行政案例分析 授课人：左 霞 教 材：《行政案例分析》 陈世香、王志华 主编 武汉大学出版社， 2009年版.

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1 行政案例分析 授课人：左 霞 教 材：《行政案例分析》 陈世香、王志华 主编 武汉大学出版社， 2009年版

2 案例：奥巴马一讲成名 两年前还很少有人知道奥巴马的名字。而现在，全世界 都在关注这个美国历史上首位黑人总统。奥巴马的形象
清新健康，帅气阳光，从底层奋斗并成功的经历使他成 为“美国梦”的代表。他的演说真诚而感情充沛，振奋人 心，激发共鸣，为他整体形象增色不少。2004年奥巴马 为竞选联邦参议员，在美国民主党全国代表大会发表主 题演讲。他的演说慷慨激昂，提出要消除党派和种族分 歧、实现“一个美国”的梦想。许多媒体更是把奥巴马的 演讲和美国黑人民权运动家马丁·路德·金的《我有一个 梦》的著名演讲做比较，使他从默默无闻的州议员一举 成为政界黑马，全美知名的政界人物和民间名人一下子 记住了这个黑人小伙。奥巴马从此成为大有前途的政治 明星。此后他的每一次公开演讲都得到了极大关注，也使他的人气飙升。

3 第一章 行政案例概述 第一节 行政案例的概念、特征及其类型 第二节 行政案例的功能 第三节 行政案例的教学与分析

4 第一节 行政案例的概念、特征及其类型 一、什么是行政案例分析法 二、行政案例的基本特征 三、行政案例的类型

5 一、什么是行政案例分析法 （一）案例的含义 （二）管理案例的定义 （三）行政案例分析法

6 （一）案例的含义 案例，英文中的对应词是case，还有译作个案、实例、个例、事例的，但案例的译法更为贴切，且已约定俗成地广为采用。
通俗来说，案例就是事例，就是对现实生活中某个真实事件的特定情景的客观描述。

7 案例：田忌赛马 《史记》中有这样一个故事：有一天，齐王要田忌和他赛马，规定每个人从自己的上、中、下三等马中各选一匹来赛；并规定，每有一匹马来比赛；并约定，每有一匹马取胜可获千两黄金，每有一匹马落后要付千两黄金。 当时，齐王的每一等次的马比田忌同样等次的马都要强，因而，如果田忌用自己的上等马与齐王的上等马比，用自己的中等马与齐王的中等马比，用自己的下等马与齐王的下等马比，则田忌要输三次，因而要输黄金三千两。但是结果，田忌没有输，反而赢了一千两黄金。这是怎么回事呢？ 原来，在赛马之前，田忌的谋士孙膑给他出了一个主意，让田忌用自己的下等马去与齐王的上等马比，用自己的上等马与齐王的中等马比，用自己的中等马与齐王的下等马比。田忌的下等马当然会输，但是上等马和中等马都赢了。因而田忌不仅没有输掉黄金三千两，还赢了黄金一千两。

8 （二）管理案例的定义 管理的一个过程，是为了实现既定的目标而进行的计划、组织、指导、协调与控制活动。
管理案例：对某一特定管理情景的管理过程及其结果的客观书面描述或介绍。

9 1、管理案例介绍的对象。 2、管理案例的内容必须是客观的。 3、管理案例有明确的目的性。

10 （三）行政案例 行政案例是管理案例的一种。
行政案例分析法，就是运用一定的方法和技巧，通过直接或间接的途径，以结构简洁紧凑的书面形式，把一个个真实的行政活动情景描述出来，供教学或研究之用，从而提高学员分析问题和解决问题的能力。

11 二、行政案例的基本特征 1、行政案例的公共性和公务性。 2、行政案例涉及范围广、包容量大。 3、行政案例的编排和分类具有相对性行政。
4、行政案例的分析无统一的模式和格式。

12 三、行政案例的类型 由于公共行政管理活动内容的丰富性和广泛性，因而行政案例的类型带有多样性的特征，可以从不同的角度去分类。
从案例的学习功能方面来看，可以分为描述型行政案例和分析型行政案例； 从中央与地方角度来看，有全国性行政案例和地方性行政案例； 从行政管理体制的层次来看，可以分为高层行政案例、中层行政案例和基层行政案例； 从跨职能性高低分，可分为专业性行政案例和综合性行政案例等。

13 （一）罗伯特．英的划分方法 1、他根据案例本身复杂性将行政案例分为单个型案例和多重型案例。
所谓单个型案例，是指情节较为简单，只涉及一件事情，只有一条主线的案例；而多重型案例正好相反，它往往情节复杂，由多个相对独立的事件或情节组成，也就是说，它本身包含着多个行政案例。

14 2、他根据行政案例自身的性质将案例分为三种类型。
第一种是探索性案例，它旨在界定行政实践中的问题和假设，确定预期的解决办法是否可行；第二种是描述性案例，即在相关的背景下，对某一行政现象或行政实践活动作全面描述的案例；第三种是解释性案例，这种案例注重从因果关系的角度来解释是何种原因导致了某种结果，或者某个行政事件的发展将会导致什么样的结果。

15 在作出以上的划分之后，罗伯特．英把这两个类别综合在一起，排列组合成六种行政案例类型。他认为，不论是单个型的行政案例，还是多重型的行政案例，都不是孤立存在的，它可能和上述三种类型即探索型性的、描述性的和解释性的交叉结合在一起

16 （二）劳伦斯．林恩提出的案例教学功能分类法
1、规范型行政案例。 2、决策型行政案例。 3、评述型行政案例。 （1）成功型的。 （2）失败型的。 （3）成败参合型的。

17 4、原理运用型行政案例 5、问题对策型行政案例

18 第二节 行政案例的功能 一、提供实际知识的功能 二、为案例使用者提供一个集思广益的机会 三、有助于提高学生分析问题的能力和作出决策的能力
第二节 行政案例的功能 一、提供实际知识的功能 二、为案例使用者提供一个集思广益的机会 三、有助于提高学生分析问题的能力和作出决策的能力 四、有助于加深对行政学理论和方法的理解及运用

19 行政案例的功能 五、有助于培养学生学习的主动性、创造性和参与性 六、有助于培养学生对行政管理活动的敏锐性和适应性
七、提高在职行政人员的素质，改进行政工作 八、有利于促进行政学理论的发展以及学界与政界的联系

20 深圳机场选址方案之争 　1987年，关于深圳机场的选址方案有两种：一是在市北建黄田机场；二是在市区南面填海建白石洲机场。建黄田机场的理由是：客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机安全飞行。建白石洲机场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里，争论非常激烈。反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲，妨碍城市的进一步发展，机场自身也无扩展的余地，机场的噪音严重影响深圳大学，而且对附近的红树林和鸟类保护区带来破坏性的影响。赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是最重要的，上述问题可以采取安装双重玻璃窗和“驱鸟器”等措施来解决。最后决定以“白石洲机场方案”作为首选方案向中央领导汇报，但反对者拒绝在该方案上签字。最后，国务院派出专门的工作组赴实地考察，在多次听取各方面的意见后，否定了“白石洲机场方案”，批准了“黄田机场方案”。从深圳机场建成以来的运行情况看，这一决策是正确的。

21 案例提问： 1． 行政决策的基本程序是什么？ 2． 深圳机场选址决策过程给我们留下的启示是什么？

22 案例分析： 首先，深圳机场选址决策一案告诉我们，决策必须有选择，即围绕决策目标拟定两个以上的决策方案，比如“白石洲机场方案”或“黄田机场方案”，通过联系实际，综合考虑，对各种方案进行比较分析，最终做出决策，如国务院批准“黄田机场方案”。 　　其次，决策方案的分析对比、选择是一项复杂的工作，决策者必须具有扎实的工作作风，以科学的态度认真对待。各种决策方案的优劣并不是简单明了的，常常需要从理论到实践的综合分析才能得出结论。“白石洲机场方案”与“黄田机场方案”就各有优劣，关键是要从实际出发，合理做出选择。 　　最后，决策过程中要尊重不同意见，认真对待不同意见，深入分析不同意见。决策人员认识问题的角度不同，解决问题的方法相异，对决策方案会做出不同的选择，这是正常的。决策方案的选择过程就是不同意见相互影响、相互碰撞、相互补充、取长补短的过程。每一位决策者都应独立思考，坚持原则，追求科学，而不能人云亦云，随波逐流。本案例中“白石洲机场方案”反对者的精神可佳，值得发扬光大。同时，每一位决策者都应象别人尊重自己的意见一样去尊重他人的不同意见。

