人認集會遊行法第8條第1項：「室外集會、遊行應向主管機關申請許可。」規定違憲聲請解釋部分，並未於解釋文為合憲與否之諭知，本席礙難贊同。爰提出室外集會遊行採事前許可制違反比例原則，應屬違憲之理由如下： 一、國家有保護人民行使和平集會自由權之義務。 二、國家為踐履上開義務，有事前行政管制之必要。申報手段具必要性。又行政管制之目的，在於使主管機關於集會舉行前能即時取得完整資訊、暸解事態，作妥適之因應，其目的具正當性。 三、採行報備程序所能取得資訊之完整性，與採行許可程序並無不同。主管機關對於時間、地點、方式等無涉實質內容之形式要件予以審查、課與負擔之權限，於兩種程序亦無差異。

14 【部分不同意見書】-大法官 陳碧玉 四、許可制與報備制之法律效果並不相同，非僅係行政程序之不同。多數意見認許可制並非侵害較小之手段
五、比例原則之衡量 →依本號就緊急性、偶發性集會所為解釋，將使性質相同之室外集會遊行，因有無期待可能性所採取之限制手段有明顯之差異，亦難謂與比例原則無違。況集會遊行法第8條第1項但書第2款、第3款除外規定，取決於集會遊行之目的，是否確為上開活動，或僅以上開活動為名，主管機關有實質內容審查權並得據以否准許可，此涉集會目的之事前審查，違反本院第445號解釋意旨。 六、緊急性及偶發性集會對於公共秩序侵害之可能性，未必低於一般之集會遊行，卻因事起倉卒或無負責人可為許可之聲請，而應排除事前許可制規定之適用，改採其他較許可制較小之手段，益見採行事前許可制欠缺必要性。

15 【部分不同意見書】-大法官 羅昌發 一、集會遊行法第29條應屬違憲
【部分不同意見書】-大法官 羅昌發 一、集會遊行法第29條應屬違憲 (一)查原因案件中之被告係遭檢察官以違反集會遊行法第29條聲請簡易判決處刑或遭法院以該條科刑。故該條為原因案件所應適用之最核心條文。原因案件所涉及者，與緊急性或偶發性集會遊行毫無關係。多數意見反而針對與原因案件無關之緊急性與偶發性集會遊行為實體解釋，並對集會遊行法第29條之聲請部分不受理，輕重顯然失衡。 (二)有違憲疑義： 1.事前許可制並無法通過憲法第23條必要要件之檢視。以許可制為前提之集會遊行法第29條之刑事處罰規定，自更無法通過憲法第23條必要性之檢視。 2.不論集會者有無獲得事先核准，和平集會對於社會秩序並不造成危害；以刑事手段，處罰不造成危害社會秩序之行為，顯然過苛而有罪責不相當之處。 3.集會遊行法第29條就和平集會之首謀者，仍得處二年以下有期徒刑，處罰不可謂不重；且如集會並非和平，甚至有暴力情形，相關刑事規章已有完整規範，並非放任社會秩序混亂而無法處理。 二、其他不受理部分實有受理價值：如第4條、第6條、第9條第1項前段（集會遊行於六日前申請許可之要件）等等，認非屬原因案件所適用或應適用之規定，故不予受理。此項見解限縮本院大法官進行抽象違憲審查之權限，且與本院釋字第445號解釋集會遊行法之論述相牴觸。

16 【分析】 一、本案所涉爭議點？ 集會遊行法第8條第1項規定→室外集會、遊行應向主管機關申請許可，未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分。
第9條第1項但書→偶發性集會遊行不受6日前申請之限制→仍受事先申請限制(第12條第2項) 針對獨漏緊急性集會、遊行規定→是否仍受同法第8條、第9條第1項但書及第12條第2項限制？

17 【分析】 二、採行何種制度對人民集會遊行自由損害最小手段？ 事前許可(許可制)→集會遊行法第8條規定 報備程序(報備制)→目前我國未採
立法機關有形成自由→可視事件性質（集會時間、地點及方式範圍內)，以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行，改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段。

18 【分析】 二、大法官認定集會遊行法第8條第1項、第9條第1項但書及第12條第2項「違憲」之解釋理由﹖
(一)就緊急性、偶發性集會、遊行，自無法事先申請許可或報備。 →人民集會遊行原則上應向主管機關申請許可，為本院釋字第445號解釋所肯認。惟就事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行，實難期待俟取得許可後舉行；另就群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行，自無法事先申請許可或報備。

