中国地方政府融资平台分析 及地方政府性债务问题研究.

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1 中国地方政府融资平台分析 及地方政府性债务问题研究

2 引子、地方政府性债务（融资平台债务）的内涵与范围界定
一、回放——地方政府投融资平台成型的历史演进 二、到底有多少地方政府性债务（含平台债务）——争议仍在继续 三、地方政府债务危机（含地方政府融资平台债务危机）即将到来 四、现阶段地方融资平台债务风险评估的结论 五、当前国家对融资平台债务处理的政策手段 六、如何突破中央对地方债务的政策限制兼评《预算法》修正案中相关规定 七、如何灵活运用政策与法规开辟地方融资平台的融资渠道（含融资方式的比较）

3 地方政府性债务的内涵与范围界定 地方政府性债务——地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目（指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目）建设形成的债务。其中，因直接借入、拖欠形成的债务为直接债务；因提供担保形成的债务为担保债务（不含政府虽然通过回购等信用支持担保，但已计入融资平台公司等债务人直接债务部分）。 对于地方政府债务（第一类）的范围界定，如果我们按较大口径的地方政府性债务统计，可以将其分成两类：一类是直接债务部分，包括一般公共服务部门（不含财政部门），财政部门，其他职能部门的负债；二是担保负债部分，即政府机关、事业单位和融资平台公司与其他单位的借债担保。而按照审计署统计结果，目前我国地方政府融资平台债务占全国地方政府性债务的比例达46.38%，为主要部分，也是主要风险区，因此，清理和规范地方政府融资平台债务就自然成了治理地方政府债务的重中之重。

4 回放——地方政府投融资平台的形成 一、问题的引起----政府债务风险不断积聚
2009年我单位向国务院提交关于债务风险的报告，或中央领导批示，引起重视。(欧洲债务危机爆发） 我在2009年《中国经济周刊》：“财政部财政科学研究所教授许安拓认为，中央在对待地方政府融资平台这件事情上不能“一刀切”，很多中西部地区的落后省市还需要融资平台。 2010年3月，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时披露，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息 亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足，存在一定的债务风险。　 　　事实上，进入2010年，无论海外市场还是国内金融市场，对于地方政府投融资平台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌，不少机构投资者认为，地方政府投融资平台的融资迅速增长，会带来银行信贷风险的迅速上升，同时房地产市场的调控降低了地方政府的收入，进而会降低地方政府投融资平台的负债偿还能力，导致地方政府的财政风险。

5 回放——地方政府投融资平台的形成 2011年8月25日下午，中国财政部部长谢旭人在北京谈到中国政府下一步财政工作安排时表示，中国将加强地方政府性债务管理。 　　当天，谢旭人受中国国务院委托，向中国全国人大常委会做关于今年以来预算执行情况的报告。谢旭人表示，中国将严格控制地方政府债务规模，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。建立规范的地方政府举债融资机制，将债务收支分类纳入预算管理，动态监控地方政府性债务。严格控制地方政府举债和担保承诺行为，继续清理规范地方政府融资平台公司。

6 回放——地方政府投融资平台的形成 国务院总理温家宝于2010年5月26日主持召开国务院常务会议讨论地方债务可能引发的债务危机（首次最高层关注） 一笔糊涂账让人感到担忧——国家是否失控？ 通过全国信贷登记系统监测，人们发现，一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%～120%。2009年全年9.59万亿元的新增贷款有40%流入地方政府的融资平台。地方政府的举债规模，从2008年年初的1.7万亿元膨胀到2009年底的6万亿元左右，按照银监会的统计口径，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%.而在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平台。2010年地方政府债务达到14万亿，今年进入偿债期，偿债的比例将高达地方政府财政收入的30%左右。地方政府债务危机的风险陡增。 若仅仅将中央代地方发行的4000亿元地方债券、7.66万亿元的地方政府融资平台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的债务总额就超过了15万亿元，占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%。即便考虑基金收入等，中央和地方整体债务率必将超过100%。按审计署摸底审计地方债确定的标准，已达到“债务风险较高”的程度。

7 回放——地方政府投融资平台的形成 2012年3月9日下午，第十一届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂举行第三次全体会议，听取全国人大常委会委员长吴邦国作全国人大常委会工作报告。 目前最权威的表述——吴邦国称，“针对当前地方政府性债务规模较大且增长较快、举债融资不够规范、不少地区和行业偿债能力较弱等问题，大家强调，要抓紧清理地方政府融资平台公司，对已形成的地方政府性债务要区别情况、分类处理，逐步化解地方政府性债务风险；要严格执行预算法、担保法等法律法规，防止和制止地方政府违规担保行为，地方政府性债务收支要纳入预算，接受同级人大审查与监督；要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，进一步提高一般性转移支付所占比重，提高基层政府公共服务能力。