23 诸葛亮的悲哀 诸葛亮是个能人，当年水镜先生向刘备推贤：卧龙、凤雏二人得其一者可安天下。诸葛亮便是卧龙。卧龙遇到明主后，果真施展了经天纬地之才，从此使刘备从弱到强，不经争得了一席天下，而且还让刘备做了几年的皇上。诸葛亮由此名扬天下，至今仍有享不尽的人间烟火。然而，诸葛先生虽然风光，但他也有到不尽的遗憾和悲哀。他并未能为刘备安得天下，他“出师未捷身先死”，结局是“三国归晋”，根本没有姓刘的份。对于诸葛亮的遗憾大部分人都归咎于可怜的“阿斗”身上，却很少有人去追究诸葛亮本人的不足。诸葛亮在用人方面的一些失误，是他的悲哀所在。

24 众所周知，诸葛亮有雄才大略。每临大敌，他总是独个儿在那里苦思冥想，根本没有让属下“年轻的干部”表现和锻炼的机会。到了晚年，他才着急慌忙地培养了一个姜维，可惜的是，这已经为时晚了，还没等姜维培养成才，他自己已经饮恨九泉了。而他选定的关、张、赵、马、黄等“五虎上将”苦苦征战二十多年不换岗。同时，在其执政的27年里，他没培养出一个五虎上将式的新人，结果老的老，死的死，年轻的干部得不到及时的补充，骨干力量出现严重断层。老黄忠六、七十岁还不让“退休”，危机时刻，诸葛亮无将可用，值得用激将法硬是将这位老将“激”上战场拼掉了一条老命。

25 诸葛亮还有一个严重的问题在于任人唯亲。他偏爱重用“圈内人”，“圈外人”干得再好也白搭。张飞、关羽多次出现重大失误或严重违纪，如醉失小沛、私放曹操等。但因为他们是结义兄弟，不仅未被处罚，而且被提拔到“五虎上将”的高级领导职务。马谡是在诸葛亮身边工作的人，格外受到器重，虽然他一无实战经验，二无突出政绩。诸葛亮破格提拔他为主将,并镇守关乎蜀军生死存亡的关隘——街亭，而有个叫王平的虽然身经百战，去因为不会“活动”，只授予了“副将”的虚职，于是有了马谡痛失街亭的千古遗恨。诸葛亮还为了平衡关系，将一些并无真才实学的“关系户”安进班子，如立碑的小舅子廖化当先锋就是一例。这位养尊处优的公子哥遇到魏军先锋张郃时，未及三回合就大败而归，给后人留下了“蜀中无大将，廖化做先锋”的笑话。诸葛亮纵然是满腹经纶的纵横之才，但不能以才育才，以才用才，终难酬其志也。

26 案例分析： 人尽其才则百事兴，人才的竞争是社会一切竞争的基础，科学的用人艺术就如一个拥有精湛技艺的“乐队指挥”，能使整个乐队保持一致的节奏，发出和谐悦耳的声音。领导者制定的决策目标都必须通过一定的人去贯彻执行，因此如何用人在领导艺术中处于重要地位。领导的核心责任实质是用人，在一定程度上领导的艺术就是用人的艺术。 诸葛亮的悲哀有二： 首先，他没有让部下参与决策，而是事必躬亲，这样还使他失去考察和培养后继人才的机会。一般领导者都处于上层地位，不想与下级共同决策。一方面，也许自己能力强，自恃甚高。但可以说精英管理也是一种独裁管理，因为个人的思维或多或少都会有一些不足，需要听取不同的意见。另一方面，下属只有参与决策，领导者才能得到他们更多的支持。诸葛亮事必躬亲，日理万机，虽然十分辛苦，但这样做不仅会使自己过分操劳，而且还会失去考察人才、发现人才和使用人才的机会。

27 第三节 行政案例的教学与分析 一、行政案例教学中教师与学生的不同职责 二、行政案例分析的基本方法与方式 三、行政案例分析的一般步骤

28 一、行政案例教学中教师与学生的不同职责 （一）教师的角色 1、“教练员”的角色：根据不同的案例类型选择不同的讨论方式
2、“导演”的角色：引导和控制课堂讨论进程 3、“书记员”的角色：做好课堂讨论记录和小结

29 （二）学生的职责 1、做好案例课堂教学前的准备工作 2、积极参与课堂案例讨论 3、主动聆听别人的发言 4、认真听取教师对案例讨论的总结
5、撰写案例分析报告

30 二、行政案例分析的基本方法与方式 （一）行政案例分析的基本方法 1、专题分析法
所谓专题分析法，就是针对某一个或几个专门的问题，从某一角度或某一层面切入进行深层次分析。 2、综合分析法 综合分析法即对行政案例中所有的关键问题进行系统的分析，甚至包括背景资料的引入和同类其他案件的比较分析，列举有力的定性与定量的论据，提出重要的解决方案和建议。

31 （三）讨论分析法 讨论分析法就是虚拟某个行政管理活动情景，让若干个学员扮演成当时的情景角色，把他们设想成案例中的当事人，重新把当时的情景导演一遍。

32 （二）行政案例分析的几种方式 1、教师对学生——交互讯问型
这种讨论方式是在老师与个别学员间进行。老师以一系列提问，对该生的观点或建议进行审查，使他发言的推理过程显示出来，以检查他对案例分析的论据能否站得住脚。 2、教师对学生——官方反对派型 所谓官方反对派型，是把老师比喻成官方代言人，假定他坚持某一观点，而且往往是一种看来极端片面似乎站不住脚的观点，学生则从对立的角度，即反对派的角度予以反驳。

33 这种方式也是师生对话，但与上述两种方式有一点重要的不同，即老师既不向学员质询，又不充当反角，而是提出一种假定性的情景。
（三）老师对学生——假说验证型 这种方式也是师生对话，但与上述两种方式有一点重要的不同，即老师既不向学员质询，又不充当反角，而是提出一种假定性的情景。 （四）学生对学生——辩论与合作型 这种方式是在学生与学生之间互相进行讨论，老师不直接参与，只起桥梁和中介的作用。

34 （五）学生对学生——角色扮演型 这种案例讨论方式，是最为活学活用的案例分析方式。它是由老师指定一些同学，分别扮演行政案例中的不同角色，模拟案例中所反映的行政活动情景，然后令这些扮演角色们的观点彼此交锋辩论。

35 三、行政案例分析的一般步骤 （3）案例阅读的目的与时间安排的关系。 （一）行政案例的阅读与准备 1、行政案例的阅读
（1）行政案例阅读方式与案例类型之间的关系 （2）行政案例的阅读步骤 首先，对整个案例进行浏览式的粗读，把握其概貌。 其次，精读案例而究其细节。 （3）案例阅读的目的与时间安排的关系。

36 2、行政案例分析的准备 （1）行政案例的个人分析与准备。 第一，行政案例的个人分析与准备。 第二，行政案例分析的基本技巧。
第三，行政案例分析的一般过程。 确定案例中的关键问题→选择适合分析此案例的分析方法→明确分析的系统和主次关系→将分析转化为口头发言的有效形式 （2）行政案例的集体学习与准备。

37 （二）行政案例的课堂讨论与发言 1、课堂发言可以训练一个人的控场艺术 2、课堂发言有助于增进一个人的语言表达艺术
3、课堂发言能很好地培养和锻炼一个人的思维与逻辑能力

38 （三）行政案例分析报告的撰写 1、字数及格式要求。 2、行文规范及文风。 3、正文的写作技巧。

39 第一章 行政环境 　 行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有精神的、物质的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。总之，凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都可能属于行政环境的范围。 　 行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件，但其不同组成部分对行政系统的作用是各不相同的，在方向上、力度上和时效上，行政环境各部分对于行政系统的作用都不是、也不可能是同等的、均衡的、始终如一的。

