Public Administration

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1 Public Administration
公共管理学 Public Administration

2 行政管理学 主讲人：周美多，中山大学政治与公共事务管理学院公共管理学博士、主要研究方向为公共预算和财政管理。
如无特别紧急的事情，请邮件联系，午休和晚上9点以后最好不要再打电话，尽量在课前课后答疑。

3 一、教学目的与要求 “行政管理学”课程是行政管理学专业的专业基础课。但本次课针对信息管理与信息系统专业学生开设，目的就是要在本专业之外，开阔同学们的视角，为将来的深造或者工作，提供更多的可能性。 通过本课程的学习要求学生掌握行政管理学的基本理论知识和思维方法；培养运用理论知识分析行政管理问题和解决问题的实际能力，培养一定的研究能力和从事行政管理工作的实践能力。

4 (1)本课程共32个课时，共分为15个专题，专题的内容和顺序和教材不完全一致。
教学要求 (1)本课程共32个课时，共分为15个专题，专题的内容和顺序和教材不完全一致。 (2)每个专题2个学时，有两次课为学生分组讨论 （3）分组讨论：分8组，每组约10人（班长协商，在下次课前把分组名单提交老师），课前小组充分讨论，并自行决定汇报形式，但要求必须有PPT。课堂汇报每个小组的时间控制在10分钟。老师当堂打分，并以每组的得分作为该组所有同学的统一分数，满分为15分。 （4）课前有充分的预习，课后有广泛的思考；要善于提出问题，广泛阅读与教学内容有关的材料，不能只局限于一本书本。 （5）小组汇报的成绩作为平时成绩，共30分；考勤和中期考试共占10分；期末采用闭卷笔试，总分占60分（百分制形式）。中期考试形式视学校要求而定。

5 二、教学内容 一、（导论）学科范畴、学科史、研究方法、专业实践等 二、政府因何而存在？政府干什么？（行政职能） 政府的价值取向？（行政伦理）
三、政府自身的运转 （行政组织）、（行政领导） 机关内部：人（人事行政）、物（办公室管理和后勤管理） 公共职能：事（政策过程和政策分析）、财（公共预算）、 信息（行政信息） （政府绩效管理） 四、政府与外界环境的互动 （行政环境） （政府公共关系与行政沟通、行政协调） （公共危机管理） 五、（行政改革与发展） 六、（公共行政的三个途径：政治、管理、法律）

6 具体时间安排 9月1日：导论 9月8日：行政职能 9月15日：行政伦理 9月26日：行政组织 9月29日：行政领导 10月20日：人事行政
10月27日：政策过程和政策分析 11月3日：公共预算 11月10日：小组报告：各省电子政务网站评估

7 具体时间安排 11月17日：政府绩效管理 11月24日：行政环境 12月1日：政府公共关系 12月8日：公共危机管理
12月15日：小组报告：办公室管理和后勤管理+公共关系实务举要 12月22日：行政改革与发展+复习

8 三、阅读参考书 1、F·J·古德诺：《政治与行政》，华夏出版社，1987年版。
2、奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店，1999年版。 3、詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》，上海译文出版社，1990年版。 4、戴维·H·罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年版。 5、R·J·斯蒂尔曼编著《公共行政学》，中国人民大学出版社，2004年出版。 6、R·登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2001年版。 7、奥斯特罗姆等人：《公共服务的制度建构》，上海三联书店，2000年版本。

9 8、查尔斯·J·福克斯等：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版。
9、B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年版。 10、巴泽尔：《突破官僚制》，中国人民大学出版社，2003年1月出版。 11、O·C·麦克斯特：《公共行政的合法性——一种话语分析》，中国人民大学出版社，2002年12月出版。 12、V·登哈特和R·登哈特：《新公共服务》，中国人民大学出版社，2004年版。 13、简·莱恩：《新公共管理》，中国青年出版社，2004年出版社。 14、C·胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，上海人民出版社，2004年版。 15、弗里德利克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2004年版。 16、奥斯本和盖布勒：《改革政府》，上海人民出版社，1991年版。 17、罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社2001版本。

10 18、詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》，上海译文出版社，1990年版。
19、戴维·H·罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年版。

11 第一章 导论：行政和行政管理学 内容提要： 第一节 行政和行政管理学 第二节 行政管理学的产生和发展 第三节 建设中国特色的行政管理学

12 第一节 行政和行政管理学 一、什么是行政（public administration） (一)“行政”是行政管理学的基本概念
1、行政广义的含义 把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政。 2、行政狭义的含义 行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。 3、行政管理是使用狭义的行政概念，实际上就是政府管理。