8 地方融资平台的规模 从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年底，全国共有3800家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年底，则迅速上升到7.38万亿元以上，其中09年新增额为3万亿元。绝大部分来自于银行贷款。 截至2010年11月末，全国地方融资贷款余额约9.09万亿元，占全部人民币贷款的19.16%，全国共有各类地方融资平台公司9828家，其中2.84万亿已被剥离为一般商业贷款。若将这部分剔除，实际平台公司贷款余额为约6.25万亿元，涉及融资平台6928家，占全部人民币贷款的13.17%。 到2010年11月末9.09万亿平台贷款余额中，中长期贷款余额近8.3万亿元，占比高达91.28%。到了2010年底，融资平台贷款达到了12.5万亿。 据上述银监局人士透露，最长的贷款期限高达35年，且其中八成以上是固定资产贷款。3年以下期限的占比不到5%，根据这个期限分布，预计主要还款期将集中于2013年以后。

9 国家审计署2011年6月27日发布《全国地方政府性债务审计结果》(官方权威数据，也是最保守的数据）
截至2010年底，全国地方政府性债务余额 亿元，其中：政府负有偿还责任的债务 亿元，占62.62%，而在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为 亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府 。 以此计算，37.9%的政府负有偿还责任债务，需要地方政府用土地收入来偿还。审计报告也坦言部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。——房价能大跌吗？ 在土地市场行情火爆之时，地方政府的土地收入丰盈，还债尚不会成为难题。不过，一旦土地市场降温，地方土地收入缩水严重，还债就可能演变成一场危机。 　　‘情况比较严重，很多地方政府恐怕很难有能力偿还。扣掉民生支出、公务员工资一类刚性成本，政府财政收入往往剩不下太多”，当时浦发银行苏州分行副行长詹定国说，“有些地方还能还上利息，有些地方连利息都还不上。如果谈到偿还本金，恐怕还得依靠卖土地。”。 　　从官方数据中可以获知，在过去的几年中，地方土地收入连年上涨，2007年全国土地出让收入近13000亿元，2008年受房地产市场低迷影响，全国土地出让收入缩水，但仍然维持在9600亿元的高水平上，2009年攀升至1.6万亿元，2010年更是大幅上升到2.7万亿元。 　　一般而言，上述土地收入并非完全纳入地方政府的口袋，还要先行支付征地拆迁整理等成本。曾有学者测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，地方政府的土地出让净“收益”一般在40%以上。 　　简单计算，要想偿还上述 亿元债务余额，未来需要地方政府完成总额6.3万亿元的土地出让收入。这对地方而言，或许要几年才能填上这个缺口，且是地方政府不再增加债务的情形下。

10 审计署2011年组织了18个特派员办事处和各省、市、县各级审计机关共4
审计署2011年组织了18个特派员办事处和各省、市、县各级审计机关共4.13万名审计人员，对31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市本级及所属392个市本级、2779个县级地方政府的全部政府性债务情况进行了审计，云南省盈江县因地震未纳入审计。 按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对涉及债务的地方政府7．9万多个相关部门单位、6500多个融资平台公司、37万多个项目、187万多笔债务进行了审计，摸清了省市县三级地方政府性债务的规模、结构、成因及偿债风险状况，做了非常扎实的基础工作。      审计的范围主要是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等举借并以财政资金偿还的债务。为全面摸清地方政府性债务情况，还对政府负有担保责任的和可能承担一定救助责任的其他相关债务进行了审计。 主要集中在省、市、县三级政府

11 至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52
至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。      结构性问题突出——部分地区的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，一些地区、行业的债务规模较大、债务负担较重；由于偿债能力不足，一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债，有的地方还出现了逾期债务。 从审计情况看，我国地方政府性债务并不是最近几年才有的，最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债。至1996年底，全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。      在截至2010年底的地方政府性债务余额中，有 亿元是2008年及以前年度举借和2009年以后举借用于续建2008年以前开工项目的，占51.15%。其中：2008年及以前年度举借 亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息 亿元，占21.3%。这说明，地方政府性债务是多年累积形成的，不能将其片面理解为主要因应对国际金融危机而产生的。？

12 审计署得出的地方融资平台债务的结论 1、地方违规担保464亿元债务
审计发现，7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规为464.75亿元债务提供了担保；由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等，2008年及以前年度举借的债务中，有 亿元至2010年底尚未支出，当年财政资金为此支付利息67.74亿元；还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。 2、两成政府负债超安全警戒 部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。这已经超过国际公认安全标准。分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和 20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