40 行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象，能直接或间接作用和影响行政活动的各种客观因素的总和。包括两个方面的含义：①指行政活动和行政现象的所有外部因素；②指行政活动内部系统的相关因素 宏观行政环境：指对公共行政活动的影响范围最广、规模最大、层次最高，以直接或间接方式制约和影响着公共行政的总体活动和方向。中观行政环境：指行政系统的组织结构和运行情况微观行政环境：指行政组织所处的工作环境。 行政环境要素：包括自然环境（包括地理状况、人口分布、人工生态系统）经济环境、政治环境、文化环境、民族宗教环境和国际环境

41 树立正确的政绩观 —— 贫困县的“摆谱症”案例
树立正确的政绩观 —— 贫困县的“摆谱症”案例 本案例主要反映的是我国一些贫困地区甚至是一些国家级重点贫困地区，主要是为了“形象”、“面子”，为了要“弄出点响声儿”，以引起领导的注意，而不顾及本地区的经济状况大搞形象工程。这种行为甚至已经被一些官员认为是官场上的潜规则，贫困地区的亮点。这个案例反映出了我国部分官员没有一个正确的政绩观问题，“办万人歌咏赛”、“修豪华政府楼”、“买高档轿车”、“建高尔夫球场”、“修豪华广场”都不成为一个官员被高升的理由，也更不能说是在招资引商，造福一方。2003年中央提出了正确的政绩观问题，要求用全面、协调、可持续的观点来看待政绩观，在现阶段科学发展观已成为评价和衡量正确政绩观的基本尺度。可见政绩观问题已经成为社会的热点。

42 从材料中我们可以看出贫困县官员“办万人歌咏赛”、“修豪华政府楼”、“买高档轿车”、“建高尔夫球场”、“修豪华广场”大搞形象工程其原因主要有以下几点：
一、为官目的错误。官员本应该是为人名服务的，而不是为自己争得名利的。贫困县官员之所以大搞形象工程，其目的主要是为了高升。这种错误的为官目的严重背离了政府的本质，政府在建立之初就是一个服务于人民的政府，政府的一切行为都要对人民负责，我国是社会主义国家，建立了人民代表大会制度，人民才是国家的真正主人，是人民给了国家、政府，给了个官员的权力。所以一个官员的行为要对人民负责，只有树立全心全意为人民服务的思想才能成为为官的真正目的，也才能被人民认可。

43 二、官员的素质有待于提高。在贫困县的“摆谱症”案例中也不排除有一些官员确实想致富当地群众，但由于思想上的落后或是没有长远的眼光，又想快出政绩、快立威信，一些人总会把追求近期短暂的利益放在第一位，虽然有些短期看到了效益，但往往造成了重大的浪费，甚至没有再利用的可能。在这种思想上也不出现重局部请全部的现象，只关注当地的有实力的企事业单位的发展，虽然从整体上看经济有所发展，但事实上已经造成当地贫富分化，这是无法根本解决贫困落后的处境的。所以官员的素质亟待培养。

44 三、权力的失衡。在很多地方政府的权力远远高于于民众权利之上，科学反展观、以人为本的思想并没有得到贯彻，政府的决策大多都是单方面的，这就造成了绝对的权利产生绝对的腐败问题。地方政府只对上负责不对下负责，只要上级领导满意就完成了自己的职责。所以造成了政府的决策并没有从实地出发，并没有体察民意。这种情况下说作出的决策必然是有缺陷的，给当地民众带来的并不一定就是好处。所以民众参与决策是必要的，这样才能使决策更科学，更有实用性。

45 四、监督体制不完善。一个有效地监督体系是完全可以避免这种贫困县的“摆谱症”现象的。在我国民就是民关就是官，民不与官斗的思想自古就深深的影响这中国人民，所以说很少有民众会去告发一个官员，大多腐败官员的落网之后已经是造成了巨大的损失，并且在整个调查过程是很少有民众主动举证的，更何况是告发了，民众作为监督体系至关重要的一个至关重要的环节必须加以注意，此外新闻媒介，其他社会组织等同样也是监督体系重要组成不分，只有建立一个健全的监督体系才能更好杜绝这种现象。

46 五、我国正处于社会主义初级阶段和贫困地区经济现状的影响。我国正处于经济高速发展的时期，在这一时期各种社会矛盾都表现出来，特别在贫困地区这种矛盾更是很难把握的，有人说发展会改变一切，并不是没有一定道理。从发达国家发展的历史中我们也可以看到这种现象的存在，所以关键的问题是想办法使落后地区早日富起来，科学发展观中发展放在了第一位，可见发展的重要性。 在我国现阶段贫困县官员“办万人歌咏赛”、“修豪华政府楼”、“买高档轿车”、“建高尔夫球场”、“修豪华广场”大搞形象工程——“摆谱症”已经成为社会热点，怎么树立官员真确政绩观已经成为亟待解决的问题。

47 第一、改革原有的政绩考核体系。在一些地方政绩考核体系只看GDP增长，看的就是一个数字，这使得部分官员喜欢上了数字游戏，这也是造成贫困县“摆谱症”的最直接原因。官员的考核应更注重发展的的质量，群众是否有收益上来。在十七大报告中已经明确提出“民生问题”，这也是以后我国政绩体系改革的主要方向，把考核点放到公共服务是否得到提高上，如教育、文化、卫生、环保等公共服务是否得到了完善、发展。彻底改变一个数字决定一个官员的考核体系。 第二、明确为官目的，树立全心全意为人民服务的思想。这是对人的改造，要想改变这种贫困县的“摆谱症”现象，人的思想不改不行，政策还是要人去执行的，“今天我做是因为上面要查，今天我不做也是因为上面要查”这种做与不做其实还是一种“形象工程”。所以说一项改革要得到真正的贯彻，真正的达到服务于民的目的，关键的一个环节还在于官，官不为，再好的改革也不能取得真正的效果，劳民伤财，最后还是一无所成。这必然要求对官员的任用和对官员的教育上下大工夫。

48 第三、任用有能力的官员和培养官员的素质。贫困地区之所以贫困，必然有其特殊情况，要不是资源问题，要不是地理问题，也有可能是其他问题。可以说一个特殊的地方需要的是一个有特殊能力政府，特殊能力的政府需要有特殊能力的官员，官员要善于找出问题、善于发现问题、善于就解决问题，只有一个拥有长远的、发展的眼光的官员才有可能改变一个落后地区的面貌，所以在一个资源困乏、地理交通条件比较差的地区，官员的任用和官员的培养应受到更大的重视。 第四、建立健全群众参与机制。建立群众参与机制的目的就是为了使政府能做出正确的、科学的决策。一项决策的受益人或受害人归根到底还是群众，应该建立健全群众参与机制，促进群总参与决策的积极性，在本案例中“办万人歌咏赛”、“修豪华政府楼”、“买高档轿车”、“建高尔夫球场”、“修豪华广场”等必然不会是群众的决定。这样可以避免一些不是用的决策，劳民伤财的工程的出现，也可以否定上级领导的指示就是命令，就一定使用的观点，也是更好实现人民当家做主的目的。

49 第五、建立健全监督体系。在我国民众虽然有监督政府行为的权力，但是很多群众并没有真正的去应用自己的权力，甚至很多人认为这对于自己并没有价值。所以加大宣传，培养民众责任感，要使民众意识到这项权力的重大意义。在我国近几年来一直发挥重要作用的就是新闻媒体，有很多事实都是通过新闻媒体暴露出来的，所以新闻媒体的作用一定要得以发挥，它的力量足以影响全国上下，特别是它是引起相关领导注意的最好途径。此外还要发挥其他社会组织、社会团体的力量。这样才能使官员的决策想良性发展。 第六、依靠经济的发展。现阶段科学发展观已经成为指引中国政治、经济、文化、社会发展的主要思想基础，在科学发展观中依然把发展放在了第一位，在我国各种矛盾的出现主要原因就是发展，现在我国的国情表明在30年的改革开放过程中成绩是巨大的，但是发展并不是均衡的，如城乡差距、东西差距等依然还存在，贫困地区在我国并没有消除，所以经济的发展是解决贫困地区矛盾的重要出路。