13 行政的层次含义 第一层次：政务（executive) 主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是政务官的职责。
第二层次：行政(administration) 主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官的职责。 第三层次：管理(management) 主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。

14 行政的要素含义 1、4要素循环说（Planning,Doing,Checking,Acting）
2、古立克的POSDCORB 7要素说： Planning,Organization,Staffing,Directing,Coordination,Reporting,Budgeting 3、中国的经世处世之学 积累能力、吸收能力、包容能力、应变能力

15 （二）与行政有关的几对概念 1、政治与行政 政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政与这些政策的执行相关”。此后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。

16 2、管理与行政 管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。 行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。 广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。

17 3、私人行政和公共行政的区别 赛尔（Sayre, 1958:245）:“私人行政和公共行政只有在所有不重要的方面才是相同的”。
公共行政领域的管理学大师西蒙在其晚年的时候，发表了题为《为什么是公共行政》（Why Public Administration）的著名演讲，严词批评了当下行政学界过度迷信管理主义和经济主义的现状，并重申了公共行政理论在行政研究中的重要地位（Simon,1998）.

18 3、私人行政和公共行政的区别 罗森布洛姆和克拉夫丘克（2002：6-15）认为，我们之所以要强调公共行政的公共性，是因为公共行政有其独特的地方 （1）公共行政必须以宪法为基础，宪法确立了公共部门特有的、不同于私人管理的价值观，这些价值观念通常是与私营部门的价值观相背离的，如政府对效率的考虑就必须从属于许多政治原则（如代表性、责任与透明性等）之下； （2）公共行政并非仅仅是一项专业技能，它更是一种实践社会道德的形式，因而，政府有义务增进社会的公共利益，它必须服务于“更崇高的目的”，即确保能够代表并回应民众利益； （3）公共行政与私人行政在面对市场机制时的表现也是不同的，相对于企业而言，政府运作较少受市场因素的干扰； （4）公共行政管理者是人民主权的代表者，他主要基于公众的信任来代表主权运作，并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配，因而其地位有别于一般私人企业的管理者。

19 4、 公共行政与公共管理 我国关于公共管理理解的三种观点： （1）认为公共管理是公共行政的一个学派：认为公共管理在实践上，就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革；公共管理在理论上，就是为改革提供支持的理论与观点，主要包括管理主义、新泰勒主义合全面质量管理理论、绩效管理理论等。 （2）认为公共管理是公共行政的替代品：公共行政——新公共行政——公共管理。 （3）认为公共管理是公共行政的属概念，公共管理范围更为广泛、公共行政只是其中的一部分。

20 结论： 公共管理是公共行政中的一个理论派别或分支学派。因此，在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。目前中国流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“Public Administration”；或者有人根本不再提“公共行政”这个词，一律改用“公共管理”，认为“公共行政”是传统说法，只有“公共管理”才是现代的和时髦的。这种做法只会进一步造成理论上的混乱和认识上的错误，不利于公共行政的学科建设，更不利于改革实践的发展。

21 关于公共行政研究： 在公共行政的研究中，历来存在两种不同的取向：一种是宪政主义的取向，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。

22 5、立法、司法和行政 西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。 在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。

23 行政管理学是研究国家行政机关依法管理国家公共事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。
二、行政管理学研究的对象、内容和方法 (一)行政管理学的研究对象 行政管理学是研究国家行政机关依法管理国家公共事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。 公共行政既是一门科学，一门探索知识领域的科学；同时，又是一门艺术，是管理公共事务的各种活动的总称。

24 行政管理学的研究对象 1、主体：国家行政机关 2、客体：公共事务，包括： （1）国家事务； （2）社会公共事务； （3）行政机关的内部事务 3、管理原则：依法管理 4、根本任务：行政管理学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政现象的发展规律，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。

25 (二)行政管理学研究的主要内容 1、行政管理学作为一门科学，首先必须研究和了解它的研究对象、学科特点和演变历史，探讨建设中国特色社会主义行政管理学的依据和途径。 2、研究行政活动与经济基础、上层建筑的其他部分以及整个外部环境相互作用、密切联系。行政环境是行政活动的依据，又是检验行政活动成效的客观标准。促进和保持行政活动与行政环境之间的互动和平衡，贯穿于行政管理过程的始终。 3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有意识的主观活动。行政主体的健全、合理、优质，是行政管理效益和效率的决定性因素。行政主体包括行政组织和机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员。

26 (二)行政管理学研究的主要内容 4、行政管理是一个过程。行政管理经由低级到高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。就每一管理周期来看，它是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程。这些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、行政公共关系和行政协调等。 5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。 6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。增强行政效能，提高行政效率，提高行政服务质量，是行政管理的出发点和归宿。