13 3、2.5万亿债务打算卖地还 部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为 亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。 从行业看，高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%。 4、融资公司违规金额两千亿 三级政府设立的融资平台公司6576家。融资平台公司2010年底的政府性债务余额为 亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%。部分融资平台公司管理不规范，盈利能力和偿债能力较弱，审计的6576家融资平台公司中，有358家存在借新还旧问题，借新还旧率平均为55.20%；有 148家存在逾期债务80.04亿元，债务逾期率平均为16.26%；有1033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题，涉及金额2441.5亿元。

14 从实际情况看，不少平台贷款确实需要展期，例如，一条高速公路建设周期三年，三年建成后，项目公司需还本付息。但刚建成的高速公路难以产生充足的现金流。只有等司机逐渐熟悉后，现金流才可能逐渐增多。因此，展期对于双方来讲是现实而理性的选择。 银监会已要求银行对平台贷款偿债风险进行一次专项排查，督促平台公司开展中长期资金收支匹配情况的测算，提前做好即将到期债务的还本付息计划。 如借款人无法履约还款，应要求其提前半年到一年向债权银行报告偿债缺口，向地方政府全面、及时报告偿债缺口，提前安排还款资金。 “平台贷坏账银行”猜想 平台贷款若出现大面积逾期，对银行资产质量、地方政府信用都是毁灭性打击。平台贷出现大规模坏账的成本实在太高，相信各方一定会找出解决办法。 从目前来看，贷款展期成为解决、延缓问题的办法之一。但若要银行不出现坏账，平台公司的贷款迟早要还本付息，如何一劳永逸地解决上述问题？ 1、只要中国经济增长不出问题，平台贷款就不会出现太大问题。平台贷款的风险可以在经济增长的过程中慢慢缓释，乃至最终解决。 2、将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行。政府也可以新建一个归财政部所有的平台来承担这些贷款，即地方政府融资平台贷款解决机构。

15 政策银行中需要有具备专业能力和经验的人员来负责相关工作更为合理。 这种援助方案需要一家政策银行发行大量的新债务以及中央政府给予大力的支持。之后需成立一个专门的基础设施偿债基金（ISF），由超额财政收入作为资金来源，用于在债务到期前回购政策银行的债务。 根据国家审计署公布的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元，2011年和2012年两年共有约4.6万亿元的地方债务到期，其中2012年到期的地方性债务为1.84万亿元。 2010年底全国地方政府性债务偿债时间表 资料来源：审计署 单位：万亿元 债务额 占比 2011年 % 2012年 % 2013年 % 2014年 % 2015年 % 2016年及以后 % 合计 , %

16 地方性债务使用情况更是不容乐观 2012年一号审计公告刚刚公布，“关于2010年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果”显示，2010年度地方政府性债务涉及的各类违规资金超过5000亿元，351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。 　　截至去年10月底，相关部门、单位和地区上缴、追回、归还和补拨资金143.94亿元，挽回和避免损失60.66亿元，规范账务处理997.09亿元；根据审计意见和建议，制定和完善规章制度1581项；审计发现的139起违法犯罪案件线索及其他违法违规问题移送纪检监察、司法机关和有关部门查处后，已有699人受到党纪政纪处分，81人被依法逮捕、起诉或判刑。 　　2010年度中央预算执行和其他财政收支审计发现，82个中央部门所属单位设立4.14亿元“小金库”。目前，73个所属单位已通过调整账目和决算报表、收回私存私放资金余额等方式整改3.75亿元。 　　对审计发现的80个中央部门所属单位未按规定征缴非税收入和违规收费6.77亿元问题，79个所属单位已通过停止违规收费、调整账目和决算报表等方式整改5.72亿元。

17 地方性债务使用情况更是不容乐观 　　351亿违规投向房地产等项目 　　审计发现，截至2010年年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计 亿元。地方政府性债务的举借和管理等方面还存在一些问题，亟须研究和规范。 　　针对违规为464.75亿元债务提供担保问题，有关地方和部门通过协商解除担保协议、撤销承诺函、被担保单位筹集自有资金归还等方式，整改到位220.27亿元。 　　针对融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元问题，有关单位通过完善相关手续、充实抵押物、增加合法抵押物、完善贷款手续、加快土地征收和拍卖、变更土地收储单位名称、与银行协商归还贷款等方式，整改到位230.61亿元。 　　针对 亿元债务资金未及时安排使用问题，相关地方通过抓紧项目前期准备、合理加快工程进度、理顺资金审批手续、及时归还等措施，整改到位 亿元。 　　地方政府举债理应用于保障民生投入和一些公益性项目的建设，但审计发现351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目问题，相关单位通过清理催收被挪用债务资金、理顺项目间资金关系、调整贷款债务人、以自有资金置换或由财政安排资金归还原渠道等方式，整改到位140.35亿元。 　　针对融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等2441.5亿元问题，相关地方通过充实资本金、推进公司股权多元化、引进战略投资者、变更登记等措施，整改到位983.23亿元。