50 本案例主要反映的是官员的政绩观问题，官员要树立正确政绩观，特别是一个贫困的区的官员。只有在正确政绩观的指引下才能造福一方，才能实现一个官员的真正荣誉。

51 补充材料： 中国贫困县标准是什么 1986年和1994年，国家分两次确定了国家级贫困县331个和592个。确立国家级贫困县，其目的是为了集中力量保证供给，防止扶贫资金的分散使用。 1986年确定国家重点贫困县的标准是：以县为单位，1985年年人均收入低于150元的县，对少数民族自治县标准有所放宽。1994年基本上延续了这个标准，1992年年人均纯收入超过700元的，一律退出国家级贫困县，低于400元的县，全部纳入国家级贫困县。

52 案例：社会环境变化和首都迁移 首都是一个国家中央政府的所在地，通常是这个国家的政治、经济和文化的中心。首都设在哪里，要考虑地理气候、资源情况、经济发展、文化开发、国防安全等等各方面的条件，根据自然环境和社会环境，选定最有利于发挥国家行政管理功能作用的地点作为首都。 巴西联邦共和国国土辽阔，面积有850多万平方公里，全境大都为丘陵、高原和低山。交通不发达，大部分道路为自然路，铁路总长仅2万余公里，沿海航运为许多地区之间唯一交通渠道。原先首都设在里约热内卢，它偏居东部海岸，远离内地。联邦政府的政令不能及时地顺利地传递到全国，尤其是边远地区。广大内地长期得不到开发。

53 巴西政府再三研究，经过半个世纪的酝酿，1960年决定把首都由沿海迁往内地巴西利亚，以促进广大边远地区，特别是中西部地区和亚马逊河地区的开发。首都设到巴西内地高原上，在此形成一个政治中心和文化中心，既使国家政令和文化思潮得以就近向外传递，增强了边远地区的向心力，唤起开发落后地区的民族意识，又使以巴西利亚为中心，形成伸向全国重要城镇和边疆地区的交通网，带动了周围地区的开发和建设。根据社会环境的变化，巴西利亚首都的兴建，确实大大促进了巴西政府的行政管理职能作用的发挥，促进了西部地域的广袤的稀疏草原地带的开发，现在那里的谷物产量占全巴西的30％。

54 比较相似的阿根廷，也正酝酿根据社会发展条件的变化，将把首都由现在的布宜诺斯艾利斯向南迁至巴塔哥尼亚高原的别德马，以促进国家南方地区的开发，促进国家积极的改造。阿根廷全国划分为五个经济区，联邦首都所在的潘帕地区在东部，那里虽只占全国面积的22％，但全国70％以上的人口集中在这里，农牧业产值也占全国的75％，其中布宜诺斯艾利斯一省即占全国的40％。工业生产更为集中，仅首都和大布宜诺斯艾利斯的工业产值即占全国的2／3。其余四个地区是经济发展落后地区，尤其是东北地区和巴塔哥尼亚高原，基本上属于尚未开发的地区。

55 巴塔哥尼亚地区面积约占全国的l／3，人口稀少，目前仅是阿根廷的一个重要牧羊区。它有丰富的矿产资源及沿海海域的海洋资源，都由于劳动力缺乏和其他基础设施条件不具备而没有进行广泛开发。正是这种地区经济发展严重不平衡的长期作用，使原来在本世纪初人均产值接近英国的阿根廷，到50年代以来，经济发展失去了原有的势头。国内经济发展的这些现状和条件。要求阿根廷政府把首都南迁，国家政治中心移到巴塔哥尼亚地区，就带动了这个拥有极大发展潜力而目前却相当落后的地区的开发，使阿根廷全国经济走向平衡、协调发展。另外这也将有利于国防的巩固。

56 思考题 l、为何一个国家的首都地址的选择关系到这个国家的经济发展呢? 2、巴西的政治中心为何要转移到巴西利亚?转移后对巴西的行政活动和经济发展产生了什么作用? 3、阿根廷首都由布宜诺斯艾利斯南迁到别德马，如何体现行政活动的开展有赖于对环境条件的认识?

57 第一，首都是一个国家中央政府的所在地，通常是这个国家的政治、经济和文化 中心。如果首都的选址不当，必当影响国家政府对地方的管理和政策的监督实施、经济的发展和国家政令和文化思潮向外传递，而导致边远地区的向心力偏移，落后地区的民族意识不能得到有利的开发。 第二，因为原先首都里约热内卢，它偏居东部海岸，远离内地。联邦政府的政令不能及时地顺利地传递到全国，尤其是边远地区，对国防安全工作也极为不利。而巴西利亚在巴西内地高原上，形成了一个政治中心和文化中心，使国家政令和文化思潮得以就近向外传递，增强了边远地区的向心力，可以唤起开发落后地区的民族意识。转移后，大大促进了巴西政府的行政管理职能作用的发挥，促进了西部地域的广袤的稀疏草原地带的开发，现在那里的谷物产量占全巴西的30％；国家政令和文化思潮就得以有效传播；带动了巴西利亚周围地区的开发和建设。 第三，行政管理与行政环境之间是相互作用的。行政环境和行政管理之间主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。阿根廷政府把首都南迁，国家政治中心移到巴塔哥尼亚地区，就是为了带动这个拥有极大发展潜力而目前却相当落后的地区的开发，使阿根廷全国经济走向平衡、协调发展。

58 第三章 行政功能与职能 一、基本原理 （一）行政职能概述
第三章 行政功能与职能 一、基本原理 （一）行政职能概述 1、概念：行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它既包含政府的行政职责，也包含政府的性质功能，是行政职责与行政功能的辩证统一。 2、特征：行政职能具有： （1）执行性。行政职能相对于国家权力机关的立法职

59 能而言，具有明显的执行性。 （2）多样性。行政管理的范围遍及国家和社会生活的各个方面，因此，行政管理的职能是多种多样的。 （3）动态性。行政职能不是一成不变的，随着行政环境的变化，国家政治、经济和科学技术的发展，行政职能的范围、内容、主次关系也必然发生变化。 3、意义：研究行政职能，把国家行政管理看作一个完整的职能体系，科学的认识、确定行政管理各方面、各阶段的职能和保持它们之间的有机联系，并适应环境和形势的变化而及时转变政府职能，对有效地进行

60 行政管理具有重要的意义，表现在： （1）研究行政职能是正确把握政府行政管理的前提和基础； （2）研究行政职能对于行政组织建设的科学化与实现行政管理过程的现代化有重要意义。 （二）我国行政管理的职能体系 政府行政职能是一个结构严密的体系。从基本职责看，它包括政治统治和社会管理两项基本职能；从行政过程看，它又包括计划、组织、协调、控制等项运行职能。

61 1、我国行政管理的基本职能： （1）政治职能，是国家行政机关对国家政治事务的管理，其核心在于维护和巩固国家政权，包括专项职能和民主职能； （2）社会职能，是国家行政机关对政治领域以外的社会公共事务的管理，是政府行政管理中内容极为丰富的一项基本职能，具体包括经济职能、文化教育职能、社会服务职能。 2、我国行政管理的运行职能 （1）计划职能，是行政管理过程的首要职能，其要求是确定行政管理的目标、任务、实现目标的具体程序、步骤和方法。 （2）组织职能，其要求是通过科学设计组织结构和权责关系

62 合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。
（3）协调职能，其作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证计划目标的实现。 （4）控制职能，是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。 （三）我国行政管理职能的转变 1、我国行政职能转变的必然性。 （1）行政职能转变是经济体制改革的必然要求 （2）行政职能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径。 （3）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。

63 2、我国行政职能转变的基本内容： （1）职能重心的转变。党的十一届三中全会以后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变，开创了我国现代化建设的新局面。 （2）职能方式的转变，主要体现在由运用行政手段为主向运用经济手段为主，由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，由重视计划、排斥市场转向计划于市场有机结合起来； （3）职能关系的转变，包括理顺中央与地方的关系、理顺政企关系、理顺政府内部各职能部门的关系。

64 案例：广州不明病毒危机 政府职能也称行政职能，指政府依法对国家政治，经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式，是建立行政组织的基本依据。 按职能作用领域的不同，可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能；按职能作用的性质不同，可以分为统治性职能、保卫性职能、管理性职能和服务性职能；而根据法约尔的观点，行政职能包括计划、组织、指挥、协调、控制五大职能。而政府职能行为是由于政府在履行政治、经济、文化和社会职能等抽象职能时作出的具体行政行为而产生的。