19 【分析】 (二)緊急性、偶發性集會、遊行仍須依集遊法第9條第1項但書及同法第12條第2項規定向主管經關事先申請許可，均係以法律課予人民事實上難以遵守之義務，致人民不克申請而舉行集會、遊行時，立即附隨得由主管機關強制制止、命令解散之法律效果。 →與本院釋字第445號解釋：「憲法第14條規定保障人民之集會自由，並未排除偶發性集會、遊行」，「許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」之意旨有違。

20 【分析】 (三)為維持社會秩序之目的，立法機關並非不能視事件性質，以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行，改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段，故集會遊行法第8條第1項未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分；同法第9條第1項但書與第12條第2項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定，已屬對人民集會自由之不必要限制。 →與憲法第23條規定之比例原則有所牴觸，不符憲法第14條保障集會自由之意旨，均應自中華民國104年1月1日起失其效力。就此而言，本院釋字第445號解釋應予補充。

21 【對釋字第718號解釋理由之評析與問題】 (一)集會遊行法第8條第1項合憲性問題：
1.是否只是未排除緊急性及偶發性集會、遊行的問題？改採報備制？ 2.許可制例外之排除事項規定，是否已超出「集會、遊行時間、地點及方式」之審查基準，而涉及「言論內容」之審查？ 3.又關係著國家政治、社會經濟重要「公共事務價值」之言論反而需先經許可，而不及「宗教、民俗、婚、喪、喜、慶」等活動之排除事由，是否明顯歧視屬於政治性、公共性之言論，違反平等原則？ (二)另聲請人認為集會遊行法第4條及第29、30條違憲提出釋憲，大法官未受理部分： 1.第4條：「集會遊行不得主張共產主義或分裂國土」，應屬憲法保障之表現自由，如逕以法律作事前限制，是否已剝奪人民受憲法保障之基本權利？ 2.對於未經許可之和平集會遊行「首謀」身分，不具「應罰性」與「需罰性」的行為，卻以違反第29~30條規定處以刑事制裁，是否逾越了刑事最後手段性，違反比例原則及平等原則？ 【 生效的兩公約施行法，賦予兩公約具有國內法之效力；公民與政治權利國際公約第21條規定：「和平集會之權利，應予確認。」】

22 【對釋字718號解釋-個人見解】 一、順應主流見解，認應採行報備制：個人認同李震山等4位大法官部分不同意見書中，可參酌國際人權規範及民主先進國家相關法治，對集會遊行採報備制，我國集遊法的體例大多仿傚自德國與奧地利集遊法，主要差別是，我國採許可制，而該兩國採報備制。 二、對和平集會應予保障：涉及言論內容之集會遊行，所採行之集會遊行時間、地點、方式在不影響其他人民之生命、身體、自由及財產等基本權利之下，政府主管機關就不應予以不必要之限制，應有讓人民對國家、社會、經濟、文化等公共利益議題表達意見機會，始符憲法所保障之集會遊行自由，相對的未參與集會遊行之人民亦有知的權利，不容國家政府予以「黑箱」作業，逕行決定關係人民生濟問題。反之，暴力之集會遊行，自非憲法所保障，應予相當之制裁，依現行法律之規定認為尚有檢討的空間。 三、集會遊行法第29條等相關有刑期之處罰，有其討論之空間：畢竟集遊法是一行政法規，對於處予刑期剝奪人民人身自由仍應適用刑法之規定實屬洽當。

23 【評析-集會遊行法修正草案】 一、刪除現行條文第四條。
二、將室外集會、遊行應向主管機關申請許可，修正為向主管機關報備，同時配合規範報備機制，有關報備期間、報備程序、報備程式及報備場所、路線、時間競合或相鄰時之處理；報備後遇有不能如期舉行應有作為，以符程序【修正後第4條(原現行法第8條)、8、9、11條】。 三、第6條之禁止集會遊行地區及例外，增訂「檢察署」。 四、新增第8條：「室外集會、遊行，負責人應於舉行之日前30日內3日前向主管機關提出報備書。但因不可預見之重大緊急事故而舉行者，得於24小時前報備。」。

24 【評析-集會遊行法修正草案】 五、刪除現行條文第11條至第17條→因集會遊行改採報備制，有關許可條件、許可通知、救濟及撤銷、變更、廢止等規定，已無必要。 六、為確保以和平方式舉行集會、遊行，避免發生危害情事，主管機關應以適當之方法執行本法規定，採取命令解散除有明顯事實即將危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之情形外，應先踐行警告二次無效，始得為之，俾落實保障集會、遊行之自由。（修正條文第二十二條及第二十三條） 七、刪除現行條文第29條至第32條及第34條→因刑事罰、連帶損害賠償責任及罰鍰逾期不繳納強制執行，均回歸適用刑事、民事、行政執行等法律之規定。

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