18 地方性债务使用情况更是不容乐观 汶川重建资金被挪用套取14亿
　　　■审计·灾后重建 　　汶川重建资金被挪用套取14亿 　　针对汶川地震灾后恢复重建项目跟踪审计发现，21个单位和个人挤占挪用、转移和套取重建资金14.16亿元问题，相关地方和18个单位进行了整改，其余单位或个人正在筹措资金返还或通过司法途径催收。截至去年10月底，已归还原资金渠道4.8亿元，减少财政拨款或补贴2.44亿元，促进资金拨付到位和规范使用4.31亿元，挽回损失和核减投资0.68亿元。 　　此外，在玉树地震灾后恢复重建中，对24.92亿元社会捐赠资金尚未明确到具体项目问题，青海省政府已责成相关单位健全、完善社会捐赠资金拨付机制和管理制度，明确24.92亿元捐赠资金的具体项目，并拨付了部分资金。 　　■审计·民生保障 　　追回新农合遭挪用资金2738万 　　审计发现，5个县有关部门挪用 万元新型农村合作医疗资金，已全部归还；6个县有关经办机构虚报参加新型农村合作医疗人数套取的财政补助37.30万元，已整改29.12万元；14个县有关经办机构因审核把关不严多支付新型农村合作医疗补偿487.80万元问题，已整改84.11万元；4个乡镇卫生院利用虚假病历等获取的56.78万元补偿资金，已全部收回。同时，相关地方还处理了13名责任人员。

19 地方性债务使用情况更是不容乐观 8654套廉租房没有分给困难户
　　各地违规租售或另作他用以及分给不符合条件家庭的，有8654套廉租住房，已采取清退收回等方式整改8353套，并完善了相关审核制度；对长期空置的4428套保障性住房，已有3338套分配入住或列入分配计划。 　　对少提取廉租住房保障资金21.49亿元问题，相关地方制定了分年度补提计划，已补提11.19亿元；多申报和挪用的0.9亿元资金，已全部归还或调整安排用于廉租房建设。 　　■审计·金融机构 　　5银行违规发放挪用贷款580亿 　　公告称，工商银行等5家商业银行新发放的3472亿元贷款，发现违规发放和挪用贷款等问题580亿元，其中向未批先建、手续不齐或资本金不到位的项目发放贷款254亿元，还有部分贷款被用于还贷。对银行的违规行为，通过督促贷款人补充完成项目程序、补足项目资金及完善贷款手续等方式整改530亿元，并将53名责任人员移交司法部门处理。 　　此外，中国人保和中国人寿分支机构存在以虚假承保、虚假退保、虚假理赔等方式套取保险资金的问题，以及违规支付保险代理手续费问题7亿多元。已追回资金和调账处理6318万元，补缴税金1.01亿元，对394名责任人员给予党纪政纪处分，将47名责任人员移交司法部门处理。

20 保障房——“旧债未了再添新债”的契机吗？
倒逼机制仍在延续 保障房的提出使得地方事权与财权再次出现扭曲进而可能产生“旧债未了再添新债”的恶性循环 地方政府正试图寻找新的突破“债务瓶颈”的契机 出现平台展期——政策转向了吗？

21 用地指标进一步收紧 2012年2月22日国土资源部下发《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》，要求各地要确保保障性安居工程住房用地，严格控制高档住宅用地，不得以任何形式安排别墅类用地。 　　通知要求，各地应因地制宜，合理增加普通商品住房用地，严格控制高档住宅用地，不得以任何形式安排别墅类用地。3月底前，市、县住房用地供应计划应在土地市场动态监测与监管系统中填报，经省级国土资源主管部门审核报部并抄送各派驻地方的国家土地督察局，同时向社会公布。

22 银监会对平台贷的态度并未大幅转松 被视为政策大转向的平台贷展期新政——银监会已于上周下发了《银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（下称《指导意见》）。 对于今年到期的融资平台贷款，银监会要求各银行与各融资平台共同制定详细的还款方案。牵头银行将还款方案于2012年4月底前报送各银监局。“对于平台贷的监管，今年银监会的思路是‘政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信’。所谓政策不变是指自2009年融资平台贷款清理规范工作开始以来所有政策都不变。” 对于现金流不能全覆盖，工程项目不宜吸引社会资金投资的平台，银行只能只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入预算。事实上，相对于现金流覆盖情况较好的其他平台，“只收不贷”的平台对贷款展期的需求更为迫切。但在最终的《指导意见》中，监管层并未给这部分平台“留口子”。《指导意见》指出，对于现金流全覆盖、项目已经完工达产且已形成现金流收入的融资平台，要封闭现金流，对回笼款进行专户管理，按照原来的约定及时清收贷款。对于现金流全覆盖、项目已建成但还没有产生足够现金流偿还贷款本息的融资平台，可以在原有贷款额度内进行再融资。对于现金流不能全覆盖的平台，《指导意见》提出了引资还贷的概念。“项目能够吸引社会资金投资的平台，在现有贷款余额不增加的前提下，可以通过资产重组、引入新投资者、项目出售等方式，引进资金用于还贷。”而对于现金流不能够全覆盖，工程项目不宜吸引社会资金投资的平台，银行只能只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入预算。换句话说，此类平台不得展期，银行不得再对其投入任何信贷资金。