65 政府职能行为，同政府职能一样，其决定因素可以分为内部因素和外部因素。行为受意识支配，政府职能行为的发生，同样受制于政府官员在履行行政职能时的思想意识、观念等，这可以归为内部因素；另外，内部因素还包括：政府履行职能时应遵守的法律规定、政府的政策、计划、目标等。外部因素主要包括政府所处的行政管理环境，由于政府所处的环境相对政府等更为稳定，所以真正影响其履行职能的主要就是一些突发性事件，以及由此带来的非程序化决策等。 从本案例中，我们可以看得出来，具体分析见下文。

66 本案例中，涉及的行政职能主要是社会服务性职能，即提供公共卫生服务，保障群众生命健康安全，维护社会秩序稳定。
相关的行政职能主体主要有三个，分别是广州市政府、广州市卫生局和广东省卫生厅。广州市政府作为政府的综合管理部门，在案例中，主要是主持召开新闻发布会，澄清情势，给予医务人员高度评价，稳定民心；广州生卫生厅和广州市卫生局作为专门的行政管理部门，在案例中，二者都参加或召开了新闻发布会，详细介绍了有关“非典型肺炎”的情况，澄清“鼠疫、炭疽以及禽流感”、“致命流感”等谣传。

67 政府和卫生部门的新闻发布会，取得了良好的效果，“消解了几天来盘桓在市民心头的阴影”，“原来高价的白醋已经没那么热销了，而药店门口的长队伍此时自动消失”；但市场依然冷清，隐患依然存在。
但是政府以及卫生部门所做的并不令人满意。从案例中广东省卫生厅的公告中说，（非典型肺炎）病情是从2002年11月6日开始产生的，2003年1月初，广东省专家对此还特别关注，河源市也发生了“市民到各大药店抢购某抗病毒药的风波”，这犹如地震前的征兆，但没有引起相关部门的足够重视，也鲜有新闻媒体进行报道，这在媒体高度发达的广东也是很少有的。

68 直到2003年2月8日，春节长假后，人们才通过短信甚至口口相传的方式获知“广州发生致命流感”，网站上也出现了“禽流感、炭疽”等可怕字眼。随后的市场抗病毒药品、板蓝根、白醋等价格狂涨（事后证明，这些对“非典型肺炎”作用极其有限），居民抢购等现象，其发生以及蔓延到全国其他地区一定程度上也是广东省和广州市政府的责任。所以，广东省和广州市政府应该通过政府网站、官方新闻媒体等正规渠道及早发布相关信息，正如所言，“思想阵地这一块，我们不去占领，敌人就去占领了”，“精神的力量只能用精神来摧毁”。

69 对这种突发的公共卫生安全事件，“在和病毒争夺控制公民意识走向和活动权的斗争中，（政府）失去了3天宝贵的时间”，使得“谣言、讹传”等迅速充斥人们的头脑，没有有力的思想武器来对抗这种无形的社会恐慌。
而最根本的解决方案，就是建设“透明化政府”，完善政府管理。我们的政府官员也要坚定树立“以民为本”、“执政为民”的思想，用“正确的意识来支配自己的行为”，切实履行政府职能。

70 正如案例所言，“这3天的时间被传言占领，政府尽管做得很不错，毕竟在和病毒争夺控制公民意识走向和活动权的斗争中，失去了3天宝贵的时间”，1000多万人口的城市，不发生疫情不可能。我们希望，不管病毒用什么的方式和面孔出现，没有恐慌，没有迟滞。“即使消灭不了它，我们可以以最小的代价打败它。” 从理论上，我们可以认为政府在履行其“控制职能”时力度不够，结合案例，体现在政府对于信息的控制软软无力，使得“一些不甘失去权威解释的居民，开始在网络上发布各种各样的‘判断和指导’，近乎专业的叙述分析和有出处的权威资料，让人们的思维向炭疽、鼠疫等恐慌疾病靠拢---芜杂的信息已经让所有的人失去了判断力”。

71 政府手中掌握有大量的信息，在当今信息时代，信息的力量前所未有地强大，其传播途径也不再局限于“口头、报纸”等传统媒介，而借助于“短信、网络”等现代化传播工具，使其传播的速度、广度都无限扩大化，加强对公共信息的控制，作为政府履行行政管理中的“控制”职能的具体内容。从案例中我们知道，广东省卫生厅和广州市卫生局都掌握有大量的有关“非典型肺炎”发病日期、发病人数等详细信息，但一直没有公布，而等到事态几近无法控制的时候才“抖”出来，损失已无法弥补。 另一方面，政府提供完备的社会公共信息服务，也是其履行社会服务职能的一种，这和“控制”职能有所重合，其重要性不多赘述。

72 总之，我们的政府应该加快建设“透明政府”，完善相关法律法规，督促政府有关部门及时公开准确信息；提高政府官员应对“突发性公共事件”的应急能力，及时为公众提供心理上、物质上的安全保障，维护社会稳定。

73 第四章 政府间关系 一、什么是政府间关系 政府间关系（intergovermental relations）是指各级政府之间相互影响，相互作用的状态。包括存在行政隶属关系的各级政府之间的关系（如国务院与各级地方政府，同一地方内各级政府之间的关系），也包括不存在行政隶属关系的各级政府之间的关系（甲省与乙省，甲省与乙省的丙市）。

74 二、中国政府间关系的现状与改革 （一）中国政府间关系的传统模式：等级控制模式
改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划经济体制，政府间关系在总体上是一种自上而下的等级控制模式。在这一模式下，政府见关系主要有三个显著的特征： 1、在政府间的结构关系上，主要体现为层级隶属关系。 层级化是指各级政府在纵向上分为若干层次，从上到下保持一定的数额，采取层级控制管理，一级管一级，下级对上级负责，管理范围逐渐缩小。

75 2、在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。
3、在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。

76 （二）中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪
1、政府间关系等级制结构的变化 （1）准层级的压缩。 （2）中心城市的发展对等级制的影响。 2、地方分权改革 3、横向联系的扩展

77 （三）我国政府间关系的进一步调整 1、我国政府间关系进一步调整的必然性
（1）信息技术的发展改变了政府的生存环境，要求政府压缩层级，分散决策权力。 （2）政治民主化的发展也必然要求地方适度分权。 （3）市场经济发展的内在需求以及政府事务的日渐交织也推动着政府间关系做出适应性调整，推动政府间横向合作的发展。

78 2、我国政府间关系进一步调整的措施 （1）简化政府组织间的层级结构。 （2）地方的合理分权。 （3）加强横向合作

79 3、走向一种网络模式的中国政府间关系

80 案例讨论：浙江“强权扩县”改革进行中 所谓“扩权强县”，是指数年前就开始在浙江等地实施的一种政府财政体制改革，这一改革的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力，以使县一级政府具有更大的自主权，从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。 早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县(市)进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年浙江又进一步在萧山和余杭等县(市)试行部分地

81 级市的经济管理权限，扩权的力度明显提升。2002年浙江又将313项审批权下放给绍兴、温岭和慈溪等17个经济强县(市)，把地区一级的经济管理权限直接下放给县(市）。从2007年起，浙江又实行强镇扩权战略，选定141个省级中心镇，赋予部分县级经济社会管理权限。四轮放权后，义乌市被媒体称为“全国权力最大县”。扩权强县”的重点，首先就是把省、市两级的一些审批权力下放到县，使县一级政府拥有更多的自主发展权，加速县域经济的发展。在浙江尝到了“扩权强县”的甜头后，吉林、河北、湖北、江苏、黑龙江、河南、广东、江西、辽

82 宁、山东、福建等省从2002年起先后开始“扩权强县”改革。
从率先推行“扩权强县”改革的浙江省来看，强县扩权已经走完了应走的里程，因为该下放的经济管理权限都下放了。因此，有专家分析认为，取消省、县之间的地级市，实行“省直管县”体制，肯定是中国行政区划改革的大势所趋。因为这样才符合我国宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级规定，同时以省辖替代市辖，减少了行政层级，降低了行政成本。

83 如重庆市实现直辖以后，实现了重庆市对40个区市县的直接管理。事实证明，“重庆模式”是可行的。重庆市取消地级市后，节约了大量机构和编制，行政管理成本随之大幅下降。但是，改革真到“省直管县”这一步，又是一件非常棘手的事。这一步改革牵涉的利益层面太大、太广，要在全国大规模推开，确实需要全面、科学论证，否则就会因“改”而乱。至于“省直管县”的优势和有利方面，国家行政学院一位不愿意透露姓名的教授指出：“最重要的原因，在于‘省直管县’是一种比较科学的管理层级制度，从机构设置到管理便利，再到发挥地