27 (二)行政管理学研究的主要内容 7、行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。为了适应社会主义市场经济发展需要，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，我们必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，深化行政管理体制改革。围绕行政体制改革深入研究，总结行政改革的经验，提出行政改革建议，为行政改革提供咨询和指导，是行政管理学责无旁贷的重要任务。 8、现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，实现行政手段和行政方法的改进与提高、推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容；研究行政文化与行政现代化。

28 （三）行政管理学的研究方法 研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管理学是具有鲜明的政治性、社会性、理论性、应用性和实践性、独立性和综合性的学科。 行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，例如演绎从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。 1、理论联系实际的方法 2、调查研究法 3、案例分析法 4、历史研究法 5、比较研究法 6、定量分析法

29 第二节 行政管理学的产生和发展 一、行政管理学在西方国家的兴起
第二节 行政管理学的产生和发展 一、行政管理学在西方国家的兴起 1887年，行政管理学作为一门独立的学科，诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特(Leonard DWhite 1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。

30 （一）西方国家公共行政学产生的条件 1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。 2、行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。 3、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。 上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。

31 （二）西方国家公共行政学的阶段 西方国家公共行政学划分为三个阶段：
（1）传统的行政管理阶段（1887年至20世纪30年代），又称为形成阶段——传统管理阶段； 研究方法：科学管理 研究重点：权力的合理分配、组织结构的健全、工作方法的标准化、行政管理程序的制度化 （2）人性的行政管理阶段（20世纪30年代到20世纪60年代），又称为成长阶段——科学阶段； 研究方法：行为科学 研究重点：互动性、心理动机与反应、人际关系、组织行为 （3）系统权变的行政管理阶段（20世纪60年代以后），又称为科学化阶段——现代化管理时期。 研究方法：系统分析 研究重点：整体性、开放性、反馈性、权变性、行政生态

32 （二）、西方行政学的发展阶段 本人的观点 自然科学在社会科学的“隐喻”影响着行政管理学的阶段性发展
（1）工业大革命——机械化——泰勒的标准工人； 对机械化的反思——人性的回归——组织行为、人际交往、非正式组织、有机系统论 （2）信息化革命——网络化——无缝隙政府、全球化治理； Next step? 简单的类比转向治理方式变革的深层思考

33 二、西方行政学的发展及趋势 （一）西方行政学的发展 （1）由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究； （2）由静态的研究到动态的研究；
（3）由以事为中心的研究，到以人为中心的研究； （4）由法规的研究到行为的研究； （5）由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。

34 （二）西方行政学的发展趋势 发展趋势表现为： (1)研究领域的拓宽和加深 (2)研究内容和研究方法更结合实际 (3)不同学派之间的争鸣和交流

35 三、行政管理学在中国的重建和发展 （1）行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。 （2）20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。 （3）党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。 （4）在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。

36 四、行政管理的目的与理念 （一）行政管理的目的 1、提高行政效率 2、促进行政现代化
行政现代化的条件：科学化、制度化、民主化、专业化、适应性和效率性 3、培养行政人才 4、促进行政的公平与正义

37 （二）行政管理的理念 1、强调科学管理 2、重视人性化管理 3、增强民主化管理 4、注重整体运作 5、不断扩展效率观念
从机械的效率观到社会效率观 6、权变观念日益受到重视 7、研究发展日益受到重视

38 （三）行政管理的价值 1、行政管理的价值 （1）效率价值 （2）公平、公正、正义的民主价值 民主价值是行政管理的终极价值

39 第三节 建设中国特色的行政管理学 一、建设中国特色行政管理学的深厚基础 (一)行政管理的二重性
第三节 建设中国特色的行政管理学 一、建设中国特色行政管理学的深厚基础 (一)行政管理的二重性 行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和政治性。虽然这两种属性互相渗透，但也有区别。 (二)丰富的历史遗产 现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。但现代是古代的延续。中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。 (三)当代的行政实践 半个多世纪以来，我国现代化建设的伟大实践丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学发展的最坚实基础和取之不竭的源泉。

40 二、建设中国特色行政管理学的原则 1、坚持国际化、全球化与本土化相结合的原则，要符合中国的国情，并服务于中国建设
2、强调行政管理研究的内容紧密围绕中国现代化建设以及市场经济下的行政体制改革等政府公共管理问题，促进民主行政的建立和发展，为现实服务 3、加强与相关学科的结合，坚持多学科的取向和强调各学科间的渗透、融合与交叉 4、强化创新意识，推动学科建设的创新发展