23 国务院总理温家宝在14日上午举行的记者会上明确指出，一些地方房价还远远没有回到合理价位，因此，调控不能放松。中央对房地产调控的决心可见一斑。国家统计局18日公布的70个大中城市住宅销售价格数据显示，2月份新建商品住宅和二手住宅价格全线下跌的城市达到了23个，其中包括北京、上海、深圳等一线城市。根据国家统计局公布的数据，2月新建商品住宅（不含保障性住房）与上月相比，70个大中城市中，价格下降的城市有45个，持平的城市有21个，上涨的城市有4个。环比价格上涨的城市中，涨幅均未超过0.1%。与去年同月相比，70个大中城市中，价格下降的城市有27个，比1月份增加了12个。二手住宅方面，与上月相比，70个大中城市中，价格下降的城市有45个，持平的城市有14个，上涨的城市有11个。环比价格上涨的城市中，涨幅均未超过0.4%。有市场人士分析，北京等城市出现全面同比下调的一个主要原因是限购等严厉调控政策的持续。此外，成交低迷也是一个重要因素，北京等城市商品房在今年1－2月的销售数据创造了最近3年来的最低谷。在我们看来，近期房地产商以价换量和消费者观望情绪渐浓都是促使房价下行的因素，而国家统计局的最新数据也折射出地方政府在中央调控高压下的妥协和让步。不过，在温总理强调房价下跌是调控目标后，地方政府也就明白了中央调控政策松绑的基本条件。今后，不排除各个地方合力创造出房价下跌形势的可能。

24 地方融资平台债务的结论 ——如果统计数据可靠
从总体上看，审计结果表明，至2010年底，。我国三类地方政府性债务，包括负有偿还责任的直接债务、负有担保责任的或有债务和偿债困难时可能需政府给予一定救助的债务合计10.72万亿元（个人以为14万亿朝上），约相当于2010年GDP的26.9%。省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%，即使按10.72万亿元的全口径来计算地方政府性债务，加上占GDP17%的中央财政国债余额和约占GDP6%的政策性金融机构发行的金融债券等，我国总体的公共部门债务率在50%左右，仍在60%的预警线以下，处于总量风险可控的安全区。再退一步，即便以人民银行的数据14.2万亿的债务计算，按照我国现在每年的财政收入和外汇储备的增量和存量，最坏短期内由国家兜底还款是没有任何问题的，这表明地方政府融资债务风险总量是绝对可控的。

25 局部风险越来越突出： （1）审计发现，7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下，依然违规为464.75亿元债务提供了担保；由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等，2008年及以前年度举借的债务中，有 亿元至2010年底尚未支出，当年财政资金为此支付利息67.74亿元；还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。 （2）大量政府负债超安全警戒。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。这已经超过国际公认安全标准。分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和 20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。 （3）部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为 亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。从行业看，铁路、高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%。 （4）部分融资平台公司管理不规范，多头借债、重复借债现象突出，盈利能力和偿债能力较弱，审计发现融资平台公司借新还旧率平均为55.20%；有 148家存在逾期债务80.04亿元，债务逾期率平均为16.26%；有1033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题，涉及金额2441.5亿元。所有这些现象都可能随时造成局部违约风险，并通过“马太效应”迅速扩散开来，轻者影响地方经济的健康发展，重者拖累全国经济复苏上行的步伐，甚至影响局部地区的社会稳定。

26 地方融资平台债务的结论 1、不管怎么算，债务总额都可控，结构问题突出，某个时点某个局部出问题应该不足为奇（此前被媒体解读为“违约已经开始”的云南公路开发投资公司债务违约并非个案，审计署数据显示，全国有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%） 2、不管实际规模有多少，这些数据表明地方融资平台的债务规模仍在加速扩大，其增长并没有受到有效遏制，风险仍在积累。必须要从根本上解决问题 3、随着我国经济发展的转型，宏观调控整体上将进一步回归稳健的状态，政府投资在经济发展中将进一步缩小，这些都需要地方政府进行积极转变。但是从目前各地提出的“十二五”规划来看，地方政府的投资驱动力还将使得其负债水平进一步上升。而中央在着眼于整体经济结构性的转型背景下，必须要对目前的财税体制做出改革，进一步放宽地方政府负债的权限，使得地方政府进一步转向社会公共服务方面的发展。