84 ●进一步精简机构，减少行政层级、提高行政效能是这次改革的根本目的。这或许也是地方政府辖区的最优规模的探索过程
方政府自主权方面，都有‘市管县’制度无可比拟的优势。” 联系其他省市的经验，专家称“扩权强县”改革具有非凡的体制突破意义。其核心含义在于，在现行行政层次结构下，权力直接下放到县一级，有助于减少管理层次，降低行政成本，提高管理效率，带动县域经济“驶入高速发展的快车道”。 ●“强县扩权”正成为地方政改新潮。其主要做法是扩大县级经济管理权限，尽力摆脱“市刮县”现象 　●进一步精简机构，减少行政层级、提高行政效能是这次改革的根本目的。这或许也是地方政府辖区的最优规模的探索过程

85 不过，强县扩权的核心，并不只是县级拥有更大的经济自主权，而是通过财政体制的“扁平化”，渐进带动行政体制的“扁平化”。而政府管理体系随着财政体制的“扁平化”，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。 目前，这项地方性行政体制改革，其试验区域正从原来的浙江迅速扩展到江苏、山东等地，更得到了上层的积极回应。中央政府有关部门已提出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。

86 值得注意的是，当前一些省份推行“强县扩权”乃至省直管县，其目的绝不应停留在财政收入的上收。推行“省管县”的核心目的在于富民强省、留利于县。换句话说，就是要革除现行城乡关系管理体制的弊端，加快从“城乡分离”向“城乡统筹”的管理体制转型。 必须看到，进一步精简机构，减少行政层级、提高行政效能是这次改革的根本目的。而当前有些省级政府管理规模与幅度过大，势必给直管县带来较大难度。从这个意义上说，“强县扩权”的改革尝试，也是地方政府辖区的最优规模的探索过程。

87 第五章 政府和社会关系 政府职能的转变是牵涉很多方面的综合性问题，如体制问题、机构的设置问题、运行机制的问题。但是就中国目前政府职能转变的现状来看，最关键是要处理好四种关系，首先要处理好政府与市场的关系，其次要处理好政府与企业的关系，第三要处理好政府与社会的关系，第四要处理好政府与事业单位的关系。只有这四种关系得到很好的处理，政府职能转变的目标才能真正实现。所以我的基本判断是：我们提出转变政府职能的目标解决了一个问题，即政府职能向哪里转，要转到宏观调控、社会管理、公共服务，这只是解决了目标问题。但是要实现这些目标，有赖于以上四种关系的合理处理。

88 （一）政府和市场的关系 　　 政府和市场就像幼儿园里小孩坐的跷跷板，政府的功能强了，市场的功能就会弱，反过来讲，市场的功能强了，政府的功能就相对比较弱。我们理想的目标是找到市场与政府的平衡，既要发挥政府在市场经济中不可替代的作用，即"看得见的手"的作用，同时又要发挥市场在整个社会经济生活中的重要作用，即"看不见的手"的作用。这对关系的处理是非常困难的。在西方国家，政界和学界对政府与市场关系的争论本身就说明这个问题的复杂性。就中国来讲，我认为当前最紧要的任务还是应该更多地发挥市场机制在整个社会经济生活中的作用。

89 （二）政府与企业的关系 　 这在中国有一些特殊意义。中国仍然要坚持以公有制为主体，存在着大量国有企业。我们不能像西方那样简单地把国有企业一卖了之，实行私有化。我们既要保持公有制为主体的体制，又要搞活国有企业，减少政府对国有企业的干预。那么，解决政府和企业的关系具有重要意义。 　　 政府职能的转变，在很大程度上取决于政府与企业关系的处理上，这又直接影响到加入世贸组织后，我们的国有企业是否具备市场竞争力。这是一环扣一环，息息相关的。就过去的实践而言，我们在政府与企业的关系上提出了政企分开。经过十多年的努力已经取得了很重要的进展，但是到目前为止，我们还存在很多问题有待解决。

90 （三）政府和社会的关系 　　大家知道，西方国家在政府改革过程中，把大量过去政府承担的职能转移给社会中介组织，甚至建立公私合作伙伴关系，转移给私营组织。中国过去社会长期自我发展水平低，社会化程度低，各类非政府民间组织发展也很少。经过20年发展，这种格局有了很大的改变，民间组织大量发展起来。这为政府职能，特别是政府承担的服务职能转移出去提供了条件。如果没有大量的民间组织，政府职能想往外转也转不出去。这是在新的历史条件下，政府和社会关系的一种新局面。我想在加入世贸组织后，这个问题会更加突出。西方把民间组织称为第三部门，或非盈利组织，他们在经济生活中扮演着一个非常重要的角色。

91 所以中西方的一个比较大的差异就是，西方国家的群众有了问题，首先想到的不是去找政府，而是去找社会。社会组织帮百姓解决了大量问题。中国的社会组织发展得较少，所以老百姓一有问题就想找政府。因此我们在政府部门经常能看到有人上访、静坐，这与整个社会发育程度比较低有一定关系。所以政府职能的转变在很在程度上也取决于政府与社会关系的处理上。 （四）政府和事业单位的关系 　　 在中国有2800万事业单位人员，当然经过改革有一些变化，但到目前为止真正与财政脱钩的事业单位不多。中国政府职能的转变也与政府和事业单位关系的处理有密切联系。我们确定的总体改革思路是，随着政府机构改革的深入，事业单位也要进行改革。

92 案例分析：浙江瑞安外来工自治尝试 行政公共关系是指政府机构为了更有效的行使其职能，综合运用多种传播手段不断增进政府与社会公众之间的相互了解、相互支持和相互监督，以树立良好的政府形象的活动。具体而言，是处理政府与人民群众、社会组织等的关系，政府各部门间及与国家公务员间的关系。行政公关的客体包括内部和外部两个方面。其中外部公众泛指政府管辖范围内的广大公众，包括个民族、各阶层的人民群众，各类企事业单位、各种社团组织的等。在本案例中，主要体现了一种政府及其部门与诸如“外来人口协会”的“半官方”组织之间的关系。

93 “非政府组织”现阶段在我国还属于未“解禁”的状态下，其成立要在当地民政部门登记，并挂靠在一个具体政府部门或事业单位名下，俗称“找婆家”；其运行也处处受到政府各部门的约束。“非政府组织”在我国实际上是一种“半官方组织”，其“会长”等负责人一般在政府部门中也有任职，间接地又受到“党委”等的领导和控制。 在案例中，也有体现，如C村“外来人口协会”第一届协会理事会中村委会主任担任会长；在获得当地政府支持，瑞安市民政局同意后，“瑞安市外来人口管理协会”才得以成立。 我们认为，c村外来人口协会是一种在政府领导下，半官方的群众志愿组织。

94 尼格罗的《公共行政学简明教程》中提到：近年来常有一种说法，政府的管理者们应该发展一种（政府）花费少而（公众）收益大的战略和方法。花费少是指面对政府能力（财力）下降的现实，提供所需要和所期望的服务；收益大是指，为变得越来越复杂的社会中的居民提供更多的质量和更好的服务。如何在财政压力下有效的进行管理？就变成了管理者需要应对的一个问题。同样，我们在案例中可以发现相似的情况，各地取消外来人口收费项目和治安管理费使全市23万外来人口的管理工作失去了经济来源。对当地警方——塘下镇派出所来说，“c村外来人口协会可以说是断粮后逼出来的尝试”。

95 尼格罗同样提出一个“志愿者参与”的解决之道。“社会价值观的变化，使公民愿意参与政府的活动。反过来，志愿者的奉献精神和热情也激励了政府机构的士气和工作”。这或许能够解释陈宅旺村外来人口协会成立的原因及条件。 但没有疑问的是，c村外来人口协会的成立极大地减轻了塘下镇派出所的负担。不仅在财政方面，在管理方面也由对“点”的管理转向对“面”的管理，减轻了管理的难度也提高了效率。对于加入协会的外来人口来说，协会管理给他们提供了极大的方便，许多政府没有关注或无法办到的事情，例如大到劳务纠纷的调节，小到买菜缺斤短两和公交线路多收费等，协会都可以为他们加以解决（当然这也离不开政府的支持）。对于资方，有一个值得信赖的中介可以调节同外来工之间的关系也给他们减少了许多麻烦，使资方和外来工可以“实现一种相对平等的协商和利益较量”。