27 总量可控 结构风险凸显 经审计署审计，全国地方性政府债务总水平大概是10.7万亿元；而目前，中国中央财政发行的国债余额大概为6.8万亿元，两者相加最后就形成17.5万亿元的总体政府性债务，占GDP的比重是43%左右。这比世界上一些国家的水平要低得多。 欧债危机的那些国家，政府性债务占GDP比重都是100%多以上。而GDP总量大体和中国在同一个数量级上的国家，比如德国和日本，日本目前政府性债务占GDP比重180%，德国在这次欧债危机中表现算比较好、问题少一点的，德国政府性债务占GDP比重为83.2%，而我们国家是43.5%。” 所以总理说总体水平是可控的、安全的。 同时中国的财政收入近10年复合增长率超过22%，所以从这两个数字可以得出结论：政府的偿债能力是比较充分的，所以说它是安全的。 以工商银行为例，工商银行的地方政府性平台贷款当中，这些项目自身产生的现金流收入100%可以覆盖债务的占工商银行对地方政府融资贷款的90.4%，也就是说90.4%是不需要地方政府掏钱的。这些都是监管部门逐笔审核的。此外，还有6.4%的项目是这个项目产生的现金流基本可以覆盖，就是现金流收入占负债水平的70%以上，低于100%的。上述两者相加超过97%。 但是地方性银行、县级债务及偿还能力非常严重，导致地方政府结构性债务风险在不断增加（不确定性很大——局部战事？经济硬着陆？国际经济环境？）

28 总量可控 结构风险凸显 全球四大会计师事务所之一德勤5日发布的一份《2012年中国银行业十大趋势与展望》报告称，中国地方政府融资平台的还债高峰出现在2011年至2013年，其贷款风险基本可控，但银行的不良贷款率将有所上升。 　　中国地方政府债务暴涨主要出现在2008年下半年之后，至2010年末达10.7万亿。报告称，以2到5年的平均还款期计算，还债高峰出现在2011年至2013年，约5.6万亿地方债务在这段时间到期。 　　德勤认为：地方政府融资平台贷款风险主要在于，地方政府的收入与支出不匹配，70%的平台散落在财力最为紧张的县级政府，很多融资平台还款主要依靠土地出让收入等。 　　德勤预计，2012年房地产调控政策放松的可能性不大，房价下跌影响土地及相关行业，进而影响地方融资平台贷款质量。 　　报告称，由于各级政府财力增长，偿债能力不断提高，地方政府融资平台贷款虽有潜在风险，但不会演变成大规模坏账。

29 地方融资平台债务的办法 1、放宽地方政府债务权限，建立中央与地方共担债务机制。
修改《预算法》——完善中央代理发行地方政府债券制度，并研究探索由地方政府自主发行债券的可行性。而依照修订后的《预算法》将赋予地方政府自主发债的权利。在《预算法》尚未修订的情况下，由中央规定发债规模，甚至利率区间，让部分地方政府自行在市场发债，主要是通过这种尝试，让地方政府熟悉发行程序。《预算法》征求意见稿中，对于地方性债务的表述为“根据法律规定或者经国务院同意，省、自治区、直辖市政府可以举借一定额度用于特定支出的国内债务，列入本级预算，报本级人民代表大会批准。举借的债务应当有稳定的偿还债务资金来源。” 2、继续存量清查，增量严控，提高银行贷款拨备率 ，禁止财政担保，严格贷款程序

30 地方融资平台债务的办法 4、2011年7月6日电国务院总理温家宝6日主持召开国务院常务会议 :会议要求认真做好整改工作，对发现的问题做到事事有回音、件件有落实。一要有效化解地方政府性债务风险。按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。继续抓紧清理规范融资平台公司。金融机构要切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序。坚决禁止政府违规担保行为。同时要研究建立规范的地方政府举债融资机制。二要切实改进预算管理，大力推进预算公开。提高预算编制的科学性和准确性。完善基金预算管理制度和使用办法，扩大国有资本经营预算实施范围。大力推进预算决算公开，扩大公开范围，细化公开内容，特别是对“三公”经费支出等社会公众高度关注的内容要公开得更详细。三要进一步完善转移支付制度。将具有一般性转移支付性质的专项转移支付调整为一般性转移支付，完善一般性转移支付的规模确定机制，更好地促进地区间财力基本均衡。继续推进专项转移支付项目的清理整合。完善县级基本财力保障机制。四要加强重点民生项目和资金的管理，维护好广大人民群众的切身利益。各类涉及民生的财政资金，都要切实加强财政管理，严格预算约束，提高预算执行力。五要严肃财经纪律，严格责任追究。始终坚持重大事项集体决策制度，切实避免违规决策、擅自决策造成损失或浪费。严格执行各项财经法律法规，对审计揭露出来的腐败案件和经济犯罪线索要一查到底。