96 一般地，我们将社会只能作为政府的一项重要职能来履行。对于外来人口的管理，派出所作为直接的管理部门，依赖治安管理费等收入来维持其运作。一旦收费停止，派出所就显得力不从心。这在我国政府职能转轨时期问题很普遍，我们的财政还是“吃饭财政”，没有了“经费”，政府的机构就难以运转，人员就会涣散。 但社会职能不能放弃，改变的只能是手段。如前所言，政府职能的履行，在财力逐渐降低的情况下，依然要提供令公众满意的服务，实现“花费少、收益大”。这自然要借助大量的社会公益性、非盈利性的群众自治组织、非政府组织等。瑞安市外来人口管理协会的成立（即使是作为“半官方组织”）， 如文所言，跳出“计划经济的管理模

97 式，在市场经济条件下，作为‘小政府、大社会’的一种实践探索，利用社会资源包括外来人口自身，建立一种长效的管理机制”，依然具有重要的现实意义。
这里，我们认为，“半官方组织”应该朝着严格意义的“非政府组织”方向发展。尽管我们也得承认，作为充分利用“社会资源”的权宜之计，这种过渡是必要的，但方向还得把握好。真正实现“群众自治、志愿”，让现在“管理对象”成为自己的“管理者”。政府所做的只是必要的政策指导和业务监督，提高行政管理的效率，创造良好的法律环境，作为“最后的保障者”，而不是现在的直接介入，间接“插手”管理。

98 政府职能的转变，也许恰如尼格罗所言，要以“花费少、收益大”为现实依据，或者如毛泽东同志所言，要“抓大放小，抓主要矛盾”，社会职能等还是放给社会组织来自我履行为好。

99 第七章 行政组织与编制管理 一、编制管理的含义及其意义 (一)编制管理的含义
第七章 行政组织与编制管理 一、编制管理的含义及其意义 (一)编制管理的含义 “编制”一词有狭义与广义之分。狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制则指一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。本节从广义上研究行政组织编制 。 行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：

100 (1)制订编制方案； (2)确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置： (3)审批机构与人员； (4)监督编制执行情况；
(5)做好编制统计； (6)制定有关的编制法规。 为加强编制管理工作，我国县以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，对编制工作进行具体的管理。

101 (二)编制管理的意义 1.编制管理是建立精干高教的行政组织体系的重要前提。一定的机构和人员编制，是进行行政管理活动的基本条件。而建立精干合理的行政机构，配备精明的工作人员，使整个行政组织体系高技协调地运转，必须依靠科学的编制管理。这是在行政管理体系中居于较高层次的管理，有人称之为“母管理”。 2、编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。官僚主义的表现形式很多，产生官僚主义的原因也很复杂。但实践证明，机构臃肿、层次繁多。必然运转不灵、反应迟钝，影响领导与群众之间的及时沟通，使之脱离群众或者瞎指挥；人浮于事、职责不清；也必然造成

102 互相推诿、拖拉扯皮、办事缓慢等官僚主义作风的产生．而科学的编制管理依靠法律手段，严格按照编制设置机构和人员，这就可以有效地改变上述状况，为改进机关作风，密切政府与群众的联系，防止和铲除官僚主义创造良好条件。 3.编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开支由国家财政拨款。机构和人员过多，势必增加国家财政支出，并相对减少用于经济建设和人民消费的资金。而科学的编制管理是节省行政经费的一项重要措施。近年来，我国把机构设置、人员编制与行政经费挂钩，超编者财政不拨款，银行不开支，这对节省经费，收到较好效果。

103 二、编制管理的原则和方法 (一)编制管理的原则 1.精简原则 2.统一原则 3、编制立法原则

104 (二)编制管理的基本方法 1、行政方法 2、经济方法 3、法律方法

105 本案例所反映的公共行政事件是：安徽某县“县官”过多的行政现象。形成这一现象的原因：
案例：一个贫困县的十二个“县官” 本案例所反映的公共行政事件是：安徽某县“县官”过多的行政现象。形成这一现象的原因： 1、 国家未对县级政府副县长的数量有过明确规定，人员多少由地方的实际需要产生。 2、 地区贫困，工作难找，公务员又有升迁难的问题，所以副职越积越多。 3、 这是“官本位”和“权力崇拜”所致，而根本原因在于政治体制改革不够深入。 4、利益驱使。“挂职锻炼的干部，工资由原单位发放，给H县带来各种资源、信息；挂职时只是处长、副处长，现

106 在基本上都已经是司长、副司长了”。 “地方政府常借挂职干部向上争取资源，要照顾要补贴；而上级部门的一些干部也愿挂职‘镀金’”。
形成这一现象可能的影响是： 1、机构庞大，人浮于事，财政负担过重。 2、行政效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义，滋生腐败。 3、降低了上下级之间的“势能”（权利冲突）。 4、影响政府于公民的关系。

107 政府副职设置方面存在的问题： 1、 国家的编制管理不完善，未对副职数量明确规定，导致副职设置过多的现象在我国的行政单位中比较普遍。 2、 某些行政组织的权力管辖范围分得过细，造成职责不清，权力重叠。 3、 对副职的入门考核不严格，整体素质和能力不高。 可能的发展趋势： “分管型副职模式”向“辅佐型副职模式”发展。

108 结合目前的实际情况并借鉴外国经验，分阶段、分步骤推动由分管型副职模式向辅佐型副职模式转变，完全可以通过体制调整，从源头上达到削减副职数目的目的。
(一)前提性改革措施 1、转变观念 。 2、深化行政体制改革，变革行政组织内部权力分配方式。 3、转变政府职能，变“权力型”为“服务型”。 （二）技术性改革措施 1.通过法律限制副职的数量。 2.充分发挥各级党、政、代议机构的议事、决策和立法功能 。

109 副职过多，往往与党代会、人代会及其常委会没有很好地发挥作用有关。党政机关领导班子，不仅是议事和决策机构，而且也是执行机构，在很多情况下还做着立法工作，甚至是监督工作。因此，在改革的过程中，应该增加对议事机构的投入，减轻行政领导讨论和决策的负担，使其专心致力于执行功能，避免正职副职一起议事，各位副职分头执行的状况。 3.增加专家助理职位 　　在西方发达国家，在政府部门内部，咨询、信息和监督机构配备很齐全，而且和决策、执行机构形成合理的比例关系，以保证决策的科学性和执行的准确性。另外，还有大量的半官方和民间的咨询组织，为政府决策服务。

110 目前，副职事实上承担了大量的咨询、信息、监督等工作。因此，可以增加专家助理岗位压缩副职。他们的主要职责不是分管，而是给正职提供专业咨询。这样，正职可以通过此类专家助理弥补自身能力的不足，减少对下属的依赖。 4.总结并推广现有改革经验

111 第八章 行政领导 一、基本原理 （一）行政领导概述
第八章 行政领导 一、基本原理 （一）行政领导概述 1、行政领导含义：是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定行政目标，所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。 2、行政领导的主要任务：决策和用人。 3、行政领导在行政管理中的地位和作用： （1）行政领导是行政管理协调统一的保证； （2）行政领导贯穿于行政管理的全过程；

112 （3）行政领导是行政管理成败的关键。 4、行政领导的特点：时代性、综合性和服务性。 （二）行政领导者的职位、职权和职责 1、职位：是指权力机关或人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选举或任命行政领导者担任的职务和责任。 2、职权：是指法定的与行政领导者职位相当的行政权力。具体包括执行权、领导权、管理权、用人权、检查监督权和协调权。 3、职责：是指行政领导者在履行职务过程中所应尽的义务，是对国家和政府委托的任务应负的责任。行政领导者