31 三、地方政府投融资平台的风险 1、一些以融资平台公司的设立与运作不规范 2、决策管理机制不统一，公司治理结构不顺
3、地方政府融资平台缺乏约束机制 4、融资手段过于单一，直接融资欠缺 5、信息披露不充分，贷款银行很难获取全面的信息 6、自身偿债能力不足风险 7、融资贷款主体的制度性缺陷可能引发信贷风险

32 硬化预算约束，实现财权、事权的匹配 由于存在软预算的约束，如果地方拿不出钱来继续建设，中央肯定不会放手不管 切断地方政府财政对土地出让的依赖——对土地财政的过度依赖，恰恰说明地方经济本身缺乏造血功能，实体产业和中小企业等无法为地方财政提供收入来源，地方只能依赖卖地生存，而这显然是一个恶性循环。

33 探索市政债的发行 2009年、2010年中央分别代理发行了地方政府债券2000亿元，对地方庞大的资金需求而言，也只是杯水车薪 地方政府推出市政债之后，目前兼顾两头的城投债就可以回归到其企业债的本质，有利于理顺地方融资结构 能有效杜绝地方政府隐性债务，而同时如果实行严格的风险监控，地方政府将可以继续融资，维系原有资金链和财政来源，避免资不抵债。

34 深化金融企业改革，建立现代金融企业制度 融资平台为地方经济的发展起到了积极的作用，加强对其的监管并不代表要限制其发展，而是应该促使其健康持续发展，更好的为地方经济建设服务

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36 发债融资的利弊得失 为了解决保障房大约8000亿元的资金缺口，发改委下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，明确允许投融资平台公司与其他企业申请发行企业债券筹措资金。与此同时，财政部与住建部联合发出通知，要求各地切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度。

37 　　2010年6月，国务院下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求对地方融资平台进行清理，禁止地方政府以“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”，并规定《通知》下发后形成的新债务，地方政府将只承担有限责任。 　　随之，城投债发行暂停约1个月，此后新发的城投债中无担保债券成为主流。目前的城投债已经以AA+级及以下为主，以无担保债券为主，以省会城市、计划单列市、地级市为主要的发债主体，整体的信用质量有逐年下降趋势。 　　以前是有协议作为保障的，以政府的应收账款作为质押，设立偿债专户，专户的钱优先还债。 目前对于城投债等地方债务的走向问题，市场都在观望和等待，其中比较主流的预判是，最终造成系统性风险的可能性很低，政府一定会出面救助。 　　很多资产都是政府临时包装进去的，临时投进去这块地、那块地的，然后再扩充资产，才拿到发债规模的。政府融资平台如果真的出问题，肯定也会通过其它方式来弥补，比如说发市政债，也会想办法来保证国家信誉。”

38 发债融资的利弊得失 相较于股权融资、平台贷、地方债计划等其他融资工具，企业债券具有融资快捷、利率低、期限长、市场化的优势，是筹措保障房建设资金的天然工具，加上企业债主管部门“优先办理保障性住房项目融资企业债核准手续”的政策许诺，地方投融资平台通过发行保障房企业债将变相成为保障房建设融资平台，保障房建设资金瓶颈有望借此得到根本缓解。 1、保障房债券性质不清 （企业债、地方债）资金挪用的可能性加大

39 发债融资的利弊得失 2011年2000亿元的地方债优先用于保障房，我国地方债由中央政府背书，本质上可以归入国债范围。享受国债的最高评级，用较低的价格发行。地方债的偿债来源是地方财政收入，在美国，为了保证市政债券的安全，市政债券的发行数量控制在地方财政收入的10%之内。我国目前发行的债券规模将突破地方财政收入能够负担的上限。 　　企业债与国债性质完全不同，发行企业债需要评级和评级展望，对项目的后续盈利进行分析，因此，缺乏可靠盈利模式的企业发行债券将付出极大的成本。保障房本身的盈利测算只有区区的3%，不能作为还本付息的主要来源。 最大的可能是1、地方投融资平台将资金转用于其他商业项目，以弥补财政收支的不足。2、违约导致以后发债困难，甚至危及地方债市场建设

40 发债利弊 发债对银行有利，而对债券投资者是否有利，完全无法确定。
地方投融资平台银行贷款占资金来源80%以上、利率成本负担沉重。从2007年10月开始，银监会不再允许银行承担企业债、信托计划、保险理财等高信用级别的金融投资品的担保责任。银行对债务没有连带偿还责任。城投公司发债，可以保证资金链不断裂，前期贷款的银行可以从容地全身而退。 　　发债对地方政府有利。地方投融资平台是现金抽血机，从1993年4月15日上海市城市建设投资开发总公司成功发行了我国第一只城投债起，截至2010年年底，我国城投债总发行规模已达到5915.8亿元，目前发债是很可能为前两年的过度投资买单。