113 的责任包括政治责任、工作责任和法律责任。
4、行政领导者的职位、职权和职责是实施行政领导活动的不可缺少的三个要素，应当是三者的统一，不可偏废，任何职位、职权与职责相分离的现象，都会带来不利影响。 （三）行政领导的方法、方式与艺术 1、行政领导的方法。行政领导方法是行政领导者在领导活动中所采取的各种手段和办法，其中，实事求是、调查研究、群众路线和矛盾分析等方法构成了我国行政领导的基本方法。 2、行政领导的方式：

114 （1）强制方式。是指注重正式组织机构、组织规章及纪律的作用，采取通过行政系统发布有权威性、非执行不可的指示、命令的领导方式实施领导。
（2）说服方式。是指领导者在工作中通过启发、劝告、诱导、商量、建议等，使被领导者接受并贯彻自己的意图。 （3）激励方式。是指领导者运用物质或精神激励的手段激发被领导者的工作积极性，以达到工作目标； （4）示范方式。是指领导者以本人“身教”或者树立榜样典型，供组织成员仿效、学习的一种领导方式。 3、行政领导艺术： （1）授权的艺术。

115 （2）用人艺术。 （3）处事艺术 （4）运时艺术。 （四）行政领导的基本素质要求 1、政治素质 2、知识素质 3、能力素质 4、心理素质 5、身体素质

116 （五）行政领导班子的素质结构 1、年龄结构 2、知识结构 3、智能结构 4、气质结构

117 二、案例分析 时下，国家机关向社会公开招考领导干部的做法不再是新鲜事了。下面是摘自某市向全国公开选拔副厅、局级领导干部信息中的部分内容。
参选人员基本条件： 1．思想政治素质好。具有履行职责所需要的理论水平和政策水平；坚决贯彻执行党的基本理论、基本路线和各项方针政策；努力实现党的宗旨、密切联系群众；事业心强，有强烈的改革意识和开拓进取精神；作风民主，顾全大局，清正廉洁，并有实绩。 2．具有拟参选职位所必备的专业知识和工作经验，有较强的宏观决策能力和组织协调能力。

118 3．现任正县(处级)职务并任职2年以上(1998年8月31日前任职)，现任国有特大型企业中层正职、国有大型企业厂级副职、国有中型企业厂级正职并任职3年以上(1997年8月31日前任职)。 现任副厅、局级以上职务、国有特大型企业厂级副职以上职务和国有大型企业厂级正职职务的，不受任职年限限制。获得博士学位的海外留学人员，不受本款任职资格条件限制，但应有3年以上工作经历。 4．年龄在45周岁以下(1955年1月1日以后出生)，具有大学本科以上学历。 5．身体健康。 特殊要求： 　　1．报名参选市广播电视局副局长职位的人选应是中共正式党员。

119 2．报名参选市第三人民医院院长职位的人选应具有本专业副高级以上专业技术职称。
　　3．报名参选市对外贸易经济委员会副主任、市政府外事办公室副主任和市旅游局副局长职位的人选，应具有较好的外语基础。 　　笔试：笔试分公共科目考试和专业科目考试，采用闭卷方式进行。公共科目考试内容包括政治、经济、法律、管理、科学技术及历史、国情国力、公文写作处理。专业科目考试内容包括拟选职位需要的专业基础知识、专业管理知识和专业政策法规。笔试成绩为公共科目考试和专业科目考试的得分之和。根据笔试成绩，按拟选职务1：5的比例，从高分到低分确定面试人选。

120 面试：由有关领导和专家学者组成面试评审委员会，采取演讲答辩方式进行面试。评审委员会根据面试人员演讲和现场答辩等情况，综合考察其逻辑思维能力、语言表达能力、计划能力、决策能力、组织协调能力、人际沟通能力、创新能力、拟选职位需要的特殊能力以及气质风度、情绪稳定性、自我认知等个性特征。面试结束后当场公布成绩，并根据成绩按拟选职务1：2的比例，从高分到低分初步确定考察对象。 案例思考： 1．你对向社会公开招考领导干部的做法有何评价和建议? 2．通过对案例的分析，你认为行政领导者必须具备哪些素质? 3．领导班子的合理组合应注意哪些问题?从案例材料中分析说明该市公开招考副厅、局级干部能否达到这些要求?

121 1．答案要点：向社会公开招考领导干部的做法实际上就是通过考任制产生行政领导者。这种做法与选举制、任命制和聘任制相比，有它的可取之处，它便于社会上有真才实学的人担任行政领导，广招天下贤才，避免任人惟亲和滥竽充数。但在实行考任制时应注意以下几点： (1) 要把考任制中的考试与一般大、中专院校的人学考试区分开来，考试要有针对性和科学性。 (2) 考试要由法定的机关主持，公开进行。 (3) 最后选拔行政领导者要依据考试的实际结果而定。

122 2．从案例材料中可归纳出行政领导者必须具有如下素质：
(1)政治素质。包括正确的政治方向，全心全意为人民服务的思想境界和廉洁奉公的政治道德。 (2)知识素质。包括理论和政策水平、科学文化知识和专业业务知识等。 (3)能力素质。象宏观决策能力和组织协调能力等等。(见材料“面试”一栏) (4) 心理素质。如气质风度、情绪稳定性、自我认识等

123 3．领导班子的合理组合应注意如下问题： (1)年龄结构问题。领导班子在年龄结构上应有利于取长补短和新老交替，一般是老中青相结合的梯形年龄结构。 (2)知识结构。配备行政领导班子应将具有不同专长的人有机结合，以形成既有较宽知识面，又有精深专门知识的立体知识结构。 (3)智能结构。领导班子内应有不同智能类型的领导个体，这样才能形成高智能的、多才多艺的领导群体。 (4)气质结构。在行政领导班子的气质结构方面，应注意不同类型气质的互补，以求得领导班子的多功能化和高效能化。

124 从案例中提供的对参选人员的要求以及从笔试、面试的内容中可以看出，该市在招考副厅、局级领导干部时已充分注意到了这些方面，如年龄规定45周岁以上，知识方面要求大学本科以上学历等，智能方面考察逻辑思维能力、表达能力、组织协调能力等等，还有气质风度、情绪稳定性、自我认知等要求，相信该市的招考达到上述要求，会收到满意的效果。

125 第九章 行政决策的科学化与民主化 所谓行政决策民主化就是指行政决策在制定的过程中充分保持广大公民的参与度，力求使决策的达成融入了人民的力量，以期达到决策体制符合民愿、决策目标体现民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众的根本利益。 　　所谓行政决策的科学化就是指决策的正确性，以及是否能够最大程度的契合当时的环境，强调的是决策的做出是否考虑到了各个利益主体之间的利益分配，或是是否很好的处理了社会各阶层之间的关系，协调了各方的利益格局。 　　一般情况下，行政决策的民主性并不能兼容行政决策的科学性，而是在两者之间存在着一种斥力，行政决策的民主化以失去决策的科学性为代价，或者是行政决策的科学化以失去决策的民主性为代价。

126 然而我国在这方面却并没有做的并不是尽如人意。归结起来，就是没有把决策的科学性与决策的民主性作为一个整体起来对待，要么在某项决策偏向于科学性，要么在某项决策中偏向于民主性。当然大多数情况下是偏向于注重行政决策的科学性而忽视了行政决策的民主性。所以目前我国决策的出台主要是采用专家咨询的方式。而并没有考虑人民力量的参与。其实，一个正确合适的决策是可以把科学性寓于民主性中的。既在民主中寻求科学。这样一种决策模式或许才是我们现如今急需要的一种决策模式。在这样一种模式下既能充分地反映民意，体现政府的合法性，又能保证决策的质量，缩小决策造成的成本。 　 以民主作为决策的基础，保证政府的合法性。

127 （一）、减少民主成本 （二）扩大行政决策参与的途径 （三）决策效果由民众评价 （四）、决策的执行过程中要有民众的参与

128 决策的科学性与民主性是表现一国决策质量的基本指标，决策的民主性与科学性必须同步推进，而不是跛脚前行，或是匍匐前行。
以科学作为决策的目标，保障决策的而正确性 （一）、专家咨询是保证决策正确的保障 （二）、NGO也是保证决策科学性的重要武器 （三）、信息的完备性是决策科学性的必要条件 （四）建立科学合理的决策归责机制是保证决策科学性的制度保证 　决策的科学性与民主性是表现一国决策质量的基本指标，决策的民主性与科学性必须同步推进，而不是跛脚前行，或是匍匐前行。