41 地方政府融资热度不减 部分平台短期偿债压力大
  年地方政府融资平台融资热度不减。根据一季度投融资平台发债情况来看，无论债券数量还是融资规模，比往年同期均有大幅增长。今年城投债发行仍会处在较高水平。     城投债发行热度上升     截至2012年3月31日，国内共有399家地方政府投融资平台公开发行过企业债，共计发行512只债券，累计融资6712.5亿元。其中，2011年发行137只，发行规模1735亿元，创历史新高。     城投债占企业债发行规模的比重不断上升，已经成为我国企业债券发行的主要力量。城投债占企业债的数量比和融资规模比重，已经从2010年的63.7%和42.4%，进一步上升到2011年的67.5%和49.8%。     而从2012年一季度来看，无论是在债券数量上还是融资规模上，城投债发债力度均大幅增加。据统计，今年一季度城投债共发行71只债券，较去年同期的54只上升三成，累计融资规模达845亿元，同比增加35%。其中，仅3月份一个月，城投债就发行了56只，融资规模达647.5亿元。据市场人士透露，目前还在排队待批的城投债数量，已经达到500多只。     而从负债具体方式来看，据评级公司统计，短期借款、长期借款和债券融资三者总和占地方政府投融资平台总负债的85.44%，其中长期借款对企业外部融资尤为重要，占比超过50%，而债券融资所占比例相对较低，只有23.19%，仍然有很大空间。    

42 地方政府融资热度不减 部分平台短期偿债压力大
 发债质量下降 评级出现下滑势头     虽然融资平台发债热度继续上升，但今年城投债评级呈现出向AA-和AA集中的局面，整体评级水平出现下滑趋势。     据统计，从已经公开发债的城投公司主体信用级别来看，AA+和AAA级别的城投公司所占比例今年出现下降，而AA-和AA级城投公司比例呈现上升趋势。2008年，AA+和AAA级城投公司所占比例为28.57%，2010年下降为16.38%，2011年只有13.14%，2012年一季度则进一步下降至12.68%。      相比之下，AA-和AA级所占比例则不断上升，从2008年的57.14%，到2010年的81.03%和2011年的84.67%，今年一季度比重继续提高近3个百分点，达到87.32%。     一季度投融资平台公司发债热度持续上升，预计今年地方政府投融资平台融资热度仍将维持在较高水平，但考虑到政策调控等因素，今年下半年城投债发行规模或将出现一定程度的回落。

43 投资者权益如何得到保障 　　地方隐性债务处于不断扩张的过程中，很可能在未来酿成巨大债务危机。由于土地收入下降，以及造城运动红火，从今年下半年开始，地方财政赤字风险将浮出水面，此时允许地方政府以及地方投融资平台发债，相当于变相给地方投融资平台、为开发商松绑。 　　解决债务危机的终极办法是债务重组、债务违约、出售地方国有资产或者通胀，而最可怕的就是逃废债。6月初，银行间市场交易商协会对“10川高速MTN1”“10川高速MTN2”两单中期票据的发债主体四川高速公路建设开发总公司处以警告和注销其剩余发债额度的处罚，该公司在不公告的情况下转移核心资产，意图不良。 　　城投债发债主体从省市下降到县市，对债权人的保护措施从未提升。最终将影响债务发行的信誉。

44 债权信用如何保障 债务价格取决于信用评级、货币流动性。
　　我国共有四大全国性的债券评级公司，分别为大公国际、中诚信国际、联合资信和新世纪，其独立性与公正性均有一定疑问。四家机构除大公外，均有外资信用评级机构参股或与外资评级机构签署技术服务合作协议，同时采用向被评级对象收费的运营模式。2007年以前，由于债券发行企业与承销商的压力，评级徒有其表，比花瓶还不如，所有的企业评级都是A-1以上。2007年以后，情况略有好转，但信用评级机构对同一家企业评级大相径庭的事实，显示评级机构未能获得市场认可。

45 财政部提出——地方政府要建立偿债基金 谢旭人提出主要措施包括：
一是根据分类管理和区别对待、逐步化解的原则，妥善处理好债务偿还和在建项目后续资金的问题。我们要求各地认真做好债务偿还工作，对政府的债各地要建立偿债基金，统筹运用地方财力，做好偿还工作。同时，对在建项目区别对待，做好项目的后续融资工作，特别是重点建设项目。 二是继续清理规范融资平台公司，加强对融资平台公司的融资管理，以及银行业融资机构的信贷管理。 三是要坚决禁止政府和政府部门违规担保。 四是要抓紧研究建立健全地方政府债务管理制度及风险预警机制，将地方政府债务逐步分类纳入预算管理。

46 Thank You !